Brief regering : Voortgang energiebesparing

32 813
Kabinetsaanpak Klimaatbeleid

Nr. 832
BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 december 2024

Energiebesparing is om vele redenen van groot belang: energie die we niet gebruiken,
hoeven we ook niet te produceren, te importeren, te vervoeren en te betalen. Het betekent
een lagere energierekening, verbetering van onze strategische autonomie en een positieve
bijdrage aan de klimaatdoelen. Bovendien helpt een lager elektriciteitsgebruik om
netcongestie te verminderen. Niet voor niets is energiebesparing een belangrijke pijler
in het Nationaal Plan Energiesysteem.

Nederland staat aan de lat om de aangescherpte Europese doelen uit de Energie Efficiëntie
richtlijn (EED) in 2030 te halen. Hiervoor liggen we echter, zoals blijkt uit de Klimaat
en Energieverkenning 2024 van het Planbureau voor de Leefomgeving en in de Klimaatnota
20241 is aangegeven, niet op koers. In deze brief schetst het kabinet welk beleid er al
in gang is gezet en waarover nog moet worden besloten om de doelen dichterbij te brengen.
Samengevat zet het kabinet in op samenhangend pakket om het energiebesparingsbeleid
te versterken, namelijk 1) steviger sturing op de energiebesparingsdoelen, 2) verbetering
effectiviteit van de energiebesparingsplicht, en 3) meer ondersteunende maatregelen
gericht op burgers, bedrijven en instellingen.

Steviger sturing op energiebesparingsdoelen

Afgelopen jaren is in het klimaat- en energiebeleid gestuurd op reductie van CO2-emissie en specifieke doelen voor hernieuwbare energie. Het kabinet wil beter borgen
dat er maatregelen worden genomen om de indicatieve energiebesparingsdoelen zoals
vastgelegd in de EED te behalen. Veel maatregelen gericht op CO2-reductie gaan hand in hand met het realiseren van energiebesparing. Om de sturing
op het behalen van de nationale energiebesparingsdoelen te versterken, zal het kabinet
komend voorjaar voor het eerst de effecten op energiegebruik meewegen bij de voorjaarsbesluitvorming
over klimaat- en energiebesparingsmaatregelen en bij bestedingen uit het Klimaatfonds.
Over de uitkomsten van de besluitvorming over maatregelen en fondsen wordt de Kamer
bij de Voorjaarsnota 2025 geïnformeerd.

Daarnaast bestaat er de mogelijkheid om -naar analogie met het nationale klimaatdoel
het nationale energiebesparingsdoel te vertalen naar doelen voor de sectoren industrie,
gebouwde omgeving, mobiliteit en landbouw. Vanuit de verschillende sectoren is aangegeven
dat hiervoor meer inzicht nodig is in welke maatregelen hiervoor nodig zijn, wat het
effect ervan is op de CO2-doelstellingen en welke middelen ermee gemoeid zijn. Zoals in het regeerprogramma
is voorgesteld zal in het voorjaar een besluit worden genomen over eventuele sectorale
streefwaarden samen met de bredere voorjaarsbesluitvorming. Zo wordt invulling gegeven
aan het uit de EED voortvloeiende nationale doel voor het verminderen van het energiegebruik
richting 2030. Dit besluit geeft mede uitvoering aan de motie Kröger2, die het kabinet verzoekt om in de jaarlijkse Energienota te rapporteren over de
concrete doelen op energiebesparing. Om inzicht in het energiegebruik van sectoren
te verkrijgen, heeft TNO in samenwerking met CBS de Monitor Energiebesparing opgesteld,
welke als bijlage bij deze brief wordt meegezonden.3 Omdat deze monitor ten grondslag ligt aan de cijfers in de KEV, sluit het beeld aan
bij de hierboven genoemde boodschap daarvan.

Op dit moment werkt het kabinet eveneens aan de verdere implementatie van de EED.
De richtlijn stelt doelstellingen voor de reductie van het energiegebruik en het efficiënter
omgaan met energie en omvat daarvoor regels over besparingen door nationaal beleid,
een voorbeeldrol voor overheden, een auditplicht voor bedrijven en regels met betrekking
tot de duurzaamheid van warmte-/koude toevoer. Eerder bent u hierover geïnformeerd4. De implementatie van deze richtlijn gebeurt zonder nationale kop. Wanneer de documenten
aan de Tweede Kamer worden gestuurd, zal ook richting de doelgroep worden gecommuniceerd
hoe zij zich op de verplichtingen uit de richtlijn kunnen voorbereiden.

Verbetering effectiviteit energiebesparingsplicht

De Algemene Rekenkamer heeft in haar recente rapport stevige kritiek geuit op de effectiviteit
van de energiebesparingsplicht alsmede het toezicht hierop. In de bestuurlijke reactie
van 21 november is het kabinet op de aanbevelingen ingegaan5. Het is evident dat de naleving van, het toezicht op en de handhaving van de energiebesparingsplicht
jarenlang onvoldoende aandacht heeft gehad, en dat dit de komende jaren veel aandacht
en inspanning behoeft. Daarom zet dit kabinet de aangekondigde verbetering van de
energiebesparingsplicht en de versterking van toezicht en handhaving voort die sinds
2020 is ingezet.

Naleving energiebesparingsplicht

De energiebesparingsplicht kent een informatieplicht voor bedrijven en instellingen
met een jaarlijks energiegebruik vanaf 50.000 kWh elektriciteit of 25.000 m3 aardgas(equivalent) en een onderzoeksplicht voor energie-intensieve bedrijven en
instellingen6. Zij zijn verplicht alle energiebesparende maatregelen met een terugverdientijd van
vijf jaar of minder te treffen. Wat betreft de naleving is het glas wat het kabinet
betreft halfvol. Uit de cijfers van de RVO blijkt dat 57% van de bedrijven en instellingen
die onder de onderzoeksplicht vallen een rapportage hebben ingediend. Uit de rapportages
blijkt dat in de jaren 2021–2023 6.202 maatregelen zijn uitgevoerd en dat dit een
jaarlijkse energiebesparing van circa 29,3 petajoule (PJ)7 heeft opgeleverd. Daarnaast heeft slechts 45% van de verwachte doelgroep afgelopen
jaar aan de informatieplicht voldaan. Uit deze rapportages volgt dat er voor de betreffende
locaties samen in totaal circa 1,1 miljoen maatregelen van toepassing zijn, waarvan
circa 71% volledig, 9% gedeeltelijk en 20% (nog) niet is uitgevoerd.

Het kabinet vindt op grond van deze cijfers dat de naleving van deze plicht moet worden
verhoogd. Daarom blijft het kabinet allereerst inzetten op de informatievoorziening
rondom en de bekendheid van de energiebesparingsplicht. RVO communiceert via diverse
kanalen om aandacht te blijven vestigen op het belang van energiebesparing en het
nemen van maatregelen en MKB-Nederland informeert bedrijven en brancheverenigingen
over de energiebesparingsplicht.

Verbetering toezicht en handhaving

Daarnaast is investeren in toezicht en handhaving van het allergrootste belang om
de naleving van de plicht te vergroten. De omgevingsdiensten die toezicht en handhaving
op de energiebesparingsplicht uitvoeren zullen de achterblijvende bedrijven moeten
aanspreken. Deze bedrijven ontvangen een waarschuwingsbrief met een termijn om de
maatregel uit te voeren of de rapportage in te dienen. Bij het niet voldoen aan die
termijn volgt een voornemen tot last onder dwangsom.

Efficiënt en effectief toezicht en handhaving vraagt om beter inzicht in het energieverbruik
van de doelgroep. Zoals de Algemene Rekenkamer concludeert is dit er nog niet. Om
het inzicht in de doelgroep van de energiebesparingsplicht te verbeteren werkt het
kabinet het amendement Kröger8 dat bij de behandeling van de Energiewet is ingediend. Dit amendement regelt de grondslag
voor de energiegegevensoverdracht ten behoeve van het toezicht op de energiebesparingsplicht.
Het ontwerpbesluit datadeling energiebesparingsplicht is afgelopen september geconsulteerd.
De reacties hierop worden op dit moment in overweging genomen en eventuele aanpassingen
die hieruit volgen worden verwerkt. De voorhangprocedure bij de Kamer vindt ongeveer
in de eerste helft van 2025 plaats. Het streven is dat het besluit in de tweede helft
van 2025 in werking treedt.

Naast inzicht in de doelgroep hebben de omgevingsdiensten ook voldoende capaciteit
nodig om de taken te voeren. Hiervoor stelt het kabinet additionele middelen beschikbaar.
Vanaf 2027 is een structurele additionele Rijksbijdrage beschikbaar voor toezicht
en handhaving op de energiebesparingsplicht, zoals aangekondigd in de Kamerbrief van
4 juni 20249. Vanaf 2027 is het beschikbare bedrag voor de additionele bijdrage vanuit het rijk
jaarlijks € 13,418 miljoen.10 Op dit moment wordt gewerkt aan het instrument om deze middelen beschikbaar te stellen.
Bij het inrichten van dit instrument wordt gebruik gemaakt van de evaluaties van de
ondersteuningsfaciliteit Versterkte Uitvoering Energiebesparingsplicht (VUE) en de
specifieke uitkering toezicht en handhaving energiebesparingsplicht (SPUK THE)11, zie bijlagen. Met de VUE is € 19,5 miljoen geïnvesteerd in toezicht en handhaving.
Zowel de omgevingsdiensten als de externe adviesbureaus zijn positief over de ondersteuningsfaciliteit.
Als belangrijkste aanbeveling benadrukken de omgevingsdiensten het belang om de kennis
en expertise binnen de organisatie op te bouwen en te behouden, door de inzet van
extra middelen. Dit is reeds meegenomen bij het inrichten van de SPUK THE. De SPUK
THE is van eind 2022 tot 31 oktober 2026 € 56 miljoen beschikbaar. Onder deze regeling
hebben de 28 omgevingsdiensten circa 95 fte aan extra toezichthouders aangenomen,
meer dan 7.700 locaties van bedrijven en instellingen bezocht en meer dan 2.800 hercontroles
uitgevoerd bij bedrijven en instellingen. Deze inzet is specifiek gefinancierd met
gebruikmaking van de SPUK THE en zijn dus aanvullend op het reguliere toezicht en
de middelen daarvoor op de naleving van de energiebesparingsplicht. Verder blijkt
uit de uitkomsten van de tussenevaluatie dat de SPUK goed aansluit bij de behoeften
van de omgevingsdiensten. De tussenevaluatie vindt u als bijlage bij deze Kamerbrief.
Wel worden enkele aanbevelingen gedaan, zoals het beter aansluiten van de monitoringsmomenten
op de interne rapportagecyclus van omgevingsdiensten. Tot slot is het belangrijk te
blijven benadrukken richting omgevingsdiensten, gemeenten en provincies dat de rijksbijdrage
additioneel is ten opzichte van middelen die al beschikbaar zijn gesteld door gemeenten
en provincies voor het toezicht op de energiebesparingsplicht. Via de Klimaatmonitor
zijn de resultaten, onder andere het aantal bedrijfsbezoeken en het aantal geconstateerde
overtredingen, landelijk en per omgevingsdienst publiekelijk toegankelijk.12

Verbetering energiebesparingsplicht

Zoals aangekondigd in het regeerprogramma wordt de energiebesparingsplicht zelf ook
verbeterd. In aanloop naar de volgende actualisatieronde van de energiebesparingsplicht
in 2027 wordt de Erkende Maatregelenlijst (EML) geactualiseerd. Begin 2025 start een
uitvoerig onderzoek naar het opnemen van nieuwe technieken op de lijst en het al dan
niet aanpassen van de randvoorwaarden. Hierbij wordt onder meer gekeken naar hoe de
administratieve lasten kunnen worden beperkt, door bijvoorbeeld meerdere maatregelen
samen te voegen tot één maatregel en het rapportageformulier te verbeteren. De Kamer
wordt in Q4 2025 over de uitkomsten geïnformeerd. De aanbevelingen die voortkomen
uit het rapport van de Algemene Rekenkamer13 inzake het functioneren van de energiebesparingsplicht neemt het kabinet mee in de
afwegingen bij de toekomstige aanpassing. Het streven is om begin 2027 alle regelgeving
te publiceren en de regelgeving ten aanzien van de geactualiseerde energiebesparingsplicht
op 1 juli 2027 in werking te laten treden. Het volgende moment waarop bedrijven en
instellingen uiterlijk moeten rapporteren over hun energiegebruik en de uitgevoerde
en nog te treffen maatregelen is 1 december 2027.

Daarnaast zijn het energiebesparingspotentieel en de terugverdientijd van een vijftal
maatregelen in kaart gebracht door RVO, zoals besparingsmogelijkheden bij terrasverwarming,
winkeldeuren, reclame- en etalageverlichting, verlichting in de avond- en nachturen
in gebouwen en het toepassen van een energieverbruiksmanager. Uit dit eerste onderzoek,
toegevoegd als bijlage, blijkt dat voldoende aanleiding is om het besparingspotentieel
en de terugverdientijd verder te onderzoeken. De maatregelen zullen als onderdeel
van de actualisatie van de energiebesparingsplicht in aanloop naar 2027 definitief
worden bezien, omdat wordt verwacht dat vrijwel al deze maatregelen een voldoende
korte terugverdientijd hebben.

Ondersteuning van burgers, bedrijven en instellingen

Energiebesparing vraagt inzet van burgers, bedrijven en instellingen. Het kabinet
wil hen ondersteunen. Daartoe is een nieuwe communicatiecampagne gestart, is het kabinet
voornemens een Energiebesparingsfonds op te richten, wordt het budget van de regeling
Versnelde klimaatinvesteringen industrie (VEKI) opgehoogd, en wordt een onderzoek
gestart naar het opnemen van energiebesparing als voorwaarde bij subsidies.

Communicatiecampagne bewuster omgaan met energie

In het najaar van 2024 is een grootschalige publiekscampagne gelanceerd die zich richt
op het bewuster omgaan met energie. Deze campagne maakt onderdeel uit van de overkoepelende
campagne «Zet ook de knop om». De campagne richt zich op twee hoofdthema’s: het stimuleren
van energieverbruik op de juiste momenten, met als doel het voorkomen van netcongestie,
en het bevorderen van energiebesparing.

Hoewel Nederland al goed op weg is in de energietransitie, blijft het van belang dat
zowel burgers als ondernemers bewuster omgaan met energie. De campagne is daarom gericht
op huishoudens en het mkb, waarbij diverse communicatiemiddelen worden ingezet, zoals
televisie- en radioreclame, sociale media, online advertenties en de campagnewebsite.
Deze aanpak moet een breed publiek bereiken. Om in 2024 en komende jaren het thema
duurzaam wonen blijvend onder de aandacht te houden, heeft het Ministerie van Volkshuisvesting
en Ruimtelijke Ordening de publiekscampagne ontwikkeld «Wie isoleert, profiteert».
Deze campagne brengt het kennisplatform «Verbeterjehuis» op verschillende manieren
onder de aandacht van woningeigenaren. Zij kunnen via dit platform de juiste informatie
vinden over bijvoorbeeld isoleren en warmtepompen en gebruik maken van ondersteunende
tools zoals de Verbetercheck. Zo krijgen ze inzicht in wat ze zelf kunnen doen en
kiezen wanneer, waar en hoe ze hun woning stap-voor-stap kunnen verduurzamen. De campagne
sluit aan op de Zet Ook De Knop (ZODKO) Klimaatcampagne, zodat de boodschappen in
de beide campagnes elkaar versterken en aanvullen.

Energiebesparingsfonds

InvestNL heeft onderzoek gedaan naar hoe de drempel voor het financieren van energiebesparende
maatregelen voor het mkb kan worden weggenomen. Uit het onderzoek, opgenomen in een
bijlage bij deze Kamerbrief, blijkt dat de kosten van de verplichte energiebesparende
maatregelen circa € 16.500 per bedrijf bedragen. Door deze relatief kleine financieringsbehoefte,
en een gebrek aan onderpand is het voor het mkb uitdagend om hiervoor financiering
met een betaalbare rente te vinden. Ongeveer 11% van het mkb geeft aan voorheen of
nu geen toegang te hebben tot externe financiering. Gecombineerd met CBS-data wijst
dit op in totaal ongeveer 11.000 mkb’ers.

Om deze drempel weg te nemen stelt InvestNL een energiebesparingsfonds voor dat tot
doel heeft het mkb te ondersteunen door leningen te verstrekken voor zowel de verplichte
als andere energiebesparende maatregelen. Door uniforme voorwaarden te koppelen aan
de leningen en als rente de rekenrente voor de energiebesparingsplicht te hanteren,
zou het mkb in heel Nederland dan toegang tot – en zekerheid hebben over – externe
financiering waarvan de rentekosten overeenkomen met de gehanteerde rekenrente bij
het bepalen van de terugverdientijd bij de energiebesparingsplicht. Binnen het Klimaatfonds
is € 150 miljoen gereserveerd ter ondersteuning van het mkb bij energiebesparing.
Hiervan is € 100 miljoen gereserveerd voor een mogelijk energiebesparingsfonds. Het
kabinet neemt de uitkomsten van het onderzoek van InvestNL mee in de besluitvorming
over de inzet van de middelen. Voor de overige € 50 miljoen wordt gewerkt aan een
ontzorgingsprogramma bij verduurzaming in het algemeen voor het energie-intensieve
mkb (€ 25 miljoen) en financiering van duurzaamheidsleningen voor het kleine mkb via
Qredits (€ 25 miljoen, waarvan € 10 miljoen reeds toegekend). Het ontzorgingsprogramma
ondersteunt mkb-ers met advies en realisatie van verduurzamingsmaatregelen. Qredits
verstrekt goedkope duurzaamheidsleningen aan ondernemers die niet onder de energiebesparingsplicht
vallen.

Ophoging budget VEKI in 2025

Op 14 november 2022 is de Kamer geïnformeerd over de definitieve resultaten van het
Addendum MEE (Meerjarenafspraak Energie-efficiëntie ETS-ondernemingen) om energiebesparing
te realiseren14. De Stichting Negen PeeJee heeft de verschuldigde compensaties geïnd bij bedrijven
die hun individuele besparingsopgave niet tijdig gerealiseerd hebben. Het betreft
ruim € 9,6 miljoen exclusief rente. Deze geïnde middelen zal het kabinet in 2025 toevoegen
aan de regeling «Versnelde klimaatinvesteringen industrie» (VEKI). Via deze regeling
kunnen individuele ondernemingen uit de industrie en het mkb aanspraak maken om investeringen
te doen die energiebesparing realiseren. De maatregelen waarvoor subsidie kan worden
aangevraagd betreffen maatregelen met een terugverdientijd van vijf jaar of meer.
De regeling heeft daarmee geen overlap met de energiebesparingsplicht.

Subsidieregeling verduurzaming MKB (SVM)

Met de Kamerbrief van 4 juni 2024 is de Kamer geïnformeerd over de resultaten van
de Subsidieregeling Verduurzaming MKB (SVM)15. Zoals aangekondigd in deze brief heeft een evaluatie plaats gevonden van de regeling.
Het kabinet herkent de conclusies van het rapport dat de beoogde effecten van de SVM
in beperkte mate zijn gerealiseerd. Voor toekomstige regelingen met een vergelijkbaar
doel wordt aanbevolen om strengere eisen te stellen aan energieadviseurs en de kwaliteit
van hun diensten. Het is belangrijk om regelingen toegankelijk te houden, maar tegelijkertijd
is het essentieel om strenge eisen te stellen aan de kwaliteit van het advies en ondersteuning
door energieadviseurs om oneigenlijk gebruik te voorkomen.

Vanwege de beperkte belangstelling is besloten de regeling te laten vervallen per
1 januari 2024. Het ondersteunen van mkb-ondernemers bij de energietransitie is echter
niet gestopt. Via het «ontzorgingsprogramma mkb» ondersteunt het kabinet mkb’ers bij
het opstellen en uitvoeren van een verduurzamingsplan. Voor de advisering en begeleiding
maken de provincies hierbij gebruik van de diensten van bekende (lokale) netwerken
en/of van bewezen marktpartijen die via een aanbesteding worden uitgekozen. Hiermee
streeft het ontzorgingsprogramma een hogere kwaliteit van advisering na dan binnen
de SVM mogelijk was. De resterende middelen die beschikbaar waren voor de SVM, namelijk
€ 9 miljoen, zijn overgeheveld naar het ontzorgingsprogramma.

Energiebesparing als voorwaarde bij subsidies

In het commissiedebat van 26 september 2024 alsmede bij de begrotingbehandeling op
7 november 2024 heeft het kabinet toegezegd16 om nader in te gaan op de mogelijkheden om verschillende voorwaarden voor subsidie
op te nemen in de SDE++, zoals voldoen aan de energiebesparingsplicht. Om te achterhalen
of dit een effectieve manier van beleid voeren is en te toetsen op de uitvoerbaarheid,
heeft het kabinet besloten een onderzoek te laten uitvoeren over dit onderwerp. Voor
de zomer in 2025 wordt de Tweede Kamer over de conclusie van dit onderzoek geïnformeerd.

Energiebesparing als onderdeel van maatwerkafspraken

Bij de behandeling van de begroting 2025 van het Ministerie van Klimaat en Groene
Groei heeft het kabinet de Kamer toegezegd op korte termijn een schriftelijke toelichting
te geven op de samenhang tussen de maatwerkafspraken en de energiebesparingsplicht
van de betreffende bedrijven. De maatwerkbedrijven behoren tot de categorie bedrijven
die niet alleen een wettelijke energiebesparingsplicht hebben maar in de meeste gevallen
ook een wettelijke onderzoeksplicht naar energiebesparende maatregelen met een terugverdientijd
van minder dan 5 jaar en een auditplicht in het kader van de Europese EED richtlijn.
De maatwerkbedrijven worden geacht zich ook op dit punt aan de wet te houden. De omgevingsdiensten
zien hier namens het bevoegd gezag op toe. In de Joint Letters of Intent (JLoI’s)
die ten grondslag liggen aan maatwerkafspraken wordt een bepaling opgenomen dat de
JLoI op geen enkele manier de bevoegdheden en autoriteit van andere autoriteiten beperkt
of beïnvloedt. Tot nu toe is er één JLoI getekend17 en hierin is expliciet ingegaan op de bijdrage die de beoogde maatwerkafspraken zullen
hebben op het gebruik van energie. In toekomstige JLoI’s zal op vergelijkbare wijze
inzicht worden gegeven in de impact van de maatwerkafspraken op het energiegebruik
van de betreffende onderneming.

Project 6–25

Energiebesparing in de industrie is en blijft een belangrijk onderwerp. Ook het investeren
in nieuwe technieken is zeer belangrijk om energie te besparen en de kosten te verlagen
voor bedrijven in de industrie. Eerdere studies18 hebben aangetoond dat er nog een potentieel ligt voor energiebesparing in de industrie.
Effectief blijkt te zijn het bij elkaar brengen van bedrijven met een vraag en het
kennisaanbod en de bedrijven te helpen bij de juiste manier van implementatie in een
productieproces en installaties19. Het kabinet wil hier graag verdere ondersteuning bieden.20 Met partijen uit het energiebesparingsdomein (zoals RVO, FME, VEMW en omgevingsdiensten)
werkt het kabinet de beste vorm van deze ondersteuning uit. Hiermee wordt invulling
gegeven aan de motie Flach en het amendement Flach21 dat in stemming wordt gebracht nadat alle begrotingen door de Tweede Kamer zijn behandeld.

Tot slot

Met alle bovengenoemde maatregelen en acties zet het kabinet stevig in op een samenhangend
pakket om het energiebesparingsbeleid te versterken. Door maatregelen voor de klimaat
en energietransitie tijdens de voorjaarsbesluitvorming naast klimaat ook te wegen
op hun effecten op energieverbruik, door implementatie van de EED, door de effectiviteit
van (toezicht op) de energiebesparingsplicht te versterken en de ondersteuning van
burgers, bedrijven en instellingen op diverse manieren te verbeteren, brengt het kabinet
het realiseren van de doelen zoals vastgelegd in de EED dichterbij. Via de klimaatnota
en de energienota wordt de Kamer geïnformeerd over de voortgang.

De Minister van Klimaat en Groene Groei, S.T.M. Hermans