Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Hertzberger over studiefinanciering voor internationale studenten

Antwoord van Minister Bruins (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap), mede namens de Minister
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ontvangen 8 oktober 2024). Zie ook Aanhangsel
Handelingen, vergaderjaar 2023–2024, nr. 2455.

Vraag 1

Hoeveel internationale studenten hebben zich ingeschreven om in 2024/25 in Nederland
te studeren? Kunt u dit uitsplitsen naar Europese Economische Ruimte (EER) en niet-EER?
Hoeveel internationale studenten hebben studiefinanciering aangevraagd? Als deze cijfers
nog niet beschikbaar zijn, wanneer zijn die wel beschikbaar en kunt u toezeggen die
dan naar de Kamer te sturen?

Antwoord 1

Het aantal internationale studenten dat zich heeft ingeschreven om in studiejaar 2024–2025
in Nederland te studeren is nog niet bekend. Deze aantallen worden gebaseerd op de
stand van 1 oktober 2024. In de referentieraming 2024, hoofdstuk 3.4 «Internationale
studenten» is wel een raming beschikbaar van het aantal internationale studenten in
studiejaar 2024–2025.1 De aantallen internationale studenten voor studiejaar 2024–2025 zullen worden opgenomen
in de referentieraming 2025, die in het voorjaar wordt gepubliceerd.

In de onderstaande tabel is per kalenderjaar aangegeven hoeveel studenten uit EER-landen
studiefinanciering ontvingen. Daarbij is ook aangegeven op welke grond zij dit recht
hebben verkregen. Deze cijfers geven de stand van het aantal toekenningen per 1 juli
van dit jaar. Voor studiejaar 2024–2025 zijn nog geen cijfers bekend. Ik ben voornemens
om in het voorjaar van 2025 de eerste resultaten van de monitor over het effect van
de herinvoering van de basisbeurs op het aantal EER-studenten dat in Nederland komt
studeren naar de Kamer te sturen. Deze monitor is mede naar aanleiding van de motie
El Yassini en Peters2. In deze monitor zal ik, naast het aantal EER-studenten, ook cijfers over de studiefinancieringsuitgaven
aan EER-studenten tot en met 2024 met uw Kamer delen. Hiermee wil ik zowel inzicht
bieden in het aantal EER-studenten met studiefinanciering, als de ontwikkeling in
beeld brengen van het gemiddelde gebruik én bedrag per studiefinancieringsproduct.

Voor een goede interpretatie van de tabel is een aantal zaken van belang. Ten eerste
heeft zich gedurende de getoonde periode een aantal beleidswijzigingen voorgedaan.
Zoals eerder aan uw Kamer gemeld was de urennorm voor migrerend werknemers tot 2021
vastgesteld op 56 uur. Naar aanleiding van een eerste uitspraak van de rechter, werd
vanaf 2022 nadrukkelijker rekening gehouden met de persoonlijke situatie voor studenten
die tussen de 24 en 56 uur werken. Sinds de zomer van 2023 is, naar aanleiding van
een volgende uitspraak van de Centrale Raad van Beroep,3 de urennorm vastgesteld op gemiddeld 32 uur per maand of gemiddeld 24 uur als studenten
aantonen dat voor een bestendige periode (zes maanden of langer) te doen.4

Ten tweede zijn in de tabel unieke personen met studiefinanciering opgenomen. Dat
betekent dat in deze cijfers zowel studenten zitten die één maand recht hadden op
studiefinanciering, als studenten die een volledig jaar recht hadden. Zij krijgen
in deze tabel allemaal dezelfde weging mee.

Tot slot, de cijfers voor 2023 zijn nu hoger dan eerder aan uw Kamer gecommuniceerd.
Dat komt doordat bij DUO nog een werkvoorraad aanwezig was. Dat betekent dat er nog
aanvragen lagen, die nog beoordeeld moesten worden en dus nog niet in de tabel naar
voren kwamen. Daardoor zijn er nog toekenningen bijgekomen in 2023. Ook voor de tabel
hierboven geldt dat op de stand van 1 juli 2024 nog een werkvoorraad aanwezig was.

Vraag 2

Hoelang moeten internationale studenten in Nederland werkzaam zijn en hoeveel uur
moeten zij werken om in aanmerking te komen voor studiefinanciering?

Antwoord 2

EER-studenten en studenten uit Zwitserland (hierna: EER-studenten) die kwalificeren
als migrerend werknemer komen in aanmerking voor studiefinanciering in Nederland.
EER-studenten die gemiddeld 32 uur of meer per maand werken worden in elk geval aangemerkt
als migrerend werknemer. Van EER-studenten die gemiddeld minder dan 32 uur per maand
werken wordt in beginsel aangenomen dat geen sprake is van migrerend werknemerschap,
tenzij zij gemiddeld tussen de 24 en 32 uur per maand werken én aantonen dat zij dit
bestendig doen (6 maanden of langer).5 Naarmate de omvang van de werkzaamheden geringer is komt meer gewicht toe aan de
bestendigheid van de arbeidsverhouding. Als iemand niet aan de urennorm voldoet, wordt
nog gekeken of de student minimaal 50 procent van de bijstandsnorm verdient. Als dat
het geval is, is ook sprake van migrerend werknemerschap. Dit beleid is niet gekoppeld
aan een wachtperiode of wachttijd waarbij eerst een (minimum)periode moet worden gewerkt
voordat iemand in aanmerking komt voor studiefinanciering.

Vraag 3

Hoe lang moeten internationale studenten in andere Europese Unie (EU) landen werkzaam
zijn en hoeveel uur moeten zij werken om in aanmerking te komen voor studiefinanciering?
Kunt u deze gegevens in ieder geval sturen voor Denemarken, Duitsland, Oostenrijk,
Finland, Luxemburg, België en Zweden?

Antwoord 3

In algemene zin geldt dat studenten uit een andere lidstaat recht krijgen op sociale
voordelen, waaronder studiefinanciering, wanneer zij reeds vijf jaar of langer legaal
verblijven in het land, of wanneer zij zelf, hun ouder of partner, kwalificeren als
migrerend werknemer.

Volgens het Europees recht ben je migrerend werknemer als je reële en daadwerkelijke
arbeid verricht die niet louter marginaal en bijkomstig is. Het is aan de nationale
rechter om daar een oordeel over te vellen. Op basis van (Europese) jurisprudentie
is geen harde ondergrens te geven voor dit begrip als het gaat om een urennorm. De
jurisprudentie laat zien dat in alle gevallen een individuele beoordeling moet plaatsvinden.
Een urennorm kan wel gehanteerd worden om te bepalen of studenten kwalificeren als
migrerend werknemer, maar een urennorm mag niet worden gehanteerd als ondergrens:
als een student minder werkt dan de urennorm moet de individuele situatie van de student
worden bekeken.

Voor de genoemde landen in de vraag geldt in alle gevallen dat zij uiteindelijk (moeten)
kijken naar de individuele situatie van de student. Hier wordt in meer of mindere
mate actief op gewezen door de genoemde landen in de openbare communicatie op bijvoorbeeld
de website van de overheid. Wel geeft een aantal landen aan dat het werken van een
bepaald aantal uren per maand normaliter recht zal geven op studiefinanciering.

In Duitsland gaat dat om gemiddeld 12 uur per week en in Denemarken om gemiddeld 10
tot 12 uur per week. In Finland en Zweden geeft gemiddeld 10 uur werken per week in
de regel aanspraak op studiefinanciering via migrerend werkgeverschap. In Oostenrijk
wordt geen urennorm gehanteerd.6

In Vlaanderen geldt dat een EER-student in de 2 jaar vóórafgaand aan de aanvraag minstens
12 maanden in België gewerkt moet hebben met een arbeidsovereenkomst van minstens
32 uur per maand.7 In Luxemburg kunnen migrerend werknemers ook aanspraak maken op studiefinanciering,
daar lijkt echter geen urennorm aan te worden gekoppeld. Wel worden studenten wiens
totale jaarlijkse inkomen niet hoger is dan het sociale minimumloon gezien als non-resident, waardoor zij geen recht hebben op studiefinanciering.8

Vraag 4

Vindt u dat de norm om te kwalificeren als migrerend werknemer die nu door jurisprudentie
is bepaald in de toekomst op EU-niveau moet worden geregeld door middel van wetgeving?
Bent u voornemens dit te agenderen? Welke norm vind u daarbij redelijk?

Antwoord 4

Het vastleggen van een norm voor migrerend werknemerschap zal moeten gebeuren op EU-niveau.
Ik ben voornemens om dit op Europees niveau te agenderen en mij in te zetten voor
een aangescherpte definitie van dit begrip. Ik vind het niet wenselijk dat internationale
studenten die weer vertrekken, voordat zij een bijdrage leveren aan de Nederlandse
economie ook recht hebben op volledige studiefinanciering.

Wat voor norm daar uiteindelijk uit zal komen is niet aan mij alleen om te bepalen.
Uiteindelijk zal dat de uitkomst zijn van een onderhandeling tussen alle lidstaten.
Ik zal mij er in ieder geval voor inzetten dat die norm hoger ligt dan de huidige
geldende regel in Nederland, die voortkomt uit de uitspraak van de Centrale Raad van
Beroep.

Vraag 5

Wordt er bij de toekenning van studiefinanciering voor internationale studenten rekening
gehouden met het recht op kinderbijslag in het land van herkomst en hoe wordt dit
verrekend met studiefinanciering? Op welke wijze kan deze samenloop voorkomen worden?

Antwoord 5

Er zijn geen regels over het ontvangen van studiefinanciering in Nederland in combinatie
met kinderbijslag uit een ander land. Het is dus mogelijk om zowel Nederlandse studiefinanciering
te ontvangen en bijvoorbeeld Duitse of Belgische kinderbijslag. Overigens kunnen hbo-
en wo-studenten in Nederland tot 18 jaar tegelijkertijd recht hebben op studiefinanciering
en hun ouders op kinderbijslag (en kindgebonden budget).

Om de Europese anti-cumulatieregels voor gezinsuitkeringen (waar kinderbijslag onder
valt) ook voor studiefinanciering te laten gelden, dient het EU-recht te worden aangepast.
Studiefinanciering, met als doel het financieel ondersteunen van de student om een
vervolgopleiding te volgen, valt namelijk niet onder de Europese definitie van gezinsbijslagen
die staat opgenomen in de Verordening (EG) 883/2004.9

Voor de volledigheid merk ik nog op dat wanneer studiefinanciering wel als een gezinsuitkering
zou worden gedefinieerd, dit niet betekent dat buitenlandse studenten geen aanspraak
meer kunnen maken. Het zorgt er enkel voor dat anti-cumulatieregels van toepassing
kunnen zijn. Onder genoemde verordening is het echter mogelijk om gezinsbijslagen
uit meerdere landen te ontvangen voor één gezin. De anti-cumulatie zou de studiefinanciering
kunnen verlagen tot maximaal het bedrag aan gezinsbijslagen uit de andere lidstaat,
maar het zorgt niet dat studenten hier geen aanspraak op kunnen maken. Het zou zelfs
zo kunnen zijn dat Nederland de studiefinanciering met prioriteit moet betalen, indien
de EU-student het recht op Nederlandse studiefinanciering ontleent aan werken (migrerend
werknemerschap). Dit komt omdat uitkeringen verkregen op grond van werkzaamheden met
prioriteit worden betaald boven uitkeringen op basis van wonen. In dat geval zou er
dus enkel anti-cumulatie zijn op de buitenlandse uitkering, maar niet op de Nederlandse
studiefinanciering.

Vraag 6

Op welke manier werkt het voorrangsrecht wanneer een internationale student zowel
aanspraak maakt op buitenlandse als Nederlandse studiefinanciering?

Antwoord 6

Op Europees niveau zijn er geen gecoördineerde anti-cumulatieregels voor studiefinanciering.
In het Nederlandse beleid is ervoor gekozen om geen voorrangsrecht in te voeren, maar
om cumulatieve studiefinanciering voor hbo- en wo-studenten niet toe te staan.10 In de Wet Studiefinanciering 2000 (WSF 2000) is bepaald dat een student geen aanspraak
heeft op Nederlandse studiefinanciering wanneer hij in hetzelfde studiefinancieringstijdvak
aanspraak maakt op een tegemoetkoming in de kosten voor de toegang tot het onderwijs
of voor levensonderhoud van een ander land ontvangt (artikel 2.13, eerste lid, onder
d).

Vraag 7

Klopt het dat de kinderen van grenswerkers, die voor een Nederlandse werkgever in
Nederland werken, recht hebben op Nederlandse studiefinanciering ook wanneer zij aan
een buitenlandse universiteit in het land waar de grenswerker woonachtig is, studeren?
Hoeveel studiefinanciering wordt er in totaal uitgekeerd aan niet-Nederlandse studenten
die aan niet-Nederlandse universiteiten studeren?

Antwoord 7

Ja, dat klopt in het geval dat deze grenswerker in Nederland kwalificeert als migrerend
werknemer. Kinderen en partners van migrerend werknemers maken op grond van Europese
regelgeving aanspraak op dezelfde sociale voordelen als de migrerend werknemers.

In studiejaar 2022–2023 hebben in totaal 562 niet-Nederlandse studenten (EER én niet-EER)
voor € 3 miljoen aan studiefinanciering ontvangen voor een studie aan een niet-Nederlandse
universiteit. In studiejaar 2023–2024 waren dit 800 studenten en bedroegen de uitgaven
€ 5,7 miljoen. Circa 55% van deze uitgaven heeft betrekking op studenten die duurzaam
verblijf in Nederland hebben. Dat zijn in beginsel studenten die onafgebroken 5 jaar
of langer rechtmatig in Nederland wonen met de nationaliteit van een EER-land of Zwitserland.11

Vraag 8

Op welke wijze wordt het inkomen van de ouders van internationale studenten ingeschat
voor het bepalen van het recht op een aanvullende beurs? Hoe werkt dit voor EU-studenten
afkomstig uit landen met een veel lager loonpeil?

Antwoord 8

Voor studenten met ouders die in het buitenland werken gelden dezelfde regels als
voor ouders die in Nederland werken. Voor het bepalen van de hoogte van de aanvullende
beurs wordt gekeken naar het toetsingsinkomen van de ouders twee jaar geleden. Voor
ouders die in Nederland belastingplichtig zijn, wordt dit automatisch uitgewisseld
met de Belastingdienst. Bij ouders die niet in Nederland belastingplichtig zijn, wordt
dit toetsingsinkomen zo goed mogelijk benaderd.

Mijn ambtsvoorganger heeft in reactie op de motie van de leden Peters en El Yassini12 aangegeven dat het op basis van de geldende wet- en regelgeving niet mogelijk is
om binnen de EER anders met het inkomensbegrip om te gaan, en een andere inkomensgrens
te hanteren voor verschillende landen.13 Studenten van buiten de EER hebben in beginsel geen recht op studiefinanciering.
Mochten zij dat wel ontvangen, dan is dat in de regel omdat zij op basis van een verdrag
gelijk gesteld worden met Nederlandse studenten.14 Ook daar zijn geen mogelijkheden om het inkomen op een andere manier vast te stellen.

Vraag 9

Kunt u deze vragen binnen drie weken los van elkaar beantwoorden?

Antwoord 9

De vragen zijn los van elkaar beantwoord. Het is helaas niet gelukt om dat binnen
drie weken te doen.