Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Omtzigt en Idsinga over de ramingen van het Centraal planbureau en de grote ramingsfouten die daarin zijn gemaakt de afgelopen jaren

Antwoord van Minister Heinen (Financiën) (ontvangen 14 januari 2025).

Vraag 1

Heeft u kennisgenomen van onze initiatiefnota «realistisch ramen» (Kamerstuk 36 672, nr. 2)? Wilt u die doorsturen naar expertgroep ramingen, die afgelopen oktober is ingesteld?

Antwoord 1

Ja, ik heb kennisgenomen van de nota en zal deze ook doorgeleiden naar de expertgroep
ramingen.

Vraag 2

Heeft u kennisgenomen van de unaniem aangenomen motie Idsinga/Omtzigt (Kamerstuk 36 625, nr. 9) die de regering verzoekt «ervoor zorg te dragen dat de expertgroep ramingen, zoals
afgelopen oktober ingesteld door de Minister, zijn bevindingen vóór 15 maart (2025)
aan de Kamer rapporteert...»?

Antwoord 2

Ja.

Vraag 3

Wilt u ervoor zorgdragen dat de expertgroep ook beschikt over de initiatiefnota?

Antwoord 3

Ja, zie het antwoord op vraag 1.

Vraag 4

Kunt u aangeven voor elk van de afgelopen 20 jaar:

• wat op Prinsjesdag, bij de MEV, de raming van het begrotingstekort was en wat 20 maanden
later bij het jaarverslag, de uitkomst was; en

• wat op Prinsjesdag, bij de MEV, de raming van de totalen belasting- en premie-inkomsten
was en wat 20 maanden later bij het jaarverslag, de uitkomst was?

Antwoord 4

Wij interpreteren de vraag als een verzoek om de raming van het kabinet bij Miljoenennota,
die is gebaseerd op de macro-economische cijfers uit de MEV, te vergelijken met de
uitkomst in het Financieel Jaarverslag. Zie hieronder de raming van het EMU-saldo
en de totale belasting- en premie-inkomsten bij Miljoenennota in september voorafgaand
aan het jaar en bij het Financieel Jaarverslag Rijk:

EMU-saldo in procenten bbp

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Raming in de Miljoenennota

(sept. jaar t-1)

– 2,3%

– 2,6%

– 1,8%

0,2%

0,5%

1,2%

– 6,3%

– 4,0%

– 2,9%

– 2,7%

Realisatie in het Financieel Jaarverslag Rijk

– 2,3%

– 0,3%

0,6%

0,4%

1,0%

– 5,3%

– 5,4%

– 4,7%

– 4,1%

– 2,5%

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

Raming in de Miljoenennota

(sept. jaar t-1)

– 3,3%

– 2,2%

– 1,5%

– 0,5%

0,5%

1,0%

0,2%

– 5,5%

– 2,5%

– 3,0%

Realisatie in het Financieel Jaarverslag Rijk

– 2,3%

– 1,8%

0,4%

1,1%

1,5%

1,7%

– 4,3%

– 2,5%

0,0%

– 0,3%

Belasting- en premieontvangsten in mld euro

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Raming in de Miljoenennota

(sept. jaar t-1)

174,2

175,0

191,7

205,0

222,4

234,0

211,8

225,4

231,9

237,4

Realisatie in het Financieel Jaarverslag Rijk

173,7

185,6

199,3

208,9

221,9

207,0

216,0

218,6

220,5

227,0

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

Raming in de Miljoenennota

(sept. jaar t-1)

237,2

237,7

247,8

260,5

285,3

303,1

305,5

293,0

344,1

366,4

Realisatie in het Financieel Jaarverslag Rijk

235,6

242,3

258,8

271,3

284,9

302,4

299,8

322,4

350,5

385,5

Vraag 5

Vindt er overleg en/of afstemming tussen het Ministerie van Financiën en het Centraal
Planbureau (CPB) plaats over de ramingen van de belasting- en premie-inkomsten? Zo
ja, hoe ziet die afstemming er in de praktijk uit?

Antwoord 5

Het CPB raamt onafhankelijk de macro-economische vooruitzichten inclusief de overheidsfinanciën.
Er vindt veelvuldig overleg plaats tussen het Ministerie van Financiën en het CPB
over verwachtingen voor zowel uitgaven als inkomsten van het Rijk. Specifiek voor
de raming van de belasting- en premieontvangsten vindt maandelijks technisch overleg
plaats op medewerkersniveau, waarbij ook de Belastingdienst en het Centraal Bureau
voor de Statistiek aanwezig zijn, om actuele zaken relevant voor de belastinginkomsten
te bespreken. Deze overleggen hebben als doel de informatiepositie van deze partijen
te versterken en hebben niet het karakter van afstemming. De inzichten die door de
informatiedeling worden opgedaan kunnen wel leiden tot bijstellingen in de raming
of ramingssystematiek van de individuele partijen.

Vraag 6

Hoe komt het dat na 2020 de raming van de nominale groei fors afwijkt van de raming
van de endogene groei van de belastinginkomsten?

Antwoord 6

De raming van het Ministerie van Financiën van de belasting- en premieontvangsten
wordt jaarlijks uitgebreid toegelicht in bijlage 4 en 5 van de Miljoenennota (vanaf
Miljoenennota 2025: bijlage 5 en 6). Hierin wordt per belastingsoort toegelicht hoe
de raming is opgebouwd uit economische verwachtingen, beleidseffecten, en handmatige
bijstellingen.

Er zijn veel verschillende redenen mogelijk dat de endogene groei van een specifieke
belastingsoort, of van de totale belastingontvangsten, afwijkt van de nominale bbp-groei.
Het is niet mogelijk hier een uitputtende lijst oorzaken van te geven. Daarom benoem
ik drie type oorzaken die veel voorkomen, en geef ik specifieke voorbeelden die in
de genoemde periode een belangrijke rol hebben gespeeld. Voor een meer systematische
uiteenzetting van de relatie tussen economische verwachtingen en belastingontvangsten
wijs ik graag vooruit naar het werk van de genoemde expertgroep.

Niet uitputtend, zijn er drie belangrijke type oorzaken van dergelijke afwijkingen.
(1) Belastingen die een andere trend kennen dan het bbp. (2) Belastingen die niet
of vertraagd gevoelig zijn voor de conjunctuur. (3) Belastingen met bijzonderheden
in het heffings- of inningsproces.

Een illustratie van de eerste casus is wanneer de grondslag van een belastingsoort
structureel achterblijft bij de groei van de economie. Dit betreft vooral belastingen
met een ontmoedigend karakter, zoals de energiebelastingen of de tabaksaccijns. Als
huishoudens energie besparen of mensen stoppen met roken, leidt dit tot een achterblijvende
groei van de belastingontvangsten. Ook het omgekeerde effect komt voor: belastingvoordelen
die bepaald gedrag aanmoedigen leiden ook tot een achterblijvende opbrengst indien
deze aanmoediging effectief is. Hoewel deze trendmatige effecten een belangrijke uitdaging
zijn voor belastingopbrengsten op lange termijn, suggereer ik niet dat deze effecten
in de gevraagde periode in het bijzonder groot zijn voor het verklaren van een afwijkende
ontwikkeling van de geraamde endogene ontwikkeling van de belastinginkomsten ten opzichte
van de nominale bbp-groei.

Een voorbeeld van de tweede oorzaak is de loonheffing die sterk afhankelijk is van
de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt, zoals werkgelegenheid en loongroei. Ontwikkelingen
op de arbeidsmarkt volgen in de regel met enige vertraging op de bbp-groei. Omdat
de loonheffing een zeer groot gewicht heeft in de totale ontvangsten, kan dit leiden
tot afwijkende groei van de belastingen ten opzichte van het bbp. Dit specifieke voorbeeld
speelde bijvoorbeeld een belangrijke rol in de Miljoenennota 2021, waar de vooruitzichten
voor de arbeidsmarkt negatief waren, terwijl wel al weer bbp-groei werd voorspeld.

Een voorbeeld van de derde casus is de ontwikkeling van de vennootschapsbelasting
waar sinds 2020 jaarlijks sprake is van een forse onderschatting van de groei. Het
heffingsproces van de vennootschapsbelasting is vertraagd ten opzichte van de economie.
Dit betekent dat belastinginkomsten over de winst in, bijvoorbeeld, 2020 voor een
belangrijk deel binnenkomen in 2021 en later. In dat latere jaar kan inmiddels sprake
zijn van een heel andere ontwikkeling in het bbp dan in het oorspronkelijke jaar.
Over de periode 2021–2023 is herhaaldelijk sprake van zeer hoge ontvangsten over de
vpb van een tijdelijk geachte aard (namelijk als gevolg van de specifiek omstandigheden
rondom de coronacrisis tot en met 2021, de energiecrisis in 2022 en de stijgende rente
in 2023). Deze veronderstelde tijdelijkheid vertaalde zich in een lagere geraamde
endogene groei dan de bbp-groei.

Vraag 7

Hoe is het besluit genomen om de groei van de belastinginkomsten lager in te schatten
dan de groei van de economie en hoe is daarover gecommuniceerd met de Kamer?

Antwoord 7

De inschatting van de groei van de belastinginkomsten volgt uit de ramingsmethodiek
van het Ministerie van Financiën, die voor iedere belastingsoort specifiek is. De
optelsom van de raming van de individuele belastingsoorten is de raming van de groei
van de totale belastinginkomsten.

De raming en ramingsmethodiek van het Ministerie van Financiën van de belasting- en
premieontvangsten wordt jaarlijks uitgebreid toegelicht in bijlage 4 en 5 van de Miljoenennota
(vanaf Miljoenennota 2025: bijlage 5 en 6). Hierin wordt per belastingsoort toegelicht
hoe de raming is opgebouwd uit economische verwachtingen, beleidseffecten, en handmatige
bijstellingen. De koppeling van de verwachte inkomstengroei met de voor de inkomstensoort
specifieke macro-economische variabelen is in bijlage 6 van Miljoenennota 2025 opgenomen
in tabel 6.4.1 en tabel 6.4.2. De keuze voor de koppeling aan deze specifieke macro-economische
variabelen per inkomstensoort zijn gemaakt op basis van een analyse welke variabelen
op basis van de ontwikkelingen in het verleden de sterkste verklarende kracht hebben
voor de ontwikkeling van de betreffende inkomstensoort.

De ramingsmethodiek is in 2018 geëvalueerd door de Commissie Visitatie systematiek
raming van de belasting- en premieontvangsten, dat als bijlage is toegevoegd aan de
Miljoenennota 2019. De kabinetsreactie daarop en opvolging op de aanbevelingen is
toegelicht in bijlage 5 van de Miljoenennota 2019 en 2020. In december 2018 heeft
de Minister van Financiën een aanvullende brief naar de Tweede Kamer gestuurd over
de trefzekerheid van de inkomstenraming1. In deze documenten is de Kamer destijds uitgebreid aanvullend geïnformeerd over
de werking, overwegingen en aandachtspunten bij de ramingssystematiek voor de inkomsten.

Vraag 8

Hoe verklaart u het feit dat de raming van het tekort ten tijde van de Najaarsnota
tot 2018 zeer accuraat was (nooit groter dan 0,8 procent) en sindsdien helemaal niet
meer accuraat was (nooit meer kleiner dan 0,8 procent)?

Antwoord 8

Voor een systematische analyse van de trefzekerheid van de ramingen en de oorzaken
achter afwijkingen verwijs ik graag vooruit naar het werk van de expertgroep.

Vraag 9

Herinnert u zich het rapport «Raamwerk aan de winkel. Rapport van de commissie Visitatie
raming belasting- en premieontvangsten», dat in 2018 is uitgekomen en waarin een van
de deelconclusies luidt dat de trefzekerheid van de belastingramingen groter is in
België Duitsland, Oostenrijk en het Verenigd Koninkrijk.

Antwoord 9

Ja.

Vraag 10

Heeft u kennisgenomen van de vijf doelstelling van de ramingen die de commissie heeft
aangegeven, namelijk:

– ramingen mogen de belastingopbrengst niet systematisch over- of onderschatten;

– bij ramingen is alle beschikbare informatie gebruikt;

– ramingsfouten behoren klein te zijn;

– ramingsfouten dienen af te nemen, naarmate de voorspelhorizon korter is; en

– ramingen moeten meerwaarde hebben boven alternatieve naïeve voorspellingen?

Antwoord 10

Ja.

Vraag 11

Voldoen de huidige ramingen van de belastinginkomsten en het tekort hieraan in uw
ogen en dan met name aan de eerste vereist dat zij geen systematische fout bevatten?
Waarop baseert u uw antwoord?

Antwoord 11

De commissie Visitatie concludeert in 2018 dat er geen aanwijzingen zijn dat het Ministerie
van Financiën de belastingopbrengst systematisch te positief of te negatief raamt.
Sindsdien is de ramingssystematiek niet fundamenteel veranderd. De ramingsfouten zijn
echter toegenomen, en sinds 2021 herhaaldelijk positief. Dit valt samen met een periode
van grote economische volatiliteit door de coronacrisis, de daarop volgende inflatiedruk
door herstel van de mondiale economie, de verdere stijging van de inflatie door de
stijging van de energieprijzen en de stijgende rente in reactie op de hoge inflatie.
Ook de ramingen van het CPB en DNB kenmerken zich door deze onderschattingen in recente
jaren. Gegeven deze context wacht ik het onderzoek van de expertgroep af.

Vraag 12

Bent u bereid om wettelijk te verankeren dat de ramingen geen systematische fout dienen
te bevatten, aangezien de ramingen volgens de wet houdbare overheidsfinanciën de basis
zijn voor het begrotingsbeleid?

Antwoord 12

Voor de inkomstenramingen van zowel Financiën als het CPB geldt op dit moment al dat
het streven is om een zo accuraat mogelijk raming te maken. Het is van belang dat
het kabinet een zo goed en onafhankelijk mogelijke economische raming krijgt van het
CPB. De onafhankelijkheid van het CPB is wettelijk geborgd. Het CPB evalueert onafhankelijk
zijn ramingen. Hieruit blijkt dat de raming van het CPB geen systematische fout bevat.
In breder perspectief wordt gekeken naar de ramingen in de expertgroep. Het kabinet
wacht de resultaten hiervan af en ziet geen noodzaak dit wettelijk te verankeren.

Vraag 13

Heeft u kennisgenomen van het feit dat ramingen van de belastinginkomsten en van het
saldo aanzienlijk zijn verslechterd de afgelopen paar jaar en dat er sprake is van
een grote structurele overschatting van het begrotingstekort en onderschatting van
de belastinginkomsten2?

Antwoord 13

Ik ben op de hoogte van recente verschillen tussen raming en realisatie van de overheidsfinanciën.

Vraag 14

Kunt u de ramingen geven van:

a. Het begrotingstekort over de periode 2024–2028 zoals geraamd vlak na de presentatie
van het hoofdlijnenakkoord;

b. Het begrotingstekort over de periode 2024–2028 zoals het Ministerie van financiën
dat nu raamt; en

c. Het begrotingstekort over de periode 2024–2028 zoals het CPB dat nu raamt?

Antwoord 14

Zie hieronder dit overzicht. De CPB-analyse van het hoofdlijnenakkoord bevatte enkel
de saldi voor de jaren 2025–2028. Voor 2024 is de meest recente raming van het kabinet
die uit de Najaarsnota. De meest recente meerjarige kabinetsraming is uit de Miljoenennota
2025.

EMU-saldo in % bbp

2024

2025

2026

2027

2028

Saldo CPB-analyse HLA

 

– 2,8

– 3,3

– 2,2

– 2,7

Saldo CPB MEV 2025

– 1,8

– 2,5

– 3,4

– 2,1

– 2,5

Saldo Miljoenennota 2025

– 1,6

– 2,8

– 3,7

– 2,4

– 2,4

Saldo Najaarsnota 2024

– 1,5

 
 
 
 

Vraag 15

Hoe beoordeelt u het feit dat het begrotingstekort in 2021, 2022, 2023 en 2024 een
ramingsmeevaller had van meer dan 20 miljard euro in elk van de jaren en dat de 17e
werkgroep begrotingsruimte daarmee geen rekening hield en ijskoud van mening was dat
op basis van deze ramingen (en niet de uitkomsten) er 17 miljard euro omgebogen diende
te worden3?

Antwoord 15

Het advies van de Studiegroep Begrotingsruimte is onafhankelijk tot stand gekomen
met kennis van economische kennisinstellingen zoals het CPB en De Nederlandse Bank.
Hierbij is gebruik gemaakt van de inzichten zoals die destijds beschikbaar waren.
In de beleidsdoorlichting van het begrotingsbeleid uit 2023, die onderdeel was van
de 17e Studiegroep Begrotingsruimte, is ook expliciet gekeken naar de afwijkingen tussen
raming en realisatie in de periode waar de doorlichting betrekking op heeft. Ook is
het advies van de Studiegroep gericht op de middellange termijn. Meevallers op korte
termijn veranderen niet de ontwikkelingen op middellange en lange termijn zoals vergrijzing.
Alle houdbaarheidsindicatoren wijzen eenzelfde kant uit; namelijk dat er op de middellange
termijn als gevolg van vergrijzing, door oplopende uitgaven, al eerder ingezet beleid
en teruglopende inkomsten een houdbaarheidsprobleem van de overheidsfinanciën is.

Ik vind het van groot belang dat de politiek kan vertrouwen op deskundige prognoses
en adviezen (waarbij uiteraard geldt dat ramingen inherent onzeker zijn). Om de kwaliteit
van de ramingen te borgen is het belangrijk dat de systematiek geregeld wordt geëvalueerd.
Daarom kijk ik uit naar de conclusies en aanbevelingen van de Expertgroep realistisch
ramen.

Vraag 16

Kunt u een overzicht geven van alle ramingen die de regering, het CPB en de Europese
Commissie gedaan hebben over het begrotingstekort over 2024?

Antwoord 16

Zie hieronder een overzicht met de verschillende saldoramingen sinds de publicatie
van de Miljoenennota 2024.

EMU-saldo in % bbp

2024

Miljoenennota 2024

– 2,9

MEV 2024 CPB

– 2,4

Autumn forecast 2023 Europese Commissie

– 1,8

CEP 2024 CPB

– 2,1

Voorjaarsnota 2024

– 2,5

Budgettaire analyse Voorjaarsnota CPB

– 2,0

Spring forecast 2024 Europese Commissie

– 2,0

Saldo CPB MEV 2025

– 1,8

Saldo Miljoenennota 2025

– 1,6

Autumn forecast 2024 Europese Commissie

– 0,2

Saldo Najaarsnota 2024

– 1,5

Vraag 17

Heeft u kennisgenomen van het bericht van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS)
dat er in de eerste negen maanden een tekort was van 2 miljard euro, zelfs nadat er
extra uitgaven (tov de begroting) gedaan zijn voor box 3 en Duitse vastgoedfondsen?
Hoeveel uitgaven voor compensatie box 3 en Duitse vastgoedfondsen heeft het CBS ten
laste gebracht van het saldo in 20244?

Antwoord 17

Ja, ik ken het bericht. Het CBS houdt in zijn berekening rekening met 4,3 miljard euro
aan compensatie als het gevolg van de Box 3-arresten. De geraamde compensatie voor
Duitse vastgoedfondsen ten laste van het saldo van 2024 bedraagt ongeveer 1 miljard euro.

Vraag 18

Wat is de huidige raming van het tekort over 2024? Acht u de raming zelf realistischof
niet?

Antwoord 18

De meest actuele raming van het Ministerie van Financiën van het tekort over 2024
is gepubliceerd in de Najaarsnota 2024. De raming van het EMU-saldo bedraagt -1,5%.
Ik heb op dit moment geen actuelere berekening beschikbaar. Wel heb ik recent vernomen
dat het CBS een gedeelte van de Box-3-compensatie die in de Najaarsnota aan 2024 werd
toegerekend, zal toerekenen aan latere jaren. Voor 2024 zal dit ceteris paribus een
saldoverbetering van 0,2% bbp opleveren. Wat we opnieuw in 2024 zien is dat de uitgaven
niet realistisch waren begroot. Veel uitgaven zijn uit 2024 doorgeschoven naar latere
jaren. Voor een analyse van de van de ramingssystematiek en eventuele aanbevelingen
wacht ik het rapport van de hiervoor ingestelde expertgroep af.

Vraag 19

Verwacht u, in lijn met de resultaten van de afgelopen jaren, dat ook over 2025 de
realisaties weer significant positiever zullen zijn dan hetgeen eerder is geraamd.
Zo nee, waarom niet. Zo ja, zal dit binnen dezelfde bandbreedte zijn als de afgelopen
jaren?

Antwoord 19

De resultaten uit de afgelopen jaren zijn niet noodzakelijk door te trekken naar de
komende jaren. Er waren een aantal incidentele effecten, zoals de onverwacht hoge
inflatie, die een groot effect hadden op het EMU-saldo. Aan de eerdergenoemde expertgroep
heb ik gevraagd om te kijken welke factoren de positieve realisaties van de afgelopen
jaren veroorzaakt hebben en hoe de trefzekerheid van de ramingen voor de komende jaren
verbeterd kan worden.

Vraag 20

Wat is, gelet op het feit dat in 2022, 2023 en 2024 er nagenoeg een begrotingsevenwicht
was en in de begroting over 2025 is geen sprake van een grote intensivering het verwachte
tekort over 2025 naar de beste raming die u tot uw beschikking heeft?

Antwoord 20

De beste raming die ik tot mijn beschikking heb is de raming zoals gepubliceerd op
Prinsjesdag.

Vraag 21

Kunt u deze vragen één voor één en binnen drie weken beantwoorden?

Antwoord 21

Ja.