Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemer(s) : Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemer

Nr. 4
ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMER

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 2 april 2025 W04.25.00039/I en de reactie van de initiatiefnemer d.d. 7 april
2025, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Het wetsvoorstel regelt dat de huurprijzen van huurwoningen per 1 juli 2025 voor een
jaar worden «bevroren». Dit geldt voor alle huurwoningen, dus zowel voor huurwoningen
in de gereguleerde sector (sociale huur en middenhuur) als in de vrije sector.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft er begrip voor dat de initiatiefnemer
de positie van huurders wenst te verbeteren. De motivering van deze maatregel schiet
echter tekort. Het doel, de geschiktheid van de maatregel, de proportionaliteit van
de maatregel en een weging van mogelijke (neven)effecten moeten deugdelijk worden
gemotiveerd. Dit is ook noodzakelijk omdat het wetsvoorstel een inmenging in het eigendomsrecht
bevat. Die inmenging kan alleen onder voorwaarden worden gerechtvaardigd.

Uit de toelichting lijkt te volgen dat de initiatiefnemer met deze maatregel meerdere
problemen wil aanpakken, zowel op het gebied van woningmarkt- als ten aanzien van
het inkomensbeleid. Daarbij blijft onduidelijk hoe de voorgestelde maatregel past
in het bredere beleid, mede met het oog op de toekomst.

Ten aanzien van de proportionaliteit merkt de Afdeling onder andere op dat de maatregel
van toepassing is op alle huurcontracten. Dit leidt er bijvoorbeeld toe dat woningcorporaties
en andere verhuurders inkomsten mislopen waarop zij wel gerekend hadden, waardoor
zij minder kunnen investeren. Verhuurders hebben ook geen tijd om te anticiperen op
de maatregel. Voorts is onduidelijk hoe de initiatiefnemer de mogelijke (neven)effecten
van de maatregel, zowel op zichzelf als in combinatie met andere (recente) maatregelen,
heeft gewogen.

Tot slot wijst de Afdeling op het gebrek aan inzicht in de financiële gevolgen voor
gemeenten en de rijksoverheid.

In verband met deze opmerkingen dient het initiatiefwetsvoorstel nader worden overwogen.

De initiatiefnemer dankt de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de
Afdeling) voor hun reactie op het wetsvoorstel. De initiatiefnemer neemt de opmerking
van de Afdeling dat de motivering nog onvoldragen is ter harte. Specifiek wijst de
Afdeling erop dat het doel van de Wet en de manier waarop deze past binnen het reeds
vastgestelde beleid nog onduidelijk is. De initiatiefnemer heeft de toelichting van
het wetsvoorstel hierop aangepast door een passage toe te voegen die hierop ingaat.
Verder wijst de Afdeling erop dat de geschiktheid van de maatregel, de proportionaliteit
en de (neven)effecten ervan beter moeten worden gemotiveerd. Daartoe heeft de initiatiefnemer
de Memorie aangevuld. De initiatiefnemer heeft daarbij in het bijzonder de positie
van verhuurders beter meegewogen. Hij verwelkomt de opmerkingen van de Afdeling en
gaat daar in het hierop volgende nader op in.

1. Achtergrond: wetswijzigingen over jaarlijkse huurverhogingen

a. Inleiding

Het wetsvoorstel regelt dat alle huren van woonruimte per juli 2025 gedurende een
jaar worden bevroren.1 De regulering van de huurprijzen is de afgelopen jaren veelvuldig onderwerp van wetswijzigingen
geweest. Hieronder wordt het wetsvoorstel tegen de achtergrond van deze recente wijzigingen
geplaatst. Hierbij moet onderscheid worden gemaakt tussen de sociale sector, middenhuur
en de vrije sector.

b. Sociale sector

Voor de sociale sector geldt dat per ministeriële regeling de jaarlijkse maximale
huurverhoging wordt vastgesteld. Tot 2020 volgde de maximale huursomstijging voor
woningcorporaties de inflatie. Sinds 2021 wordt de maximale huurverhoging in de sociale
sector beperkt tot de inflatie, plus één procentpunt. Als gevolg van de uitvoering
van de motie Beckerman c.s. is het maximale huurverhogingspercentage voor het jaar
2021 op nul procent vastgezet voor de sociale sector (huurbevriezing).2 In 2022 is opnieuw afgeweken van de grondslag van inflatie plus één procentpunt,
doordat een huurprijsstijging van maximaal de inflatie werd toegestaan.3

Vanaf 2023 is de berekeningsgrondslag voor de jaarlijkse verhoging opnieuw gewijzigd;
deze wordt niet meer gebaseerd op de inflatie maar op het percentage van de cao-loonontwikkeling.4 In 2024 en 2025 is dit gevolgd. De regering is voornemens om vanaf 2026 de maximale
jaarlijkse huurstijging te koppelen aan een driejaarsgemiddelde van de inflatie. Hierdoor
varieert de huurstijging minder sterk per jaar, met meer zekerheid voor huurders en
verhuurders.

c. Middenhuur

Met de Wet betaalbare huur is de zogenoemde middenhuur geïntroduceerd. Deze wet is
op 1 juli 2024 in werking getreden en zorgt er kort gezegd voor dat de gereguleerde
huursector wordt uitgebreid naar huurwoningen tot en met 186 punten volgens het Woningwaarderingsststel
(WWS). Op grond van dit stelsel krijgt woonruimte punten toegekend. Daarbij wordt
onder meer gekeken naar de kwaliteit, locatie en oppervlakte van een woonruimte. Aan
de hand van de toegekende punten wordt de maximale huurprijs vastgesteld.

Middenhuurwoningen zijn kort gezegd woningen die een huurcontract hebben van 1 juli
2024 of later met een maximale huur (op basis van voornoemd puntenstelsel) van € 1.184,
82 (prijspeil 2025). Voor middenhuurwoningen geldt dat de jaarlijkse huurverhoging
mag worden vastgesteld op de cao-loonontwikkeling, plus één procentpunt.

d. Vrije sector

In de vrije sector worden veel minder beperkingen gesteld aan de contractvrijheid,
maar ook hier gelden wel enige grenzen. De voornaamste norm is dat de huurprijs op
grond van een huurprijsverhogingsbeding slechts eens per 12 maanden mag worden verhoogd.5 Met de zogenoemde Wet Nijboer wordt tijdelijk gebroken met deze systematiek. Sinds
mei 2021 geldt op grond van deze wet dat de huur in de vrije sector met maximaal inflatie
plus één procentpunt mag stijgen.6 Per februari 2023 is deze tijdelijke systematiek voor het eerst aangepast, door de
grondslag voor huurprijsverhoging te wijzigen naar de laagste van twee percentages:
de inflatie plus één procentpunt ofwel de cao-loonontwikkeling, plus één procentpunt.
Het tijdelijk regime van de Wet Nijboer is in 2024 verlengd tot mei 2029.7 In het wetsvoorstel hiervoor was van regeringszijde voorgesteld om de grondslag te
wijzigen naar de cao-loonontwikkeling, plus één procentpunt, maar door het parlement
is vastgehouden aan de huidige (tijdelijke) systematiek.

e. Conclusie

Uit het voorgaande blijkt dat gedurende de afgelopen jaren de normering van de toegestane
huurprijsverhoging meerdere keren aan verandering onderhevig was. De grondslag voor
de verhogingen is meerdere keren gewijzigd en verschilt ook per huursector. Voor woningen
in de sociale sector zijn de huren in 2021 voor een jaar bevroren. De vrije sector
is deels vervangen door de nieuwe (gereguleerde) middenhuursector. Voor de resterende
vrije sector is een tijdelijk systeem van maximale huurprijsstijgingen geïntroduceerd.

De initiatiefnemer verwelkomt de constateringen van de Afdeling over de verschillende
systematiek met betrekking tot de normering van de toegestane huurprijsverhogingen
die er gebruikt wordt in de verschillende huursectoren. De constatering dat deze normering
vaak aan verandering onderhevig is geweest is terecht. De initiatiefnemer is van mening
dat dit een signaal is dat de geldende standaardsystematiek niet altijd toereikend
is. Met het wetsvoorstel wordt beoogd om, net als in 2021, disproportionele nadelige
effecten van de standaardsystematiek voor huurders te mitigeren. Er is daarbij door
de initiatiefnemer de belangenafweging tussen heldere voorspelbare regelgeving enerzijds
en betaalbare huisvesting anderzijds gemaakt. Daarin is de betaalbare huisvesting
voor de initiatiefnemer van doorslaggevend belang. De initiatiefnemer is van mening
dat het wenselijk is dat de wetgever een duurzame systematiek vorm geeft die op de
lange termijn houdbaar is voor zowel huurders als verhuurders, en geen tussentijdse
(tijdelijke) aanpassingen vergt. Het is echter wenselijk om een dergelijke permanente
systematiek middels een uitgebreid wetgevingstraject vorm te geven. Omdat de initiatiefnemer
financiële problemen voor huurders voor dit jaar wil tegengaan is er nu gekozen voor
een tijdelijke oplossing.

2. Constitutioneel kader

Recht op huisvesting

Het recht op huisvesting is een sociaal grondrecht en bevat een zorgplicht voor de
overheid om voldoende (betaalbare) woongelegenheid te bevorderen. Dit recht is onder
meer vastgelegd in artikel 11, eerste lid, van het Internationaal Verdrag inzake economische,
sociale en culturele rechten, artikel 31 van het Europees Sociaal Handvest en artikel
22, eerste lid, van de Grondwet. Met het wetsvoorstel beoogt de initiatiefnemer onder
meer de uitvoering van deze zorgplicht te verbeteren.8

Recht op eigendom

Met dit wetsvoorstel worden de huurprijzen van woonruimte in alle sectoren voor een
jaar bevroren. Zoals de initiatiefnemer terecht stelt dient dit te worden aangemerkt
als een inmenging in het eigendomsrecht.9 Een voor de (rechts)praktijk belangrijke bepaling over het eigendomsrecht is artikel
1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten
van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna EP EVRM).

De bescherming die deze bepaling biedt komt overeen met de bescherming van artikel
17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.10 Op hoofdlijnen geldt dit ook voor het beschermingsbereik van het eveneens van toepassing
zijnde Unierechtelijke vrije verkeer van diensten en van kapitaal. Dit wordt ook onderkend
door de initiatiefnemer.11 Omdat de bij de beperking van het eigendomsrecht en de genoemde vrijheden te stellen
eisen grofweg op hetzelfde neerkomen – en in het algemeen met betrekking tot het eigendomsrecht
de criteria worden gehanteerd die het EHRM12 in zijn rechtspraak heeft ontwikkeld – wordt hierna kortheidshalve enkel gesproken
over artikel 1 EP EVRM.

Op grond van dit artikel kan een maatregel die een beperking vormt op het eigendomsrecht
worden gerechtvaardigd indien deze:

i. voldoet aan het vereiste van rechtszekerheid («prescribed by law»), dat omvat dat
inmengingen een wettelijke grondslag hebben, dat ze kenbaar en voorzienbaar zijn,
en dat ze met voldoende procedurele waarborgen zijn omkleed13

ii. een legitiem doel («public interest») dient in het algemeen belang14

iii. proportioneel is, hetgeen betekent dat er een redelijk evenwicht is tussen het algemeen
belang dat wordt gediend met de maatregel en de inbreuk die daarmee wordt gemaakt
op het eigendomsrecht («fair balance»). Naast deze belangenafweging – waarbij ook
relevant is of de maatregel kan leiden tot een buitensporige last voor individuen
– geldt dat een maatregel noodzakelijk en geschikt dient te zijn om de gestelde doelen
te bereiken.15

De initiatiefnemer heeft kennis genomen van de uiteenzetting van het constitutioneel
kader aangaande huurprijsstijgingen en heeft dit meegenomen in de verbetering van
de memorie van toelichting. Daarbij heeft de initiatiefnemer in het bijzonder aandacht
besteed aan de rechtvaardiging van de inbreuk op het eigendomsrecht.

3. Probleemanalyse en proportionaliteit

a. Inleiding

De toelichting bij het wetsvoorstel wijst op diverse problemen om de urgentie van
het voorstel te onderstrepen. Onder meer de stijging van het aantal daklozen, het
achterblijvende inkomen van gepensioneerden, de wachtlijsten van sociale huurwoningen
voor jonge huurders en de groter wordende kloof tussen huurders en woningeigenaren
worden genoemd.16

De noodzaak tot overheidsinterventie wordt volgens de toelichting gedragen door een
vijftal observaties, die uitgebreid worden omschreven.17 De initiatiefnemer stelt in dit kader onder meer vast dat de koopkracht van huurders
sterk onder druk staat door de hoge inflatie en dat de huidige huurprijsbescherming
slechts voor een beperkte betaalbaarheid van de huren zorgt. Verder constateert hij
dat de huurstijgingen een belangrijke reden zijn voor de hoge inflatie, waaruit wordt
afgeleid dat het voorkomen van huurprijsstijging een effectieve manier is om de inflatie
te beteugelen.18

De Afdeling constateert dat de toelichting hiermee diverse problemen en motieven voor
overheidsinterventie noemt, zowel op het gebied van de (huur)woningmarkt als de koopkracht.
Deze problemen hebben zeer uiteenlopende oorzaken en raken verschillende (doel)groepen.
De initiatiefnemer stelt één maatregel voor om deze diverse problemen aan te pakken:
huurbevriezing voor een jaar.

Leeswijzer

Dit adviespunt is als volgt opgebouwd. Eerst wordt ingegaan op het doel van het wetsvoorstel
en de voorgestelde maatregel (onderdeel b). Daarna wordt aandacht besteed aan relevante
aspecten in het kader van de proportionaliteit (onderdeel c). Vervolgens wordt achtereenvolgens
ingegaan op de mogelijke (neven)effecten van het wetsvoorstel voor de huurvoorraad
(onderdeel d), de voorzienbaarheid van de maatregel (onderdeel e) en de (beperkte)
terugwerkende kracht (onderdeel f). Tot besluit volgt de conclusie in onderdeel g.

De initiatiefnemer begrijpt dat de Afdeling vraagt in hoeverre de voorgestelde maatregel
een oplossing vormt voor álle problemen die genoemd worden ten aanzien van de positie
van huurders en de koopkracht die onder druk staat. De initiatiefnemer hecht er waarde
aan te benadrukken dat hij niet in de veronderstelling verkeert dat dit wetsvoorstel
alle problemen voor huurders en de tanende koopkracht permanent op zal lossen. Wel
is de initiatiefnemer er van overtuigd dat het bevriezen van de huren voor een jaar
veel huurders financiële zekerheid kan geven, gedwongen uithuisplaatsingen kan voorkomen,
en bij kan dragen aan een wenselijker inflatieniveau.

b. Doel en maatregel

i. Doel

Zoals hierboven beschreven, worden in de toelichting meerdere en deels ongelijksoortige
problemen genoemd. Niet helder is of het voorstel zich richt op specifieke problemen
op de (huur)woningmarkt, dan wel een uitwerking van gewenst inkomens- en koopkrachtbeleid
betreft. Ook gaat de toelichting niet in op de vraag hoe de maatregel moet worden
bezien in samenhang met andere instrumenten voor het woningmarkt- dan wel inkomensbeleid.

Voor zover de initiatiefnemer beoogt om met de tijdelijke maatregel een deel van de
problemen op de huidige (huur)woningmarkt te adresseren – bijvoorbeeld de in de toelichting
meerdere keren besproken (steeds) slecht(er)e positie van huurders ten opzichte van
woningeigenaren19 – wordt het volgende opgemerkt.

De problemen op de Nederlandse woningmarkt zijn fundamenteel, complex en onderling
verweven.20 Om deze problemen aan te pakken wordt veel geregeld en voorgesteld, waarvan dit wetsvoorstel
een voorbeeld is. Onduidelijk is hoe dit voorstel moet worden bezien in het licht
van het bredere structurele beleid, mede gelet op de inspanningen die nodig zijn om
op enig moment deze problemen het hoofd te bieden. Tegelijkertijd is het van belang
mogelijke (neven)effecten van de voorgestelde maatregel in de afwegingen te betrekken
(zie nader punt 3d van dit advies).

In de afgelopen jaren zijn verschillende maatregelen doorgevoerd om de werking van
de woningmarkt te verbeteren en ongewenste aspecten daarvan weg te nemen. Te denken
valt aan de Wet goed verhuurderschap, de eenmalige huurverlaging voor huurders met
een lager inkomen, de Wet betaalbare huur, de Wet vaste huurcontracten, de intensiveringen
met betrekking tot de huurtoeslag (ook weer in 2026) en de inzet van het kabinet en
de in het veld werkzame partijen gericht op het realiseren van meer woonruimte.

De hiervoor genoemde en de overige maatregelen sorteren niet van de ene op de andere
dag effect. Mede om die reden is de maximering van de huurprijsverhogingen in de vrije
sector verlengd tot 2029. Om dezelfde reden heeft de Minister van Volkshuisvesting
en Ruimtelijke Ordening samen met woningcorporaties en gemeenten in de Nationale prestatieafspraken
afgesproken dat de huurprijzen in het sociale segment in 2025 met een lager percentage
mogen stijgen dan het voorheen overeengekomen percentage van de gemiddelde CAO-loonontwikkeling
minus 0,5 procentpunt.

De initiatiefnemer meent dat, nu het effect van de meeste van de genoemde maatregelen
nog op zich laat wachten, in combinatie met de hoge inflatie, een eenmalige huurbevriezing
gewenst is. De overwegingen hierbij zijn neergelegd in de memorie van toelichting.
De minder hoge maximale huurprijsverhoging die de Minister is overeengekomen bij de
Woontop is naar het oordeel van de initiatiefnemer niet genoeg om de huurders te helpen.
De intensivering van de huurtoeslag per 1 januari 2026 heeft alleen gevolg voor die
huurders die huurtoeslag ontvangen, huurders die geen huurtoeslag ontvangen, ondervinden
geen positief gevolg van die intensivering.

De initiatiefnemer is van mening dat het wetsvoorstel goed past binnen het bestaande
beleid. De maatregel is van tijdelijke aard. Vanaf 1 juli 2026 mogen verhuurders weer
huurverhogingen doorvoeren volgens de al bestaande systematiek. Voor de sociale sector
geldt dan dat de huren met het gemiddelde van de inflatie in de voorgaande drie jaar
mag stijgen, waardoor extreme schokken worden gedempt. Voor de vrije sector zal de
maximale huurstijging blijft de Wet Nijboer gelden, waarbij de verwachting van het
CPB is dat de inflatie lager zal zijn dan voorgaande jaren. Echter, door de recente
handelsoorlog21 kan deze verwachting te optimistisch blijken. De initiatiefnemer ziet daarin extra
reden om de huren dit jaar te bevriezen, omdat de koopkracht van huurders de komende
jaren in dat geval nog verder af zal kalven. Voor het middensegment zal de huurstijging
hoog blijven omdat de CAO-lonen naar verwachting groeien met 4,8%. op basis van de
geldende systematiek zou de toegestane huurstijging dan uitkomen op 5,8%. Deze huurstijging
zal beter te dragen zijn voor huurders wanneer de huren dit jaar bevroren worden.

Voor zover de initiatiefnemer beoogt om met de tijdelijke maatregel specifiek huurders
te beschermen tegen een huurprijsverhoging dit jaar wordt het volgende opgemerkt.
Als dit het doel is, is het wenselijk dat de toelichting specificeert waarom juist
dit jaar de wettelijk vastgelegde systematiek van huursomstijging tot een onevenredig
hoge huur zou leiden. Hierbij is relevant dat de jaarlijkse toegestane huurverhogingen
een wettelijk vastgesteld systeem volgen, gebaseerd op de factoren inflatie of cao-loonontwikkeling.22

De huidige systematiek in alle sectoren zorgt dit jaar nog voor huurstijgingen die
de afgelopen 30 jaar niet of nauwelijks zijn voorgekomen. Zowel de inflatie als de
gemiddelde CAO-loonstijging waren in 2024 hoog, ook in vergelijking met andere EU-landen.
De huurstijgingen die volgens de huidige systematiek doorgevoerd kunnen worden zijn
daardoor ook erg hoog. Vorig jaar hebben huurders al met flinke huurstijgingen te
maken gehad. Voor huurders die geen of een beperkte inkomensstijging hebben genoten
zorgt dit voor een grote aanslag op hun koopkracht en financiële buffers. De initiatiefnemer
heeft de memorie van toelichting hierop aangevuld.

ii. Maatregel: geschiktheid en alternatieven

De geschiktheid van de voorgestelde maatregel van tijdelijke huurbevriezing hangt
nauw samen met de doelstelling van het wetsvoorstel. Als de doelstelling niet duidelijk
is, kan de geschiktheid van het middel moeilijker worden beoordeeld, zowel in deze
fase door de Afdeling als later door het parlement.

In dit kader weegt mee dat in de toelichting niet wordt ingegaan op onderzochte alternatieve
maatregelen, in plaats van de voorgestelde maatregel van huurbevriezing. Hierdoor
is onduidelijk of ook alternatieven zijn overwogen, en zo ja, op basis waarvan gekozen
is voor deze maatregel. Inzicht in de vraag of alternatieven adequaat zijn overwogen
is ook van belang voor de weging of de tijdelijke maatregel proportioneel is in het
licht van artikel 1 EP EVRM.

Op basis van het voorgaande volgt dat de toelichting onvoldoende duidelijk het doel
van het wetsvoorstel specificeert, de geschiktheid van de tijdelijke maatregel onderbouwt
(mede gelet op mogelijke alternatieven) en de relatie tussen doel en maatregel motiveert.

De initiatiefnemer begrijpt de wens van de Afdeling om inzicht te krijgen in onderzochte
alternatieve maatregelen. Omdat een van de twee hoofddoelen snelle verbetering van
de koopkracht van huurders is, zijn er echter niet veel alternatieve mogelijkheden
die even doelmatig en snel implementeerbaar zijn als onderhavig wetsvoorstel. Een
langere huurbevriezing zou een nog grotere inperking van het eigendomsrecht betekenen.
Door de initiatiefnemer is hierin de belangenafweging gemaakt dat dit nu in dit wetsvoorstel
niet passend zou zijn. Het aanpassen van de algehele standaardsystematiek voor huurprijsstijgingen
acht de initiatiefnemer wenselijk, maar vergt volgens hem een uitgebreider wetgevingstraject.
De regering heeft in lijn met het doel van de initiatiefnemer wel maatregelen getroffen
om de huurtoeslag te verhogen. Echter, dit verbetert alleen de koopkracht van mensen
met een laag inkomen in de sociale huur. Door de krapte in de volkshuisvesting zijn
huurders soms gedwongen in het middensegment of de vrije sector te huren, ook wanneer
hun inkomen eigenlijk niet toereikend is. Om deze reden heeft de initiatiefnemer ook
afgezien van een huurbevriezing voor alleen de sociale sector zoals dat in 2021 werd
gedaan. Een aangenomen motie van de initiatiefnemer over het alsnog betrekken van
de huurdersverenigingen bij de afspraken in de Woontop, waaronder de huurstijgingen
in het sociale segment werd door de Minister ontraden. De initiatiefnemer achtte het
gezien de tijdsdruk die op een dergelijke maatregel staat nodig om parrallel een initiatiefwet
in te dienen, om zeker te weten dat de koopkracht van huurders nog verbeterd kan worden
dit jaar.

De initiatiefnemer heeft een passage toegevoegd in de memorie van toelichting van
het wetsvoorstel om het doel en de beleidscontext nader te duiden.

c. Proportionaliteit

i. Inleiding

Als het doel is vastgesteld en de maatregel op zichzelf geschikt is, is vervolgens
de vraag of de maatregel proportioneel is ten opzichte van het doel. Dit is als gezegd
ook van belang bij de toetsing aan artikel 1 EP EVRM.

Uit de rechtspraak van het EHRM blijkt dat bij de beoordeling van de proportionaliteit
van inmengingen die het gevolg zijn van huurprijsregulering, verschillende factoren
relevant zijn.23 In de beoordeling van de «fair balance» zullen in ieder geval de reikwijdte en eventuele
duur van de maatregel worden betrokken.

Ook dienen de effecten van de voorgenomen maatregel in kaart te worden gebracht voor
verhuurders die vanwege de maatregel geen huurverhoging kunnen doorvoeren.24 In het kader van huurprijsregelgeving is van belang of de maatregel gevolgen heeft
voor al bestaande contracten.25 Verder is de vraag van belang in hoeverre een verhuurder nog rendement kan behalen,
en of dat rendement voldoende is om aan verplichtingen (zoals behoorlijk onderhoud)
te voldoen.26

De maatregel mag voorts niet leiden tot een zogenoemde individuele en buitensporige
last. Hiervan is sprake indien één of enkele individuen onevenredig meer dan anderen
die ook onder de maatregel vallen, worden geraakt. Bij de beoordeling of de maatregel
leidt tot een dergelijke last is ook relevant of de betrokkene financieel wordt gecompenseerd
of flankerende maatregelen worden genomen.27

De initiatiefnemer dankt de Afdeling voor haar opmerkingen over het ontbreken van
een uitgebreider overzicht van de effecten voor verhuurders om de proportionaliteit
beter te kunnen beargumenteren.

De effecten voor verhuurders zijn in vier categorieën op te delen: financieel, investeringscapaciteit,
verduurzamingsopgave en juridisch. Financieel is vooral de eenmalige huurderving relevant.
De initiatiefnemer vindt dit te verantwoorden in het licht van de hoge huurprijzen
en huurprijsstijgingen van de afgelopen jaren. Op de lange termijn zijn de financiële
effecten voor verhuurders beperkt. Omdat de maatregel slechts voor een jaar geldt,
is de waardedaling op de lange termijn verwaarloosbaar. Door de jaarlijks toegestane
huurverhogingen die groter mogen zijn dan de inflatie of loongroei, kunnen de gederfde
inkomsten de komende jaren worden ingehaald. De investeringscapaciteit van bouwende
verhuurders wordt met deze maatregel beperkt. Initiatiefnemer stelt voor om, vergelijkbaar
met hoe dat bij de huurbevriezing van 2021 was geregeld, de investeringscapaciteit
van deze verhuurders op peil te houden. Voor verhuurders die renoveren of verduurzamen
heeft deze maatregel geen gevolgen, zij mogen de huren gewoon verhogen zoals dat nu
ook mag. Als laatste zorgt onderhavig wetsvoorstel voor een acute aanpassing van de
huurprijsregulering en daarmee voor marktonzekerheid. Initiatiefnemer erkent dat dit
vervelend is voor verhuurders, maar wijst erop dat het om een tijdelijke reparatie
gaat van een huurprijsverhogingssystematiek die niet goed genoeg in het belang werkt
van huurders in economisch turbulente tijden.

De gevolgen voor verhuurders zijn onder te verdelen in een deel voor de woningcorporaties
en een deel voor particuliere verhuurders. Beiden hebben te maken met inkomstenderving,
en daarmee minder rendement maar ook minder financiële ruimte om te investeren in
onderhoud en verduurzaming, of in het geval van woningcorporaties en institutionele
beleggers ook minder ruimte voor investeringen in nieuwbouw.

De financiële gevolgen van de huurbevriezing bij woningcorporaties is afhankelijk
van de mate waarin verhuurders de ruimte voor huurverhogingen binnen de maximale huursomstijging
daadwerkelijk zouden hebben benut. Op basis van cijfers van koepelorganisatie Aedes
kan daar een globale inschatting van worden gemaakt. Ervan uitgaande dat alle woningcorporaties
de huren van de 2.3 miljoen woningen in hun bezit gemiddeld met 4,5% zouden laten
stijgen, tegenover een gemiddelde huur van 560 euro per maand in 2024 bedraagt het
effect op jaarbasis 696 miljoen euro. Het inkomensverlies voor corporaties is van
structurele aard, omdat de gederfde inkomsten in de jaren na 2026 niet extra worden
gecompenseerd. De initiatiefnemer is van mening dat het van maatschappelijk belang
is om deze tijdelijke wet niet ten koste te laten gaan van de investeringscapaciteit
van corporaties om hun woningvoorraad te verduurzamen en bij te dragen aan de nodige
bouw van nieuwe sociale huurwoningen zoals is overeengekomen met het Rijk. Om de corporaties
te compenseren ziet de initiatiefnemer het verlagen van de VPB voor corporaties als
een effectieve maatregel. Dat is te rechtvaardigen omdat corporaties geen winstgevende
instellingen zijn en een dergelijke winstbelasting daardoor niet redelijk is. Voor
2025 bedraagt het totaal betaalde VPB door corporaties ongeveer 1.3 miljard euro.
Een halvering van het belastingtarief zou daarmee voldoende zijn om de corporaties
te compenseren voor deze maatregel. Een groot deel hiervan zal kunnen worden gedekt
uit de afgewende kosten voor de huurtoeslag. De compensatie voor corporaties voor
de huurbevriezing van 2021 kostte het Rijk slechts 180 miljoen. Om deze overige gederfde
belastinginkomsten te dekken ziet de initiatiefnemer een speculatieheffing op grond
als doeltreffend en niet verstorend instrument. De Minister is een voorstel voor een
dergelijke belasting op dit moment aan het uitwerken.

De financiële gevolgen van de huurbevriezing voor particuliere verhuurders zijn lastiger
in te schatten omdat er weinig cijfers bekend zijn over deze sector. Er zijn 1.2 miljoen
woningen in bezit van particuliere verhuurders. Uit een impactanalyse van CBRE in
opdracht van het IVBN blijkt dat particuliere verhuurders gemiddeld een jaarlijks
positief direct rendement van 1,81% zouden behouden wanneer huren zouden worden bevroren
tussen 2024 en 2030. Daarbij is de eventuele overwaarde van de woningen niet meegerekend.
Een huurbevriezing voor slechts een jaar zal dan ook niet leiden tot grote persoonlijke
financiële gevolgen voor eigenaren van huurwoningen, die de huren weer mogen verhogen
vanaf 1 juli 2026. Daar komt bij dat particuliere verhuurders in het gereguleerde
segment veel vaker een huur vragen die tegen de maximumhuur aan zit dan woningcorporaties.
Wanneer dat het geval is, mag de huur jaarlijks niet harder stijgen dan de inflatie.
De gederfde huurstijging is in deze gevallen kleiner en kan na 1 juli 2026 stapsgewijs
weer worden ingehaald omdat de standaardsystematiek ruimte geeft voor huurstijgingen
die hoger zijn dan de inflatie. Uit onderzoek blijkt ook dat 50% tot 94% van de particuliere
verhuurders in de gereguleerde sector nu al te veel huur vraagt voor hun woning.

In de vrije huursector zijn de huren in 2021 en 2022, ondanks de Wet Nijboer, bij
ongeveer de helft van alle woningen meer gestegen dan wettelijk is toegestaan. Er
is weinig reden om te vermoeden dat de naleving van de wet daarna spontaan is verbeterd.
Mogelijk zorgt de invoering van de Wet goed verhuurderschap op 1 januari 2025 voor
een betere naleving. Naast de hoge huurstijgingen blijkt ook het niveau van huurprijzen
in de vrije sector onredelijk hoog te zijn. Wettelijk mag dit, maar het zegt wel iets
over de mate van «fair balance» in deze sector. Aangejaagd door de krappe markt, trekken
private verhuurders nog altijd aan het langste eind ten opzichte van hun huurders.
Dat blijkt ook uit de krapte-indicator die aangeeft dat de markt sterk in het voordeel
van verhuurders werkt. Onderhavig wetsvoorstel zorgt voor een welkome compensatie
voor de huurders in dit segment die als gevolg van de hoge huurstijgingen en hoge
aanvangshuren te maken hebben met de hoogste woonquote van alle huursegmenten.

Voor institutionele beleggers zal het gederfde rendement leiden tot een beperking
van de investeringscapaciteit voor verduurzaming en nieuwbouw. Om hen tegemoet te
komen kan een subsidieregeling worden ingericht om verhuurders te compenseren wanneer
ze verduurzamen of nieuwbouw realiseren, zoals dat in 2021 ook werd gedaan voor particuliere
verhuurders in de gereguleerde sector.

De initiatiefnemer heeft deze punten uitgebreid verwerkt in de toelichting.

De Afdeling stelt vast dat de toelichting deels op de voorgaande aspecten ingaat,
mede om de rechtvaardiging van de eigendomsregulering te motiveren. In het kader van
de belangenafweging wordt in de toelichting (terecht) uitgebreid ingegaan op het algemeen
belang van een betaalbare huur en de belangen van huurders. Voor een adequate afweging
van de hier betrokken belangen zijn ook die van de verhuurders van belang. Over deze
afweging en motivering wordt in dit verband het volgende opgemerkt.

ii. Tijdelijk karakter

Zoals de initiatiefnemer terecht stelt,28 is in algemene zin van belang dat het hier een tijdelijke maatregel betreft van een
jaar. Daardoor is de maatregel minder ingrijpend dan het geval zou zijn bij een «duurzame»
voorziening of bij een tijdelijke regeling met een beoogde werking van enkele jaren.
In het verleden is het tijdelijke karakter van een maatregel van belang geweest om
de inmenging in het eigendomsrecht te rechtvaardigen.29

iii. Lopende huurcontracten

Voorts is het feit dat de voorgestelde maatregel ingrijpt op lopende huurcontracten
relevant. Dit beïnvloedt de bestaande verhoudingen tussen huurder en verhuurder, waarbij
relevant wordt afgeweken van gemaakte afspraken tussen deze partijen zelf. Niettemin
zijn er voorbeelden te vinden in de rechtspraak over huurregelgeving, waarin is overwogen
dat het noodzakelijk kan zijn voor de overheid om maatregelen te nemen die van invloed
zijn op de verdere uitvoering van eerder gesloten contracten om het doel van het vastgestelde
beleid te bereiken.30

De initiatiefnemer is van mening dat het doel van koopkrachtverbetering voor huurders
en generieke inflatiebeperking noodzakelijk maakt dat de huurbevriezing ook voor bestaande
huurovereenkomsten geldt. Omdat het doel van dit voorstel is om de woonlasten van
huurders te matigen heeft het alleen van toepassing laten zijn op nieuwe huurovereenkomsten
weinig effect; het overgrote deel van de huurders zou dan geen huurbevriezing krijgen.
Te meer daar de maatregel slechts voor de duur van één jaar is voorzien. Ook het beoogde
effect op de inflatie wordt pas significant wanneer genoeg huurders kunnen profiteren
van een huurbevriezing.

iv. Generieke maatregel en effecten verhuurders

Voor de beoordeling van de proportionaliteit is voorts van belang hoe gericht de maatregel
is en welke effecten deze heeft op de partijen die door de maatregel getroffen worden.

Het wetsvoorstel voorziet met een generieke huurbevriezing in bescherming van alle
huurders, waardoor irrelevant voor de bescherming is of bijvoorbeeld gehuurd wordt
van een woningcorporatie of een commerciële partij. Daar valt vanuit het perspectief
van huurders veel voor te zeggen en voorkomt onderscheid in de behandeling van (soorten)
huurders. De keerzijde daarvan is dat het voorstel alle (categorieën) verhuurders
treft: van een particulier die zijn oude huis verhuurt tot woningcorporaties en institutionele
beleggers.

De toelichting gaat in beperkte mate in op de specifieke kenmerken van en daarmee
specifieke effecten op de verschillende te onderscheiden categorieën van verhuurders.

De initiatiefnemer gaat hierboven uitgebreid in op de verwachte effecten voor verschillende
categorieën verhuurders. De initiatiefnemer hecht er waarde aan erop te wijzen dat
het rekenen van een toereikende huur voor verhuurders op de lange termijn mogelijk
blijft. Hoewel er gevoelsmatig een verschil zit tussen een kleine particulier en een
grote institutionele belegger, is het van belang dat de voorgestelde maatregel niet
discrimineert. Temeer omdat dit de uitvoering ingewikkelder belemmert en dit de helderheid
van de wetgeving zou verslechteren. Het is immers lastig om gerechtvaardigd onderscheid
te maken tussen verschillende verhuurders, omdat daarmee grensgevallen geïntroduceerd
zouden worden. De wet geldt dan ook voor zowel alle huurders als verhuurders. Het
effect kan afhangen van de mate waarin de verhuurder buffers heeft opgesteld of haar
risico heeft gespreid. Het kan zijn dat het inkomen van een verhuurder hierdoor onder
druk komt te staan. Echter is de initiatiefnemer van mening dat een hoger stabiel
rendement op een woning waar de eigenaar niet zelf in woont een minder zwaarwegend
belang is dan de acute problematiek van een huurder die mogelijk zijn of haar huis
uit moet vanwege betalingsproblemen. Een belegger heeft immers alternatieven, een
huurder vaak niet, zeker in tijden van krapte.

Initiatiefnemer is van mening dat er een onderscheid moet worden gemaakt tussen buy-to-let-verhuurders
die een woning vooral kopen met het oog op rendement en verhuurders die woningen toevoegen
aan de woningvoorraad of deze verduurzamen. De laatste categorie verhuurders zijn
van groot maatschappelijk belang gezien de woningnood en de grote verduurzamingsopgave.
Om deze reden doet de initiatiefnemer suggesties om de investeringscapaciteit van
verhuurders in stand te houden, en is er een uitzondering voorzien voor verhuurders
die hun woning hebben gerenoveerd of verduurzaamd.

In bredere zin kan de voorgestelde regelgeving de aanvangshuur van nieuwe contracten
in de vrije sector opdrijven voor het lopende jaar.

Zo hebben woningcorporaties een bijzondere rol bij het vervullen van maatschappelijke
opgaven, waaronder de taak om te bouwen voor en te verhuren aan doelgroepen met een
kwetsbare maatschappelijke positie. Uit de toelichting blijkt onvoldoende dat rekening
wordt gehouden met de recente prestatieafspraken,31 voor langjarige investeringen in nieuwbouw, onderhoud, verduurzaming en leefbaarheid.32 Een huurbevriezing doorkruist de financiële uitgangspunten achter deze prestatieafspraken.
Daarnaast kunnen er nog lopende prestatieafspraken op decentraal niveau tussen gemeenten
en woningcorporaties gelden; de voorgestelde huurbevriezing kan ook deze afspraken
doorkruisen. Uit de toelichting volgt niet of hier rekening mee is gehouden.

De initiatiefnemer is zich bewust van de mogelijke gevolgen voor woningcorporaties,
en de effecten die de voorgestelde heeft op vastgestelde prestatieafspraken. Om deze
reden stelt de initiatiefnemer voor om woningcorporaties geheel te compenseren. De
huurbevriezing van 2021 heeft door de compensatie niet geleid tot een beperking van
de woningbouw door corporaties. Ook blijkt uit de Nationale prestatieafspraken dat
de sector als geheel een flink investeringsoverschot van ruim 15 miljard euro zal
hebben in 2035. Dat plaatst de structurele last die middels de voorgestelde maatregel
wordt opgelegd enigszins in perspectief.

In de tweede plaats houdt een generieke huurbevriezing geen rekening met de omstandigheden
van individuele verhuurders.33 Hierdoor treft de maatregel ook verhuurders die jarenlang de huur minder hebben verhoogd
dan het maximale huurverhogingspercentage,34 of die komend jaar geconfronteerd worden met grote uitgaven wegens noodzakelijk onderhoud
of stijgende financieringslasten.35 Gezien de voorziene huurbevriezing per 1 juli aanstaande hebben zij ook geen tijd
om hierop te anticiperen.

De initiatiefnemer erkent en betreurt het dat het moeilijk is om te anticiperen op
de voorgestelde maatregel. Verschillende oproepen in de Kamer om voor dit jaar wat
te doen tegen de huurprijsstijgingen hebben echter tot weinig beweging geleid bij
de regering. Omdat de initiatiefnemer van mening is dat er acuut iets moet gebeuren
aan de hoge huren, is onderhavig wetsvoorstel het laatste instrument wat nog ingezet
kan worden. Initiatiefnemer wijst erop dat de maatregel slechts een jaar van kracht
is waardoor de impact voor alle verhuurders op de lange termijn beperkt is. De initiatiefnemer
verwacht geen grote uitvoeringsproblemen als gevolg van het ingaan van deze wet. Verhuurders
hoeven immers niets te doen, om zich te houden aan de wet. De huidige huurprijs die
ze maandelijks rekenen aan hun huurders kan in stand blijven.

In de toelichting wordt beperkte aandacht gegeven aan de mogelijk ingrijpende gevolgen,
die kunnen leiden tot een buitensporige last. Aanvulling van de toelichting op dit
punt is wenselijk.36

v. Financiële compensatie

Tot slot is relevant of betrokkenen – in dit geval (groepen) verhuurders – financieel
worden gecompenseerd voor de eigendomsregulering. Volgens de toelichting bij het wetsvoorstel
wordt het financiële effect voor woningcorporaties van de bevriezing, zonder nadere
motivering, geschat op circa € 800 miljoen.37

In het wetsvoorstel zelf is niet voorzien in enige maatregel van financiële compensatie
of flankerend beleid om (een deel van de) negatieve financiële effecten voor verhuurders
te mitigeren.

In de toelichting wordt door de initiatiefnemer wel «een tegemoetkoming» voorgesteld
om het financiële effect van € 800 miljoen voor woningcorporaties te compenseren.
Deze tegemoetkoming kan volgens de initiatiefnemer worden gevonden in het (deels)
afschaffen van de vennootschapsbelasting voor woningcorporaties.38 De verlaging van deze belasting zou volgens de toelichting kunnen worden gedekt door
het invoeren van een speculatieheffing.39

De financiële effecten voor woningcorporaties worden in de toelichting niet geplaatst
tegen de achtergrond van de maatregelen die de laatste jaren zijn genomen om de betaalbaarheid
voor huurders van woningcorporaties te verbeteren.40 Wel worden woningcorporaties die de huren via prestatieafspraken hebben beperkt en
in 2021 de huren al eens hebben bevroren «wat de initiatiefnemers betreft volledig
en structureel gecompenseerd.»41 Voor overige verhuurders wordt een compensatie niet nodig geacht.42

De Afdeling stelt op basis hiervan vast dat de toelichting suggesties doet om de financiële
effecten van de maatregel voor woningcorporaties te beperken, maar het voorstel treft
hiervoor geen enkele regeling. Ten aanzien van alle verhuurders dient duidelijk te
zijn of, en zo ja, hoe in compensatie wordt voorzien teneinde een integrale afweging
van het voorstel mogelijk te maken.

De initiatiefnemer meent dat voor woningcorporaties een vorm van compensatie aangewezen
is omdat zij voor grote opgaven staan. Die opgaven dragen uiteindelijk bij aan de
betaalbaarheid en de beschikbaarheid van voldoende woningen, wat evenzeer van belang
is als de betaalbaarheid op korte termijn.

Om die reden stelt de initiatiefnemer voor om de woningcorporaties te compenseren
met de in de memorie van toelichting genoemde maatregelen. De aard van die maatregelen
maakt dat het niet voor de hand ligt om die maatregelen in dit wetsvoorstel op te
nemen; op het geëigende moment zullen daarvoor voorstellen worden gedaan.

Particuliere verhuurders hebben een dergelijke opgave niet. Particuliere investeerders
kunnen zeker bijdragen aan de gewenste uitbreiding van de woningvoorraad en doen dat
ook, maar ze zijn daartoe niet gehouden. Als het bouwen of verwerven van meer woningen
bedrijfseconomisch niet rendabel is door de voorgestelde eenmalige huurbevriezing,
dan kunnen die particuliere verhuurders daar eenvoudig van afzien.

Het is voor particuliere verhuurders nog steeds mogelijk om een goed rendement te
halen met de verhuur van woningen. Dat rendement wordt door de voorgestelde huurbevriezing
beperkt, maar volgens de initiatiefnemer niet in die mate dat particuliere verhuurders
hun onderhoudsverplichtingen niet meer zouden kunnen nakomen of anderszins in de problemen
komen.

Hierbij wordt er nog eens op gewezen dat de huurbevriezing niet geldt voor woningverbetering;
indien een verhuurder investeert in verbetering (verduurzaming of anderszins) van
de woning, blijft het mogelijk om huurprijs te verhogen in een mate die in verhouding
staat tot de investering.

d. Mogelijke (neven)effecten voor de huurvoorraad

Huurders en verhuurders hebben elkaar nodig. Zonder huurders is er geen vraag naar
huurwoningen en zonder verhuurders (of investeerders) geen aanbod. Woningcorporaties,
institutionele beleggers en particuliere beleggers zijn nodig om deze woningen te
bouwen, te onderhouden en te verhuren.43

De Afdeling wijst er in dit verband op dat nadelige financiële gevolgen voor verhuurders
uiteindelijk negatieve (neven)effecten kunnen hebben voor (potentiële) huurders. Zij
zijn erbij gebaat dat verhuurders hun woningvoorraad kunnen blijven onderhouden en
verduurzamen en in nieuwbouw kunnen investeren, vooral gelet op het grote woningtekort.

Hierbij is het van belang om de stapeling van maatregelen af te wegen en niet alleen
de appreciatie van de tijdelijke huurbevriezing op zichzelf te beschouwen. Het is
immers voorstelbaar dat een verhuurder die reeds te maken heeft met marktomstandigheden
als een relatief hoge rentestand en meerdere overheidsmaatregelen niet langer rendabel
kan verhuren of aantrekkelijkere investeringsmogelijkheden heeft.

Verder wordt deze maatregel als gezegd voorgesteld tegen de achtergrond van achtereenvolgende
– soms jaarlijkse – wijzigingen van de regels inzake huurprijsverhogingen.44 Ten behoeve van (de nieuwbouw van en overige investeringen in) de huurwoningenmarkt
verdient het de voorkeur om voor de langere termijn duidelijke, wettelijk vastgestelde
spelregels te hebben. De onderhavige maatregel bevordert dit niet.

Als gevolg hiervan is het in eerste plaats mogelijk dat er onvoldoende middelen overblijven
voor onderhoud en verduurzaming van bestaande woningen. In de tweede plaats zouden
huurwoningen kunnen worden verkocht of investeringen in nieuwbouw worden uit- of afgesteld
waardoor de huursector krimpt (met bijbehorende opwaartse prijsdruk op het resterend
huuraanbod).

Uit de toelichting blijkt onvoldoende dat deze gevolgen voor verhuurders en bijbehorende
(neven)effecten voor huurders adequaat zijn meegewogen bij de keuze voor en de vormgeving
van de generieke huurbevriezing.

De initiatiefnemer is op veel van de bovengenoemde mogelijke neveneffecten ingegaan.
Hij wil benadrukken dat hij het met de Afdeling eens is dat verhuurders nodig zijn
voor een goede volkshuisvesting. In het bijzonder geldt dit voor verhuurders die nieuwe
woningen bouwen. Ook is hij het ermee eens dat een duurzame huurprijsverhogingssystematiek
wenselijk is voor zowel voor huurders als verhuurders. Tegelijkertijd constateert
hij dat huurders voor het tweede jaar op rij een extreme huurstijging dreigen te moeten
betalen, wat in deze relatief kwetsbare groep kan leiden tot grote koopkrachtproblemen.
Om daar direct iets tegen te doen dient hij dit wetsvoorstel in. Na dit jaar vervalt
de maatregel en kunnen de huren weer meer groeien dan de inflatie. Het klopt dat rentestijging,
fiscale maatregelen (box3, leegwaarderatio, overdrachtsbelasting) en de Wet betaalbare
huur de rendementen van verhuurders flink hebben gedrukt. Daar staat tegenover dat
de jaarlijkse rendementen vóór 2021 erg hoog waren; nettorendementen tussen de 8 en
9 procent waren normaal. Bij al deze rendementsberekeningen is de overwaarde niet
meegeteld. Voor de woningwaarde doet deze tijdelijke maatregel niet veel, omdat de
huren op de lange termijn gewoon kunnen blijven stijgen. Het staat verhuurders ten
alle tijden vrij om een woning te verkopen. Omdat de huizenprijzen fors blijven stijgen
zal een verhuurder niet snel in de financiële problemen komen. Verhuurders die niet
uit zijn op snel rendement en altijd een redelijke huurprijs hebben gevraagd voor
hun woning hebben over het algemeen nog goede rendementen omdat deze geen last hebben
van de Wet betaalbare huur, OVB en rentestijging. Voor hen geldt dat ze de gederfde
inkomsten stapsgewijs terug zullen verdienen in de jaren die volgen. De impact van
deze wet op de langetermijn nettorendementen van verhuurders is minimaal in vergelijking
met de andere wet en regelgeving. De initiatiefnemer verwacht niet dat door deze tijdelijke
wet er meer woningen van de hand worden gedaan door verhuurders. Dat was ook niet
het geval bij de invoering van de Wet Nijboer, die de vrije huren langjarig aan banden
legde. De impact van deze wet op de koopkracht van kwetsbare huurders én de inflatie
is echter wel significant.

e. Voorzienbaarheid

De toelichting gaat zeer beperkt in op de voorzienbaarheid van de maatregel. Bij dit
wetsvoorstel is allereerst de beoogde spoedige inwerkingtreding per 1 juli 2025 van
belang. Ook is relevant dat uit de toelichting niet volgt dat enige vorm van consultatie
heeft plaatsgevonden.

De Afdeling begrijpt dat de initiatiefnemer de voorgestelde huurbevriezing op korte
termijn in werking wil laten treden en de initiatiefnemer zelf beperkte tijd had voor
de voorbereiding van het wetsontwerp.45 Zij merkt echter op dat juist bij een voorstel met gevolgen voor een grote (en deels
diverse) groep een (brede) consultatie is aangewezen. Dit geldt zeker voor een voorgestelde
maatregel die niet eerder is aangekondigd.

Ten aanzien van de vrije sector geldt daarbij bovendien dat met deze maatregel wordt
ingegrepen in een tijdelijk regime – dat op zichzelf al afwijkt van het uitgangspunt
van een grote mate van contractsvrijheid en welk tijdelijk regime al is verlengd –
met een maatregel die (gedurende een jaar) nog verstrekkender is. Dit bevordert niet
de voorzienbaarheid van de maatregel.46

De initiatiefnemer begrijpt de opmerkingen van de Afdeling ten aanzien van de snelle
invoering en het gebrek aan consultatie. Eerder heeft hij al opgemerkt dat de urgentie
om wat aan de historisch hoge huurstijgingen voor het tweede jaar te doen zeer hoog
is. Huurders met geen of een beperkte inkomensstijging komen in de knel als er niets
gebeurt. Ook voor de hoge inflatie zijn er door de regering nog geen maatregelen genomen.
Via andere wegen is meermaals geprobeerd om een huurbevriezing voor elkaar te krijgen.
Dit is niet gelukt omdat er geen parlementaire meerderheid voor was, of omdat de Minister
ervoor heeft gekozen niets te doen met aangenomen voorstellen. De weg van de initiatiefwet
is daarmee de laatste optie die de initiatiefnemer nog heeft. Daarbij is het van belang
te benoemen dat de initiatiefwet een belangrijk instrument is van de Kamer in haar
rol als medewetgever. Hij betreurt het dat dit met spoed moet, maar is ervan overtuigd
dat niets doen ergere consequenties zou hebben voor huurders.

In de procedurevergadering van de vaste commissie voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke
Ordening van 11 maart 2025 heeft de initiatiefnemer een voorstel gedaan voor een consulterend
rondetafelgesprek aangaande het onderhavige wetsvoorstel. Echter werd dit voorstel
niet aangenomen door de commissie. De initiatiefnemer betreurt het dat de commissie
geen consultatie nodig achtte, daar hij het met de Afdeling eens is dat dit zeer wenselijk
is.

f. Terugwerkende kracht

In beginsel wordt aan een regeling slechts terugwerkende kracht verleend, indien daarvoor
een bijzondere reden bestaat. Daarbij wordt aan belastende regelingen, behoudens in
uitzonderlijke gevallen, geen terugwerkende kracht toegekend vanwege het rechtszekerheidsbeginsel.47

In de toelichting is vermeld dat het wetsvoorstel niet met terugwerkende kracht geldt.48 De Afdeling stelt vast dat er op dit punt een discrepantie is tussen het wetsvoorstel
en de toelichting. In de inwerkingtredingsbepaling is immers expliciet geregeld dat
de onderhavige wet terugwerkt tot en met 1 juli 2025 indien het Staatsblad waarin
deze wordt geplaatst op of na deze datum wordt uitgegeven.49

Of de wet terugwerkende kracht heeft is dus afhankelijk van het moment van publicatie.
De terugwerkende kracht maakt bijvoorbeeld de situatie mogelijk dat een tussen partijen
afgesproken huurverhoging per 1 augustus 2025 in oktober 2025 (stel dat dan de bedoelde
publicatie plaatsvindt) moet worden teruggedraaid. Dit zal dan leiden tot terugbetaling
dan wel verrekening achteraf, ervan uitgaande dat de huurder zijn recht wil doen gelden
richting de verhuurder en de verhuurder zich houdt aan de wet.50

Vanwege de hiervoor genoemde discrepantie tussen het wetsvoorstel en de toelichting
is de terugwerkende kracht niet gemotiveerd. Daardoor is niet duidelijk of rekening
is gehouden met situaties, zoals in het hiervoor genoemde voorbeeld. Bovendien kan
hierdoor niet worden vastgesteld of er zwaarwegende argumenten zijn die de noodzaak
van de terugwerkende kracht motiveren.

De initiatiefnemer meent dat met zijn reactie en de aanbieding van gewijzigde wetsvoorstel
en de gewijzigde memorie van toelichting (begin april 2025) voor alle betrokkenen
duidelijk kan zijn dat er per 1 juli 2025 een huurbevriezing zou kunnen gelden. In
de verwachting dat de Tweede Kamer het wetsvoorstel spoedig zal behandelen, wordt
nog voor het meireces 2025 voor eenieder duidelijk dat er zeer waarschijnlijk een
huurbevriezing gaat gelden per 1 juli 2025. Als de Eerste Kamer door omstandigheden
niet op uiterlijk 17 juni 2025 instemt met de voorgestelde huurbevriezing, maar bijvoorbeeld
pas op 1 juli, is de mogelijkheid van terugwerkende kracht gewenst om alsnog de huurverhogingen
per 1 juli 2025 te bevriezen.

Het laten ingaan van de huurbevriezing op een later datum dan 1 juli 2025 zou betekenen
dat voor het huurjaar 2025–2026 die huurbevriezing nauwelijks effect zal hebben. De
woningcorporaties en ook veel grote particuliere verhuurders verhogen hun huren voor
woningen in het sociale segment jaarlijks per 1 juli. Het doel van de wet, om de koopkracht
van huurders in 2025 te verbeteren en de inflatie in datzelfde jaar te beperken, wordt
in dat geval niet gerealiseerd.

Ook indien de huurbevriezing pas na 8 juli 2025 in kan gaan, geldt dat die bevriezing
vanaf medio april 2025 als min of meer voorzienbaar gold, tenzij de Tweede Kamer het
wetsvoorstel verwerpt natuurlijk.

g. Conclusie

Gelet op het voorgaande concludeert de Afdeling dat het op te lossen probleem (inclusief
oorzaken en doelgroep), het (type) instrument en de relatie tussen probleem en instrument
niet duidelijk zijn geformuleerd in de toelichting. Hierdoor is de (verwachte) effectiviteit
van het wetsvoorstel niet goed te bepalen. Het is dan immers niet goed mogelijk om
vooraf de potentiële geschiktheid van de voorgestelde maatregel voor het beoogde doel
vast te stellen. Vervolgens is ook achteraf lastig te beoordelen of het beoogde resultaat
is bereikt.

Voorts volgt op basis van het voorgaande ten aanzien van de proportionaliteit, dat
de toelichting onvoldoende ingaat op de relevante aspecten voor de beoordeling hiervan
in het licht van artikel 1 EP EVRM. Aan de ene kant kent de maatregel een beperkte
duur en is ingrijpen in bestaande huurcontracten in beginsel geoorloofd. Aan de andere
kant is de maatregel generiek, waardoor deze gevolgen heeft voor alle verhuurders,
zonder dat blijkt dat adequaat rekening is gehouden met de verschillen tussen verhuurders
en de verschillende (financiële) effecten van de maatregel voor hen. De onduidelijkheid
over de mogelijke compensatie voor woningcorporaties – en eventueel andere (groepen
van) verhuurders – is in dit kader onwenselijk.

Ook wijst de Afdeling op de potentiële (neven)effecten, die uiteindelijk kunnen leiden
tot minder onderhoud en verduurzaming van de bestaande huurvoorraad en een kleiner
huuraanbod waarin de huurprijzen potentieel oplopen. Tot slot is relevant dat de maatregel
weinig voorzienbaar is voor de betrokkenen en de maatregel onder omstandigheden terugwerkende
kracht heeft.

De Afdeling adviseert de maatregel en de vormgeving daarvan met inachtneming van het
voorgaande alsnog dragend te motiveren. Indien dat niet mogelijk is, adviseert zij
van het voorstel af te zien.

De initiatiefnemer dankt de Afdeling voor haar advies. Hij heeft in deze brief uitgebreid
gereageerd op het advies en waar nodig de memorie van toelichting aangepast op deze
punten.

4. Financiële gevolgen gemeenten en rijksoverheid

Gemeenten zijn op grond van de Wet betaalbare huur verantwoordelijk voor handhaving
van de normen over de jaarlijkse huurprijsverhogingen (voor inmiddels alle segmenten).51

Aannemelijk is dat uit het wetsvoorstel aanvullende handhavingslasten voor gemeenten
voortvloeien. In de eerste plaats blijkt uit de evaluatie van en de toelichting bij
de verlenging van de Wet Nijboer dat er weinig spontane naleving is.52 Bovendien is (spontane) naleving hier (nog) minder waarschijnlijk omdat het wetsvoorstel
met een bevriezing verder gaat dan een huurverhogingsgrens (maximalisatie), het wetsvoorstel
niet is geconsulteerd en vanwege de invoering op korte termijn. Op grond van artikel
2 Financiële-verhoudingswet dienen beleidsvoornemens die leiden tot een wijziging
van de uitoefening van taken door gemeenten in de toelichting apart geduid worden.53 Dit aspect ontbreekt in de toelichting.

De initiatiefnemer onderkent dat een huurbevriezing spontane naleving van de relevante
bepaling van de Wet goed verhuurderschap niet waarschijnlijker maakt. Dat betekent
op zichzelf nog niet dat voor gemeenten hieruit grote(re) handhavingsinspanningen
en daarmee samenhangende lasten voortvloeien.

Daar komt bij dat de bewuste bepaling in de Wet goed verhuurderschap pas geldt sinds
1 januari 2025, het is nog te vroeg om conclusies te trekken over de (spontane) naleving
daarvan.

Daarnaast is het van belang dat een huurbevriezing leidt tot lagere uitgaven van overheidswege
voor de huurtoeslag. Door de bevriezing van de huren hoeven de huurtoeslagen daarop
immers ook niet te stijgen.54 De toelichting bevat geen informatie over de financiële effecten hiervan voor de
rijksbegroting.55

De initiatiefnemer constateert dat inderdaad een positief effect op de rijksbegroting
te verwachten is. Echter, het precieze effect is lastig te kwantificeren is voor een
initiatiefnemer, zeker in het licht van de aangekondigde intensivering per 1 januari
2026. Bij de berekening van de kosten voor het Rijk om corporaties en private verhuurders
om de nieuwbouw en verduurzaming van de woningvoorraad op gang te houden zijn daartoe
niet verrekend met de lagere uitgaven van de huurtoeslag. De initiatiefnemer verwacht
dat dit om meerdere honderden miljoenen gaat, gezien de kosten voor de compensatie
van de huurcompensatie in 2021 slechts 200 miljoen bedroegen, terwijl de gederfde
inkomsten voor woningcorporaties als gevolg van onderhavig wetsvoorstel optellen tot
een kleine 700 miljoen euro.

De Afdeling adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen.

De initiatiefnemer dankt de Afdeling voor haar advies op de financiële gevolgen voor
gemeenten en de Rijksoverheid en heeft de toelichting hierop aangevuld.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het initiatiefvoorstel
en adviseert het voorstel niet in behandeling te nemen, tenzij het is aangepast.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

De initiatiefnemer, De Hoop