Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Pierik over uitzonderingsgronden op basis van het Verdrag van Aarhus

Antwoord van Minister Uitermark (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties), mede
namens de Staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (ontvangen
19 maart 2025). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2024–2025, nr. 1593.

Inleiding

Voor ik inga op de vragen, vinden we het als kabinet belangrijk om te benadrukken
dat we grote waarde hechten aan zowel de openbaarheid van overheidsinformatie als
de bescherming van de privacy van burgers. In dit kader wordt al bij Woo-verzoeken
zorgvuldig gewogen of de naam- en adresgegevens openbaar gemaakt dienen te worden,
onder andere met het oog op de bescherming van de privacy en de veiligheid van de
betrokkenen. Daarnaast ga ik, conform de toezegging tijdens het mondelinge vragenuur
van 19 november 2024, onderzoeken hoe het Verdrag van Aarhus, de Milieu-informatierichtlijn
en de Wet open overheid zich tot elkaar verhouden, specifiek waar het gaat om de balans
tussen openbaarmaking van informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu
en de (privacy)gevoeligheid van deze informatie.

Vraag 1, 2 en 4

Kunt u aangeven welke uitzonderingsgronden op basis van het Verdrag van Aarhus kunnen
worden toegepast?

Kunt u aangeven welke uitzonderingsgronden op basis van Richtlijn 2003/4/EG kunnen
worden toegepast?

Kunt u aangeven wanneer de uitzonderinggronden die op basis van de Wet open overheid
(Woo) toegepast kunnen worden bij verzoeken over1 milieu-informatie en2 informatie over emissies in het milieu verschillen van uitzonderingsgronden die zijn
opgenomen in het Verdrag van Aarhus en Richtlijn 2003/4/EG?

Antwoord 1, 2 en 4

In de volgende tabel wordt weergegeven welke uitzonderingsgronden worden genoemd in
het Verdrag van Aarhus (hierna: het Verdrag), de Richtlijn 2003/4/EC (hierna: de Richtlijn)
en de Woo bij de openbaarmaking van milieu-informatie en informatie over emissies
in het milieu (hierna: emissiegegevens). Bij emissiegegevens mag onder het betreffende
regime geen beroep worden gedaan op de uitzonderingsgronden in de grijze vakken.

De uitzonderingsgronden in de Woo zijn terug te voeren op de gronden in het Verdrag
en de Richtlijn, waarbij de formulering in sommige gevallen anders luidt. Zo zijn
de uitzonderingsgronden «de eenheid van de Kroon» en «de veiligheid van de Staat»
terug te herleiden naar de uitzonderingsgronden «de vertrouwelijkheid van het handelen
van overheidsinstanties». In de tabel zijn de uitzonderingsgronden van de Woo opgesomd
in de volgorde zoals deze in de wet staan. Deze vormen niet noodzakelijkerwijs een
directe uitwerking van de uitzonderingsgronden uit het Verdrag en de Richtlijn in
dezelfde rij.

Het Verdrag van Aarhus bepaalt dat emissiegegevens een bijzondere plek innemen en
er terughoudend moet worden omgegaan met het beperken van de openbaarheid hiervan
(artikel 4, vierde lid, laatste alinea van het Verdrag). Op grond van de Richtlijn
mogen bepaalde uitzonderingsgronden niet worden toegepast bij emissiegegevens (artikel 4,
tweede lid, tweede alinea van de Richtlijn). Op grond van de Woo moet emissiegegevens
altijd openbaar worden gemaakt (artikel 5.1, zevende lid, van de Woo).

Verdrag van Aarhus

Richtlijn

Woo

De vertrouwelijkheid van het handelen van overheidsinstanties

De vertrouwelijkheid van het handelen van overheidsinstanties

De eenheid van de Kroon

Internationale betrekkingen, nationale defensie of openbare veiligheid

Internationale betrekkingen, nationale defensie of openbare veiligheid

De veiligheid van de Staat

De rechtspleging, de mogelijkheid van een persoon een eerlijk proces te verkrijgen
of de bevoegdheid van een overheidsinstantie om een onderzoek te verrichten van strafrechtelijke
of tuchtrechtelijke aard

De rechtspleging, de mogelijkheid van een persoon een eerlijk proces te verkrijgen
of de bevoegdheid van een overheidsinstantie om een onderzoek te verrichten van strafrechtelijke
of tuchtrechtelijke aard

De bescherming van vertrouwelijk aan de overheid verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens,
als dit belang ernstig geschaad wordt en het algemeen belang van openbaarheid niet
opweegt tegen deze schade

De vertrouwelijkheid van commerciële en industriële informatie

De vertrouwelijkheid van commerciële en industriële informatie

Bijzondere persoonsgegevens

Intellectuele eigendomsrechten

Intellectuele eigendomsrechten

Nationale identificatienummers

De vertrouwelijkheid van persoonsgegevens en/of -dossiers met betrekking tot een natuurlijk
persoon

De vertrouwelijkheid van persoonsgegevens en/of -dossiers met betrekking tot een natuurlijk
persoon

Internationale betrekkingen

De belangen van een derde die de verzochte informatie vrijwillig heeft verstrekt

De belangen van een derde die de verzochte informatie vrijwillig heeft verstrekt

Economische of financiële belangen van de overheid, voor zover de informatie betrekking
heeft op handelingen met een vertrouwelijk karakter

De bescherming van het milieu waarop de informatie betrekking heeft

De bescherming van het milieu waarop de informatie betrekking heeft

De opsporing en vervolging van strafbare feiten

Inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen

De eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer

De bescherming van andere dan vertrouwelijk aan de overheid verstrekte concurrentiegevoelige
bedrijfs- en fabricagegegevens

De bescherming van het milieu waarop de informatie betrekking heeft

De beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage

Het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen

Vraag 3

Kunt u aangeven hoe de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) zich verhoudt
tot de verplichtingen van Richtlijn 2003/4/EG en meer specifiek tot de passage «In
dit verband en met het oog op de toepassing van punt f) zorgen de lidstaten ervoor
dat Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende
de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens
en betreffende het vrije verkeer van die gegevens wordt nageleefd.» in Richtlijn 2003/4/EG?

Antwoord 3

Zoals hiervoor aangegeven, hecht het kabinet een groot belang aan de bescherming van
privacy van betrokkenen. Ook bij de toepassing van Richtlijn 2003/4/EG geldt de AVG.
Dit volgt nadrukkelijk uit de tweede alinea bij artikel 4, tweede lid, waarin staat
dat de AVG moet worden nageleefd bij de openbaarmaking van milieu-informatie. Voor
een verzoek om milieu-informatie is daarom in artikel 4, tweede lid, onder f, een
uitzonderingsgrond opgenomen voor de vertrouwelijkheid van persoonsgegevens. Artikel 4,
tweede lid, eerste alinea, van de Richtlijn bepaalt echter dat emissiegegevens niet
mogen worden geweigerd met een beroep op deze uitzonderingsgrond.

Vraag 5

Kunt u aangeven of het Hof van Justitie van de Europese Unie (EU) uitspraken heeft
gedaan waarin het Hof heeft bepaald dat dieraantallen gegevens zijn over informatie
over emissies in het milieu?

Antwoord 5

Richtinggevende arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU) op
het terrein van emissiegegevens zijn de arresten ECLI:EU:C:2016:889 en ECLI:EU:C:2016:890
van 23 november 2016. In het eerstgenoemde arrest stelt het HvJEU in punt 80 dat de
informatie die het publiek de mogelijkheid geeft om te controleren of de beoordeling
van emissies juist is, onder emissiegegevens valt. De Afdeling Bestuursrechtspraak
van de Raad van State haalt dit aan in een uitspraak van 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:795
en komt, onder verwijzing naar een uitspraak van 16 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2211,
tot het oordeel dat gegevens over dierenaantallen nodig zijn om te controleren of
de beoordeling van emissies juist is.3

Vraag 6

Klopt het dat, wanneer een document milieu-informatie bevat, dan per zin bekeken dient
te worden of die passage milieu-informatie omvat en dat de aanwezigheid van milieu-informatie
in een document niet betekent dat dat document in het geheel openbaar gemaakt moet
worden en dat er in dat document in het geheel geen (persoons)gegevens gelakt kunnen
worden, wanneer die (persoons)gegevens zelf geen milieu-informatie zijn?

Antwoord 6

In het geval van milieu-informatie kan de uitzonderingsgrond voor persoonsgegevens
toegepast worden. In het geval van emissiegegevens mag dit niet. Zie ook het antwoord
op vraag 3. Indien een document (persoons)gegevens bevat die milieu-informatie of
emissiegegevens betreffen, betekent dit inderdaad niet dat in het gehele document
geen andere (persoons)gegevens meer gelakt kunnen worden.

Vraag 7

Onderkent u dat de rechtbank Den Haag in zijn uitspraak van 19 september 2024 heeft
bepaald dat bepalingen in de Woo op basis van een Unierechtconforme interpretatie
mogelijk buiten toepassing gelaten moeten worden?4

Antwoord 7

Allereerst merk ik op dat elk bestuursorgaan zelfstandig verantwoordelijk is voor
de goede uitvoering van de Woo. Daarnaast geldt het algemene uitgangspunt dat het
Unierecht voorgaat op nationaal recht, waaronder de Woo.5 In deze specifieke zaak heeft de rechtbank Den Haag geoordeeld dat openbaarmaking
van de gevraagde gegevens afbreuk zou kunnen doen aan de goede werking van de Dierproevenrichtlijn.
Een richtlijnconforme uitleg van de Woo brengt met zich mee dat de NVWA hier de openbaarmaking
van de gevraagde gegevens op goede gronden heeft geweigerd, door zwaarder gewicht
toe te kennen aan het in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder h, van de Woo genoemde
belang van beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage.

Vraag 8

Kunt u een overzicht aanleveren van alle bepalingen in Europese wetgeving die openbaarmaking
beperken (zoals de AVG of artikel 43 van de Dierproevenrichtlijn) en welke van deze
bepalingen een strijdigheid met de Woo op kunnen leveren?

Antwoord 8

In de bijlage bij artikel 8.8 van de Woo zijn de bijzondere openbaarmakingsregimes
opgenomen. Hierin staan de artikelen uit wetten die een openbaarheidsregime bevatten
dat afwijkt van de Woo. Ook implementatiewetten van EU-richtlijnen staan hiertussen,
als deze richtlijnen dwingend voorschrijven dat bepaalde zaken van openbaarheid worden
uitgesloten of juist onder andere voorwaarden dan in de Woo openbaar moeten worden
gemaakt. In de bijlage wordt geen onderscheid gemaakt tussen wetten en bepalingen
die wel en geen implementatie van EU-recht vormen. Ik beschik daarom niet over een
overzicht van alle bepalingen die volgens het EU-recht de openbaarmaking beperken.

Vraag 9

Kunt u een overzicht aanleveren van alle bepalingen in nationale regelgeving die een
bijzonder openbaarmakingsregime bevatten, zoals bijvoorbeeld artikel 7 van Instellingswet
Autoriteit Consument en Markt of artikel 7.2 van de Wet luchtvaart)?

Antwoord 9

In de bijlage bij artikel 8.8 van de Woo zijn de bijzondere openbaarmakingsregimes
opgenomen. Zoals de stellers van de Woo ook hebben opgemerkt is beoogd om in de bijlage
een volledige lijst op te nemen van de wetten waarin een bijzonder openbaarheidsregime
is opgenomen, maar kan de situatie zich voordoen dat na inwerkingtreding van de Woo
een rechter tot de conclusie komt dat een niet in de bijlage opgenomen regeling uitputtend
is bedoeld. In dat geval wordt de bijlage aangevuld.

Vraag 10

Klopt het dat Nederland een zeer ruim openbaarmakingsregime kent in vergelijking met
andere Europese landen zoals Duitsland of Oostenrijk?

Antwoord 10

Uit het internationaal rechtsvergelijkend onderzoek naar de openbaarheid van overheidsinformatie
in zes verschillende landen, waaronder Duitsland, blijkt dat Nederland ruime openbaarheidswetgeving
kent. Dit betekent dat alle soorten en aantallen documenten opgevraagd kunnen worden
in het kader van een informatieverzoek. Met betrekking tot de openbaarmaking van milieu-informatie,
waaronder emissiegegevens, wordt momenteel op mijn ministerie onderzocht hoe dit in
de omliggende landen is geregeld. Op dit punt wordt teruggekomen in de Kamerbrief
die is toegezegd tijdens het vragenuur op 19 november 2024.

Vraag 11 en 12

Klopt het – zoals de Autoriteit Persoonsgegevens aangeeft – dat gegevens van personenvennootschappen
vaak te kwalificeren zijn als persoonsgegevens en daarmee onder de bescherming van
de AVG vallen?

Hoe moet artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onderdeel d, van de Woo, worden uitgelegd
in relatie tot overtredingen? Deelt u de opvatting van het Hof van Justitie van de
EU dat ook overtredingen die enkel bestuursrechtelijk te sanctioneren zijn hieronder
kunnen vallen?6 Vallen volgens u alle overtredingen hieronder die, op basis van de Unierechtelijke
uitleg, een «criminal charge» kunnen opleveren, ongeacht of deze naar Nederlands recht
ook een strafrechtelijke overtreding of misdrijf opleveren?

Antwoord 11 en 12

Voor de beantwoording van deze vraag is het van belang te beoordelen of het gaat om
strafrechtelijke veroordelingen en strafbare feiten of daarmee verband houdende veiligheidsmaatregelen
als bedoeld in artikel 10 van de AVG. In dat geval geldt de uitzonderingsgrond van
artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder d van de Woo. Hiervoor moet worden gekeken
naar de criteria uit de aangehaalde zaak van het Hof van Justitie (Hof van Justitie
van de Europese Unie, 22 juni 2021, ECLI:EU:C:2021:504, C-439/19). In rechtsoverweging
87 worden de volgende criteria gegeven:

1. de juridische kwalificatie van het strafbare feit naar nationaal recht;

2. de aard zelf van het strafbare feit; en

3. de zwaarte van de sanctie die aan de betrokkene kan worden opgelegd.

Toepassing van deze criteria kan in bepaalde gevallen betekenen dat overtredingen
die met een bestuursrechtelijke sanctie worden gehandhaafd, worden gekwalificeerd
als criminal charge.

Vraag 13 en 14

Klopt het dat alle overtredingen van de Wet dieren hieronder vallen, omdat alle overtredingen
ook als een strafrechtelijke overtreding of misdrijf kwalificeren op grond van de
Wet op de economische delicten of de Wet dieren?

Klopt het dat de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) ten onrechte gegevens
over overtredingen van de Wet dieren niet geweigerd heeft op grond van artikel 5.1,
eerste lid, aanhef en onderdeel d, van de Woo?

Antwoord 13 en 14

Er zijn mij geen zaken bekend waarin is geoordeeld dat de NVWA ten onrechte gegevens
over overtredingen van de Wet dieren niet geweigerd heeft op grond van artikel 5.1,
eerste lid, aanhef en onder d, van de Woo.

Vraag 15

Klopt het dat de NVWA het beleid hanteert dat derde belanghebbenden, over wie informatie
openbaar wordt gemaakt middels een Woo-besluit, niet ontvankelijk zijn in een bezwaar
tegen een Woo-besluit, wanneer er geen voorlopige voorziening is ingediend? Zo ja,
hoe verhoudt dit beleid zich tot de uitspraak van de Raad van State van 18 januari
2023?7

Antwoord 15

De NVWA hanteert geen beleid dat derde-belanghebbenden niet ontvankelijk zijn in een
bezwaar tegen een Woo-besluit wanneer er geen voorlopige voorziening is ingediend.

Vraag 16

Kunt u deze vragen beantwoorden voor de technische briefing door ambtenaren van het
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over de uitvoering van de
Wet open overheid, die gepland staat op 12 maart 2025?

Antwoord 16

Helaas is het niet gelukt deze vragen te beantwoorden voor de technische briefing
van 12 maart 2025, omdat het juridisch kader waarnaar gevraagd wordt, betrekking heeft
op verschillende beleidsterreinen. De uiteenzetting van dit kader en de beantwoording
van de vragen vergde daarom betrokkenheid van meerdere departementen.