Brief regering : Voornemen oprichting deelneming voor kernenergie

Nr. 137
BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 februari 2025

Op 28 maart 20241 is de Kamer geïnformeerd over de opties voor de oprichting van een deelneming voor
de bouw en exploitatie van kerncentrales. Ook in de brief van 22 november 20242 is hier kort op gereflecteerd. Tijdens de behandeling van de begroting Klimaat en
Groene Groei op 6 november is toegezegd de Kamer in het eerste kwartaal van 2025 te
informeren over de voortgang om tot een deelneming te komen en welke structuur de
voorkeursoptie heeft.

Samenvattend lijkt een deelneming op dit moment de beste optie voor het bouwen van
kerncentrales. De voorkeursoptie voor de structuur is op dit moment een houdstermaatschappij
waarbinnen een werkmaatschappij de bouw en ingebruikname van de kerncentrales voorbereidt,
de bouw contracteert en de kerncentrales in gebruik neemt. In de tussentijd worden
de voorbereidingen doorgezet, zodat de voorgenomen deelneming tijdig opgericht is.
Dit is ook in lijn met de voorgestelde motie van het lid Erkens3. Voordat er onomkeerbare stappen worden gezet, wordt de Kamer hierin volgens de gebruikelijke
procedures betrokken. Vanzelfsprekend wordt de Kamer ook direct geïnformeerd wanneer
er bevindingen zijn die er aanleiding toe geven om van het voorgenomen pad af te wijken.

Het aangaan van een deelneming ten behoeve van kernenergie

Om de ambitie op het gebied van kernenergie te realiseren is een sterke overheidsrol
noodzakelijk. Marktpartijen zijn niet bereid om een kerncentrale volledig voor eigen
risico te bouwen en te exploiteren. Ook met vergaande overheidssteun willen zij niet
deze verantwoordelijkheid dragen. Gezien de lange looptijd, de financiële risico’s
die marktpartijen niet of maar zeer beperkt bereid zijn te lopen, maar ook het publieke
belang voor de energievoorziening en de ordentelijke bedrijfsvoering van kerncentrales
is publiek aandeelhouderschap wenselijk voor de verdere uitrol van kernenergie. Ook
in andere Europese kernenergieprojecten is dit vaak het uitgangspunt.

Het aangaan van een deelneming voor de bouw en exploitatie van kerncentrales door
het Rijk is een vergaande stap. Het proces om tot een (nieuwe) deelneming te komen
zal daarom zorgvuldig doorlopen moeten worden. Daarbij zal ook de kabinetsreactie
op «Verbinding Verbroken?», de Nota Deelnemingenbeleid rijksoverheid 2022 en de Comptabiliteitswet
2016 worden betrokken. Voordat overgegaan wordt tot een deelneming is een degelijke
onderbouwing benodigd van de noodzaak en reden waarom andere beleidsinstrumenten niet
passender zijn. Om deze vragen in deze fase al van een eerste antwoord te voorzien
is in lijn met de Nota Deelnemingenbeleid rijksoverheid 2022 het afwegingskader voor
het aangaan van een deelneming voor zover op dit moment mogelijk doorlopen (bijlage
1). Het kabinet streeft naar een zo spoedig mogelijk besluit over het aangaan van
een deelneming. Op het moment dat het Goverment Support Package» is bepaald en het
staatssteuntraject hierover wordt doorlopen en parallel de techniekselectie is afgerond
is er meer zicht op het verdienmodel van de deelneming. Dit is noodzakelijk voor het
uiteindelijk inrichten van een deelneming voor de bouw en exploitatie van de kerncentrales.
Het kabinet richt een projectorganisatie in op afstand van het Ministerie van Klimaat
en Groene Groei om de nodige voorbereidingen te treffen. Dit wordt aan het eind van
de brief verder toegelicht.

Criteria en randvoorwaarden voor de structuur van een deelneming

Over de beoogde structuur van de deelneming tekent zich op hoofdlijnen een voorkeursoptie
af. Om hiertoe op dit moment te komen is een aantal criteria gehanteerd:

1. Afhankelijkheid van externe partij(en)

De bouw en ingebruikname van kerncentrales is een gecompliceerd en langdurig traject.
Het is in beginsel onwenselijk dat de realisatie van de deelneming en daarmee het
gehele traject afhankelijk is van externe partijen voor bijvoorbeeld een participatie,
overname of fusie.

2. Governance & risicoprofiel

De governancestructuur moet het mogelijk maken om verschillende activiteiten te scheiden,
zodat risico, bevoegdheid en verantwoordelijkheid door de juiste partijen en in juiste
verhouding gedragen worden. Zo moeten risico’s niet neerslaan bij verwante bedrijven,
die zich richten op andere activiteiten en hiermee oneigenlijke verantwoordelijkheid
zouden dragen.

3. Mogelijkheid om (op termijn) eigen vermogen aan te trekken bij investeerders

Het moet mogelijk zijn dat investeerders met risicodragend kapitaal deelnemen in een
of meerdere nieuwe kerncentrales, zowel in de bouw- als exploitatiefase. Hiermee kan
(op termijn) mogelijk het publieke aandeel worden gereduceerd.

4. Sturing door de staat (Ministerie van Klimaat en Groene Groei)

Het opdrachtgeverschap en het beheer van de aandelen horen op basis van de ministeriële
portefeuilleverdeling bij het Ministerie van Klimaat en Groene Groei te zijn belegd.
Deze rollen moeten met voldoende focus vervuld kunnen worden.

Aansluitend op deze criteria is een aantal randvoorwaarden opgesteld waaraan de deelnemingsvorm
moet voldoen. Deze zijn opgenomen in de bijlage 2.

Voorkeursoptie structuur deelneming kernenergie

Een aantal opties is aan bovenstaande criteria getoetst. Op basis van deze afweging
en analyse komt het kabinet tot de voorkeursoptie om een houdstermaatschappij te realiseren
waarbinnen een werkmaatschappij de bouw en ingebruikname van de kerncentrales voorbereidt,
de bouw contracteert en de kerncentrales in gebruik neemt.

Deze structuur voldoet aan de bovengenoemde vier criteria. Ten eerste is er geen afhankelijkheid
van externe partijen voor wat betreft de totstandkoming van de deelneming. Ten tweede
kunnen risico’s transparant en juist worden belegd. Ten derde behoudt een houdstermaatschappij
de flexibiliteit om werkmaatschappijen inclusief hun activa (kerncentrales) onafhankelijk
van elkaar en op verschillende wijze en tijdstippen (gedeeltelijk) te vervreemden.
Tot slot betekent de realisatie van een houdstermaatschappij dat er voor de staat
één deelneming is waarin de betrokkenheid van de staat in kernenergie gebundeld en
gecoördineerd wordt door het beleidsverantwoordelijke Ministerie van Klimaat en Groene
Groei, in tegenstelling tot het oprichten van een afzonderlijke deelneming voor iedere
kerncentrale.

In deze voorkeursoptie kan de houdstermaatschappij het aanspreekpunt voor het Ministerie
van Klimaat en Groene Groei zijn en kunnen op dit niveau de aandeelhoudersrechten
worden uitgeoefend. De houdstermaatschappij kan algemene taken uitvoeren ten behoeve
van de nieuwbouw van kerncentrales in Nederland en op termijn de uitbating van operationele
kerncentrales. Dit betreft onder meer asset
management, financiering en ondersteunende bedrijfsdiensten. De nieuwbouw van kerncentrales
kan in één of meerdere werkmaatschappijen plaatsvinden; de keuze voor de inrichting
van één of meer werkmaatschappijen kan naar behoefte door de aandeelhouder en houdstermaatschappij
gemaakt en uitgevoerd worden. De zeggenschap van de staat hierbij kan onder meer geregeld
worden in de statuten van de houdstermaatschappij (en de werkmaatschappijen), alsmede
via voorwaarden in financieringsovereenkomsten, die nodig zullen zijn voor de nieuwbouw.
Op deze manier zou de staat als aandeelhouder haar rechten tevens op het niveau van
de werkmaatschappijen kunnen borgen, en zou ervoor gezorgd kunnen worden dat er vanuit
de houdstermaatschappij grip is op strategische en financieel-economisch belangrijke
besluiten in de werkmaatschappijen.

In deze context zijn ook de verkennende gesprekken relevant die het kabinet met de
aandeelhouders van Elektriciteits-Produktiemaatschappij Zuid-Nederland (EPZ) voert
over een mogelijke overname van de aandelen. Op 4 juni 2024 heeft mijn voorganger
de Kamer hierover geïnformeerd4. Hierbij zal aandacht blijven voor de samenloop van het proces van een eventuele
overname van (aandelen in) EPZ en het proces van een oprichting van een deelneming
voor nieuwe kerncentrales.

EBN

Een van de andere onderzochte opties voor de structuur voor de onderneming is het
onderbrengen van de nieuwbouw en exploitatie van kerncentrales bij beleidsdeelneming
EBN B.V. Leden van de Kamer hebben deze optie expliciet ter sprake gebracht. De conclusie
op basis van de criteria zoals hierboven geschetst is dat hieraan nadelen kleven met
name op het gebied van governance & risicoprofiel. Zo is de ontwikkeling van nieuwe
kerncentrales in Nederland een grote en gecompliceerde activiteit die de focus van
EBN zou veranderen en daardoor minder passend is. Daarnaast heeft de Algemene Rekenkamer
in zijn rapport «In Publieke Handen» geadviseerd terughoudend te zijn met de inzet
van bestaande deelnemingen voor nieuwe activiteiten. Voor een meer gedetailleerde
analyse ten aanzien van EBN en andere bestaande deelnemingen wordt verwezen naar de
bijlage.

Volgende stappen

De governance van de deelneming zal verder worden voorbereid. Onderdeel hiervan is
ook de aanscherping van de beoordeling voor de oprichting van een nieuwe deelneming
aan de hand van het afwegingskader. De voorgenomen realisatie van een deelneming die
volledig toegerust is voor de daadwerkelijk bouw en exploitatie zal een doorlooptijd
van naar verwachting ten minste enkele jaren hebben. In verband met staatssteunaspecten
zal de publieke bekostiging ook ter voorafgaande goedkeuring aan de Europese Commissie
worden voorgelegd. Zodra alle benodigde stappen gezet zijn, zal het kabinet een besluit
nemen over het inzetten van de deelneming voor de bouw en exploitatie van de kerncentrales.
Uiteraard neemt het kabinet de Kamer in dit proces mee.

Ontwikkeling van de projectorganisatie op de kortere termijn

Om gedurende het uitwerken van het Goverment Support Package en de techniek selectie
vaart te behouden is er een projectorganisatie gestart als een onderdeel binnen het
Ministerie van Klimaat en Groene Groei zoals ook gemeld in de brief van 22 november
2024. Door het inrichten van deze projectorganisatie kan expertise in een internationale
concurrerende arbeidsmarkt aangetrokken worden, Daarnaast kan er flexibel op- en afgeschaald
worden en kennis en kunde worden opgebouwd. Het gaat hierbij in eerste instantie om
specifieke expertise op het gebied van grootschalige infrastructurele projecten maar
ook om nucleaire en financiële expertise.

Voor deze projectorganisatie wordt een zelfstandige positie buiten het Ministerie
van Klimaat en Groene Groei voorzien. Het kabinet zal hier uiteraard ook beide Kamers
in betrekken en een besluit voorhangen. Hierdoor ontstaat door een zelfstandige positie
een heldere scheiding tussen opdrachtgever (het ministerie) en opdrachtnemer (projectorganisatie)
en kan de projectorganisatie zich als volwaardig en zelfstandig gesprekspartner (vereiste
onder andere vanuit de ANVS) ontwikkelen. In deze opstartende fase kent de projectorganisatie
een beperkte omvang en financiering en worden er ook nog geen majeure investeringen
gedaan. Dit is pas het geval na het afronden van de techniekselectie en het verstrekken
van het Goverment Support Package door het kabinet.

Het opzetten van een projectorganisatie buiten het ministerie die alleen belast wordt
met het treffen van voorbereidingen kan naar verwachting op kortere termijn gerealiseerd
worden.

De Minister van Klimaat en Groene Groei, S.T.M. Hermans