Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 704 Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 en de Algemene wet bestuursrecht in verband met maatregelen om de asielketen te ontlasten en de instroom van asielzoekers te verminderen (Asielnoodmaatregelenwet)
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
Inhoudsopgave
Algemeen deel
2
1.
Inleiding
2
2.
Hoofdlijnen van het voorstel
3
2.1.
Noodzaak van dit wetsvoorstel
3
2.2.
Voorgestelde maatregelen
5
2.2.1.
Kortere duur verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd
5
2.2.2.
Geen nieuwe verblijfsvergunningen asiel voor onbepaalde tijd
5
2.2.3.
Verruiming mogelijkheden tot ongewenstverklaring
6
2.2.4.
Afschaffing voornemenprocedure
10
2.2.5.
Beperking nareismogelijkheden
11
2.2.6.
Efficiëntere behandeling (herhaalde) aanvragen
11
3.
Verhouding tot de Grondwet, de grondrechten, het Europese en internationale recht
en rechtsbeginselen
13
3.1.
Verhouding tot de Grondwet, de grondrechten en rechtsbeginselen
13
3.1.1.
Kortere duur verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd
14
3.1.2.
Geen nieuwe verblijfsvergunningen asiel voor onbepaalde tijd
14
3.1.3.
Verruiming mogelijkheden tot ongewenstverklaring
14
3.1.4.
Afschaffing voornemenprocedure
15
3.1.5.
Beperking nareismogelijkheden
15
3.1.6.
Efficiëntere behandeling (herhaalde) aanvragen
15
3.2.
Verhouding tot het Europese recht
16
3.2.1.
Kortere duur verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd
16
3.2.2.
Geen nieuwe verblijfsvergunningen asiel voor onbepaalde tijd
16
3.2.3.
Verruiming mogelijkheden tot ongewenstverklaring
16
3.2.4.
Afschaffing voornemenprocedure
22
3.2.5.
Beperking nareismogelijkheden
23
3.2.6.
Efficiëntere behandeling (herhaalde) aanvragen
23
3.3.
Rechtsbescherming ongewenstverklaring
24
4.
Gevolgen
25
4.1.
Uitvoeringsgevolgen en administratieve lasten
25
4.1.1.
Kortere duur verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd
25
4.1.2.
Geen nieuwe verblijfsvergunningen asiel voor onbepaalde tijd
27
4.1.3.
Verruiming mogelijkheden tot ongewenstverklaring
28
4.1.4.
Afschaffing voornemenprocedure
29
4.1.5.
Beperking nareismogelijkheden
29
4.1.6.
Efficiëntere behandeling (herhaalde) aanvragen
30
4.2.
Gevolgen voor de rechtspraak
30
4.3.
Financiële gevolgen
31
5.
Advies en consultatie
33
6.
Overgangsrecht, inwerkingtreding en samenloop
46
6.1.
Overgangsrecht en inwerkingtreding
46
6.2.
Samenloop met andere wetsvoorstellen
47
Artikelsgewijze toelichting
48
Artikel I. Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000
48
Onderdelen A, B, C, D, M, N, O, Q, R, onder 1, S, onder 1, T, U, V, onder 1 en 2,
X, Y, EE, FF, onder 1–2, GG, HH en II (geen nieuwe verblijfsvergunningen asiel voor
onbepaalde tijd)
48
Onderdeel F, onder 2 en 3 (kortere duur verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd)
49
Onderdelen F, onder 1, G, J, L en W (beperking nareismogelijkheden)
49
Onderdelen H, onder 1, en I (strengere toets nieuwe feiten en omstandigheden bij opvolgende
aanvragen)
50
Onderdeel H, onder 2 (verwijtbaarheidstoets bij opvolgende aanvragen)
51
Onderdelen P, R, onder 2–5, S, onder 2–3, Y, Z, AA, en FF, onder 3 (voornemenprocedure)
52
Onderdeel K (verruimde mogelijkheden tot ongegrondverklaring)
53
Onderdelen E, V, onder 3, BB, CC en DD (verruiming mogelijkheden tot ongewenstverklaring)
54
Artikel II. Wijziging van de Algemene wet bestuursrecht
55
Bijlage. Verhouding Asielnoodmaatregelenwet tot het Asiel- en Migratiepact en de bijbehorende
uitvoeringswet
57
Algemeen deel
1. Inleiding
Dit wetsvoorstel bevat maatregelen om de asielketen per direct en duurzaam te ontlasten
en de instroom van asielzoekers in Nederland1 te verminderen. Daarmee wordt uitvoering gegeven aan afspraken in het hoofdlijnenakkoord
van 16 mei 2024, zoals uitgewerkt in het regeerprogramma van 13 september 2024, alsmede
nadere afspraken over de uitvoering van hoofdstuk 2 van het hoofdlijnenakkoord en
regeerprogramma waarover de Tweede Kamer bij brief van 25 oktober 2024 is geïnformeerd.2
Het Nederlandse asielsysteem is naar het oordeel van de regering in de huidige vorm
onhoudbaar: de asielopvang zit vol, asielaanvragen kunnen niet tijdig worden verwerkt
en een deel van de asielzoekers veroorzaakt overlast. Mensen die vluchten voor vervolging,
oorlog en geweld wil de regering bescherming bieden, maar zij kunnen onder de huidige
omstandigheden niet doorstromen en van de asielzoekers die niet mogen blijven, vertrekt
een deel niet uit Nederland. Daarom zet de regering in op een breed pakket aan maatregelen
om de asielketen per direct en duurzaam te ontlasten en de instroom te verminderen,
waarvan dit wetsvoorstel een centraal onderdeel is.3
In het volgende hoofdstuk licht de regering de noodzaak van deze Asielnoodmaatregelenwet
en de hoofdlijnen van de daarin opgenomen maatregelen toe. Die maatregelen moeten
vanzelfsprekend verenigbaar zijn met de Grondwet, de grondrechten, het Europese en
internationale recht en rechtsbeginselen; daarop wordt ingegaan in hoofdstuk 3. Vervolgens
komen de gevolgen van de maatregelen voor de uitvoering, administratieve lasten en
Rijksbegroting (hoofdstuk 4) en de advisering en consultatie over het wetsvoorstel
(hoofdstuk 5) aan bod. Hoofdstuk 6 betreft het overgangsrecht, de inwerkingtreding
en de samenloop van de Asielnoodmaatregelenwet met enkele andere wetsvoorstellen.
Nadere toelichting op de wetsbepalingen volgt in het artikelsgewijze deel.
2. Hoofdlijnen van het voorstel
2.1. Noodzaak van dit wetsvoorstel
Nederland is een van de dichtst bevolkte landen in Europa, met circa 18 miljoen inwoners.
Internationale migratie bepaalt momenteel de bevolkingsgroei in Nederland en Europa:
de Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen 2050 constateert dat het migratiesaldo
over de jaren 1977–2022 voor het grootste deel wordt bepaald door de netto-instroom
van niet-Nederlanders. De voortdurende oorlog op het Europese continent betekent een
verlenging van de opvang van Oekraïners, waardoor deze bijkomende druk langer duurt
dan voorzien. Bij elkaar betekent dit een enorme instroom van mensen die in Nederland
opvang en onderdak vragen.
Druk op de opvang, kosten en draagvlak
Onder meer door de stijgende asielmigratie loopt ook het aantal mensen dat wordt opgevangen
door het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) op. De bezetting bij het COA is
opgelopen van 51.600 bewoners begin 2023 naar 64.300 bewoners begin 2024. Begin 2025
bood het COA aan circa 72.500 mensen opvang. Daarmee is de bezetting al geruime tijd
hoger dan de capaciteit. Door de hoge bezettingspercentages, langere verblijftijden
en suboptimale omstandigheden in noodopvanglocaties stond de veiligheid en gezondheid
van zowel asielzoekers als medewerkers van het COA en omwonenden regelmatig onder
druk.4
De hoge bezetting bij het COA komt mede doordat er momenteel circa 18.700 vergunninghouders
bij het COA verblijven.5 Het aantal gehuisveste vergunninghouders blijft achter bij de taakstelling, dat wil
zeggen het aantal vergunninghouders dat gemeenten op grond van de Huisvestingswet
2014 moeten huisvesten. In 2024 was de taakstelling 35.750 en was de achterstand van
voorgaande taakstellingen circa 6.400. Er werden circa 30.050vergunninghouders gehuisvest.
De achterstand op 1 januari 2025 was 12.105.6
Door deze hoge asielinstroom en achterblijvende uitstroom zijn de reguliere opvanglocaties
overbezet, waardoor onveilige situaties ontstaan voor zowel bewoners als medewerkers.
Opvang vindt plaats in noodvoorzieningen die geen recht doen aan het gewenste voorzieningenniveau.
De noodvoorzieningen, waaronder het plaatsen van statushouders in hotels, zijn tevens
relatief duur.
Dit heeft gezorgd voor een exceptionele stijging van de kosten. De opvangkosten van
het COA zijn de afgelopen tien jaar gestegen van 740 miljoen euro in 2014 tot bijna
4 miljard euro in 2024. Ook bij de uitvoeringsorganisaties in de migratieketen is
een aanzienlijke kostenstijging zichtbaar. De Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND)
gaf in 2014 circa 323 miljoen euro uit. In 2024 betrof het circa 805 miljoen euro.
Daarnaast vraagt het een enorme inspanning van lokale overheden om, op plaatsen die
hier niet voor bedoeld zijn of in tijdelijke noodlocaties, opvang te organiseren en
tegelijkertijd de belangen van de omwonenden recht te doen. Dit doet ook een onevenredig
beroep op de plaatselijke voorzieningen, met een onwenselijke schaarste voor de reguliere
inwoners tot gevolg. Incidenten nemen toe in lijn met het aantal asielzoekers, maar
ook door de drukte op de locaties, en zorgen voor onveilige situaties in de opvang
en de directe omgeving.
Druk op de uitvoering en de rechtspraak
Voor de IND heeft de asielinstroom tot gevolg dat de werkvoorraden bij asiel en nareis
sinds 2021 oplopen. In januari 2025 waren bijna 43.000 nareizigers in het buitenland
nog in afwachting van de mogelijkheid in te reizen.7 De gemiddelde wachttijd voor een beslissing op de aanvraag van een asielvergunning
is opgelopen naar ruim een jaar en de dwangsommen telden alleen al in 2024 op tot
bijna 37 miljoen euro.
Niet alleen de asielketen zelf kan de inmiddels aanwezige populatie en de voorziene
asielinstroom niet bolwerken. Ook de rechtspraak kampt met immense achterstanden,
waardoor asielprocedures een onwenselijk lange doorlooptijd kennen en asielzoekers
soms lang op een beslissing moeten wachten.8Dit bemoeilijkt zowel deelnemen en bijdragen aan de maatschappij als terugkeer.
Druk op woongelegenheid, zorg en onderwijs
De woningmarkt kan de instroom van asielzoekers niet absorberen, met langere wachttijden
voor woningzoekenden tot gevolg. Het aantal te huisvesten asielzoekers met een verblijfsvergunning
(statushouders) is de afgelopen jaren flink toegenomen, terwijl het aantal (vrijkomende)
sociale huurwoningen afneemt. Het lukt gemeenten steeds minder om de gemeentelijke
taakstelling op grond van de Huisvestingswet 2014 te halen. Sinds 2023 loopt de achterstand
om statushouders te huisvesten steeds verder op. Op 1 januari 2025 was de achterstand12.105.9 Gemeenten hebben in 2022 rond de 29.060 statushouders gehuisvest, in 2023 30.680
statushouders en in 2024 30.050 statushouders. Het toewijzen van sociale huurwoningen
aan statushouders, regulier woningzoekenden en de vele urgente woningzoekenden wordt
een steeds complexere puzzel.
Door de stijging van het aantal personen in de asielopvang stijgen ook de zorgkosten.
De totale zorgkosten voor asielzoekers stegen van 169 miljoen euro in 2022 naar 239
miljoen euro in 2023.10 In Nederland verblijven inmiddels tienduizenden onverzekerde en ongedocumenteerde
personen die op basis van nationale wetgeving en internationale verdragen recht hebben
op medisch noodzakelijke zorg. Zij zijn in beginsel zelf verantwoordelijk voor eventuele
zorgkosten. Als zij deze kosten niet kunnen betalen, dan kan de zorgaanbieder een
beroep doen op financiële regelingen. Migratie zet dit systeem onder druk.
Het aantal nieuwkomers in het primair en voortgezet onderwijs kent de afgelopen jaren
een grote groei door met name de komst van Oekraïense leerlingen.
De overheid heeft de (grondwettelijke) taak om hun goed onderwijs te geven, maar loopt
daarbij soms tegen de grenzen van bijvoorbeeld uitvoerbaarheid aan.
De druk die het onderwijs ervaart in het kader van nieuwkomers, ontstaat onder meer
door het feit dat het onderwijs niet op tijd kan worden georganiseerd wanneer opvanglocaties
niet tijdig worden aangekondigd.11 Ook gaat het dan vaak acuut om grote groepen in plaats van dat de groep leerlingen
verspreid over de regio het onderwijs in kunnen stromen.
2.2. Voorgestelde maatregelen
In de vorige paragraaf is uiteengezet dat het Nederlandse asielsysteem in de huidige
vorm onhoudbaar is. Dit wetsvoorstel bevat daarom acht maatregelen om het asielsysteem
per direct en duurzaam te ontlasten en de instroom te verminderen. Die worden in de
volgende paragrafen toegelicht.
2.2.1. Kortere duur verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd
Allereerst beperkt dit wetsvoorstel de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning
asiel voor bepaalde tijd tot drie jaar. Het Europese recht biedt de ruimte om een
verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd voor een langere duur af te geven. Die
ruimte heeft de wetgever in de huidige Vreemdelingenwet 2000 ingevuld door te bepalen
dat een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd voor ten hoogste vijf jaar wordt
verleend; bij algemene maatregel van bestuur kunnen gevallen worden aangewezen waarin
de verblijfsvergunning voor minder dan vijf achtereenvolgende jaren wordt verleend.
Van die mogelijkheid is geen gebruikgemaakt: het Vreemdelingenbesluit 2000 bepaalt
dat verlening plaatsvindt voor de volle vijf jaar.
De geldigheidsduur van de asielvergunning voor bepaalde tijd wordt met de onderhavige
maatregel wettelijk gemaximeerd op drie jaar, zowel voor personen aan wie de vluchtelingenstatus
is verleend als voor personen aan wie de subsidiairebeschermingsstatus is verleend.12 De verblijfsvergunning moet vervolgens steeds na drie jaar worden verlengd. Daarmee
wil de regering het tijdelijke karakter van asielbescherming benadrukken, zoals ook
een groot aantal andere lidstaten een kortere duur dan vijf jaar hanteert. De wijziging
brengt het Nederlandse asielbeleid meer in lijn met dat van andere lidstaten, met
als doel Nederland niet aantrekkelijker te laten zijn dan andere lidstaten als bestemmingsland.
2.2.2. Geen nieuwe verblijfsvergunningen asiel voor onbepaalde tijd
De tweede maatregel houdt in dat niet langer verblijfsvergunningen asiel voor onbepaalde
tijd worden verleend. Zo blijft het mogelijk om in geval van gewijzigde omstandigheden
in het land van herkomst te toetsen of bescherming nog noodzakelijk is of dat iemand
weer kan terugkeren naar het land van herkomst. Daarmee kan de maatregel instroombeperkend
werken, door het Nederlandse asielbeleid meer in lijn te brengen met dat van andere
lidstaten en het EU-recht.
Het afschaffen van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd heeft geen gevolgen
voor de verleende internationale bescherming (de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus)
zolang er geen redenen zijn om deze in te trekken.
Zolang internationale bescherming is toegekend, moet Nederland de vreemdeling op grond
van de Kwalificatierichtlijn13 een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd verlenen. Deze verblijfsvergunning
moet periodiek, op aanvraag, worden vernieuwd.
De internationale bescherming wordt ingetrokken als de omstandigheden op grond waarvan
de vluchtelingenstatus of subsidiairebeschermingsstatus is verleend niet langer bestaan
of zodanig zijn gewijzigd dat deze bescherming niet langer nodig is. Hiermee wordt
asielbescherming enkel geboden indien en voor zolang deze bescherming noodzakelijk
is.
Een vreemdeling met internationale bescherming die in aanmerking wil komen voor een
permanente verblijfsstatus kan er na minimaal vijf jaar rechtmatig verblijf voor kiezen
om een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen of een verblijfsvergunning
regulier voor onbepaalde tijd aan te vragen. In beide situaties zijn aanvullende voorwaarden
van toepassing, onder andere op het gebied van middelen van bestaan, openbare orde
en inburgering.14 Eenmaal in het bezit van een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen of
een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd kan de vreemdeling een verzoek
om naturalisatie indienen. Vreemdelingen met enkel een verblijfsvergunning asiel voor
bepaalde tijd komen thans niet in aanmerking voor verlening van het Nederlanderschap.15
In de praktijk wordt op dit moment met hetzelfde aanvraagformulier zowel een verlenging
van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd, een aanvraag van een verblijfsvergunning
asiel voor onbepaalde tijd als een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen
aangevraagd. Na de inwerkingtreding van deze maatregel kan op reeds ingediende aanvragen
enkel op de verlenging van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd of de
verlening van een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen een positieve
beslissing volgen.
2.2.3. Verruiming mogelijkheden tot ongewenstverklaring
Ten derde worden de mogelijkheden verruimd om met name criminele – en daarmee veelal
overlastgevende – vreemdelingen die niet (meer) rechtmatig in Nederland verblijven,
ongewenst te verklaren. Gevolg van ongewenstverklaring is dat de vreemdeling in beginsel
géén rechtmatig verblijf (meer) heeft in Nederland. In samenhang met artikel 197 van
het Wetboek van Strafrecht (Sr) – verblijf, wetende of ernstig vermoedend dat een
ongewenstverklaring plaatsvond – is de ongewenstverklaring een nationale maatregel
die het mogelijk maakt om hun een gevangenisstraf van ten hoogste zes maanden op te
leggen als zij voor misdrijven zijn veroordeeld en weigeren terug te keren. Een ongewenstverklaring
leidt in beginsel tot signalering in de systemen ter fine van weigering aan de buitengrens,
ofwel in het nationale ofwel in het door de EU ingestelde systeem (SIS II).
Het doel van de ongewenstverklaring is meerledig. Ten eerste is zij bedoeld als instrument
om crimineel en daarmee veelal overlastgevend gedrag van niet rechtmatig verblijvende
vreemdelingen effectiever tegen te kunnen gaan. Ten tweede is het een instrument om
hen ertoe te zetten Nederland alsnog te verlaten door hun voortdurend verblijf in
of terugkeer naar Nederland strafbaar te stellen. Hierdoor wordt de openbare orde
beter gewaarborgd.
Tot slot wordt beoogd maatschappelijk draagvlak te behouden voor het overgrote deel
van de vreemdelingen dat zich wel aan de wet houdt. Vreemdelingen die zich bijvoorbeeld
schuldig maken aan strafbare feiten, doen afbreuk aan dat draagvlak. Dit treft ook
het onontbeerlijke (lokale) draagvlak voor de daarmee samenhangende opvang van asielmigranten,
die de druk op de asielketen ontlast. De regering vindt het daarom van belang dat
de mogelijkheid bestaat om iemands aanwezigheid, wanneer daartoe aanleiding is, met
zo veel woorden ongewenst te verklaren en het desondanks in Nederland blijven als
misdrijf te kunnen laten bestraffen – een en ander vaker dan nu het geval is.
Ongedaan maken waterscheiding inreisverbod/ongewenstverklaring
Bij de implementatie van de Terugkeerrichtlijn heeft de wetgever in de artikelen 66a
en 108 van de Vreemdelingenwet 2000 en in artikel 197 Sr regels vastgesteld in verband
met het EU-rechtelijke inreisverbod. Er geldt een onderscheid tussen een licht en
een zwaar inreisverbod. Kort gezegd krijgt een vreemdeling die geen gemeenschapsonderdaan
is en Nederland onmiddellijk of binnen een gestelde termijn moet verlaten, maar dit
niet doet, een licht inreisverbod. Niet-naleving is strafbaar als overtreding en wordt
gestraft met maximaal zes maanden hechtenis of een geldboete van de tweede categorie.
Vormt die vreemdeling bijvoorbeeld een gevaar voor de openbare orde of de nationale
veiligheid, dan kan een zwaar inreisverbod worden opgelegd, waarbij niet-naleving
een misdrijf is dat wordt gestraft met maximaal zes maanden gevangenisstraf of een
geldboete van de derde categorie. De bedoeling was niet-naleving van een zwaar inreisverbod
passend te kunnen straffen op gelijke wijze als bij een ongewenstverklaring het geval
is en niet slechts als overtreding. Destijds is ook de verhouding tussen de ongewenstverklaring
en het inreisverbod geregeld, uiteindelijk in die zin dat zij niet tegelijkertijd
kunnen bestaan, met de gedachte dat zij samen het hele spectrum van de doelgroep beslaan.
De veronderstelling was dat het inreisverbod in vergelijkbare gevallen kon worden
uitgevaardigd als een ongewenstverklaring en dezelfde rechtsgevolgen zou sorteren,
doordat de gronden grotendeels gelijk zijn getrokken.16 Een samenloop van beide instrumenten werd daarom niet nodig bevonden. Hierdoor kan
aan vreemdelingen die onder de Terugkeerrichtlijn vallen een terugkeerbesluit en een
inreisverbod (artikel 66a van de Vreemdelingenwet 2000) maar geen ongewenstverklaring
worden opgelegd op grond van de openbare orde. De ongewenstverklaring heeft thans
alleen betrekking op andere categorieën vreemdelingen, zoals burgers van de EU en
hun gezinsleden, en onderdanen van derde landen die zich buiten Nederland bevinden.
Later is echter gebleken dat ook niet aan alle vreemdelingen uit de doelgroep die
onder de Terugkeerrichtlijn vallen, een inreisverbod kan worden opgelegd. Hierna zal
daarop worden ingegaan in verband met de volgens latere jurisprudentie uiteenlopende
termen «gevaar vormen voor de openbare orde of de nationale veiligheid», maar het
betreft bijvoorbeeld ook vreemdelingen die niet rechtmatig in Nederland verblijven
en een verblijfsrecht in een andere lidstaat hebben17 en vreemdelingen die vanwege een artikel 3 EVRM-beletsel geen terugkeerbesluit kunnen
krijgen. De wet wordt daarom zo gewijzigd dat het opnieuw mogelijk wordt op de bestaande
gronden de ongewenstverklaring op te leggen aan vreemdelingen die ook onder de Terugkeerrichtlijn
vallen. Dus niet alleen als die vreemdeling strafbare feiten heeft gepleegd, maar
ook als hij bijvoorbeeld een gevaar is voor de openbare orde of nationale veiligheid,
of ingevolge een verdrag of in het belang van de internationale betrekkingen van Nederland.18 Dit wetsvoorstel behelst geen aanpassing van de inhoudelijke voorwaarden voor een
ongewenstverklaring, maar maakt onbedoelde effecten van de beperking ongedaan betreffende
de doelgroep aan wie een ongewenstverklaring opgelegd kan worden.
Tegengaan overlast
Al jaren worden verschillende maatregelen genomen om overlast door criminele, niet
rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen tegen te gaan. De regering acht
het voor een effectievere en langdurigere aanpak van dit probleem noodzakelijk de
ongewenstverklaring breder in te kunnen zetten. De ongewenstverklaring is het aangewezen
instrument, omdat zij bedoeld is om niet rechtmatig verblijvende vreemdelingen die
strafbare feiten plegen, uit Nederland te weren en omdat het verblijf in Nederland
in weerwil van een ongewenstverklaring strafrechtelijk handhaafbaar is.
Het inreisverbod blijkt in de praktijk niet voldoende effectief te zijn om het probleem
van niet rechtmatig verblijvende vreemdelingen die strafbare feiten plegen het hoofd
te bieden. Het aantal succesvolle vervolgingen is in de afgelopen jaren sterk gedaald.
Eén oorzaak was dat de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU duidelijk
maakte dat, anders dan bij de implementatie werd verondersteld, het inreisverbod pas
rechtsgevolgen sorteert wanneer de vreemdeling het grondgebied van de EU heeft verlaten
en niet daarvoor al.19 Onduidelijkheid over de rechtmatigheid van de formulering van artikel 197 Sr is inmiddels
weggenomen door de Hoge Raad,20 die bevestigde dat dit een voldoende toegankelijke, nauwkeurige en voorzienbare strafbaarstelling
van «gekwalificeerd illegaal verblijf» bevat.
Een belangrijkere oorzaak is de ontwikkeling van het openbareordebegrip in de jurisprudentie
van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS). Hierdoor is het
ingewikkelder geworden een inreisverbod uit te vaardigen vanwege het plegen van strafbare
feiten of omdat de vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde of nationale
veiligheid. De eis uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU dat dan
aangetoond moet worden dat sprake is van een ernstige bedreiging van de openbare orde,
blijkt vaak een te hoge drempel voor oplegging van een inreisverbod te zijn. Er moet
namelijk worden aangetoond dat het persoonlijke gedrag van de betrokken vreemdeling
een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt die een fundamenteel
belang van de samenleving aantast. Dit heeft als gevolg dat ook in gevallen waarin
wel degelijk sprake is van ernstige vormen van overlast en crimineel gedrag met nadelige
maatschappelijke gevolgen, het nauwelijks haalbaar is om aan dit criterium te voldoen.21
Als gevolg hiervan blijkt de eerdergenoemde veronderstelling dat het inreisverbod
in vergelijkbare gevallen kon worden opgelegd als de ongewenstverklaring zoals die
gold vóór 2011, niet uit te komen. In 2012 werden bij benadering 560 beslissingen
genomen waarbij een zwaar inreisverbod werd opgelegd. In 2022 waren dit afgerond 150
beslissingen en in 2023 waren dit afgerond 120 beslissingen.22
Dit is een zeer onwenselijke ontwikkeling. In Nederland verblijven momenteel grote
aantallen vreemdelingen die weg moeten en kunnen, maar die weigeren Nederland te verlaten.
Daarenboven bevinden zich binnen deze groep, vreemdelingen die zich schuldig maken
aan crimineel en daarmee veelal overlastgevend gedrag, waarop deze wetswijziging zich
richt. De regering is dan ook van mening dat de nationaalrechtelijke ongewenstverklaring
moet kunnen worden ingezet om deze personen uit Nederland te weren en hen strafrechtelijk
aansprakelijk te maken wanneer zij desondanks in Nederland verblijven. De daarop gestelde
straf moet doeltreffend en afschrikwekkend zijn en in verhouding staan tot het gepleegde
feit. Dan moet het bij deze zaken niet slechts gaan om een overtreding, waarop in
de praktijk een geldboete volgt, maar om een misdrijf en op straffe van een gevangenisstraf,
die de rechter in de praktijk ook pleegt op te leggen.
Indien in de toekomst – vaker dan nu – een ongewenstverklaring wordt uitgevaardigd,
zal dat betekenen dat als de vreemdeling opnieuw op negatieve wijze in beeld komt,
de overheid een extra handelingsperspectief heeft om op te treden.
Bevorderen terugkeer
Van de ongewenstverklaring dient een verdere aansporing uit te gaan richting de criminele
vreemdeling die uit Nederland moet vertrekken en ook die mogelijkheid heeft, maar
dat desondanks niet doet. Vertrek uit Nederland blijft altijd het prioritaire doel.
In dat kader is van belang dat na het opleggen van de ongewenstverklaring de aanwezigheid
weliswaar strafbaar is, maar het Openbaar Ministerie (OM) in de meeste gevallen nog
niet kan vervolgen. Eerst zal moeten worden ingezet op het realiseren van terugkeer
in de zin van de Terugkeerrichtlijn. Pas als blijkt dat terugkeer door toedoen van
de vreemdeling niet mogelijk is, en de Terugkeerrichtlijn als het ware is «uitgewerkt»,
kan tot strafrechtelijke vervolging worden overgegaan en kan een vrijheidsstraf worden
opgelegd. De ongewenstverklaring staat er dus ook niet aan in de weg dat de vreemdeling
wordt ondersteund in zijn (zelfstandig) vertrek uit Nederland, net zoals dat nu ook
al mogelijk is. Ook kunnen toezichtmaatregelen worden getroffen, waarbij voor de vreemdeling
duidelijk kan zijn dat aan de ongewenstverklaring geen consequenties verbonden worden
als hij zich committeert aan de afspraken en het terugkeerproces. Wordt vrijheidsstraf
opgelegd, dan is het door strafonderbreking mogelijk dat de vreemdeling voor het einde
van de executie van de straf uit Nederland kan vertrekken als dat alsnog mogelijk
is. Van belang is om hier tevens te benoemen dat de ongewenstverklaring slechts één
instrument is binnen een bredere aanpak om terugkeer te bevorderen. Zo werkt het kabinet
intensief aan het verbeteren van de (terugkeer)samenwerking met landen van herkomst.
Door het aangaan van brede partnerschappen met belangrijke landen van herkomst levert
dit ook het gewenste resultaat op, zoals in de terugkeersamenwerking met Marokko en
Algerije. Daarnaast zet het kabinet in op hefbomen, zoals het kunnen nemen van negatieve
visummaatregelen om de terugkeersamenwerking op gang te brengen.
2.2.4. Afschaffing voornemenprocedure
De voornemenprocedure is in 2001 in de Vreemdelingenwet 2000 opgenomen om te bewerkstelligen
dat de rechter in beroep voldoende gegevens krijgt op basis waarvan hij kan beoordelen
of de genomen beslissing in stand kan blijven. Feiten die voorheen in de bezwaarfase
naar boven konden komen, kunnen op deze manier ook al in de eersteaanlegfase aan de
orde komen. De voornemenprocedure komt niet verplicht voort uit internationale verdragen
of Europese regelgeving.23 Met het afschaffen van de voornemenprocedure bij de aanvraag van een verblijfsvergunning
asiel wordt beoogd de Nederlandse asielprocedure zoveel mogelijk in lijn te brengen
met die van de andere EU-lidstaten, zonder afbreuk te doen aan het verdedigingsbeginsel,
de samenwerkingsverplichting en het recht van de asielzoeker om gehoord te worden
(zie ook § 3.2.4).
Deze wijziging past in de beoogde vereenvoudiging en versnelling van de asielprocedure.
Omdat voorafgaand aan het nemen van de beslissing niet een voornemen hoeft te worden
opgesteld en niet hoeft te worden gewacht op de indiening van een zienswijze, wordt
een hogere snelheid van het proces voorzien. Dit zal naar verwachting een positief
effect hebben op de doorlooptijden van de IND en leiden tot minder benodigde opvangcapaciteit.
Het afschaffen van het voornemen betekent dat de IND na een nader gehoor en, na ontvangst
van de correcties en aanvullingen op het verslag van het nader gehoor, direct een
besluit neemt op de aanvraag, zonder dat de asielzoeker een zienswijze op de voorgenomen
afwijzing naar voren brengt. Vanzelfsprekend dient daarbij de zorgvuldigheid van de
procedure gewaarborgd te blijven.
De asielzoeker kan omstandigheden waar de IND rekening mee moet houden tijdens het
gehoor aanvoeren, waarbij ook gelegenheid bestaat om bijvoorbeeld uitleg te geven
over inconsistenties of tegenstrijdigheden in de verklaringen. Als er argumenten zijn
die volgens de asielzoeker onvoldoende onder de aandacht zijn gebracht tijdens het
gehoor, dan kan de asielzoeker deze door het indienen van correcties en aanvullingen
op het gehoor alsnog onder de aandacht brengen voordat de IND een besluit neemt. Dat
kan aanleiding vormen om betrokkene aanvullend te horen. Ook zal de IND, waar relevant,
de asielzoeker gelegenheid bieden om te reageren op een deskundigenadvies dat de IND
heeft laten opstellen voordat er een beslissing op de aanvraag wordt genomen. Op deze
wijze blijft in de fase van het primaire besluit hoor en wederhoor voldoende gewaarborgd
en wordt afdoende invulling gegeven aan de samenwerkingsverplichting en het verdedigingsbeginsel.
De maatregel kan tot gevolg hebben dat nog vaker tegen besluiten in beroep zal worden
gegaan en dat de beroepsprocedure, ook voor de IND, tijdrovender wordt. Aangenomen
wordt evenwel dat de efficiëntiewinst en snelheid die met het afschaffen van de voornemenprocedure
in het beslisproces wordt behaald dusdanig zal zijn dat dit opweegt tegen een eventuele
toename van het aantal (gegronde) beroepen. Daarmee zal deze maatregel naar verwachting
bijdragen aan het terugdringen van de werkvoorraden van de IND.
Het afschaffen van de voornemenprocedure zal alleen een wijziging betekenen voor asielaanvragen
die nu tot een afwijzing leiden, inclusief de asielaanvragen die niet in behandeling
worden genomen, niet-ontvankelijk worden verklaard of buiten behandeling worden gesteld.
In deze gevallen zal niet meer via een zienswijze kunnen worden gereageerd op de voorgenomen
afwijzing van de aanvraag.
De voornemenprocedure zal gehandhaafd blijven voor gevallen waarin de IND voornemens
is een reeds verleende verblijfsvergunning asiel voor bepaalde of onbepaalde tijd
in te trekken (zie § 3.1.4).
2.2.5. Beperking nareismogelijkheden
Ten vijfde wordt de mogelijkheid uitgesloten dat nareizende ongehuwde partners en
meerderjarige kinderen een afgeleide verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd
krijgen. Deze maatregel moet ervoor zorgen dat nareis zoveel mogelijk beperkt wordt
tot het kerngezin met kinderen tot 18 jaar, uiteraard binnen de grenzen van de Grondwet,
grondrechten, het Europese en internationale recht en rechtsbeginselen (zie § 3.1.5).
Dit zal naar verwachting tot gevolg hebben dat er minder mensen naar Nederland komen
op grond van nareis. Als er minder mensen nareizen, zal de druk op de IND en de asielopvang
afnemen, en daarmee ook de druk op de huisvesting, de zorg en het onderwijs. Bovendien
neemt de aantrekkelijkheid van Nederland als bestemmingsland af.
De beperking tot gehuwde partners en minderjarige kinderen laat onverlet dat ongehuwde
levenspartners en meerderjarige kinderen die tot het gezin van de vergunninghouder
behoren, zich kunnen beroepen op het reguliere kader voor gezinshereniging en het
recht op eerbiediging van het gezinsleven zoals neergelegd in artikel 8 van het Europees
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Dit beroep, al dan niet in de vorm van een daartoe strekkende aanvraag, zal door de
IND getoetst worden, waarbij telkens een individuele belangenafweging plaatsvindt.
2.2.6. Efficiëntere behandeling (herhaalde) aanvragen
2.2.6.1. Strengere toets nieuwe feiten en omstandigheden bij opvolgende aanvragen
Het wetsvoorstel introduceert verschillende instrumenten die de afdoening van opvolgende
asielaanvragen moeten vergemakkelijken. Het eerste instrument moet onder meer voorkomen
dat uitgeprocedeerde vreemdelingen uitzetting frustreren door (op het laatste moment)
een nieuwe aanvraag in te dienen zonder dat sprake is van werkelijk nieuwe omstandigheden
die de kans op een verblijfsvergunning asiel aanzienlijk groter maken. De huidige
wet maakt het mogelijk om een opvolgende asielaanvraag niet-ontvankelijk te verklaren
als er geen nieuwe elementen of bevindingen aan de orde zijn gekomen die «relevant
kunnen zijn voor de beoordeling van de aanvraag» (artikel 30a, eerste lid, onder d,
van de Vreemdelingenwet 2000).
Dat is onder andere van belang voor de mogelijkheid om tot uitzetting van de vreemdeling
over te gaan indien een aanvraag louter wordt ingediend om uitzetting te frustreren
en om af te kunnen zien van een nader gehoor.24 Het criterium «relevant kunnen zijn voor de beoordeling van de aanvraag» is dusdanig
ruim dat de IND niet vaak toekomt aan niet-ontvankelijkverklaring van een opvolgende
aanvraag. Als er bijvoorbeeld een nieuw ambtsbericht is verschenen dat iets zegt over
de veiligheidssituatie in het land van herkomst, kan dat al snel «relevant» zijn,
ook al leidt het niet tot een andere uitkomst van de beoordeling.
Het wetsvoorstel maakt het voor de IND mogelijk om in dergelijke situaties de opvolgende
aanvraag niet-ontvankelijk te verklaren door een strengere toets te introduceren ten
aanzien van de informatie die als nieuwe elementen of bevindingen kwalificeert: de
informatie moet de kans aanzienlijk groter maken dat de vreemdeling met de opvolgende
aanvraag wel in aanmerking komt voor internationale bescherming. Dit is in lijn met
de bewoordingen van artikel 40, derde lid, van de Procedurerichtlijn25 en maakt het frustreren van het terugkeerproces door het indienen van een opvolgende
aanvraag op basis van flinterdunne nieuwe informatie minder makkelijk.
2.2.6.2. Verwijtbaarheidstoets bij opvolgende aanvragen
Het tweede instrument om de afdoening van opvolgende asielaanvragen te vergemakkelijken
is een verwijtbaarheidstoets (het voorgestelde artikel 30a, eerste lid, onder f, van
de Vreemdelingenwet 2000). Artikel 40, vierde lid, van de Procedurerichtlijn voorziet
in de mogelijkheid om de vreemdeling bij een opvolgende aanvraag tegen te werpen dat
aangevoerde nieuwe elementen en bevindingen al in de eerdere asielprocedure hadden
kunnen worden ingebracht. Omdat Nederland deze verwijtbaarheidstoets niet uitdrukkelijk
in de Vreemdelingenwet 2000 heeft geïmplementeerd, kan de IND deze werkwijze nu niet
toepassen.26
Het wetsvoorstel maakt een dergelijke verwijtbaarheidstoets mogelijk. Te denken valt
aan het niet bij de beoordeling betrekken van op verzoek van de asielzoeker opgestelde
stukken die hij in een eerdere procedure over had kunnen en moeten leggen, zoals contra-expertises.
Daarbij moet wel worden getoetst of het buiten beschouwing laten niet leidt tot een
situatie waarin de vreemdeling bij terugkeer gevaar loopt op vervolging of ernstige
schade.
Deze maatregel kan mensen ontmoedigen om opvolgende aanvragen in te dienen en bevorderen
dat relevante feiten al bij een eerdere aanvraag naar voren worden gebracht. Zo wordt
het mogelijk dat de IND efficiënter kan beslissen op opvolgende aanvragen, hetgeen
de druk op het IND-proces vermindert. Met het oog op een consequente toepassing van
de maatregel zal de handelwijze helder worden beschreven in een werkinstructie van
de IND.
2.2.6.3. Verruimde afwijzingsmogelijkheden
Tot slot introduceert het wetsvoorstel de bevoegdheid een aanvraag als ongegrond af
te wijzen in drie situaties waarin lidstaten volgens de Procedurerichtlijn mogen aannemen
dat een vreemdeling zijn verzoek om internationale bescherming impliciet heeft ingetrokken
of er impliciet van heeft afgezien. Daarbij gaat het, kort gezegd, om situaties waarin
de vreemdeling niet meewerkt aan de procedure. De Vreemdelingenwet 2000 maakt het
in die situaties nu alleen mogelijk om de aanvraag buiten behandeling te stellen in
de zin van artikel 28 van de Procedurerichtlijn. Consequentie daarvan is dat de IND
een nieuwe asielaanvraag van dezelfde vreemdeling als eerste aanvraag moet behandelen.
Achtergrond van deze maatregel is de wens om efficiënter om te kunnen gaan met aanvragen
van vreemdelingen die bewust niet meewerken aan de procedure. De IND wordt met enige
regelmaat geconfronteerd met vreemdelingen die zonder verschoonbare reden niet verschijnen
op een gehoor, hoewel ze hier op een deugdelijke wijze voor zijn uitgenodigd. Dit
levert organisatorische problemen op en draagt niet bij aan een efficiënt verloop
van de asielprocedure. In oktober 2022 is de IND met een pilot gestart om in een dergelijk
geval de aanvraag niet buiten behandeling te stellen, maar als (kennelijk) ongegrond
af te wijzen. Als de vreemdeling zonder goede reden niet verschijnt, is de aanname
dat de vreemdeling geen internationale bescherming nodig heeft en veilig kan terugkeren
naar het land van herkomst. Deze werkwijze is gekozen omdat de vreemdeling, als hij
vervolgens een opvolgende aanvraag indient, moet onderbouwen dat sprake is van nieuwe
omstandigheden en dit met bewijsmiddelen moet staven. Indien de vreemdeling dit niet
doet, kan de aanvraag niet-ontvankelijk worden verklaard zonder betrokkene te horen.
In dat geval hoeft een opvolgende aanvraag niet te worden behandeld als nieuwe aanvraag
waarbij de vreemdeling opnieuw gehoord moet worden.
De ABRvS heeft recent geoordeeld dat de Vreemdelingenwet 2000 nu onvoldoende grondslag
biedt voor deze werkwijze.27 Het voorgestelde artikel 31a van de Vreemdelingenwet 2000 voorziet in een dergelijke
grondslag, zodat het voor de IND alsnog mogelijk wordt aanvragen als ongegrond af
te wijzen als de vreemdeling niet meewerkt aan de procedure door bijvoorbeeld niet
op gehoor te verschijnen. De Procedurerichtlijn, die deze mogelijkheid geeft, stelt
als voorwaarde voor deze werkwijze dat er een «toereikend onderzoek ten gronde» naar
de noodzaak voor internationale bescherming wordt verricht. Dat betekent dat deze
werkwijze niet in alle zaken kan worden toegepast. Er moeten voldoende aanwijzingen
in het dossier voorkomen waaruit volgt dat de vreemdeling niet in aanmerking komt
voor een verblijfsvergunning.
De maatregel heeft tot doel om de IND te ontlasten: er zijn geen nieuwe afspraken
nodig als een vreemdeling niet is verschenen op een gehoor, tolken worden niet dubbel
belast, gehoorkamers die gereserveerd waren hoeven niet opnieuw gereserveerd te worden,
et cetera. Bovendien maakt de maatregel het voor de IND makkelijker een aanvraag op
efficiënte wijze af te handelen, waardoor meer capaciteit ingezet kan worden voor
het afhandelen van andere asielaanvragen.
3. Verhouding tot de Grondwet, de grondrechten, het Europese en internationale recht
en rechtsbeginselen
3.1. Verhouding tot de Grondwet, de grondrechten en rechtsbeginselen
In deze paragraaf wordt ingegaan op de verhouding van het wetsvoorstel tot de Grondwet,
de grondrechten en rechtsbeginselen zoals proportionaliteit en subsidiariteit.28 Daarbij zijn in het bijzonder het verbod van refoulement en het verbod op blootstelling
aan onmenselijke en vernederende behandeling (artikel 3 EVRM) en het recht op eerbiediging
van privé, familie- en gezinsleven (artikel 8 EVRM) relevant.
De regering benadrukt dat niet alleen het wetsvoorstel, maar ook de individuele toepassingen
van de daarin opgenomen bepalingen in de praktijk met de Grondwet, de grondrechten,
het Europese en internationale recht en rechtsbeginselen overeen moeten stemmen.
3.1.1. Kortere duur verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd
Door de inkorting van de duur van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd
komen op zichzelf genomen geen grondrechten of rechtsbeginselen in gedrang. Voor zover
in individuele gevallen sprake is van een beperking van de uitoefening van grondrechten
zal voldaan moeten worden aan de vereisten die voortvloeien uit de relevante beperkingsclausule(s).
3.1.2. Geen nieuwe verblijfsvergunningen asiel voor onbepaalde tijd
Ook het afschaffen van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd brengt op
zichzelf geen grondrechten of rechtsbeginselen in gedrang. Een eventuele beëindiging
van de internationale bescherming zal aan de daarvoor geldende vereisten moeten voldoen
en zal vanzelfsprekend niet strijdig mogen zijn met grondrechten of rechtsbeginselen.
3.1.3. Verruiming mogelijkheden tot ongewenstverklaring
Zoals hierna in § 3.2.3 uitvoerig aan bod komt, is de onderhavige maatregel in overeenstemming
met het Unierecht; grondrechtelijke aspecten die voortvloeien uit het EVRM en EU-Handvest
komen in die paragraaf aan bod. Van belang is dat deze aspecten bij de toepassing
in een concreet geval worden betrokken. Bij het nemen van het besluit tot ongewenstverklaring
wordt de normale procedure uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) toegepast voor
besluiten die niet op aanvraag worden genomen. Ook wordt nadrukkelijk rekening gehouden
met het recht op eerbiediging van het familieleven, opgenomen in artikel 8 EVRM. De
bestuursrechter toetst deze aspecten in de beroepsprocedure tegen het besluit dat
de ongewenstverklaring inhoudt; de strafrechter toetst eveneens aan grondrechtelijke
aspecten bij de strafoplegging.
Uit het evenredigheidsbeginsel dat de overheid bij elk besluit dient te respecteren,
volgt dat de IND rekening houdt met de bijzondere en individuele omstandigheden van
het geval en geen ongewenstverklaring oplegt voor zover voor een of meer belanghebbenden
de nadelige gevolgen van een besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het
besluit te dienen doelen.
De algemene onderzoeksplicht voor het bestuursorgaan in het kader van een zorgvuldige
voorbereiding van artikel 3:2 Awb en artikel 4:8 Awb over het geven van beschikkingen
waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd, naar verwachting
bedenkingen zal hebben, brengen met zich dat de vreemdeling in de gelegenheid wordt
gesteld om zijn zienswijze te geven. Dit gebeurt nu ook bij de voorbereiding van het
inreisverbod. In het kader van de voorbereiding van het besluit zal de vreemdeling
de gelegenheid worden geboden bijzondere en individuele omstandigheden naar voren
te brengen ter zake van het voornemen tot opleggen van een ongewenstverklaring. Eventuele
onevenredige gevolgen zullen daardoor in concrete gevallen op tijd kunnen worden gesignaleerd
en zo nodig worden voorkomen of weggenomen. Een verwijderingsbeletsel in de sfeer
van artikel 3 EVRM is in beginsel geen beletsel om een ongewenstverklaring op te kunnen
leggen, mits dit in het concrete geval proportioneel is. Uiteraard is verwijdering
ook dan niet aan de orde en zal vervolging achterwege blijven, indien er geen land
is waarnaar betrokkene (vrijwillig) zou kunnen vertrekken.
Indien de vreemdeling bijzondere en individuele omstandigheden aanvoert, is de IND
op grond van artikel 3:46 Awb verplicht te motiveren waarom deze omstandigheden geen
reden zijn om af te zien van oplegging van de ongewenstverklaring. Ook in het kader
van de intrekking en (tijdelijke) opheffing is dit van toepassing.
In het Vreemdelingenbesluit 2000 zullen uitzonderingsgronden voor oplegging van de
ongewenstverklaring worden opgenomen. Gelet op de hiervoor uiteengezette inhoudelijke
samenhang met het inreisverbod, worden in ieder geval de daar geldende uitzonderingsgronden
eveneens van toepassing op de voorgestelde ongewenstverklaring.
Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat de ongewenstverklaring en strafrechtelijke
vervolging wegens overtreding daarvan zich niet zal uitstrekken tot particulieren
en organisaties die vreemdelingen behulpzaam zijn uit humanitaire overwegingen.
3.1.4. Afschaffing voornemenprocedure
Het afschaffen van de voornemenprocedure is in lijn met het Unierecht, nu het voornemen
niet wordt voorgeschreven door de Procedurerichtlijn. Hierbij komen geen grondrechten
of rechtsbeginselen in gedrang; ook na afschaffing wordt er nog een voldoende zorgvuldig
besluit genomen, waartegen rechtsbescherming door de bestuursrechter openstaat. De
wijze waarop in de fase van het primaire besluit de zorgvuldigheid wordt gewaarborgd,
is beschreven in § 2.2.4.
3.1.5. Beperking nareismogelijkheden
Het niet langer verstrekken van afgeleide asielvergunningen aan nareizende afhankelijke
ongehuwde partners en meerderjarige kinderen raakt aan verschillende grondrechten,
waarvan in de praktijk vooral het recht op eerbiediging van privé, familie- en gezinsleven
in artikel 8 EVRM van belang zal zijn, zoals in § 2.2.5 al aan bod kwam. De categorie
gezinsleden die ingevolge dit wetsvoorstel niet meer in aanmerking komt voor een afgeleide
vergunning, betreft van de vergunninghouder afhankelijke gezinsleden die om die reden
behoren tot het gezin van de vergunninghouder. Indien het gezinslid zich beroept op
gezinsleven in de zin van artikel 8 EVRM, moet een belangenafweging worden gemaakt
om te bepalen of alsnog een verblijfsvergunning moet worden toegekend.
3.1.6. Efficiëntere behandeling (herhaalde) aanvragen
Deze maatregelen zijn eveneens in lijn met het Unierecht.
Mede gelet op internationale verplichtingen is bij de bevoegdheden om aanvragen efficiënter
af te handelen gekozen voor vormgeving als kanbepalingen: toepassing is mogelijk,
maar niet verplicht. De IND zal zich steeds moeten houden aan internationale verplichtingen
zoals het verbod van refoulement en het verbod op blootstelling aan onmenselijke en
vernederende behandeling (artikel 3 EVRM). Dit betekent bijvoorbeeld dat er altijd
ruimte dient te zijn om in uitzonderlijke individuele omstandigheden een inhoudelijk
oordeel te vellen over de beschermingsbehoefte.29
3.2. Verhouding tot het Europese recht
3.2.1. Kortere duur verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd
Artikel 24 van de Kwalificatierichtlijn regelt dat aan personen met de vluchtelingenstatus
een verblijfstitel moet worden verstrekt die ten minste drie jaar geldig is en waarvan
de geldigheidsduur kan worden verlengd.
Personen met de subsidiairebeschermingsstatus dient een verlengbare verblijfstitel
te worden verstrekt die ten minste één jaar geldig is en ten minste twee jaar in geval
van verlenging.30 Het voorstel om de duur in beide gevallen op drie jaar te bepalen, voldoet derhalve
aan de normen die het Unierecht stelt.
3.2.2. Geen nieuwe verblijfsvergunningen asiel voor onbepaalde tijd
Met het afschaffen van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd wordt het
Nederlandse recht meer in lijn gebracht met het Europese recht. In de Kwalificatierichtlijn
is neergelegd dat internationale bescherming moet worden ingetrokken indien de houder
geen vluchteling meer is, respectievelijk niet langer in aanmerking komt voor subsidiaire
bescherming wanneer de omstandigheden op grond waarvan de subsidiaire bescherming
is verleend niet langer bestaan of zodanig zijn gewijzigd dat deze bescherming niet
langer nodig is. Ook uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU volgt
dat de vluchtelingenstatus en subsidiairebeschermingsstatus moeten worden ingetrokken
wanneer de omstandigheden in het herkomstland van de statushouder zodanig zijn gewijzigd
dat deze bescherming niet langer nodig is.31 Het onderscheid tussen bepaalde tijd en onbepaalde tijd kent de Kwalificatierichtlijn
niet; internationale bescherming blijft bestaan totdat deze wordt ingetrokken.
De Kwalificatierichtlijn biedt weliswaar de ruimte om gunstiger normen vast te stellen
of te handhaven, maar alleen indien deze gunstiger normen geen afbreuk doen aan de
algemene opzet en de doelstellingen van de Kwalificatierichtlijn.32 Het verstrekken van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd die niet meer
kan worden ingetrokken wegens gewijzigde omstandigheden in het land van herkomst kan
afbreuk doen aan de verplichting om de verblijfsvergunning in te trekken indien daar
aanleiding toe bestaat. Derhalve brengt deze maatregel het Nederlandse asielsysteem
meer in lijn met het Europese recht.
3.2.3. Verruiming mogelijkheden tot ongewenstverklaring
Van belang is dat verruiming van de mogelijkheden tot ongewenstverklaring in overeenstemming
moet zijn met de doelstelling van de Terugkeerrichtlijn om gemeenschappelijke minimumnormen
en procedures voor terugkeer vast te stellen, mede om de belangen van betrokkenen
te beschermen. De regering constateert dat de jurisprudentie van het Hof van Justitie
van de EU over de Terugkeerrichtlijn ruimte biedt voor het onderhavige voorstel. Het
beginsel van loyaliteit van artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese
Unie vereist dat de lidstaten hun wetgeving inrichten op een wijze die de doeltreffendheid
en goede werking van het Unierecht eerbiedigt. Met dit wetsvoorstel worden de elementen
die een nationale bevoegdheid bevatten, in een aparte bepaling geregeld die losstaat
van de bepaling die een implementatie is van het EU-recht. Naar het oordeel van de
regering biedt dit voordelen en benadrukt het de autonomie van de lidstaten op dit
onderwerp. Het begrippenkader in artikel 67 van de Vreemdelingenwet 2000 moet dan
ook worden gezien als een nationale invulling. Hoewel de ongewenstverklaring een nationale
maatregel is, wordt zij dan ook in overeenstemming met het Unierecht vormgegeven en
wordt in het bijzonder het nuttig effect van de Terugkeerrichtlijn niet doorkruist.
De wijze waarop wordt gewaarborgd dat het onderhavige wetsvoorstel in overeenstemming
is met het Unierecht, wordt hierna nader toegelicht.
Twee aspecten zijn daarbij randvoorwaardelijk. In de eerste plaats is van belang dat
strafrechtelijke handhaving van onrechtmatig verblijf is toegestaan uitsluitend wanneer
de terugkeerprocedure zoals voorzien in de Terugkeerrichtlijn is doorlopen. Duidelijkheidshalve
wordt hier opgemerkt dat de hierna te bespreken jurisprudentie betrekking heeft op
strafrechtelijke vervolging van onrechtmatig verblijf. De ongewenstverklaring zelf
is een bestuurlijk besluit van de IND namens de Minister van Asiel en Migratie.
De Terugkeerrichtlijn heeft als doel gemeenschappelijke regels vast te stellen voor
de terugkeer en de verwijdering van onderdanen van derde landen, die illegaal op het
grondgebied van een lidstaat van de EU verblijven. Volgens de vaste jurisprudentie
van het Hof van Justitie van de EU behoren het straf- en strafprocesrecht in beginsel
tot de bevoegdheid van de lidstaten, maar kan het Unierecht wel van invloed zijn op
deze rechtsgebieden.33 De lidstaten zijn gehouden hun wetgeving op dat gebied zodanig in te richten dat
de eerbiediging van het Unierecht wordt gewaarborgd. Dat betekent in het bijzonder
dat de lidstaten geen regeling mogen toepassen, ook niet op strafrechtelijk gebied,
die de verwezenlijking van de door een richtlijn nagestreefde doelstellingen in gevaar
kan brengen en deze haar nuttig effect kan ontnemen. Ook is bepaald dat de Terugkeerrichtlijn
enkel betrekking heeft op de terugkeer van illegaal in een lidstaat verblijvende onderdanen
van derde landen en dus niet tot doel heeft alle nationale voorschriften inzake het
verblijf van vreemdelingen te harmoniseren. Voorts oordeelt het Hof van Justitie van
de EU dat het de lidstaten op grond van die vaste rechtspraak in beginsel vrijstaat
gevangenisstraf op te leggen aan iedere derdelander op wie de terugkeerprocedure is
toegepast en die zonder geldige reden om niet terug te keren zijn illegaal verblijf
op hun grondgebied voortzet.34 In het verlengde daarvan staat het de lidstaten ook vrij om een dergelijke straf
op te leggen aan enkel die derdelanders die bijvoorbeeld strafrechtelijke antecedenten
hebben of een gevaar vormen voor de openbare of veiligheid. Hieruit kan dus worden
afgeleid dat het Hof van Justitie van de EU oordeelt dat het aan de lidstaten is om
te bepalen of het niet rechtmatig verblijf als zodanig strafbaar wordt gesteld of
dat voor strafbaarstelling daarnaast noodzakelijk is dat een niet rechtmatig verblijvende
vreemdeling strafrechtelijke antecedenten heeft of een gevaar vormt voor de openbare
orde of nationale veiligheid.
Het voorgaande betekent ook dat de rechter die een onvoorwaardelijke gevangenisstraf
oplegt wegens handelen in strijd met artikel 197 Sr, zich ervan dient te hebben vergewist
dat de stappen van de terugkeerprocedure zijn doorlopen en daarvan in de motivering
van zijn beslissing blijk dient te geven. Het OM zal door de Minister van Asiel en
Migratie moeten worden voorzien van de benodigde informatie om dit te onderbouwen.35
Uit de strafrechtspraak blijkt verder over wanneer de overheid de «nodige maatregelen»
heeft genomen als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn, dat
de stappen van de terugkeerprocedure zijn doorlopen, indien de Nederlandse overheid
de in redelijkheid van haar te vragen terugkeermaatregelen heeft getroffen om het
ertoe te leiden dat de verdachte Nederland zal verlaten. Relevant is of de verdachte
zelf kennelijk niet meewerkt aan zijn terugkeer en zulks ook blijkt uit zijn opstelling.36 Daarbij wordt ook beoordeeld of de Nederlandse Staat zich voldoende heeft ingespannen
om de verdachte te doen terugkeren naar een land als bedoeld in artikel 3, derde lid,
van de Terugkeerrichtlijn.37
Daarbij kan naar de mening van de regering ook sprake zijn van een situatie waarin
de Minister van Asiel en Migratie kan onderbouwen dat (verdere) inspanningen geen
redelijk doel zouden dienen. Bijvoorbeeld indien een rechter dat bij de beoordeling
van een beroep gericht tegen het opleggen of voortduren van een bewaringsmaatregel
op grond van de Vreemdelingenwet 2000 heeft geoordeeld.
Deze vaststelling zal ook leidend kunnen zijn voor de strafrechter, doch zal wel steeds
moeten worden beoordeeld of de situatie nog actueel is. Immers, bijvoorbeeld doordat
de autoriteiten van het land van herkomst betere medewerking verlenen aan de terugkeer
of doordat de verdachte een reisdocument overlegt, waardoor terugkeer alsnog reëel
is, zal sprake zijn van een gewijzigde situatie en kan alsnog worden ingezet op de
terugkeer via een bestuursrechtelijke weg, eventueel met passende maatregelen om te
waarborgen dat de vreemdeling beschikbaar blijft voor terugkeer. In elk geval indien
tussen het eerdere oordeel en de strafeis geruime tijd is verstreken, zal moeten worden
beoordeeld of op dat moment terugkeer nog altijd onmogelijk is.
Voor de goede orde merkt de regering hier op dat het opleggen van de ongewenstverklaring
bij bestuurlijk besluit op zichzelf de Terugkeerrichtlijn niet doorkruist. De jurisprudentie
van het Hof van Justitie van de EU over de reikwijdte van de Terugkeerrichtlijn heeft
immers betrekking op de strafrechtelijke vervolging die eventueel volgt na een besluit
van de overheid. Het OM beslist over strafrechtelijke vervolging na ongewenstverklaring.
Indien de vreemdeling zich na oplegging van de ongewenstverklaring alsnog aan zijn
vertrekplicht houdt en dus vertrekt en wegblijft, is vervolging uiteraard niet aan
de orde. Deze werkwijze spiegelt de huidige werkwijze bij de oplegging van het inreisverbod
met toepassing van artikel 66a, zevende lid, van de Vreemdelingenwet 2000.
In de tweede plaats beoogt de Terugkeerrichtlijn een Europese dimensie te geven aan
terugkeermaatregelen. Dit betekent dat wanneer er tevens een inreisverbod is opgelegd
aan een ongewenst te verklaren vreemdeling, de rechtsgevolgen die zien op het niet
mogen inreizen van een ongewenstverklaring die van het inreisverbod niet mogen doorkruisen.
In die gevallen waarin naast de ongewenstverklaring ook een inreisverbod is opgelegd,
zal de signalering in het Schengen Informatie Systeem (SIS) krachtens de SIS-verordening
grenscontroles niet langer kunnen duren dan volgt uit de duur van het inreisverbod.
Dat laat onverlet dat een signalering in het nationale systeem, Executie & Signalering
(E&S), langer kan worden aangehouden als daarvoor voldoende belang bestaat.
Het loyaliteitsbeginsel brengt met zich dat de ongewenstverklaring niet in de plaats
mag treden in de gevallen waarin volgens de Terugkeerrichtlijn een inreisverbod zou
moeten worden opgelegd. Voor de verhouding tussen de ongewenstverklaring en het inreisverbod
zijn de arresten van het Hof van Justitie van de EU in de zaken Ouhrami38 en JZ39 van belang. In eerstgenoemd arrest is bepaald dat het tijdstip van terugkeer het
moment is waarop het inreisverbod rechtgevolgen sorteert doordat het de vreemdeling
wordt verboden om gedurende een bepaalde periode na zijn terugkeer het grondgebied
van de lidstaten weer te betreden en er opnieuw te verblijven. Het onrechtmatige verblijf
van de vreemdeling tot het tijdstip van de terugkeer wordt beheerst door het terugkeerbesluit
en dus niet door het inreisverbod. In laatstgenoemd arrest wordt bevestigd dat het
inreisverbod geen gevolgen heeft wanneer de vreemdeling de terugkeerverplichting uit
het terugkeerbesluit niet nakomt, zodat het inreisverbod niet kan worden geacht te
zijn geschonden wanneer de betrokkene het grondgebied van de lidstaten nooit heeft
verlaten. Een delictsomschrijving kan niet aldus worden verwoord dat schending van
een inreisverbod er bestanddeel van is.
Dit arrest volgt op prejudiciële vragen die de Hoge Raad heeft gesteld over de rechtmatigheid
van artikel 197 Sr. Zoals hiervoor vermeld heeft de Hoge Raad uitgemaakt dat artikel
197 Sr een voldoende toegankelijke, nauwkeurige en voorzienbare strafbaarstelling
van «gekwalificeerd illegaal verblijf» bevat. Volgens de Hoge Raad ziet artikel 197
Sr op illegaal verblijf in weerwil van de uitvaardiging van een inreisverbod. De verdachte
is strafbaar wanneer hij weet of ernstige reden heeft te vermoeden dat tegen hem een
inreisverbod is uitgevaardigd.
Deze jurisprudentie maakt duidelijk dat er geen ongeoorloofde samenloop is van de
ongewenstverklaring en het inreisverbod in de periode vanaf het moment dat een vreemdeling
ongewenst is verklaard en tot aan zijn daadwerkelijke vertrek uit de Europese Unie
en Schengen geassocieerde landen. Het inreisverbod heeft in deze periode immers geen
Unierechtelijke rechtsgevolgen die zouden worden doorkruist door de ongewenstverklaring.
Nadat de vreemdeling daadwerkelijk is vertrokken, kan wel een samenloop van de ongewenstverklaring
en het inreisverbod ontstaan die het nuttige en harmoniserende effect van de Terugkeerrichtlijn
ondermijnt. De ongewenstverklaring en het inreisverbod beogen in zeker opzicht hetzelfde
doel en het karakter overlapt deels. Er zijn echter ook verschillen. De ongewenstverklaring
heeft als nationale maatregel primair betrekking op het grondgebied van Nederland,
terwijl het inreisverbod geldt voor het grondgebied van alle lidstaten van de EU.40 De ongewenstverklaring heeft bovendien als belangrijkste rechtsgevolgen dat personen
die niet rechtmatig in Nederland zijn, (met uitzondering van een asielaanvraag) geen
(procedureel) rechtmatig verblijf kunnen hebben, hun aanwezigheid strafbaar is en
zij na vertrek een periode Nederland niet opnieuw mogen inreizen. Het inreisverbod
zoals bedoeld door de Europese regelgever richt zich uitsluitend op dat laatste aspect
(EU-breed) en ziet dus niet zo zeer op een prikkel tot het beëindigen van niet rechtmatig
verblijf, als wel op het voorkomen van herhaalde inreis.
De wetgever veronderstelde bij de implementatie dat de verschillen marginaal zouden
zijn en om die reden zijn de twee eerste effecten van de ongewenstverklaring – zij
het anders geformuleerd – ook aan het inreisverbod verbonden. Zoals uiteengezet in
§ 2.2.3 heeft de uitleg in de jurisprudentie gemaakt dat deze «nationale effecten»
van het inreisverbod veel minder inzetbaar bleken dan beoogd. Het wetsvoorstel herstelt
de mogelijkheid van de eerste twee rechtsgevolgen van de ongewenstverklaring voor
personen die onder de Terugkeerrichtlijn vallen.
De voorwaarden waaronder de ongewenstverklaring zoals voorzien in dit wetsvoorstel
kan worden opgelegd, brengen met zich dat in de meeste gevallen ook sprake zal zijn
van een verplichting of een bevoegdheid een inreisverbod op te leggen. Artikel 66a,
eerste en tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (implementatie van artikel 11 van
de Terugkeerrichtlijn) vereist immers dat de IND een inreisverbod uitvaardigt in de
gevallen waarin de vreemdeling Nederland onmiddellijk moet verlaten ingevolge artikel
62, tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000 of Nederland niet uit eigen beweging
binnen de daarvoor geldende termijn heeft verlaten.
Uiteraard zal in die gevallen waarin er een overlap is met EU-regelingen, ook aan
de voorwaarden moeten worden voldaan die de jurisprudentie van het Hof van Justitie
van de EU daaraan stelt. Concreet betekent dit dat een ongewenstverklaring aan een
derdelander, die tegelijk met een inreisverbod wordt uitgevaardigd, alleen een geldigheidsduur
van meer dan vijf jaar kan hebben indien tevens sprake is van een «ernstige bedreiging
van de openbare orde of nationale veiligheid» als bedoeld in artikel 11 van de Terugkeerrichtlijn.
Voor personen die onder de reikwijdte van Richtlijn 2004/38/EG vallen (kort gezegd:
EU-burgers en hun partners) zal moeten worden voldaan aan het criterium dat zij een
gevaar vormen voor de openbare orde als bedoeld in artikel 32 van die richtlijn. In
situaties waarin zowel een inreisverbod als een ongewenstverklaring wordt uitgevaardigd,
leidt het verder geen twijfel dat de ongewenstverklaring geen verderstrekkende effecten
mag hebben dan krachtens de Terugkeerrichtlijn aan een inreisverbod kunnen worden
verbonden. Aangezien het enige effect van het inreisverbod zoals dat in artikel 11
van de Terugkeerrichtlijn is neergelegd, is dat de vreemdeling gedurende een in dat
besluit vastgesteld tijdvak niet mag inreizen, moet in de regelgeving worden gewaarborgd
dat de duur van de ongewenstverklaring in dat geval nooit langer kan zijn dan het
inreisverbod.
De duur van de ongewenstverklaring zal in het Vreemdelingenbesluit 2000 worden geregeld.
De ongewenstverklaring in huidige vorm is in beginsel niet aan een bepaalde duur gekoppeld.
Wel zijn in artikel 6.6 van het Vreemdelingenbesluit 2000 termijnen opgenomen die
dwingend regelen wanneer een ongewenstverklaring die is opgelegd naar aanleiding van
een strafrechtelijke veroordeling, moet worden opgeheven als daarom wordt gevraagd.
Deze regeling zal worden aangevuld met termijnen voor de andere gronden van de ongewenstverklaring,
waarbij in beginsel de duur van een eveneens aan de vreemdeling opgelegd inreisverbod
leidend zal zijn. Voor situaties waarin geen inreisverbod kan worden opgelegd omdat
de Terugkeerrichtlijn niet van toepassing is of het opleggen van een EU-brede maatregel
niet toestaat, wordt de duur van de ongewenstverklaring niet begrensd door een regeling
uit het EU-recht. Uiteraard moet de ongewenstverklaring in duur dan nog steeds proportioneel
zijn ten opzichte van vergelijkbare situaties. Op grond van artikel 68, eerste lid,
van de Vreemdelingenwet 2000 kan de vreemdeling ook een aanvraag indienen tot opheffing
van de ongewenstverklaring. Ook kan op grond van artikel 6.7 van het Vreemdelingenbesluit
2000 om tijdelijke opheffing van de ongewenstverklaring worden verzocht. Deze mogelijkheden
zullen ook van toepassing worden op de voorgestelde ongewenstverklaring. Daarnaast
wordt ambtshalve opheffen mogelijk.
Het Hof van Justitie van de EU heeft in het arrest Filev en Osmani41 geoordeeld dat een nationale terugkeermaatregel die dateert van voor de Terugkeerrichtlijn,
maar wel voortduurt na de inwerkingtreding daarvan geen onbepaalde duur kan hebben.
De regering is van mening dat die jurisprudentie wordt geëerbiedigd doordat aan het
inreisverbod altijd een duur wordt gekoppeld en de duur van de ongewenstverklaring
nader zal worden geregeld in het Vreemdelingenbesluit 2000. Het alternatief, namelijk
het laten vervallen van de ongewenstverklaring op het moment dat de rechtsgevolgen
van het inreisverbod intreden wanneer de vreemdeling aan zijn terugkeerverplichting
heeft voldaan, acht de regering om uitvoeringsredenen niet wenselijk. Het gaat hier
om een groep vreemdelingen waarvan de verplaatsing en grensbewegingen zich moeilijk
in beeld laten brengen. Een dergelijk alternatief draagt dan ook het risico in zich
dat in de praktijk onduidelijkheid ontstaat over de geldigheid en de duur van de ongewenstverklaring.
Dit kan de effectiviteit van de ongewenstverklaring verlagen en extra lasten voor
de IND meebrengen. Uiteraard is het voor de vreemdeling ook van groot belang dat hij
duidelijkheid heeft over de gevolgen van zijn onrechtmatig verblijf.
In de gevallen waarin geen terugkeerbesluit en dus geen inreisverbod kan worden genomen,
wordt de duur van de ongewenstverklaring afgeleid uit artikel 68 van de Vreemdelingenwet
2000, en voor zover toepasselijk artikel 6.6 van het Vreemdelingenbesluit 2000. Dit
is ten eerste toepasselijk in die gevallen waarin de vreemdeling zich bij het opleggen
van de ongewenstverklaring niet op het grondgebied van de EU bevindt, waardoor de
vreemdeling buiten het toepassingsbereik valt van de Terugkeerrichtlijn. Ten tweede
zal het gaan om vreemdelingen die in de EU verblijf hebben, bijvoorbeeld als houder
van een asielstatus, of als houder van een andere, reguliere verblijfsvergunning of
andere toestemming tot verblijf op basis van het nationale recht van één van de lidstaten.
In die gevallen volgt uit artikel 23 van de Schengengrenscode dat de vreemdeling een
circulatierecht heeft. Indien – eventueel na raadpleging in lijn met de artikelen
27 tot en met 30 van de SIS-verordening grenscontroles42 – is vastgesteld dat een derdelander niet met een inreisverbod kan worden opgenomen
in het SIS, kan de derdelander eventueel op een nationale signaleringslijst opgenomen
worden.43 Deze signalering moet uiteraard gebaseerd zijn op een nationaal besluit. De formulering
van het eerste lid van artikel 67 van de Vreemdelingenwet 2000 zoals dit in 2011 is
ingevoerd, heeft als onbedoeld effect dat ook personen met (bestendig) rechtmatig
verblijf in een andere lidstaat van de EU niet onder het bereik van de ongewenstverklaring
kunnen vallen als zij zich in Nederland bevinden. Immers, ook in die gevallen is de
Terugkeerrichtlijn van toepassing, en dus in abstracto ook afdeling 3 van hoofdstuk
6 van de Vreemdelingenwet 2000, die (onder meer) het inreisverbod in de Nederlandse
wet vastlegt.44 Met het onderstaande wetsvoorstel wordt de ongewenstverklaring als ondubbelzinnig
nationaal instrument hersteld. Het ligt dan ook voor de hand dat dit nationale instrument
de basis is voor signaleringen die alleen een effect in Nederland hebben.
Ten slotte dient hier te worden gewezen op de Procedurerichtlijn. In verband hiermee
is in artikel 67a, derde lid, van de Vreemdelingenwet 2000 een aanvullende uitzondering
noodzakelijk met betrekking tot rechtmatig verblijf van een vreemdeling die een ongewenstverklaring
opgelegd krijgt. EU-rechtelijk is immers dwingend bepaald onder welke omstandigheden
een vreemdeling een asielprocedure in de lidstaat mag afwachten. In de Nederlandse
systematiek betekent dit dat de vreemdeling rechtmatig verblijf heeft.
Een bepaling die dergelijk rechtmatig verblijf categorisch uitsluit is daarmee in
strijd. Om te voorkomen dat de IND telkenmale als rechtmatig verblijf ontstaat de
ongewenstverklaring moet opschorten of intrekken, wordt een nadere uitzondering opgenomen.
De nationale regeling die leidt tot een ongewenstverklaring kan op deze wijze in harmonie
bestaan met het inreisverbod, waarbij vorm wordt gegeven aan de nationale autonomie
die toekomt aan de lidstaten om vreemdelingen onder het bereik van het strafrecht
te laten vallen en maatregelen te nemen ten aanzien van toezicht en verblijf, op basis
van criteria die in de nationale wetgeving zijn vastgelegd.
3.2.4. Afschaffing voornemenprocedure
Zoals in § 2.2.4 reeds is vermeld, wordt met het afschaffen van de voornemenprocedure
beoogd om de Nederlandse asielprocedure zoveel mogelijk in lijn te brengen met dat
van de overige EU-lidstaten, zonder afbreuk te doen aan het verdedigingsbeginsel,
de samenwerkingsverplichting en het recht om gehoord te worden (artikel 41, tweede
lid, van het EU-Handvest). Omstandigheden waar volgens de asielzoeker voldoende rekening
mee moet worden gehouden, kunnen – met inachtneming van de samenwerkingsverplichting
tussen IND en asielzoeker – tijdens het gehoor worden aangevoerd. Daarbij zal de asielzoeker
ook in de gelegenheid worden gesteld uitleg te geven indien sprake is van ontbrekende
elementen, inconsistenties of tegenstrijdigheden in de verklaringen. Zijn er argumenten
die volgens de betrokkene onvoldoende onder de aandacht zijn gebracht tijdens het
gehoor, dan kan de asielzoeker deze door het indienen van correcties en aanvullingen
op het gehoor alsnog onder de aandacht brengen vóórdat de IND een besluit neemt. In
de correcties en aanvullingen kan de betrokkene daarbij bijvoorbeeld verwijzen naar
(landen)informatie om de gestelde vrees te onderbouwen of waarom hij niet op grond
van de Dublinverordening aan een andere lidstaat kan worden overgedragen. Ook zal
de IND de vreemdeling – voordat er een beslissing op de aanvraag wordt genomen en
waar van toepassing – de gelegenheid bieden om te reageren op een deskundigenadvies
dat de IND heeft laten opstellen, bijvoorbeeld een onderzoek naar de authenticiteit
van overgelegde documenten of een taalanalyse. Daarmee wordt afdoende invulling gegeven
aan de samenwerkingsverplichting en het verdedigingsbeginsel.
In gevallen waarin momenteel tot een ander besluit wordt gekomen op basis van de argumenten
in de zienswijze, wordt voorzien dat deze argumenten bij de correcties en aanvullingen
al naar voren kunnen worden gebracht en tot een eventuele andere weging van de aanvraag
kunnen leiden. Voor zover de argumenten niet via correcties en aanvullingen onder
de aandacht zijn gebracht, kunnen deze in de beroepsfase alsnog worden aangevoerd
en wordt in het licht van de beroepsgronden door de IND bezien of het besluit terecht
is genomen.
Voornemenprocedure bij voorgenomen intrekking
Uit artikel 45 van de Procedurerichtlijn volgt dat de bevoegde autoriteit verplicht
is een vreemdeling er schriftelijk van in kennis te stellen dat zij heroverweegt of
de vreemdeling in aanmerking komt om internationale bescherming te genieten en van
de redenen voor die heroverweging.45 Tevens moet de vreemdeling de kans worden geboden om, tijdens een persoonlijk onderhoud
of in een schriftelijke verklaring, de redenen voor te leggen waarom de internationale
bescherming niet mag worden ingetrokken. Derhalve dient in de intrekkingsprocedure
wel een procedure te worden gevolgd waarbij de statushouder schriftelijk wordt geïnformeerd.
Er is voor gekozen om de huidige procedure in geval van voorgenomen intrekkingen te
handhaven en de vreemdeling na het uitbrengen van het voornemen eerst in de gelegenheid
te stellen om een schriftelijke zienswijze uit te brengen en vervolgens, als het voornemen
bestaat de intrekking door te zetten, in de gelegenheid te stellen om te worden gehoord.46
Zienswijze bij aanvraag langdurig ingezetene
De voornemenprocedure vervalt ook in het geval dat de aanvraag om een langdurigingezetenestatus
van een asielstatushouder wordt afgewezen. De vreemdeling wordt in dat geval overeenkomstig
artikel 4:7 Awb in de gelegenheid gesteld een zienswijze naar voren te brengen.
3.2.5. Beperking nareismogelijkheden
De beperking van de verstrekking van afgeleide asielvergunningen aan afhankelijke
ongehuwde partners en meerderjarige kinderen in het wetsvoorstel is in overeenstemming
met de Gezinsherenigingsrichtlijn.47 Op dit moment voorziet de Vreemdelingenwet 2000 in artikel 29, tweede lid, aanhef
en onder b, gelezen in samenhang met het vierde lid, in de mogelijkheid tot gezinshereniging
met de vreemdeling die als partner of meerderjarig kind zodanig afhankelijk is van
de vergunninghouder dat hij om die reden behoort tot diens gezin. Dit is een invulling
van artikel 10, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn en artikel 23, vijfde
lid, van de Kwalificatierichtlijn. Dat zijn een facultatieve bepalingen, die niet
geïmplementeerd hoeven te worden. Met de wetswijziging wordt derhalve gebruikgemaakt
van de ruimte die het Europese recht op dit punt biedt.
3.2.6. Efficiëntere behandeling (herhaalde) aanvragen
Ook de voorgestelde bevoegdheden die de IND in staat stellen aanvragen efficiënter
af te handelen, zijn in overeenstemming met het Unierecht, mits bij het aanwenden
van de bevoegdheden in individuele gevallen acht wordt geslagen op de geldende richtlijnen
en desbetreffende jurisprudentie.
De Procedurerichtlijn maakt het mogelijk dat EU-lidstaten een asielverzoek ongegrond
verklaren als sprake is van een toereikend onderzoek naar de inwilligbaarheid van
de aanvraag overeenkomstig artikel 4 van de Kwalificatierichtlijn. In de regel is
daarvoor een persoonlijk onderhoud vereist, zoals een gehoor. Als een vreemdeling
niet bij een persoonlijk onderhoud verschijnt, mag dat volgens de Procedurerichtlijn
worden aangemerkt als een impliciete intrekking of een impliciet afzien van de aanvraag.
De richtlijn biedt lidstaten dan de ruimte om de behandeling van het asielverzoek
te beëindigen of het verzoek af te wijzen, mits zij het verzoek op basis van een toereikend
onderzoek als ongegrond beschouwen (artikel 28, eerste lid). Dit wetsvoorstel geeft
invulling aan die ruimte door de IND de bevoegdheid te verschaffen om in drie situaties
– na een toereikend onderzoek – de aanvraag af te wijzen als ongegrond. Daarbij blijft
vereist dat de IND toereikend onderzoek naar de gegrondheid van de aanvraag doet overeenkomstig
artikel 4 van de Kwalificatierichtlijn, zoals geïmplementeerd in artikel 31 van de
Vreemdelingenwet 2000 en daarop gebaseerde regelgeving.
De maatregelen inzake de toetsing van opvolgende aanvragen brengen het nationale recht
dichter in lijn met de bewoordingen van artikel 40, derde en vierde lid, van de Procedurerichtlijn.
De Procedurerichtlijn maakt deel uit van het Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel
(GEAS), dat ingevolge het Asiel- en Migratiepact wordt herzien. Dit brengt mee dat
de Procedurerichtlijn in juni 2026 wordt vervangen door de Procedureverordening. Zie
over de samenloop met het Asiel- en Migratiepact verder § 6.2.
3.3. Rechtsbescherming ongewenstverklaring
Als de vreemdeling het niet eens is met een besluit van de IND inhoudende een ongewenstverklaring,
terugkeerbesluit of inreisverbod kan hij daartegen rechtsmiddelen aanwenden. De bestuursrechtelijke
hoofdregel bij rechtsmiddelen is dat eerst bezwaar kan en moet worden gemaakt alvorens
beroep bij de rechter mogelijk is.48 Hierbij spelen rechtsbeschermende belangen een rol, maar ook belangen voor de rechtspraak,
zoals een beter afgebakende en duidelijker uitgewerkte zaak in beroep en minder werkdruk
voor de bestuursrechter.49 Overeenkomstig die hoofdregel is bezwaar nu het eerst aan te wenden rechtsmiddel
bij een ongewenstverklaring.
Met de inwerkingtreding van de Vreemdelingenwet 2000 is voor een aantal andere vreemdelingenrechtelijke
besluiten rechtstreeks beroep bij de rechter opengesteld, waaronder voor beslissingen
over een verblijfsvergunning asiel. Betreft het een reguliere verblijfsvergunning,
dan geldt de hoofdregel van voorafgaand bezwaar. Bij de implementatie van de Terugkeerrichtlijn
in 2011 bepaalde de wetgever dat terugkeerbesluiten dezelfde rechtsmiddelenwegen kennen,
net als inreisverboden, die deel kunnen zijn van een meeromvattende beschikking. In
2013 repareerde de wetgever in navolging van rechtspraak van de ABRvS dat rechtstreeks
beroep ook openstaat voor zelfstandige inreisverboden en regelde hij rechtstreeks
beroep in verband met (tijdelijke) opheffing van een inreisverbod. Het argument hiervoor
is concentratie van rechtsbescherming om een doelmatige en snelle rechtsgang te garanderen,
zodat eventuele onduidelijkheid over de rechtspositie van een vreemdeling snel kan
worden weggenomen.50 Veelal betreft het dus rechtstreeks beroep zonder voorafgaand bezwaar (zie ook de
artikelsgewijze toelichting op artikel II). Dat volgt uit bijlage 1 bij de Awb, getiteld
«Regeling rechtstreeks beroep» (oftewel de negatieve lijst).
Vanwege de samenhang met het terugkeerbesluit en het inreisverbod – wat betreft de
inhoud of de fase van het terugkeerproces waarin deze besluiten worden genomen – ligt
het in de rede hetzelfde rechtsmiddel in te zetten bij de voorgestelde ongewenstverklaring.
De overwegingen die de wetgever ten grondslag heeft gelegd aan die keuze zijn namelijk
ook van toepassing op de voorgestelde ongewenstverklaring. Betreft het een meeromvattende
beschikking, dan wordt de concentratie bereikt doordat eenzelfde rechtsmiddel openstaat.
Wordt een zelfstandig besluit uitgevaardigd, dan zal in de regel wijziging van de
gegeven meeromvattende beschikking kunnen plaatsvinden, teneinde concentratie van
rechtsmiddelen te bereiken, doordat het bezwaar of beroep op grond van artikel 6:19
Awb van rechtswege mede betrekking heeft op het gewijzigde besluit. Dit geldt ook
in geval van niet ingewilligde aanvragen voor een verblijfsvergunning asiel of van
de intrekking of niet-verlenging van deze vergunning. De redenering geldt ten slotte
voor de ongewenstverklaring en besluiten op aanvragen die strekken tot opheffing of
tijdelijke opheffing van de ongewenstverklaring.
Duidelijkheidshalve wordt hier opgemerkt dat de bestaande rechtsbeschermingsprocedure
(eerst de bezwaarfase, dan beroep bij de bestuursrechter) gehandhaafd blijft bij de
huidige ongewenstverklaring die wordt opgelegd aan gemeenschapsonderdanen op grond
van artikel 67, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000. De redenen die ten grondslag
liggen aan de keuze voor een van de Awb afwijkende rechtsbeschermingsprocedure bij
de voorgestelde ongewenstverklaring die zijn gelegen in de samenhang met de rechtsbeschermingsprocedure
voor het terugkeerbesluit en inreisverbod, gelden immers niet voor de bestaande ongewenstverklaring.
Ingevolge artikel 6:16 Awb heeft het beroep tegen de ongewenstverklaring geen schorsende
werking. Dat geldt ook voor het inreisverbod.
4. Gevolgen
4.1. Uitvoeringsgevolgen en administratieve lasten
4.1.1. Kortere duur verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd
Een kortere geldigheidsduur van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd leidt
er in de praktijk toe dat de IND meer aanvragen tot verlenging moet behandelen dan
nu het geval is. De aanvraag tot verlenging van de geldigheidsduur zal immers niet
na vijf jaar worden ingediend, maar na drie jaar en daarmee dus eerder en ook vaker.
Het verblijfsdocument zal ook vaker moeten worden vernieuwd. Voor de uitvoeringspraktijk
is daarbij van belang dat tevens de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd
wordt afgeschaft. De afschaffing van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde
tijd kan ertoe leiden dat de vreemdeling terugkerend (driejaarlijks) verlenging zal
aanvragen. Wel kan de vreemdeling na minimaal vijf jaar verblijf als EU-langdurig
ingezetene aanvragen of een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd. De
verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd blijft, anders dan de verblijfsvergunning
asiel voor onbepaalde tijd, wel bestaan. De vreemdeling zal in het geval van een verblijfsvergunning
EU-langdurig ingezetene en regulier voor onbepaalde tijd aan een aantal voorwaarden
– waaronder de inkomenseis – moeten voldoen.
Daar staat tegenover dat het aantal verzoeken om naturalisatie hoogstwaarschijnlijk
zal dalen. Immers, door de aanvullende voorwaarden die aan een EU-verblijfsvergunning
voor langdurig ingezetenen of een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd
worden gesteld, zullen minder vreemdelingen hiervoor in aanmerking komen en zullen
dus ook minder vreemdelingen een verzoek om naturalisatie indienen.
De regering heeft de keuze gemaakt om niet te differentiëren in de duur van de vergunning
tussen enerzijds vreemdelingen met een vluchtelingenstatus en anderzijds de subsidiair
beschermden om rekening te houden met de gevolgen voor uitvoering van deze maatregel.
De gevolgen voor de IND per te behandelen zaak zijn te overzien doordat met onderhavig
voorstel de duur van de vergunning wordt teruggebracht naar drie jaar voor beide statussen
én de huidige werkwijze van de behandeling van verlengingsaanvragen wordt gehandhaafd
waarbij de IND alleen bij concrete aanwijzingen overgaat tot inhoudelijke herbeoordeling
van de asielstatus. Deze keuze is gemaakt aangezien het voor de IND niet uitvoerbaar
is om bij alle verlengingsaanvragen een volledige inhoudelijke herbeoordeling van
de verleende asielstatus te verrichten en de IND conform de systematiek van het Unierecht
toetst of de asielstatus moet worden herzien indien omstandigheden daar aanleiding
toe geven.
De internationale bescherming wordt ingetrokken als de omstandigheden op grond waarvan
de vluchtelingen- of subsidiairebeschermingsstatus is verleend niet langer bestaan
of zodanig zijn gewijzigd dat deze bescherming niet langer nodig is. Deze wijziging
moet voldoende ingrijpend en van niet voorbijgaande aard zijn. Hiermee wordt asielbescherming
enkel geboden indien en voor zolang deze bescherming noodzakelijk is.
De asielstatus is geldig totdat deze wordt ingetrokken met een daartoe strekkend besluit.51 In de huidige Kwalificatierichtlijn is immers neergelegd dat internationale bescherming
moet worden ingetrokken indien de houder geen vluchteling meer is, respectievelijk
niet langer in aanmerking komt voor subsidiaire bescherming wanneer de omstandigheden
op grond waarvan de subsidiaire bescherming is verleend niet langer bestaan of zodanig
zijn gewijzigd dat deze bescherming niet langer nodig is.
Het enkele verlopen van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning leidt derhalve
niet slechts om die reden tot verlies van de verleende internationale bescherming
(asielstatus) en de daarmee samenhangende rechten. Conform de systematiek van het
Unierecht toetst de IND of de asielstatus moet worden herzien indien individuele dan
wel meer generieke omstandigheden daar aanleiding toe geven. Deze inhoudelijke beoordeling
is niet afhankelijk van een moment dat de vergunning moet worden verlengd/vernieuwd.
4.1.2. Geen nieuwe verblijfsvergunningen asiel voor onbepaalde tijd
De afschaffing van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd leidt ertoe dat
meer vreemdelingen periodiek een aanvraag om verlenging van de verblijfsvergunning
asiel moeten indienen. Dit leidt ertoe dat de IND meer aanvragen moet behandelen dan
nu het geval is. De impact op de werklast per te behandelen zaak is echter, gelet
op het handhaven van de huidige werkwijze bij verlengingen, te overzien.
Daarnaast leidt de afschaffing van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd
er hoogstwaarschijnlijk toe dat het aantal aanvragen voor een EU-verblijfsvergunning
voor langdurig ingezetenen of een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd
zullen toenemen. De behandeling van deze aanvragen kost meer besliscapaciteit dan
de aanvragen voor een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd vanwege de extra
voorwaarden waaraan moet worden getoetst. In sommige gevallen zijn die erg complex.
Daar staat tegenover dat het aantal verzoeken om naturalisatie hoogstwaarschijnlijk
zal dalen. Immers, door de aanvullende voorwaarden die aan een EU-verblijfsvergunning
voor langdurig ingezetenen of een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd
worden gesteld, zullen minder vreemdelingen hiervoor in aanmerking komen en zullen
dus ook minder vreemdelingen een verzoek om naturalisatie indienen.
Het gevolg met de meeste impact is echter de verplichting om internationale bescherming
in te trekken wanneer deze bescherming niet langer nodig is. Door het afschaffen van
de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd, en de aanvullende voorwaarden die
gelden voor de verlening van een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen
of een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd, zullen naar verwachting
(steeds) meer vreemdelingen in bezit blijven van enkel een verblijfsvergunning asiel
voor bepaalde tijd. Dit leidt tot een steeds groter aantal vergunningen die mogelijk
moeten worden ingetrokken, indien de situatie in het betreffende land van herkomst
ten goede wijzigt dan wel indien de persoonlijke situatie van de vreemdeling leidt
tot de conclusie dat niet langer bescherming nodig is. Aan de andere kant valt niet
uit te sluiten dat door het afschaffen van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde
tijd vreemdelingen er meer belang aan hechten om aan de aanvullende voorwaarden voor
de verlening van een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen of een verblijfsvergunning
regulier voor onbepaalde tijd te voldoen. In die zin kan de maatregel integratiebevorderend
werken.
Wat de precieze gevolgen zullen zijn is afhankelijk van zoveel verschillende factoren,
waaronder de ontwikkelingen in de verschillende landen van herkomst, dat dit niet
goed te voorspellen is. Een complicerende factor kan zijn dat met de inwerkingtreding
van het Asiel- en Migratiepact ook een maximale bewaartermijn voor bepaalde gegevens
uit het asieldossier wordt geïntroduceerd,52 waaronder het verslag van het nader gehoor, waardoor het nog maar zeer de vraag is
of er voldoende gegevens beschikbaar zullen zijn om zorgvuldig te oordelen dat internationale
bescherming niet langer nodig is. Dit zal in zaken waarin intrekking wordt overwogen
vanwege een wijziging in de persoonlijke situatie meer effect hebben dan in zaken
waarin de situatie in het land van herkomst is gewijzigd.
Of in een individuele zaak, dan wel in een categorie zaken bij wijziging van het landenbeleid,
tot intrekking van de internationale bescherming zal worden overgegaan zal dus steeds
van geval tot geval moeten worden bezien. Hierbij is van belang dat in de gevallen
waarin wel tot intrekking zal kunnen worden overgegaan, tevens, ambtshalve, zal moeten
worden bezien of verblijfsbeëindiging in strijd is met artikel 8 EVRM.
4.1.3. Verruiming mogelijkheden tot ongewenstverklaring
De wijziging van de ongewenstverklaring is in een verkenning met de Dienst Terugkeer
en Vertrek (DTenV), de IND en het OM uit 2022 als uitvoerbaar naar voren gekomen,
mits voldaan wordt aan enkele randvoorwaarden, zoals de benodigde capaciteit.53 De aanpassing van artikel 67, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000, waardoor
opnieuw de mogelijkheid ontstaat om vreemdelingen die sinds de implementatie van de
Terugkeerrichtlijn juist buiten het toepassingsbereik zijn gebracht, weer ongewenst
te kunnen verklaren indien aan de voorwaarden in dat lid is voldaan, sluit overwegend
aan bij de bestaande contactmomenten en bestaande procedures die bekend zijn bij de
uitvoeringsorganisaties.
Hoewel er sprake is van krapte op de arbeidsmarkt, wordt de ingeschatte benodigde
capaciteit (afgerond zeven fte voor de IND en minder dan één fte voor DTenV) binnen
afzienbare tijd haalbaar geacht. Wel is van belang dat tijdig wordt begonnen met de
werving vanwege de opleidingsduur van minimaal één jaar. Het OM voorziet beperkte
impact op het werkproces. De politie en de Koninklijke Marechaussee (KMar) hebben
de doelgroep van dit onderdeel reeds in beeld. Conform de ketenprocesbeschrijving
Vreemdelingen in de Strafrechtketen (VRIS) overwegen de politie, de KMar en de IND
reeds of een ongewenstverklaring of een (zwaar) inreisverbod opgelegd kan worden.
De mogelijkheid om een ongewenstverklaring naast een inreisverbod te kunnen opleggen,
levert wel inhoudelijke en technische complexiteit op doordat verschillende combinaties
denkbaar zijn, met name met betrekking tot de duur van de ongewenstverklaring en vertrektermijnen
in combinatie met of zonder inreisverbod en de categorieën vreemdelingen die geraakt
worden. In het beleid zullen de uitvoeringskeuzes helder neergelegd moeten worden
ter voorkoming van onduidelijkheden in de uitvoering, bij ketenpartners en de vreemdeling
én ter voorkoming van willekeur.
Feit is dat onder omstandigheden meerdere beslissingen tegelijk van kracht zullen
kunnen zijn. Om de uitvoering te ontzien, wordt erin voorzien dat zo veel mogelijk
kan worden gewerkt met meeromvattende beschikkingen. Dit kan onder omstandigheden
betekenen dat in een afwijzing ook een terugkeerbesluit en een inreisverbod is opgenomen,
net als thans kan, met daarnaast een ongewenstverklaring. Dit is weliswaar complexer,
maar de concentratie van besluiten maakt ook dat de samenhang duidelijker wordt en
ook in samenhang kan worden bezien. Ten aanzien van – naar verwachting in geringe
mate toenemend aantal – artikel 197 Sr-zaken zullen dossiers moeten worden aangelegd
die voldoende informatie moeten bevatten ten behoeve van de vereiste toetsingen in
de vervolgings- en berechtingsfase.
4.1.4. Afschaffing voornemenprocedure
Het afschaffen van de voornemenprocedure leidt ertoe dat na het ontvangen van de correcties
en aanvullingen ook direct een afwijzende beschikking kan worden genomen. Enerzijds
leidt dit tot een snellere asielprocedure nu procedurestappen kunnen worden overgeslagen;
anderzijds kan dit in voorkomende gevallen leiden dit tot een complexere, minder efficiënte
en daardoor minder snelle beroepsprocedure. De rechter, vreemdeling en de IND zullen
zich moeten buigen over een dossier dat door het ontbreken van een voornemen (en een
bezwaarfase) soms minder duidelijk is over het standpunt van beide partijen met betrekking
tot de feiten.54 Dit kan, voor zover nodig en mogelijk, deels worden ondervangen door het uitbrengen
van een verweerschrift, waarin uitgebreider dan nu het geval is op beroepsgronden
wordt ingegaan. Dat betekent dan wel extra werk voor de directie Juridische Zaken
van de IND. Ook is denkbaar dat de behandeling van de zaak ter zitting meer tijd in
beslag zal nemen, dat zaken vaker aangehouden worden en dat er meer beroepen dan voorheen
gegrond zullen worden verklaard door de rechter.
De impact op de uitvoering betreft voornamelijk de werkzaamheden bij de IND in de
beslisfase en beroepsfase. In algemene zin zal het afschaffen van de voornemenprocedure
resulteren in een werklastverlichting en daardoor productiviteitsstijging in de beslisfase.
Daarnaast wordt echter een intensivering van de werklast en daardoor een productiviteitsdaling
in de beroepsfase verwacht. Per saldo zal de maatregel naar verwachting bijdragen
aan de vereenvoudiging van de asielprocedure.
4.1.5. Beperking nareismogelijkheden
De maatregelen ter beperking van de nareismogelijkheden van ongehuwde partners en
meerderjarige kinderen zullen de IND naar verwachting meer werk opleveren. Dit omdat
bij een voorgenomen afwijzing van een nareisaanvraag altijd moet worden getoetst of
de beoogde nareiziger aan artikel 8 EVRM aanspraken op een verblijfsvergunning kan
ontlenen. Door de belangenafweging die in dit kader moet worden uitgevoerd, is dit
veelal een bewerkelijke toets en zal veelal ook gehoord moeten worden om de belangen
goed te kunnen afwegen. De verwachting is bovendien dat dit leidt tot een waterbedeffect
waarbij de IND meer aanvragen om reguliere gezinshereniging en aanvragen op grond
van artikel 8 EVRM moet afhandelen. Deze maatregelen hebben echter niet zozeer ten
doel de IND te ontlasten, maar om de instroom van nareizigers enigszins te verminderen.
Dat zal de druk op de opvangcapaciteit van het COA en de (gemeentelijke) huisvesting
overeenkomstig verlagen.
Het komt voor dat nareizigers na aankomst in Nederland een zelfstandige aanvraag van
een verblijfvergunning asiel indienen, omdat deze een sterker verblijfsrecht geeft
dan een zogenoemde nareisvergunning, die slechts geldig blijft zolang zij tot het
(kern)gezin behoren. Als gevolg van de maatregelen ter beperking van de nareismogelijkheden
zullen naar verwachting minder van dergelijke zelfstandige aanvragen worden ingediend,
hetgeen de IND enigszins ontlast. Daarbij moet echter ook rekening worden gehouden
met de mogelijkheid dat afgewezen gezinsleden trachten zelfstandig naar Nederland
te reizen om een zelfstandige asielaanvraag in te dienen.
4.1.6. Efficiëntere behandeling (herhaalde) aanvragen
De maatregelen inzake de toetsing van opvolgende aanvragen en verruimde afwijzingsmogelijkheden
(§ 2.2.6) zullen de IND behulpzaam zijn bij het efficiënter behandelen van asielaanvragen.
Dat geldt met name voor de mogelijkheid om aanvragen van vreemdelingen als ongegrond
af te wijzen als zij zonder verschoonbare reden niet op een afspraak voor een asielgehoor
verschijnen en voor de aanscherpingen die zien op de behandeling van opvolgende asielaanvragen.
De invoering van deze maatregelen zal voor de IND organisatorisch niet veel werk vergen.
Voor de mogelijkheid aanvragen af te wijzen bij het niet verschijnen voor het asielgehoor
geldt dat daarmee in het kader van een pilot al enige ervaring is opgedaan.55 Beoogd neveneffect is dat asielzoekers door de wetenschap dat hun aanvraag kan worden
afgewezen vaker op afspraken voor een gehoor verschijnen, zodat het minder vaak voorkomt
dat hoorambtenaren en tolken nodeloos zijn ingepland voor een gehoor. Hierdoor wordt
onnodig capaciteitsverlies voorkomen en kunnen zaken sneller worden afgehandeld.
De maatregelen die zien op opvolgende aanvragen behelzen de invoering van een strenger
toetsingscriterium. Die toetsing komt in veel opzichten overeen met de toetsing die
(nationaal) voortvloeit uit de toepassing van artikel 4:6 Awb. De strengere toetsing
zal ertoe leiden dat aanvragen die momenteel kennelijk ongegrond worden verklaard,
vaker als niet-ontvankelijk kunnen worden afgedaan. Een dergelijke afdoening levert
de IND zowel procedureel als inhoudelijk minder werk op, mede omdat kan worden afgezien
van het horen van de asielzoeker. Daar komt bij dat de mogelijkheid een aanvraag niet-ontvankelijk
te verklaren het in een aantal gevallen ook mogelijk maakt het recht op opvang op
een eerder moment te beëindigen en, indien de opvolgende aanvraag zeer kort voor een
geplande uitzetting wordt ingediend, die aanvraag versneld af te doen zodat de uitzetting
niet hoeft te worden geannuleerd. Deze mogelijkheid is met name dienstig in zaken
waarin de opvolgende aanvraag is ingediend met als enig doel een op handen zijnde
uitzetting te frustreren.
4.2. Gevolgen voor de rechtspraak
De ABRvS en de Raad voor de rechtspraak (Rvdr) vragen aandacht voor het risico dat
onderdelen van het wetsvoorstel tot een grote werkverzwaring en hoge kosten bij de
rechtspraak zullen leiden, terwijl de vreemdelingenrechtspraak nu al overbelast is
en met personeelstekorten te maken heeft. Extra belasting betekent structureel meer
en langere procedures, in tegenstelling tot wat met de wetsvoorstellen beoogd wordt,
aldus de ABRvS, en kan ook ten koste gaan van de inzet buiten het vreemdelingenrecht,
aldus de ABRvS en de Rvdr.
De voorgestelde maatregelen zullen naar verwachting tot gevolg hebben dat het aantal
asielzoekers beter beheersbaar wordt.
Enerzijds worden de procedures efficiënter ingericht en anderzijds worden voorwaarden
gesteld zodat minder mensen naar Nederland komen. Hiermee zal de druk op de IND, rechtspraak
en asielopvang naar verwachting afnemen, en daarmee ook de druk op de huisvesting,
de zorg en het onderwijs. De wijzigingen zorgen er daarnaast voor dat het Nederlandse
asielbeleid meer in lijn is met dat van andere lidstaten, met als doel Nederland niet
aantrekkelijker te laten zijn dan de landen om ons heen.
Voor de verruimde mogelijkheden tot ongewenstverklaring is aangesloten bij bestaande
procedures. Naar verwachting is vaak samenloop mogelijk met andere procedures, zoals
beroep tegen een afwijzend asielbesluit of tegen een terugkeerbesluit.56 Blijkens de hierna genoemde verkenning wordt bovendien ingeschat dat het gaat om
400 extra ongewenstverklaringen per jaar en niet iedereen zal daartegen een of alle
rechtsmiddelen aanwenden. Verwacht wordt dat de door de Rvdr gesignaleerde werklastverzwaring
voor de vreemdelingenrechter hiermee wordt gemitigeerd. In eerste instantie zal de
nieuwe werkwijze mogelijk aanleiding geven tot nieuwe jurisprudentie van zowel de
bestuurs- als strafrechter, die zich daarover inderdaad zullen moeten buigen. Uiteindelijk
zal echter een systeem ontstaan waarbij met name criminele, overlastgevende vreemdelingen
vaker dan thans het geval is ongewenst worden verklaard en bij voortdurend onrechtmatig
verblijf vaker strafrechtelijk kunnen worden vervolgd. Met de Rvdr is de inschatting
dat er een geringe toename zal zijn van het aantal artikel 197 Sr-zaken.
4.3. Financiële gevolgen
De financiële gevolgen van de in dit wetsvoorstel opgenomen maatregelen hebben vooral
betrekking op de uitvoering, met name de IND, en de rechtspraak. De totale kosten
voor de IND worden geraamd op 1,5 miljoen euro structureel en 600.000 euro incidenteel.
Hierna wordt per maatregel ingegaan op de kosten die reeds in beeld zijn gebracht,
waarbij het hoofdzakelijk gaat om de kosten voor de IND.
Voor de rechtspraak zorgen de maatregelen in dit wetsvoorstel voor een werklastverzwaring
door een toename van het aantal zaken en een toename van de complexiteit en daarmee
de behandeltijd van zaken. Dit kost incidenteel 5,9 miljoen euro in 2026 en structureel
5,8 miljoen euro op jaarbasis.
De inschatting van de kosten is gebaseerd op de huidige inzichten. Het is mogelijk
dat in een later stadium additionele kosten in beeld komen. De kosten voor deze maatregelen
worden gedekt met de middelen op de aanvullende post. Komend jaar wordt gemonitord
wat de effecten zijn voor de uitvoering. In 2025 zal een evaluatie van de daadwerkelijke
kostenontwikkeling plaatsvinden en zal zo nodig bijstelling plaatsvinden van de gevraagde
middelen.
Duur verblijfsvergunningen asiel
Het terugbrengen van de geldingsduur van de asielvergunning bepaalde tijd tot drie
jaar en het afschaffen van de asielvergunning voor onbepaalde tijd zorgen voor een
toename van de personeelskosten van ongeveer 1 miljoen euro op jaarbasis.
Verruiming mogelijkheden tot ongewenstverklaring
Het verruimen van de mogelijkheden tot ongewenstverklaring na veroordelingen betekent
een verhoging van de werklast bij de IND, de DTenV en de rechtspraak. De totale structurele
kosten hiervan voor de DTenV en de IND worden in de eerdergenoemde verkenning (zie
§ 4.1.3) geschat op 570.000 euro per jaar.
Dit gaat uit van zeven extra fte voor de IND en minder dan één volledige fte extra
voor de DTenV aan personele kosten, en structurele beheerkosten van jaarlijks 10.635
euro. De incidentele IV-kosten worden in de verkenning geschat op 79.500 euro (voor
de IND). Er moet op deze bedragen nog wel een inflatiecorrectie plaatsvinden. Voor
het OM was de inschatting tijdens de verkenning dat bij deze modaliteit geen extra
kosten zullen worden gemaakt. Het aantal benodigde fte en de daarmee samenhangende
kosten van deze modaliteit zijn in de verkenning gebaseerd op een inschatting van
400 ongewenstverklaringszaken per jaar. Het uiteindelijke aantal zaken hangt onder
andere af van de nadere uitwerking van het wetsvoorstel. Daarnaast gaat de verkenning
nog niet in op de (financiële) gevolgen voor andere ketenpartners, zoals de Afdeling
Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel en KMar.
Ook de voor de rechtspraak zorgt deze verruiming voor een werklastverzwaring bij zowel
het strafrecht als het vreemdelingenrecht. De gevolgen worden geschat op 0,7 miljoen
euro per jaar.
Afschaffing voornemenprocedure
Zoals in § 2.2.4 reeds is aangegeven, heeft het afschaffen van het voornemen naar
verwachting een positief effect op de (beslis)capaciteit van de IND. Wel betekent
het afschaffen van de voornemenprocedure een aanzienlijke werklastverzwaring voor
de rechtspraak, omdat met de voornemenprocedure een behoorlijk aantal beroepen bij
de rechtbanken wordt voorkomen. Het afschaffen van de voornemenprocedure zal de behandeltijd
van de beroepsprocedures doen toenemen omdat deze procedure het geschil inkadert en
het voor de rechter duidelijk(er) is om welke geschilpunten het gaat. De gevolgen
van deze afschaffing worden ingeschat op 3,5 miljoen euro per jaar in 2026 en 3,4
miljoen euro structureel vanaf 2027.
Efficiëntere behandeling (herhaalde) aanvragen
Het invoeren van een strengere toets voor nieuwe feiten en omstandigheden, invoeren
van een verwijtbaarheidstoets bij opvolgende aanvragen en afwijzen van aanvragen als
(kennelijk) ongegrond als vreemdelingen niet op gehoor verschijnen zijn kleine inhoudelijke
beleidswijzigingen waarvoor de kosten bij de IND verwaarloosbaar zijn.
De Rvdr voorziet dat een strengere toets van nieuwe feiten en omstandigheden bij opvolgende
aanvragen zal leiden tot meer afwijzende besluiten en daarmee meer beroepen bij de
rechtbanken. De kosten hiervan worden geschat op 0,3 miljoen euro per jaar.
In de komende periode worden aanvullende uitvoeringstoetsen gedaan om de financiële
(en uitvoerings)consequenties van de verschillende maatregelen in kaart te brengen
voor de uitvoering in de keten. De kosten van de maatregelen worden gedekt met de
middelen op de aanvullende post uitwerking asielmaatregelen. Het komende jaar wordt
gemonitord wat de effecten zijn voor de uitvoering. In 2025 zal een evaluatie van
de daadwerkelijke kostenontwikkeling plaatsvinden en zal zo nodig bijstelling plaatsvinden
van de gevraagde middelen.
5. Advies en consultatie
Een concept van het wetsvoorstel is voor een reactie voorgelegd aan de IND, de DTenV,
de Rvdr, de ABRvS, het OM en de politie met het verzoek om in het bijzonder aandacht
te besteden aan de uitvoeringsaspecten57. Gelet op de vereiste spoed duurde deze consultatieperiode één week. De regering
is deze organisaties erkentelijk voor hun spoedige reactie.58 Eveneens is acht geslagen op, al dan niet gevraagde, nagekomen reacties. Hierna wordt
eerst ingegaan op algemene noties die in meerdere reacties terugkeren, gevolgd door
specifieke opmerkingen per maatregel.
Kwaliteit van het proces
Uit verschillende reacties spreken zorgen over de kwaliteit van het gevoerde proces,
omdat men niet om advies is gevraagd (onder meer Commissie Meijers, Inspectie Justitie
en Veiligheid, Nederlandse orde van advocaten, College voor de Rechten van de Mens)
of gezien de beperkte voorbereidingstijd en duur van de consultatieperiode. De IND
benadrukt in dat verband dat het van belang is dat besluiten op basis van de voorgestelde
wetgeving in stand blijven bij de rechtspraak en dat de wetgeving daadwerkelijk bijdraagt
aan de oplossingen die ermee beoogd worden. De Rvdr stelt dat het belang om een gedegen
wetgevingsadvies uit te brengen temeer klemt nu het hier een omvangrijke herziening
betreft die potentiële gevolgen kan hebben voor de (grond)rechten van mensen die in
een kwetsbare positie verkeren in relatie tot de overheid.
In § 2.1 heeft de regering uiteengezet waarom zij het noodzakelijk acht met spoed
maatregelen te nemen om het asielsysteem per direct en duurzaam te ontlasten en de
instroom te verminderen. Gelet op die urgentie acht de regering het noodzakelijk het
wetgevingsproces zoveel mogelijk versneld te doorlopen. De wetsvoorstellen zijn ter
consultatie voorgelegd aan de organisaties die in hun uitvoering direct door het betreffende
voorstel worden geraakt. Dit liet onverlet, zoals ook is aangegeven, dat adviezen
die op een later moment nog zouden worden ontvangen, worden betrokken in het wetgevingsproces,
zoals het door de Rvdr aangekondigde nadere advies. Dat is gebeurd. In reactie hierop
wordt verwezen naar deze memorie van toelichting en het nader rapport. Verder wijst
de regering erop dat verschillende onderdelen van het wetsvoorstel reeds eerder aan
de orde zijn geweest of zelfs al eerder in consultatie zijn gebracht, zoals het voorstel
om de duur van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd in te korten.59
Algemene opmerkingen
De politie verwacht niet dat de instroom aan de hand van de voorgestelde maatregelen
zodanig vermindert dat daarmee ook de druk op de keten en specifiek de opvang voldoende
vermindert. Zij wijst hiertoe op meerdere (geopolitieke) factoren die van invloed
zijn op de instroom en die zich volgens haar niet zo veel aantrekken van de wijziging
van asielprocedures in Nederland. De politie vindt het daarom fragiel en onvoldoende
onderbouwd om uit te gaan van een sterke daling van de instroom dankzij de voorgestelde
maatregelen. Hieruit volgt voor haar dat de voorgestelde maatregelen nauwelijks tot
geen oplossing bieden voor de in de memorie van toelichting genoemde problemen en
voor de druk op de keten incluis opvang. De politie wijst vervolgens op de druk op
de opvang en ketenpartners die – in ieder geval op korte termijn – voor een groot
deel wordt bepaald door het niet kunnen uitstromen van vergunninghouders naar gemeenten.
Zij wijst erop dat, ongeacht de duur van de verblijfsvergunning, huisvesting in gemeenten
nodig zal zijn, waarvoor de voorgestelde maatregelen volgens haar geen passende oplossing
bieden. Zonder goede maatregelen om de uitstroom van vergunninghouders uit de opvang
te bevorderen en zonder een stabiele financiering voor ketenpartners om opvang en
voorzieningen te kunnen verzorgen, blijft de druk op de opvang volgens de politie
onverminderd hoog en zullen volgens haar (andere) noodmaatregelen nodig zijn.
Ten slotte wijst de politie er op dat de in dit voorstel genoemde maatregelen tegen
de druk op het onderwijs, die in de memorie van toelichting met name wordt toegewezen
aan de Oekraïense vluchtelingenstroom, in zoverre geen oplossing bieden, omdat deze
groep valt onder de Richtlijn tijdelijke bescherming (2001/55/EG).
De regering onderschrijft dat er meerdere factoren zijn die van invloed zijn op de
instroom van asielzoekers. Terecht merkt de politie op dat dit mede geopolitieke factoren
zijn. De situatie op het Europese continent en in de wereld is immers gespannen en
volatiel. Ook onderkent de regering dat er mensen zijn die worden gedreven door factoren
waarop aangescherpt vreemdelingenrecht minder invloed heeft. Een en ander houdt haar
echter niet af van de voorgestelde maatregelen, integendeel: deze zijn des te belangrijker.
Zoals in hoofdstuk 1 en § 2.1 nader uiteen is gezet, is naar haar oordeel het Nederlandse
asielsysteem in de huidige vorm namelijk onhoudbaar. Dit geldt niet alleen voor mensen
die vluchten voor vervolging, oorlog en geweld en die de regering bescherming wil
bieden met een veilig en gezond heenkomen. Het geldt ook voor de hierbij betrokken
overheden. Dit laat onverlet dat de regering met de politie van opvatting is dat naast
ontlasting van de keten en verminderde instroom ook verbeterde doorstroom van belang
is. Kabinetsbeleid heeft ook daarvoor aandacht. Hoewel de politie terecht opmerkt
dat Oekraïense ontheemden thans een aparte positie hebben, wijst de regering erop
dat de nieuwkomerdruk in het onderwijs niet alleen ontstaat door de komst van Oekraïense
leerlingen. Zoals zij verwoordde in de memorie van toelichting op het voorstel voor
de Tijdelijke wet tijdelijke nieuwkomersvoorzieningen staat het Nederlandse onderwijsbestel
ernstig onder druk door de toestroom van leer- en kwalificatieplichtige jongeren van
buiten Nederland. Scholen en gemeenten zijn door de jaren heen altijd in staat geweest
om voldoende onderwijsplekken beschikbaar te stellen voor nieuwkomers, ook voor de
leerplichtige jongeren uit Oekraïne, maar de druk op het onderwijs neemt verder toe
doordat het aantal nieuwkomers in Nederland blijft stijgen en de veerkracht van het
onderwijsbestel heeft zijn grenzen bereikt.60 De in de Asielnoodmaatregelen wet voorgestelde maatregelen staan dus niet op zichzelf.
Gevolgen voor de uitvoering
Verschillende organisaties vragen aandacht voor de gevolgen van het wetsvoorstel voor
de werklast en doorlooptijden van de vreemdelingenketen. Daarbij moet volgens de ABRvS
bedacht worden dat door de voorstellen tegelijkertijd in te voeren de lasten en kosten
van de afzonderlijke voorstellen gecumuleerd worden. De DTenV vraagt aandacht voor
het risico dat langere verblijfsrechtelijke procedures afbreuk kunnen doen aan de
effectiviteit van het terugkeerproces, onder meer doordat de vertrekbereidheid van
de vreemdeling en het maatschappelijk draagvlak voor vertrek af kunnen nemen naarmate
vreemdelingen vanwege tijdsverloop meer geworteld zijn in Nederland. Het Centraal
Orgaan opvang Asielzoekers (COA) verzoekt om inzicht en duidelijkheid over verwacht
langer verblijf in de opvang en meer benodigde plekken (door oplopende werkvoorraden
en doorlooptijd) en over onvoldoende en ontijdige woonruimte in gemeenten (door beperkte
vergunningsduur in combinatie met de b-status). Het verwacht onzekerheid, onvrede,
spanningen en verslechtering van leefbaarheid en veiligheid, ook door onmiddellijke
werking van maatregelen en volgens haar ongelijke behandeling van gelijke gevallen.
Het COA benadrukt het belang van tijdige en goede informatievoorziening. Nidos meent
dat het voorstel, met name door langere wachttijden bij de IND, haaks staat op het
belang van minderjarigen bij spoedige duidelijkheid over hun toekomst. Ook Nidos wijst
op stress, ontwrichting en verstoring van mentaal en emotioneel welzijn, specifiek
bij kinderen.
De regering benadrukt – evenals de IND – dat het wetsvoorstel niet alleen maatregelen
bevat die leiden tot een verzwaring van de werklast van de IND, maar ook maatregelen
die de IND kunnen ontlasten, bijvoorbeeld om opvolgende aanvragen efficiënter af te
doen. Het wetsvoorstel stelt de regering in staat de maatregelen op verschillende
tijdstippen in te voeren en daarbij rekening te houden met de (on)mogelijkheden van
de relevante uitvoeringsorganisaties. Daartoe zal de regering, zo merkt zij op in
reactie op de desbetreffende opmerkingen van de DTenV, de nodige ex ante uitvoeringstoetsen
laten verrichten.
In reactie op de opmerkingen van de politie merkt de regering op dat het niet de insteek
is dat de politie aanvullend op de bestaande uitvoeringsinzet, opsporing verricht
ter zake van artikel 197 Sr. Indien een vreemdeling in het bestaande toezicht of andere
politietaken in contact komt met de politie, volgt vanwege de verruiming van de ongewenstverklaring
een extra instrument dat de politie kan inzetten, daar waar zij bij (zeer) moeilijk
uitzetbare vreemdelingen niet meer kan inzetten op het middel van vreemdelingenbewaring.
De mogelijkheid om te vervolgen is daarmee een extra instrument in de bredere inzet
op terugkeer van – in het bijzonder criminele – niet rechtmatig verblijvende vreemdelingen,
vooral in die situaties waarin nu handelingsperspectief ontbreekt. Dit leidt inderdaad
tot extra werkzaamheden van de politie in die gevallen. Anderzijds kan de wetenschap
dat vervolging vanwege de ongewenstverklaring dreigt, ook betekenen dat personen die
nu in beeld komen van politie, Nederland verlaten.
In reactie op het COA en Nidos merkt de regering op dat zij ervan overtuigd is dat
de voorgestelde maatregelen ervoor zorgen dat asielprocedures efficiënter worden ingericht.
De maatregelen moeten de asielketen ontlasten. De regering beoogt er Nederland ook
een minder aantrekkelijk bestemmingsland mee te maken, waardoor de instroom zal dalen.
Dit geldt ook in verband met het door ouders vooruitsturen van kinderen. Dan zal de
druk op de asielopvang en huisvesting juist afnemen. Dit moet direct gebeuren en dat
betekent dat de maatregelen zo snel mogelijk in werking moeten treden. De regering
deelt de opvatting dat tijdige en goede informatie met betrekking tot de nieuwe maatregelen
noodzakelijk zijn.
Gevolgen voor de rechtspraak
De ABRvS, Rvdr en Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) vragen aandacht voor
het risico dat onderdelen van het wetsvoorstel tot een grote werkverzwaring en hoge
kosten bij de rechtspraak zullen leiden, terwijl de vreemdelingenrechtspraak nu al
overbelast is en met personeelstekorten te maken heeft. Extra belasting betekent structureel
meer en langere procedures, in tegenstelling tot wat met de wetsvoorstellen beoogd
wordt, aldus de ABRvS, en kan ook ten koste gaan van de inzet buiten het vreemdelingenrecht,
aldus de ABRvS en de Rvdr.
De regering erkent dat de maatregelen in dit wetsvoorstel (aanzienlijke) consequenties
kunnen hebben voor de werklast en doorlooptijden van de rechtspraak. Naar aanleiding
van de opmerkingen is in hoofdstuk 4 nader ingegaan op deze mogelijke gevolgen (§
4.2) en de financiële consequenties ervan (§ 4.3).
Samenhang met het Asiel- en Migratiepact
De ABRvS, IND, Rvdr en NVvR wijzen op de samenhang tussen dit wetsvoorstel en het
Asiel- en Migratiepact, dat op 12 juni 2026 van kracht wordt en eveneens aanzienlijke
gevolgen voor de uitvoering en de rechtspraak heeft. De ABRvS geeft de regering dringend
in overweging de Asielnoodmaatregelenwet niet in te voeren vooruitlopend op het Asiel-
en Migratiepact. De IND ziet graag één verandermoment en vraagt om voldoende tijd
om de wetsvoorstellen te implementeren.
Zoals in § 2.1 is toegelicht, is het Nederlandse asielsysteem naar het oordeel van
de regering in de huidige vorm onhoudbaar: de asielopvang zit vol, asielaanvragen
kunnen niet tijdig worden verwerkt en een deel van de asielzoekers veroorzaakt overlast.
De regering acht het niet verantwoord tot medio 2026 te wachten met het treffen van
maatregelen, maar zet erop in de voorziene maatregelen in te voeren zo snel als redelijkerwijs
mogelijk en verantwoord is. Bij het bepalen van het precieze tijdstip van invoering
zal zoveel mogelijk rekening worden gehouden met de (on)mogelijkheden van de relevante
uitvoeringsorganisaties en de rechtspraak.
Duur verblijfsvergunningen asiel
De Rvdr merkt op dat het afschaffen van de verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd
in combinatie met de kortere duur van de verblijfvergunning voor bepaalde tijd in
potentie zeer grote gevolgen kan hebben voor de rechtspraak, met name wanneer een
land van herkomst veilig wordt verklaard en grote aantallen vergunningen gelijktijdig
door de IND moeten worden ingetrokken. De Rvdr acht het zeer waarschijnlijk dat de
betreffende vergunninghouders in groten getale binnen een zeer kort tijdsbestek beroep
tegen deze besluiten van de IND zullen instellen bij de rechtbanken en voorziet een
«zeer zorgelijk zwaar effect» op de vreemdelingenrechtspraak en aanzienlijk langere
doorlooptijden van vreemdelingenzaken.
Het klopt dat de status van de vreemdeling met het wegvallen van de verblijfsvergunning
asiel voor onbepaalde tijd ook ná vijf jaar kan worden ingetrokken. Dat staat los
van de geldingsduur van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. Ook bij een
verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd met een geldingsduur van vijf jaar kan
een tussentijdse (al dan niet categorische) herbeoordeling plaatsvinden. Onder verwijzing
naar § 3.1.2 wordt benadrukt dat de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd
in de huidige vorm niet verenigbaar is met het Unierecht, omdat een asielvergunning
moet worden ingetrokken als de gronden voor bescherming zijn vervallen.
Ten aanzien van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd geldt dat de huidige
werkwijze inzake de behandeling van verlengingsaanvragen gehandhaafd blijft. Dit betekent
dat de IND ook na verkorting van de geldingsduur enkel bij concrete aanwijzingen tot
een inhoudelijke herbeoordeling zal overgaan. Het ligt dan ook niet in de lijn der
verwachting dat uit het afschaffen van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde
tijd of het verkorten van de geldingsduur van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde
tijd grote gevolgen voor de rechtspraak zullen voortvloeien.
Het COA ziet in de voorgestelde maatregelen een beperking en belemmering voor de (motivatie
voor volwaardige) (arbeids)participatie en inburgering. Ook Nidos wijst op verstoring
van integratie. Nidos acht het bovendien onrealistisch dat een alleenstaande minderjarige
vreemdeling na vijf jaar kan voldoen aan de voorwaarden voor een langdurigingezetenestatus
of een reguliere verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd. Op basis van tijdelijke
vergunning kan deze vreemdeling niet naturaliseren, hetgeen volgens Nidos in strijd
is met het Vluchtelingenverdrag en Europees Verdrag inzake nationaliteit.
De regering wil met de hier bedoelde maatregelen het tijdelijke karakter van asielbescherming
benadrukken. Er is de mogelijkheid om – onder voorwaarden – na vijf jaar verblijf
een status EU-langdurig ingezetene of verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde
tijd aan te vragen. De voorwaarden die daarvoor gelden, werken mogelijk juist integratie
bevorderend. Tegelijkertijd zal de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd in geval
van voortdurende reden voor internationale bescherming op aanvraag bovendien steeds
worden vernieuwd.
Verruiming mogelijkheden tot ongewenstverklaring
De Rvdr wijst op de passage in § 2.2.3 waar staat dat later is gebleken dat niet aan
alle vreemdelingen uit de doelgroep die onder de Terugkeerrichtlijn vallen, een inreisverbod
kan worden opgelegd. Hij adviseert te verduidelijken waaruit dat is gebleken.
Ook adviseert de Rvdr (nader) te concretiseren voor welke doelgroep die binnen de
Terugkeerrichtlijn valt, de huidige regeling tekortschiet en hoe groot die groep ongeveer
is,
De regering verwijst hiervoor naar de daaropvolgende passage. Dan gaat het in het
bijzonder – zoals is vermeld, blijkens latere rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State en het Hof van Justitie van de EU – om vreemdelingen die onder
de Terugkeerrichtlijn vallen, maar niet aan de hoge openbareordedrempel voldoen, en
om vreemdelingen die niet rechtmatig in Nederland verblijven en een verblijfsrecht
in een andere lidstaat hebben. Het advies gaf aanleiding aan die paragraaf toe te
voegen, ten eerste de vreemdeling die vanwege artikel 3 EVRM geen terugkeerbesluit
kan krijgen en ten tweede dat dit geen limitatieve opsomming betreft. Een verkenning
uit 2022 gaat uit van ongeveer 400 extra ongewenstverklaringen per jaar, zoals staat
vermeld in § 4.2 en 4.3. Er vindt nog een ex ante uitvoeringstoets plaats met name
voor de nog op te stellen lagere regelgeving.
De Rvdr merkt op dat aanduidingen als «criminele» en «overlastgevende» vreemdelingen
door elkaar worden gebruikt, maar dat die termen niet hetzelfde behelzen en niet uitwisselbaar
zijn, terwijl elders de openbareordegrond als voornaamste knelpunt wordt genoemd).
Geadviseerd wordt om een en ander te verduidelijken.
In de eerste zin van § 2.2.3 staat duidelijk dat het de regering «met name» gaat om
criminele en daarmee «veelal» overlastgevende vreemdelingen die niet (meer) rechtmatig
in Nederland verblijven. Verderop in die paragraaf staat dat de bestaande waterscheiding
tussen het inreisverbod en de ongewenstverklaring ongedaan wordt gemaakt, waardoor
«op de bestaande gronden» een ongewenstverklaring zal kunnen worden opgelegd aan vreemdelingen
die ook onder de Terugkeerrichtlijn vallen. Hierbij is vermeld dat dit niet alleen
zo is «als die vreemdeling strafbare feiten heeft gepleegd, maar ook als hij bijvoorbeeld
een gevaar is voor de openbare orde of nationale veiligheid, of ingevolge een verdrag
of in het belang van de internationale betrekkingen van Nederland», waarna in de voetnoot
is verwezen naar alle gronden als bedoeld in artikel 67, eerste lid, van de Vreemdelingenwet
2000. De Rvdr wordt nagegeven dat de genoemde begrippen niet hetzelfde betekenen.
Dit volgt ook uit die bepaling. Wat de regering betreft is evenwel duidelijk dat het
wettelijk gezien om alle daar bedoelde gronden gaat en dat haar focus in het bijzonder
ligt op het frequenter kunnen opleggen van een ongewenstverklaring in verband met
criminaliteit, (en daarmee veroorzaakte) overlast of openbareordeproblematiek.
De Rvdr verwacht dat de uitbreiding van de ongewenstverklaring niet zomaar zal bijdragen
aan het ontlasten van de strafrechtketen, terwijl dit volgens hem wel het beoogde
doel is van het wetsvoorstel.
De regering verwacht ook dat deze uitbreiding niet zomaar zal bijdragen aan het ontlasten
van de strafrechtketen. Zij neemt echter deze gelegenheid te baat om het kennelijk
gerezen misverstand weg te nemen dat dit het doel is van het wetsvoorstel. Zowel de
considerans als de toelichting (hoofdstuk 1 en – nog aangevuld bij gelegenheid van
het nader rapport – § 2.2.3) geeft weer dat het wetsvoorstel, voor zover het om ontlasting
van de keten gaat, ontlasting van de asielketen betreft, niet van de strafrechtketen.
In § 4.1.3 en 4.2 gaat de regering in op de gevolgen voor laatstgenoemde keten.
Het advies van het College van procureurs-generaal (College) heeft uitsluitend betrekking
op de verruiming van de mogelijkheid van ongewenstverklaring. De kern van het advies
is dat het College constateert dat deze verruiming in de regel samenvalt met het uitvaardigen
van een licht inreisverbod.61 Verblijf in Nederland na een ongewenstverklaring is strafbaar op grond van artikel
197 Sr en verblijf in Nederland na een licht inreisverbod is strafbaar op grond van
artikel 108 van de Vreemdelingenwet 2000. Volgens het College is het effect van het
wetsvoorstel daarmee dat dezelfde gedraging onder twee strafbaarstellingen gaat vallen
en dat deze gedraging nu ook als misdrijf wordt aangemerkt. De vraag wordt gesteld
hoe dit bijdraagt aan het doel van de wet. Een neveneffect is dat het College verwacht
dat na de wetswijziging opnieuw discussies ontstaan over de uitleg van artikel 197
Sr en dat dit tot vertragingen gaat leiden bij de vervolging van vreemdelingen voor
niet rechtmatig verblijf in Nederland. In zijn aanvullend advies benoemt de Rvdr dat
vanwege de samenloop, uitbreiding van de ongewenstverklaring aanleiding kan zijn tot
(eventueel prejudicieel te stellen) rechtsvragen, hetgeen de behandeltijd doet toenemen.
Juist is dat iemand die een licht inreisverbod opgelegd krijgt, voortaan ook een ongewenstverklaring
kan krijgen. De regering benadrukt wel dat de geografische reikwijdte van de instrumenten
verschilt (EU respectievelijk primair Nederland), dat een ongewenstverklaring ook
kan worden opgelegd, enerzijds, zonder dat een licht inreisverbod wordt opgelegd en,
anderzijds, ook in combinatie met een zwaar inreisverbod en dat het opleggen van een
ongewenstverklaring geen automatisme is, maar alleen kan als aan de hiertoe geldende
voorwaarden wordt voldaan. Naar zijn aard leidt nieuw recht tot nieuwe vragen en in
de paragrafen 4.1.3 en 4.2 is rekenschap gegeven van de gevolgen voor de uitvoering
en de rechtspraak op dit punt. In het navolgende gaat de regering in op de specifiekere
standpunten die het College verwoordt en waarvan het bovenstaande de kern weergaf.
Het is voor het College niet zonder meer duidelijk wat de toegevoegde waarde is van
de toepasbaarheid van artikel 197 Sr. Het verzoekt nader in te gaan op de vraag waarom
de vervolging voor in Nederland blijven na een licht inreisverbod (artikel 108 van
de Vreemdelingenwet 2000) onvoldoende bijdraagt aan de doelstelling om niet rechtmatig
verblijvende vreemdelingen te bewegen uit Nederland te vertrekken, en daarmee crimineel
en overlastgevend gedrag van niet rechtmatig verblijvende derdelanders tegen te gaan.
Het College merkt hierbij op dat het openbareordebegrip niet relevant is bij het opleggen
van een licht inreisverbod.
De regering onderschrijft deze laatste opmerking van het College. Zoals weergegeven
in § 2.2.3 was het in 2011 echter de bedoeling van de wetgever vreemdelingen die bijvoorbeeld
een gevaar vormen voor de openbare orde of veiligheid een zwaar inreisverbod of ongewenstverklaring
te kunnen geven. De wetgever beoogde daarmee tevens dat niet-naleving van deze beide
besluiten strafbaar zou zijn als misdrijf op grond van artikel 197 Sr en dat zo iemand
niet slechts een overtreding zou begaan als bedoeld in artikel 108 van de Vreemdelingenwet
2000, met bijbehorende in de wet verwoorde en in de praktijk opgelegde straffen. Dit
om passend en met name doeltreffend, afschrikwekkend en evenredig te sanctioneren.
Dat naderhand evenwel bleek van situaties van openbare orde of nationale veiligheid
waarin noch een zwaar inreisverbod noch een ongewenstverklaring kan worden opgelegd,
heeft ook tot gevolg dat die wens van de wetgever niet is uitgevoerd, waardoor van
een dergelijke passende sanctionering in die gevallen nu geen sprake is. Dit wenst
de regering te repareren. Het voorgaande is naar aanleiding van de opmerkingen van
het College verduidelijkt in genoemde paragraaf.
Het College schetst de situatie waarin iemand zowel een licht inreisverbod als een
ongewenstverklaring opgelegd heeft gekregen en deze besluiten niet naleeft, waarna
de officier van justitie en de strafrechter voor een vervolgings- en kwalificatiebeslissing
staan. Het verzoekt hieraan nadere aandacht te schenken.
Met het kracht van wet geven aan dit voorstel drukt de wetgever in zijn algemeenheid
de wens uit dat een vreemdeling die in Nederland verblijft, terwijl hij weet of ernstige
reden heeft te vermoeden dat hij ongewenst is verklaard, een ernstiger delict pleegt
en zwaarder kan worden bestraft dan iemand die met die kennis ook of «slechts» een
licht inreisverbod overtreedt. De ongewenstverklaring wordt immers opgelegd als iemand
bijvoorbeeld een gevaar is voor de openbare orde of nationale veiligheid als bedoeld
in artikel 67, eerste lid, onder c, van de Vreemdelingenwet 2000. In reactie op de
opmerking van het College dat de maximale straf die kan worden opgelegd voor deze
twee feiten dezelfde is, wijst de regering erop dat het weliswaar in beide gevallen
gaat om een maximale vrijheidsstraf van zes maanden, maar dat het bij het misdrijf
(ongewenstverklaring) gaat om gevangenisstraf en bij de overtreding (licht inreisverbod)
om hechtenis en dat de geldboetemaxima verschillen, net als de in de praktijk opgelegde
straffen. Onder verwijzing naar zijn Richtlijn voor strafvordering onwettig verblijf
merkt het College zelf op dat indien de officier van justitie een veroordeling ter
zake van artikel 197 Sr haalbaar acht, daarvoor als regel zal vervolgen. Met het College
benadrukt de regering evenwel dat het steeds aan de officier van justitie is om zich
een oordeel te vormen over haalbaarheid en opportuniteit van vervolging in een concreet
geval en daarover te nemen beslissingen. Het is vanzelfsprekend bovendien aan de rechter
in een zaak die de officier van justitie voorlegt, beslissingen te nemen over onder
meer bewezenverklaring en kwalificatie van een of meer feiten. Wat betreft de door
het College verzochte aandacht voor de rechtsgevolgen van verschillen in kwalificatie
wijst de regering in strafrechtelijke zin op de algemene straf-, strafproces- en sanctierechtelijke
verschillen bij de afdoening van een misdrijf of een overtreding. Komt het tot bewezenverklaring
van een tenlastelegging die zowel is geënt op het misdrijf van artikel 197 Sr als
op de overtreding van artikel 108, eerste en zesde lid, van de Vreemdelingenwet 2000,
dan voorziet titel IV van het Eerste Boek Sr bovendien in bepalingen over de samenloop
van strafbare feiten, de kwalificatie ervan en het toepasselijke strafmaximum. In
niet-strafrechtelijke zin wijst het College zelf op eventuele gevolgen voor naturalisatie.
Ook valt te denken aan voor misdrijven en overtredingen te onderscheiden rechtsgevolgen
op het terrein van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens.
Het College benoemt aandachtspunten vanuit de verhouding met EU-recht. Dit betreft
de termijn van de ongewenstverklaring en verzocht wordt om nader toe te lichten waarom
in het wetsvoorstel geen wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 is opgenomen die ziet
op het van rechtswege opheffen van de ongewenstverklaring na afloop van de termijn
van het inreisverbod. Ook wijst het College op de te respecteren rechten van een vreemdeling
die elders in de EU verblijfsrecht heeft en die onder het wetsvoorstel een ongewenstverklaring
kan krijgen.
Ook de Rvdr gaat in zijn aanvullend advies in op de verhouding tot EU-recht. Hij betwijfelt
of met de voorgestelde maatregel met name criminele vreemdelingen die niet (meer)
rechtmatig in Nederland verblijven, vaker ongewenst kunnen worden verklaard. Hij stelt
dat ook in de situatie, bedoeld in artikel 67, eerste lid, onder c, van de Vreemdelingenwet
2000, sprake zal moeten zijn van een actuele, daadwerkelijke en ernstige bedreiging
voor een fundamenteel belang van de samenleving, hetgeen volgens de Rvdr behoort te
worden verduidelijkt. Het wetsvoorstel roept volgens hem vragen op naar de verhouding
tussen de nationaalrechtelijke ongewenstverklaring en de (effectieve werking) van
de Terugkeerrichtlijn. Bijvoorbeeld of in de situatie dat het niet mogelijk is geweest
een inreisverbod uit te vaardigen, terwijl de betrokken vreemdeling wel onder de werking
van de Terugkeerrichtlijn valt, niet af moet worden gezien van een ongewenstverklaring.
Onder verwijzing naar de uitvoerige § 3.2.3 onderschrijft de regering dat hoewel de
ongewenstverklaring een nationale maatregel is, met een andere geografische reikwijdte,
de maatregel in overeenstemming met het EU-recht moet worden vormgegeven. Hierbij
mag ook het nuttig effect van de Terugkeerrichtlijn niet worden doorkruist. Onverminderd
de opheffingsbevoegdheid van de IND, zal de duur van de ongewenstverklaring in het
Vreemdelingenbesluit 2000 aanvullend worden geregeld, waarbij in beginsel de duur
van een eveneens aan de vreemdeling opgelegd inreisverbod leidend zal zijn. Wat betreft
een vreemdeling die elders in de EU verblijfsrecht heeft, wijst de regering er op
dat zij de handschoen oppakt uit rechtspraak van de ABRvS. Dit is geëxpliciteerd in
§ 2.2.3. De geschetste problematiek is bovendien zodanig casuïstisch van aard dat
zij aan een wettelijke regeling niet in de weg staat, maar in voorkomend geval in
de uitvoering kan worden betrokken. Daarbij kan het recht om vrij te reizen van EU-onderdanen
worden beperkt door middel van een ongewenstverklaring. Een dergelijke beperking kan
thans niet worden opgelegd aan een derdelander die een verblijfsvergunning heeft in
een andere lidstaat van de EU. Dit wetsvoorstel maakt juist een eind aan deze onevenwichtigheid.
Onder meer de opmerkingen van de Rvdr hebben aanleiding gegeven tot nadere uitleg
in § 3.2.3.
Het College maakt opmerkingen over het voorgestelde artikel 68, eerste lid, van de
Vreemdelingenwet 2000, dat ziet op de voorgestelde ambtshalve en tijdelijke opheffingsbevoegdheden
van de IND. Het gaat om een taalkundige opmerking en om de betekenis van de bevoegdheid
tot tijdelijke opheffing, Bovendien merkt het College op dat voor een bewezenverklaring
van een op artikel 197 Sr geënte tenlastelegging noodzakelijk is dat een vreemdeling
weet of ernstige reden heeft te vermoeden dat hij ongewenst is verklaard en dat dit
moeilijker zal zijn te bewijzen als er sprake is van een tijdelijke opheffing, aangezien
dan zowel zal moeten worden bewezen dat de vreemdeling kennis heeft of had moeten
hebben van de ongewenstverklaring als van het herleven van de ongewenstverklaring
na een tijdelijke opheffing. Het voorziet hierom dat als er met grotere regelmaat
gebruik wordt gemaakt van het tijdelijk opheffen van een ongewenstverklaring, dit
tot problemen gaat leiden bij de vervolging.
Naar aanleiding van de taalkundige opmerking wijst de regering erop dat in de toelichting
op het artikel is verwoord dat de formulering is gemodelleerd naar de bestaande bewoordingen
voor de opheffing van het inreisverbod. De opmerking van het College geeft aanleiding
aan te vullen dat het gaat om artikel 66b, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000,
te verwijzen naar de memorie van toelichting daarop en te expliciteren dat aan de
bewoordingen in beide bepalingen dezelfde betekenis toekomt. De vraag of met de tijdelijke
opheffing, verwoord in het wetsvoorstel, hetzelfde wordt geregeld als in artikel 6.7
van het Vreemdelingenbesluit 2000 wordt om regeltechnische reden ontkennend beantwoord.
Dat artikel bevat immers naar een algemene maatregel van bestuur (amvb) gedelegeerde
regelgeving, waarvoor artikel 68, derde lid, van de Vreemdelingenwet 2000 de basis
vormt. De regering beoogt niet voor te stellen dat de wetgever haar, als amvb-gever,
beperkt tot de nu door haar in artikel 6.7 van het Vreemdelingenbesluit 2000 geregelde
materie. De regering onderkent echter de door het College geschetste bewijsproblematiek
áls, zoals het College verwoordt, met grotere regelmaat gebruik wordt gemaakt van
de bevoegdheid tot tijdelijke ontheffing van de ongewenstverklaring. Zou de regering
op enig moment als amvb-gever overwegen artikel 6.7 van het Vreemdelingenbesluit 2000
uit te breiden – waarbij opmerking verdient dat artikel 6.5c van dit besluit het equivalent
omvat voor het inreisverbod – dan kan die zorg kan worden meegewogen.
De politie schrijft in haar reactie op het voorstel om de mogelijkheden tot ongewenstverklaring
te verruimen, dat dit niet een garantie is voor terugkeer. De terugkeersamenwerking
met het land van herkomst is daarbij eveneens van belang.
De regering kan dit volgen. Tegelijk is vaak de houding van de vreemdeling zelf sleutel
in dat proces. De mogelijkheid om jegens de niet rechtmatig verblijvende vreemdeling
tastbare maatregelen te treffen – ook in de vorm van een vervolging voor een misdrijf
dat tot gevangenisstraf kan leiden – kan wel de bereidheid beïnvloeden om alsnog te
werken aan de eigen terugkeer. In § 2.2.3 is het belang van een afschrikwekkende straf
nog eens verwoord en wordt toegelicht dat de ongewenstverklaring niet op zichzelf
staat als instrument om terugkeer te bevorderen.
De politie merkt op dat in § 3.2.3 staat dat sprake is van strafrechtelijke handhaving
van onrechtmatig verblijf, terwijl die handhaving hier geen onrechtmatig verblijf
betreft, maar het verblijf op Nederlands grondgebied, terwijl een ongewenstverklaring
of inreisverbod van kracht is.
Wat er – gegeven immers de in die paragraaf gerelateerde rechtspraak van de Hoge Raad
– ook zij van het standpunt dat het gaat om handhaving terwijl een inreisverbod «van
kracht is», de regering kiest ervoor de bedoelde zin te behouden. Dit gelet op de
EU-rechtelijke context waarin zij is geschreven.
Ter zake artikel 62a van de Vreemdelingenwet 2000 stelt de regering voor dat de kennisgeving
van een vertrekverplichting, die geldt als terugkeerbesluit en die tevens een inreisverbod
kan inhouden, een ongewenstverklaring kan inhouden. De IND verzoekt dit te heroverwegen,
omdat dit bij hem de indruk wekt dat een ongewenstverklaring niet kan zonder terugkeerbesluit.
De IND merkt terecht op dat de regering dit niet beoogt. Het voorstel bevat dan ook
geen regel van dien aard. Om het misverstand weg te nemen, is dit in de artikelsgewijze
toelichting geëxpliciteerd. De wijziging wordt behouden om – vergelijkbaar met de
situatie bij besluiten op verblijfsvergunningen regulier en asiel (artikel 27 en 45
van de Vreemdelingenwet 2000) – buiten kijf te stellen dat als wordt besloten tot
een dergelijke kennisgeving, ook een ongewenstverklaring in een meeromvattende beschikking
kan worden vervat. Dit heeft onder meer belangrijke voordelen voor de (concentratie
van) rechtsmiddelen.
De IND ziet verder graag dat bij een zelfstandig besluit tot ongewenstverklaring met
betrekking tot het opengestelde rechtsmiddel aansluiting gezocht wordt bij de wijze
waarop dit geregeld is ten aanzien van het opleggen van een inreisverbod. Het principe
van concentratie van rechtsmiddelen brengt in de ogen van de IND met zich dat altijd
direct beroep open zou moeten staan bij een zelfstandig besluit op een ongewenstverklaring,
behalve als er een lopende verblijfsrechtelijke procedure is. Indien een verblijfsrechtelijke
procedure loopt, wordt het bezwaar dan wel (hoger) beroep daartegen wat de IND betreft
geacht mede te zijn gericht tegen de ongewenstverklaring. Naar de mening van de IND
is het daarbij niet van belang dat al een terugkeerbesluit is opgelegd; hij wil een
risico van koppeling met het terugkeerbesluit en daarmee de Terugkeerrichtlijn voorkomen.
Om die reden verzoekt de IND om aan te passen wat in artikel II (en daarmee bijlage
1 bij de Awb) wordt voorgesteld.
Naar aanleiding van de opmerkingen van de IND is § 3.3 aangevuld. Hierin is de rechtsgeschiedenis
met betrekking tot de rechtsmiddelen vooropgesteld. Hieruit blijkt onder meer dat
voor de ongewenstverklaring altijd de hoofdregel van voorafgaand bezwaar heeft gegolden
en dat het argument van concentratie van rechtsbescherming voor rechtstreeks beroep
bij het inreisverbod verbonden is met het terugkeerbesluit. Zou de regering meegaan
in de redenering van de IND, dan zou zonder dat daartoe aanleiding is – en ten koste
van de rechtsbeschermende en rechterlijke voordelen van voorafgaand bezwaar – de bezwaarfase
worden afgeschaft voor een gemeenschapsonderdaan die een ongewenstverklaring krijgt.
Hetzelfde geldt voor de naar verwachting kleine groep derdelanders jegens wie met
het wetsvoorstel een zelfstandige ongewenstverklaring wordt uitgevaardigd waarvoor
het argument van concentratie met de rechtsbescherming tegen een terugkeerbesluit
niet geldt.
Dit is niet wenselijk. Wel is artikel II aangepast om ook in geval van, kort gezegd,
samenhang met negatieve beslissingen ter zake een verblijfsvergunning asiel, waartegen
rechtstreeks beroep openstaat, de bezwaarfase over te slaan.
Afschaffing voornemenprocedure
De IND uit in verband met de voorgestelde afschaffing van de voornemenprocedure zorgen
over de ambtshalve reguliere toetsen die de IND in het kader van asielbeslissingen
neemt. Voor de IND is het van wezenlijk belang dat expliciet vermeld wordt dat ook
ten aanzien van deze ambtshalve toetsen rechtstreeks beroep openstaat. Indien er geen
rechtstreeks beroep openstaat, voorziet de IND een toestroom aan bezwaarzaken tegen
de afwijzing van de ambtshalve toets. Daarmee wordt het effect van het afschaffen
van het voornemen teniet gedaan en zal er veel extra werk op de IND af komen. De regering
is aan deze zorgen tegemoetgekomen door in onderdeel FF van het wetsvoorstel ten aanzien
van deze ambtshalve toetsen rechtstreeks beroep open te stellen in artikel 79 van
de Vreemdelingenwet 2000.
De DTenV en de IND maken opmerkingen over de voorgestelde maximumtermijn voor het
in bewaring stellen van asielzoekers in artikel 59b van de Vreemdelingenwet 2000.
Volgens de IND is een termijn van vier weken niet in overeenstemming met Uniewetgeving.
In reactie hierop merkt de regering op dat de voorgestelde wijziging van artikel 59b
van de Vreemdelingenwet 2000 een louter technische aanpassing betreft in verband met
het afschaffen van de voornemenprocedure. Die bepaling voorziet in een maximale bewaringstermijn
van zes weken indien toepassing is gegeven aan de voornemenprocedure (artikel 39 van
de Vreemdelingenwet 2000) en voorziet in een maximale bewaringstermijn van vier weken
indien dat niet het geval is. Nu de voornemenprocedure wordt geschrapt, geldt – ook
zonder technische aanpassing – een maximale bewaringstermijn van vier weken. In het
kader van de totstandkoming van dit wetsvoorstel is er geen gelegenheid te bepalen
of wijzigingen kunnen worden aangebracht in de maximale bewaringsduur van asielzoekers.
Voor zover wordt betoogd dat, ondanks het afschaffen van de voornemenprocedure, een
maximale bewaringstermijn van zes weken zou moeten worden aangehouden, kan dit, zonder
nadere onderbouwing, dan ook niet worden gevolgd.
De DTenV vraagt de regering om zorgvuldig rekening te houden met de uitkomsten van
de ketenbrede ex ante uitvoeringstoets inzake de voorgestelde afschaffing van de voornemenprocedure
die momenteel wordt uitgevoerd. Vooruitlopend op die uitkomsten vraagt de DTenV onder
meer aandacht voor de zorgvuldigheid van de asielprocedure, de financiering van de
DTenV indien meer aanvragen worden afgewezen, het risico dat vaker doorgeprocedeerd
zal worden, de mogelijkheid dat beroepsprocedures langer zullen duren en beroepen
vaker gegrond worden verklaard en de mogelijke afname van de vertrekbereidheid wanneer
de kans groter wordt dat de uiteindelijke beslissing van de IND in rechte geen stand
houdt.
Zoals de regering hiervoor al heeft toegelicht, zal zij bij de vaststelling van het
tijdstip van inwerkingtreding van de verschillende maatregelen in dit wetsvoorstel
rekening houden met de (on)mogelijkheden van de relevante uitvoeringsorganisaties
en daartoe tijdig de nodige ex ante uitvoeringstoetsen laten verrichten. De aandachtspunten
van de DTenV zullen daarbij meegenomen worden.
De ABRvS en de Rvdr vragen aandacht voor de consequenties van afschaffing van de voornemenprocedure
voor de rechtspraak. De ABRvS verwacht dat eventuele gebreken in de besluitvorming
zonder voornemenprocedure pas in beroep aan het licht komen, waardoor de rechtbanken
naar verwachting meer besluiten zullen vernietigen. De Rvdr verwacht na afschaffing
van de voornemenprocedure meer beroepen bij de rechtbanken, alsook een grotere omvang
van de geschilpunten in die beroepen, hetgeen kan leiden tot een aanzienlijke werklastverzwaring
per zaak.
Het is niet ondenkbaar dat er als gevolg van het afschaffen van de voornemenprocedure
sprake zal zijn van een verschuiving van de werklast naar de rechtspraak. Daarbij
geldt evenwel dat het mogelijk blijft om correcties en aanvullingen in te dienen (zie
artikel 3.115, vijfde lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000). Daarmee blijft naar
het oordeel van de regering ook in de fase van het primaire besluit hoor- en wederhoor
voldoende gewaarborgd.
Ten slotte stelt Nidos dat mede door het afschaffen van het voornemen een minder zorgvuldig
asielproces ontstaat. Men acht dit niet in het belang van het kind en daarmee in strijd
met het Verdrag inzake de rechten van het kind.
De regering deelt dit niet. Het afschaffen van de voornemenprocedure laat onverlet
dat nog steeds een voldoende zorgvuldig besluit wordt genomen waartegen rechtsbescherming
door de bestuursrechter openstaat.
Beperking nareismogelijkheden
Het COA stelt dat de striktere nareisvoorwaarden leiden tot meer zelfstandige asielaanvragen
en daarmee een toename van het aantal benodigde opvangplekken.
Het wetsvoorstel bevat maatregelen om het asielsysteem per direct en duurzaam te ontlasten
en de instroom te verminderen. De regering verwacht dan ook minder asielzoekers, Nederland
moet een onaantrekkelijker bestemmingsland worden. Dit geldt ook voor gezinsleden
die onder de nieuwe maatregelen niet langer in aanmerking komen voor nareis, die daarom
ook niet in de opvang terechtkomen.
Mede naar aanleiding van de opmerkingen van de IND zijn de onderdelen van het wetsvoorstel
inzake beperking van de mogelijkheden tot nareis in overeenstemming gebracht met het
wetsvoorstel tot invoering van een tweestatusstelsel. Dit betekent dat meereizende
partners en meerderjarige kinderen ook na inwerkingtreding van deze wet in aanmerking
blijven komen voor een afgeleide verblijfsvergunning asiel.
Ten aanzien van het schrappen van de mogelijkheid tot nareis voor meerderjarige kinderen
en ongehuwde partners wijst de ABRvS erop dat ook dit onderdeel gevolgen heeft voor
de rechtspraak.
De regering onderschrijft dat het schrappen van de mogelijkheid tot nareis voor meerderjarige
kinderen en ongehuwde partners gevolgen zal hebben voor de rechtspraak. Zij beoogt
met deze wijziging het meest restrictieve asielbeleid te voeren dat mogelijk is en
Nederland hiermee minder aantrekkelijk te maken als bestemmingsland. Zoals eerder
in de memorie van toelichting is aangegeven is de verwachting van het schrappen van
deze categorieën dat meerderjarige kinderen en ongehuwde partners op grond van artikel
8 EVRM zullen proberen om te herenigen met een gezinslid dat in Nederland internationale
bescherming geniet. De IND zal bij deze toets een belangenafweging maken. Indien op
basis van artikel 8 EVRM niet tot een inwilliging wordt gekomen, zal er een definitieve
afwijzing in eerste aanleg volgen. De vreemdeling heeft de mogelijkheid om tegen dit
besluit in bezwaar te gaan, waarbij de IND de vreemdeling en/of diens gezinslid in
beginsel moet horen. Indien in bezwaar ook niet aan de voorwaarden wordt voldaan,
kan tegen het besluit op bezwaar in beroep worden gegaan, zodat er gevolgen zijn voor
de rechtspraak.
Nidos stelt dat beperking van nareis tot het kerngezin leidt tot opgebroken gezinnen
en kan leiden tot stress, depressieve gevoelens en zorgen bij alleenstaande minderjarige
vreemdelingen. Men meent dat maatregel botst met artikel 8 EVRM en indruist tegen
het belang van het kind.
De regering deelt die opvatting niet. Twee van de drie voorwaarden gelden niet voor
gezinshereniging van alleenstaande minderjarige vreemdelingen. De regering houdt zo
rekening met de belangen van het kind. De peildatum zoals deze momenteel wordt gehanteerd,
te weten leeftijd ten tijde van asielaanvraag, zal worden aangehouden.
In individuele gevallen zal verder, zoals gebruikelijk, in het kader van artikel 8
EVRM eveneens met die belangen rekening worden gehouden.
Dit laatste geldt ook voor de situatie waarin de feitelijke wachttermijn voor nareis
langer dan twee jaar wordt, waar de Rvdr in zijn aanvullend advies op wijst, en voor
het moment en de wijze waarop rekening wordt gehouden met de vluchtachtergrond en
andere individuele omstandigheden van subsidiair beschermden die afwijkingen van de
aanvullende voorwaarden voor nareis mogelijk maken.
Ten aanzien van het overgangsrecht merkt de IND op dat het onderhavige wetsvoorstel
daarover geen bepalingen bevat, maar dat uit het huidige artikel 1.27 van het Vreemdelingenbesluit
2000 volgt dat het recht dat gold op het moment van de aanvraag van toepassing zal
zijn op aanvragen tot nareis.
De IND wijst er terecht op dat in het onderhavige voorstel van wet geen overgangsrecht
is opgenomen. Dat betekent dat de maatregelen in dit wetsvoorstel onmiddellijke werking
hebben vanaf het tijdstip van inwerkingtreding, zoals het uitgangspunt is bij nieuwe
regelgeving.62 Dit betekent dat de maatregelen na inwerkingtreding niet alleen van toepassing zijn
op nieuwe aanvragen, maar ook op lopende aanvragen tot verlening of verlenging van
een vergunning waarop nog geen beslissing is genomen. De datum waarop het besluit
wordt genomen is bepalend voor de vraag welk recht van toepassing is. Artikel 1.27
van het Vreemdelingenbesluit 2000 zal hierop zo nodig worden aangepast.
Tot slot merkt de IND op dat de beperking tot het kerngezin mogelijk in strijd is
met het beginsel van non-discriminatie en gelijke behandeling.
Het Unierecht, in het bijzonder de Kwalificatierichtlijn en de Gezinsherenigingsrichtlijn,
verplicht tot de mogelijkheid van nareis van gehuwde partners en minderjarige kinderen.
De mogelijkheid om in aanvulling daarop ook gezinshereniging toe te staan aan de niet-gehuwde
partner, meerderjarige kinderen en pleegkinderen, is uitdrukkelijk facultatief en
derhalve geen verplichting. Reeds in zoverre is er geen sprake van gelijke gevallen
als bij de nareis van gehuwde partners en minderjarige, biologische kinderen.
De beperking laat bovendien onverlet dat ongehuwde partners, meerderjarige kinderen
en pleegkinderen die feitelijk tot het gezin van de vergunninghouder behoren, zich
nog steeds kunnen beroepen op het recht op eerbiediging van het gezinsleven zoals
neergelegd in artikel 8 van het EVRM.
Efficiëntere behandeling (herhaalde) aanvragen
Nidos stelt dat de voorgestelde maatregelen voor een efficiëntere asielprocedure de
waarborgen weghalen voor minderjarigen om later in de asielprocedure nog relevante
informatie in te brengen. Men acht dit niet in het belang van het kind en daarmee
in strijd met het Verdrag inzake de rechten van het kind.
De regering deelt ook dit niet. Het invoeren van een strengere toets voor nieuwe feiten
en omstandigheden en een verwijtbaarheidstoets bij opvolgende aanvragen is bedoeld
om asielaanvragen efficiënter te behandelen. Tegelijkertijd volgt uit de jurisprudentie
dat bijvoorbeeld het verwijtbaarheidscriterium niet te streng mag worden toegepast.
Ook moet altijd getoetst worden of het buiten beschouwing laten van door de asielzoeker
overgelegde stukken of ingebrachte informatie kan leiden tot een situatie waarin de
vreemdeling bij terugkeer een risico loopt op vervolging of ernstige schade.
De DTenV merkt ten slotte op dat de dienst positief staat tegenover de voorstellen
die de IND in staat stellen eenvoudiger asielaanvragen af te doen als deze zijn ingediend
om het terugkeerproces te frustreren of als de vreemdeling niet meewerkt aan de asielprocedure.
Deze zullen volgens de DTenV naar verwachting leiden tot een effectiever terugkeerproces.
De regering onderschrijft dit.
6. Overgangsrecht, inwerkingtreding en samenloop
6.1. Overgangsrecht en inwerkingtreding
Het wetsvoorstel voorziet in gedifferentieerde inwerkingtreding bij koninklijk besluit.
Dit betekent dat de maatregelen in het wetsvoorstel op verschillende tijdstippen in
werking kunnen treden. Inwerkingtreding zal waar nodig pas aan de orde zijn wanneer
de IND en andere relevante organisaties in staat zijn om uitvoering aan de desbetreffende
maatregel te geven.
Vrijwel alle maatregelen in het wetsvoorstel hebben onmiddellijke werking vanaf het
tijdstip van inwerkingtreding, zoals het uitgangspunt is bij nieuwe regelgeving.63 Dit betekent dat de maatregelen na inwerkingtreding niet alleen van toepassing zijn
op nieuwe aanvragen, maar ook op lopende aanvragen tot verlening of verlenging van
een vergunning waarop nog geen beslissing is genomen. De datum waarop het besluit
wordt genomen is bepalend voor de vraag welk recht van toepassing is.
Dat de maatregelen nuttig effect moeten sorteren is niet alleen van belang voor het
reguleren van de asielinstroom maar ook om de druk op de asielketen te verlichten.
De werkvoorraden in nareis- en asielzaken zijn momenteel dermate groot dat het niet
realistisch is om te verwachten dat de IND al deze zaken vóór inwerkingtreding van
de nieuwe maatregelen kan afhandelen. Dat betekent dat met elke vorm van eerbiedigende
werking de wet gedurende langere tijd geen meerwaarde zou hebben. Dat is een belangrijk
argument om te kiezen voor onmiddellijke werking. Uiteraard mag dit geen onaanvaardbare
consequenties hebben voor het grondrecht op gezinsleven. Dat is ook niet zo. Vreemdelingen
die onder de nieuwe voorwaarden vallen, kunnen zich nog steeds beroepen op het recht
op eerbiediging van het gezinsleven zoals neergelegd in artikel 8 EVRM met inachtneming
van de voorwaarden in het nieuwe recht. De regering heeft op deze wijze de belangen
gewogen.
Op dit uitgangspunt maakt artikel III van het wetsvoorstel twee uitzonderingen. Ten
eerste wordt bepaald dat het afschaffen van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde
tijd geen gevolgen heeft voor vreemdelingen die op het moment van inwerkingtreding
reeds in het bezit zijn van een dergelijke vergunning. Op hen blijft het recht van
toepassing zoals dat gold voor de inwerkingtreding van deze wet, wat onder meer betekent
dat de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd niet wordt ingetrokken indien
de omstandigheden op grond waarvan de vluchtelingenstatus of subsidiairebeschermingsstatus
is verleend niet langer bestaan of zodanig zijn gewijzigd dat deze bescherming niet
langer nodig is. Deze vreemdelingen behouden na inwerkingtreding van deze maatregel
rechtmatig verblijf op grond van het huidige artikel 8, aanhef en onder d, van de
Vreemdelingenwet 2000; hun verblijfsvergunning kan worden ingetrokken op de in het
huidige artikel 35 van de Vreemdelingenwet 2000 bedoelde gronden.
Ten tweede regelt artikel III dat het afschaffen van de voornemenprocedure geen gevolgen
zal hebben voor vreemdelingen die op het moment van inwerkingtreding reeds een voornemen
hebben ontvangen. Zij zullen nog de gelegenheid hebben om op het voornemen te reageren
voordat een beslissing op de aanvraag wordt genomen.
Met de keuze voor onmiddellijke werking in combinatie met de genoemde uitzonderingen
meent de regering een goede balans te hebben getroffen tussen het belang om recht
te doen aan bestaande verwachtingen en de noodzaak om op korte termijn nuttig effect
te sorteren. De verwachting is dat het nuttig effect van het volledige pakket aan
maatregelen – en meer in het bijzonder de aanvullende nareisvoorwaarden – onacceptabel
vertraagd zou worden wanneer de maatregelen niet onmiddellijk in werking zouden treden,
gelet op de bestaande voorraden en doorlooptijden. De regering hecht, met andere woorden,
sterk aan onmiddellijke werking omdat dit de effectiviteit van het geheel aan maatregelen
zal versterken.
Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat ook ten aanzien van de verruimde mogelijkheden
tot ongewenstverklaring geen overgangsrecht nodig is. Ongewenstverklaringen die zijn
uitgevaardigd voor de inwerkingtreding van dit onderdeel van het wetsvoorstel zullen
onverminderd van kracht blijven. Er zullen mensen zijn die voorheen niet, maar nu
wel in aanmerking komen voor een ongewenstverklaring. Voor dergelijke gevallen is
een overgangsbepaling niet noodzakelijk. De gewijzigde bepaling in artikel 68 van
de Vreemdelingenwet 2000 die ziet op de opheffing van de ongewenstverklaring is ook
van toepassing op ongewenstverklaringen die zijn uitgevaardigd voor inwerkingtreding
van deze wet. De bepaling geeft meer mogelijkheden om ambtshalve de ongewenstverklaring
op te heffen en is daarmee gunstiger dan het bestaande recht. Overgangsrecht is daarmee
niet noodzakelijk.
6.2. Samenloop met andere wetsvoorstellen
Op dit moment worden voorbereidingen getroffen voor wijziging van onder andere de
Vreemdelingenwet 2000 in verband met het Asiel- en Migratiepact, dat per medio 2026
zorgt voor verdergaande harmonisatie van de regels over asiel en migratie in de lidstaten
van de EU. Gelet op het regeerprogramma en de nadere afspraken van 25 oktober 2024
worden in dit wetsvoorstel enkele maatregelen ter hand genomen vooruitlopend op de
uitvoering van het Asiel- en Migratiepact. Het gaat onder meer om het afschaffen van
de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd en het vervallen van de voornemenprocedure.
Het wetsvoorstel inzake de uitvoering van het Asiel- en Migratiepact zal bepalingen
bevatten over de samenloop met het onderhavige wetsvoorstel. Het spreekt voor zich
dat de inhoudelijke en wetstechnische vormgeving van beide wetsvoorstellen niet onnodig
mag verschillen. Ter verduidelijking van de inhoudelijke samenhang bevat de bijlage
bij deze memorie van toelichting een overzicht van de voor dit wetsvoorstel relevante
bepalingen uit het Asiel- en Migratiepact en de consultatieversie van de bijbehorende
uitvoeringswet.64
Zoals aangekondigd in het hoofdlijnenakkoord, het regeerprogramma en de brieven van
25 oktober en 14 november 202465 wordt tevens gewerkt aan de invoering van een tweestatusstelsel in het vreemdelingenrecht.
Daarmee komt er een duidelijker onderscheid tussen de status van vluchtelingen en
subsidiair beschermden, waardoor er striktere nareisvoorwaarden gesteld kunnen worden
aan deze laatste groep. Het desbetreffende wetsvoorstel strekt ertoe de gezinsleden
te beperken die in aanmerking kunnen komen voor nareis, zowel voor personen met de
vluchtelingenstatus als voor vreemdelingen met de subsidiairebeschermingsstatus. Als
het gaat om personen met de vluchtelingenstatus heeft het wetsvoorstel tot invoering
van het tweestatusstelsel dezelfde strekking als de maatregelen inzake nareis in het
onderhavige wetsvoorstel: afhankelijke meerderjarige kinderen en ongehuwde partners
worden uitgezonderd van de kring van vreemdelingen die in aanmerking komen voor gezinshereniging
via nareis (zie § 2.2.5). De samenloopbepaling in artikel VI voorkomt dat wijzigingsopdrachten
in dat wetsvoorstel en het voorliggende wetsvoorstel elkaar doorkruisen.
Tot slot raakt dit wetsvoorstel aan wijzigingen in enkele wetsvoorstellen die reeds
bij het parlement aanhangig zijn. Die samenloop wordt geregeld in de artikelen IV,
V en VI van dit wetsvoorstel.
Artikelsgewijze toelichting
Artikel I. Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000
Onderdelen A, B, C, D, M, N, O, Q, R, onder 1, S, onder 1, T, U, V, onder 1 en 2,
X, Y, EE, FF, onder 1–2, GG, HH en II (geen nieuwe verblijfsvergunningen asiel voor
onbepaalde tijd)
Deze onderdelen hebben betrekking op het schrappen van de mogelijkheid om een verblijfsvergunning
asiel voor onbepaalde tijd te verkrijgen. Gelet hierop vervalt de tweede paragraaf
van hoofdstuk 3, afdeling 4, van de Vreemdelingenwet 2000 (onderdeel M). De overige
onderdelen bevatten technische aanpassingen in verband met het vervallen van die paragraaf.
Onderdeel F, onder 2 en 3 (kortere duur verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd)
Zoals in het algemeen deel is toegelicht, wordt de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning
asiel op drie jaar bepaald. Het valt niet uit te sluiten dat na de afwijzing van een
aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel op enig moment blijkt
dat die alsnog moet worden ingewilligd, bijvoorbeeld als een procedure bij de rechter
daartoe noopt. Hoewel het naar verwachting om uitzonderingsgevallen zal gaan, zal
vanwege de verkorting van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning tot drie jaar
mogelijk vaker dan in het verleden sprake zijn van een situatie waarin een vreemdeling
er te laat achter komt dat hij al om verlenging van de geldigheidsduur had moeten
verzoeken. Het in onderdeel F, onder 2, aan artikel 28, eerste lid, van de Vreemdelingenwet
2000 toegevoegde onderdeel f biedt de mogelijkheid om met de verlening de geldigheidsduur
gelijk ambtshalve te verlengen.
Onderdelen F, onder 1, G, J, L en W (beperking nareismogelijkheden)
Artikel 29 van de Vreemdelingenwet 2000 bevat de gronden voor verlening van de verblijfsvergunning
asiel. Het tweede lid, aanhef en onder b, voorziet in de mogelijkheid tot verlening
van een afgeleide asielvergunning aan een partner of meerderjarig kind van een vreemdeling
aan wie een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd is verleend, indien het gezinslid
zodanig afhankelijk is van de vreemdeling (vergunninghouder) dat het om die reden
behoort tot diens gezin. Op grond van het vierde lid kan deze verblijfsvergunning
eveneens worden verleend aan een gezinslid als bedoeld in het tweede lid, dat – kort
gezegd – niet is meegereisd of (nog) niet is nagereisd maar ten behoeve van wie binnen
drie maanden om overkomst is gevraagd. Die mogelijkheid tot verlening van een afgeleide
asielvergunning aan een ongehuwde partner of meerderjarig kind (tweede lid, onder
b) wordt in dit onderdeel geschrapt.
Het huidige artikel 29, tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000 ziet zowel op gezinsleden
die op het tijdstip van binnenkomst van de vreemdeling behoorden tot diens gezin en
gelijktijdig met die vreemdeling Nederland zijn ingereisd (meereis) als op gezinsleden
die zijn nagereisd binnen drie maanden nadat aan de vreemdeling de verblijfsvergunning
voor bepaalde tijd is verleend (nareis). In onderdeel G, onder 1 en 2, wordt deze
systematiek gewijzigd. Voortaan wordt een onderscheid gemaakt tussen meereizende gezinsleden
(het voorgestelde artikel 29, tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000) en nareizende
gezinsleden (het voorgestelde artikel 29, derde en vijfde lid, van de Vreemdelingenwet
2000) van vluchtelingen. Dat onderscheid is noodzakelijk omdat de doelgroep van gezinsleden
die gebruik kunnen maken van het nareisbeleid wordt beperkt, terwijl de doelgroep
van meereizende vreemdelingen gelijk blijft.
Onderdeel G, onder 1, wijzigt artikel 29, tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000
en bevat voortaan louter een grondslag voor verlening van de verblijfsvergunning asiel
aan familieleden van de vreemdeling die deel uitmaakten van diens gezin voordat hij
zich op het grondgebied van een lidstaat begaf en die in verband met diens asielaanvraag
op het grondgebied van dezelfde lidstaat aanwezig zijn (meereizende gezinsleden).
Ten opzichte van de huidige situatie zijn de voorwaarden en systematiek ongewijzigd.
Onderdeel G, onder 2, regelt het verblijfsrecht van een nareizend gezinslid van een
vreemdeling die de vluchtelingenstatus heeft. Bij de vormgeving van deze bepaling
is nauw aangesloten bij de minimale voorwaarden die de Gezinsherenigingsrichtlijn
hieraan stelt. Onder het kerngezin wordt daarom verstaan:
− de meerderjarige echtgenoot;
− het biologische of geadopteerde minderjarige kind;
− de ouders, indien de vreemdeling een alleenstaande minderjarige is;
− de minderjarige broer of zus, indien de vreemdeling een alleenstaande minderjarige
is en die broer of zus gelijktijdig met een ouder, bedoeld in onderdeel c, de aanvraag
heeft ingediend en ten laste komt van die ouder.
In de onderdelen F, onder 1, G, onder 3, J, L en W worden verwijzingen naar de gewijzigde
leden van artikel 29 van de Vreemdelingenwet 2000 aangepast.
Zoals in het algemeen deel is toegelicht, doen deze wijzigingen niet af aan de verdragsrechtelijk
verplichte beoordeling van de mensenrechtelijke aspecten van een aanvraag. Wanneer
tussen de vergunninghouder en diens ongehuwde partner of meerderjarige kind een meer
dan gebruikelijke afhankelijkheidsrelatie bestaat (additional elements of dependence
other than normal emotional ties) is er sprake van gezinsleven in de zin van artikel
8 EVRM en moet er een belangenafweging worden gemaakt om te bepalen of ook aan het
gezinslid een verblijfsvergunning moet worden toegekend.66 Het is dan ook niet uitgesloten dat op basis van artikel 8 EVRM in individuele gevallen
alsnog een verblijfsvergunning moet worden verleend aan ongehuwde partners en meerderjarige
kinderen die zich beroepen op hun gezinsleven zoals beschermd in artikel 8 EVRM.
Onderdelen H, onder 1, en I (strengere toets nieuwe feiten en omstandigheden bij opvolgende
aanvragen)
Artikel 30a van de Vreemdelingenwet 2000 bevat een aantal specifieke vreemdelingenrechtelijke
gronden voor het niet-ontvankelijk verklaren van een aanvraag tot het verlenen van
een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd, in aanvulling op de reguliere bestuurlijke
bevoegdheden zoals opgenomen in de Awb. De toetsing komt in veel opzichten overeen
met de toetsing op basis van artikel 4:6 Awb. De bevoegdheid in artikel 30a van de
Vreemdelingenwet 2000 is echter, op grond van de definitie van vervolgaanvragen in
artikel 2, onder q, van de Procedurerichtlijn, beperkt tot gevallen waarin er geen
beroep meer openstaat, hetzij omdat de termijn voor het instellen van beroep is verstreken,
hetzij omdat er een uitspraak in beroep is gedaan. Indien nog wel beroep openstaat,
kan gebruik worden gemaakt van artikel 4:6 Awb.67
Op grond van het huidige artikel 30a, eerste lid, onder d, van de Vreemdelingenwet
2000 kan een opvolgende asielaanvraag niet-ontvankelijk worden verklaard als er geen
nieuwe elementen of bevindingen aan de orde zijn gekomen die «relevant kunnen zijn
voor de beoordeling van de aanvraag». Deze bepaling is anders geformuleerd dan de
Procedurerichtlijn: de richtlijn spreekt in artikel 40, derde lid, van nieuwe elementen
of bevindingen die «de kans aanzienlijk groter maken» dat betrokkene voor bescherming
in aanmerking komt.68 Op basis van de voorgestelde wijziging kan de IND strikter in lijn met de bewoordingen
van de Procedurerichtlijn handelen en een strengere toets bewerkstelligen ten aanzien
van de informatie die als relevante nieuwe elementen of bevindingen kwalificeren.
Deze wijziging is mede van belang voor de mogelijkheid om een vreemdeling uit te kunnen
zetten. Het indienen van een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning
asiel voor bepaalde tijd heeft namelijk in beginsel tot gevolg dat de uitzetting achterwege
blijft, tenzij het gaat om een opvolgende aanvraag die is ingediend nadat een eerdere
opvolgende aanvraag definitief niet-ontvankelijk is verklaard (artikel 3.1 van het
Vreemdelingenbesluit 2000). Ook kan in deze gevallen toepassing worden gegeven aan
artikel 7.3, tweede lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000, dat het mogelijk maakt
om te bepalen dat de vreemdeling zowel de behandeling van het beroep als het verzoek
om een voorlopige voorziening niet hier te lande mag afwachten.
De beoordeling van de vraag of een opvolgende aanvraag nieuwe elementen of bevindingen
bevat die de kans aanzienlijk groter maken dat de vreemdeling in aanmerking komt voor
bescherming, is zeer feitelijk. De IND moet daarvoor een vergelijking maken tussen
elementen en bevindingen die naar voren zijn gebracht in de eerdere procedure(s) en
de elementen en bevindingen in de opvolgende aanvraag. In de eerste plaats moet feitelijk
worden beoordeeld of sprake is van nieuwe elementen of bevindingen. Als dat het geval
is, moet worden beoordeeld of deze nieuwe elementen en bevindingen de kans aanzienlijk
groter maken dat de aanvraag voor inwilliging in aanmerking komt. Als beide stappen
tot een positief oordeel leiden, moet de asielaanvraag in behandeling worden genomen.
Onderdeel H, onder 2 (verwijtbaarheidstoets bij opvolgende aanvragen)
Op grond van de huidige Vreemdelingenwet 2000 mag de IND niet beoordelen of de vreemdeling
elementen of bevindingen al eerder naar voren had kunnen of moeten brengen en dat
toerekenbaar (oftewel: verwijtbaar) heeft nagelaten. Een dergelijke «verwijtbaarheidstoets»
is in het EU-recht wel voorzien: artikel 40, vierde lid, van de Procedurerichtlijn
maakt het mogelijk om bij opvolgende aanvragen tegen te werpen dat de aangevoerde
nieuwe elementen en bevindingen al in de eerdere asielprocedure hadden kunnen worden
ingebracht. Als dit het geval is, hoeven de betreffende elementen en bevindingen niet
inhoudelijk beoordeeld te worden. In onderdeel H, onder 2, wordt dit alsnog in de
Vreemdelingenwet 2000 geïmplementeerd, zodat de IND een extra instrument heeft om
opvolgende aanvragen versneld af te handelen.
De voorgestelde bewoordingen sluiten nauw aan bij artikel 40, vierde lid, van de Procedurerichtlijn,
op grond waarvan EU-lidstaten kunnen bepalen dat een verzoek (aanvraag) enkel verder
wordt behandeld indien de betrokken verzoeker (vreemdeling) buiten zijn toedoen de
in artikel 40, tweede en derde lid, van de Procedurerichtlijn beschreven situaties
in het kader van de vorige procedure niet kon doen gelden, in het bijzonder door zijn
recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel krachtens artikel 46 van de Procedurerichtlijn
uit te oefenen. Het gaat daarbij om situaties waarin de nieuwe elementen of bevindingen
die tot staving van het opvolgende verzoek zijn aangevoerd, reeds bestonden tijdens
de procedure die betrekking had op het vorige verzoek en door eigen toedoen van de
verzoeker niet zijn voorgelegd in het kader van die procedure.69
«Buiten zijn toedoen» wil zeggen dat de vreemdeling het niet toerekenbaar heeft nagelaten
om de elementen en bevindingen eerder in te brengen. Te denken valt aan op verzoek
van de asielzoeker opgestelde stukken die verzoeker eerder in de procedure over had
kunnen leggen. Het moet dan wel evident zijn dat de verzoeker de stukken eerder had
kunnen opvragen en overleggen; dit criterium mag volgens de jurisprudentie gelet op
internationale verplichtingen niet te streng worden toegepast.70 Verder moet altijd getoetst worden of het buiten beschouwing laten kan leiden tot
een situatie waarin de vreemdeling bij terugkeer gevaar loopt op vervolging of ernstige
schade. Daarbij moeten de relevante stukken betrokken worden overeenkomstig de Bahaddar-jurisprudentie.71
Onderdelen P, R, onder 2–5, S, onder 2–3, Y, Z, AA, en FF, onder 3 (voornemenprocedure)
Zoals toegelicht in § 2.2.4 van het algemeen deel wordt de voornemenprocedure geschrapt
(onderdeel P). Een uitzondering geldt voor de intrekkingsprocedure, waarin wel een
voornemen moet worden uitgebracht (zie § 3.2.4). Dat wordt geregeld in artikel 41
van de Vreemdelingenwet 2000 (onderdeel R, onder 2–5).
In verband met het vervallen van de voornemenprocedure wordt in artikel 39 van de
Vreemdelingenwet 2000 bepaald dat de artikelen 4:7 en 4:8 van de Awb (zienswijzen
en bedenkingen tegen de voorgenomen afwijzing van een aanvraag) niet van toepassing
zijn op de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel als bedoeld
in artikel 28 van de wet (onderdeel P). Het nuttig effect van het vervallen van de
voornemenprocedure zou teniet worden gedaan indien de IND alsnog op grond van de Awb
zienswijzen of bedenkingen zou moeten verkrijgen.
De voornemenprocedure is ingevolge artikel 45f van de Vreemdelingenwet 2000 ook van
toepassing wanneer de aanvraag voor een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen
is ingediend door een vreemdeling die internationale bescherming geniet en zijn aanvraag
wordt afgewezen of als zijn EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen met
een aantekening waaruit de internationale bescherming blijkt als bedoeld in artikel
45c wordt ingetrokken dan wel als de EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen
wordt verleend zonder die beschermingsaantekening. De voornemenprocedure is bij de
implementatie van de Richtlijn langdurig ingezetenen van overeenkomstige toepassing
verklaard bij de behandeling van aanvragen om een EU-verblijfsvergunning voor langdurig
ingezetenen voor vreemdelingen met een asielachtergrond, omdat de toets die daarbij
werd aangelegd inhoudelijk gelijk was aan de toets die werd uitgevoerd bij de behandeling
van een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd.72 Nu de voornemenprocedure in de asielprocedure en de verblijfsvergunning asiel voor
onbepaalde tijd komen te vervallen, is er geen reden meer de voornemenprocedure nog
toe te passen op de gevallen bedoeld in artikel 45f, behalve als het gaat om de voorgenomen
intrekking van een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen. Wel blijven
de artikelen 4:7 en 4:8 Awb van toepassing bij de aanvraag voor een EU-verblijfsvergunning
voor langdurig ingezetenen. In het beleid van de IND wordt vormgegeven hoe hieraan
gevolg wordt gegeven.
Met onderdeel FF wordt in artikel 79, eerste lid, onder e, van de Vreemdelingenwet
2000 onder voorwaarden rechtstreeks beroep opengesteld tegen gelijktijdig met de asielbeslissing
genomen ambtshalve besluiten van de IND. Voorwaarde daarbij is dat de vreemdeling
in de gelegenheid moet zijn gesteld omstandigheden aan te voeren die daarvoor relevant
kunnen zijn. Ter uitvoering hiervan zal de IND in de voorlichting en tijdens het gehoor
extra aandacht besteden aan de ambtshalve toetsen. Tevens zal de IND aan het einde
van gehoor of bij uitreiking daarvan aan de vreemdeling nogmaals kenbaar maken dat
als de vreemdeling meent dat hij in aanmerking dient te komen voor één van de reguliere
vergunningen die ambtshalve getoetst worden, hij dat binnen een bepaalde termijn kenbaar
kan maken. Daarmee krijgt de vreemdeling voldoende de gelegenheid om omstandigheden
die zien op deze reguliere vergunningen kenbaar te maken en de IND kan dit dan gemotiveerd
en kenbaar meewegen in de besluitvorming. De belangen van de vreemdeling en hetgeen
beoogd is met het verrichten van de ambtshalve toetsen zijn op deze wijze voldoende
gewaarborgd en de IND en de rechtspraak worden niet onnodig belast met extra besluiten
en procedures.
De overige onderdelen brengen de Vreemdelingenwet 2000 technisch met de beschreven
wijzigingen in overeenstemming.
Onderdeel K (verruimde mogelijkheden tot ongegrondverklaring)
Het voorgestelde artikel 31a van de Vreemdelingenwet 2000 regelt dat de IND aanvragen
als (kennelijk) ongegrond kan afwijzen in drie situaties waarin een vreemdeling niet
meewerkt aan de procedure en lidstaten er volgens artikel 28, eerste lid, van de Procedurerichtlijn
van uit mogen gaan dat de vreemdeling het verzoek impliciet heeft ingetrokken of impliciet
van het verzoek heeft afgezien. Het gaat, kort gezegd, om de situaties waarin de vreemdeling
(a) heeft nagelaten te antwoorden op verzoeken om informatie die van wezenlijk belang
is voor de aanvraag, (b) niet op gehoor verschijnt of (c) is verdwenen of zonder toestemming
is vertrokken. Uit recente jurisprudentie volgt dat de Vreemdelingenwet 2000 nu niet
voorziet in de mogelijkheid om in die situaties inhoudelijk op de aanvraag te beslissen,
maar alleen om de aanvraag buiten behandeling te stellen op grond van artikel 30c
van de Vreemdelingenwet 2000.73 Consequentie daarvan is dat de IND een opvolgende asielaanvraag van dezelfde vreemdeling
als eerste aanvraag moet behandelen (artikel 30c, tweede lid, van de Vreemdelingenwet
2000).
Op grond van het voorgestelde artikel 31a van de Vreemdelingenwet 2000 heeft de IND
in aanvulling op de bevoegdheid tot buitenbehandelingstelling in artikel 30c van de
Vreemdelingenwet 2000 in de drie genoemde situaties tevens de bevoegdheid te concluderen
dat de aanvraag ongegrond is, mits overeenkomstig artikel 4 van de Kwalificatierichtlijn
toereikend onderzoek is gedaan naar de gegrondheid van de aanvraag.
De drie gronden voor ongegrondverklaring in artikel 31a van de Vreemdelingenwet 2000
komen overeen met de gronden voor buitenbehandelingstelling in artikel 30c, eerste
lid, van de Vreemdelingenwet 2000. Het enige verschil is dat onderdeel b de vreemdeling
een «redelijke termijn» biedt om aan te tonen dat het niet-verschijnen niet aan hem
is toe te rekenen in plaats van een termijn van twee weken. Op deze wijze wordt nauwer
aangesloten bij de bewoordingen van artikel 28, eerste lid, onder a, van de Procedurerichtlijn.
Als de vreemdeling kan aantonen dat zijn afwezigheid niet aan hem is toe te rekenen,
zal de IND de behandeling van de aanvraag voortzetten.
Onderdelen E, V, onder 3, BB, CC en DD (verruiming mogelijkheden tot ongewenstverklaring)
Onderdeel CC wijzigt artikel 67 van de Vreemdelingenwet 2000 op een aantal punten.
Onder 1 schrapt het onderdeel dat de ongewenstverklaring uitsluitend kan worden opgelegd
in de gevallen waarin geen inreisverbod wordt opgelegd. Samenloop van beide instrumenten
wordt daardoor mogelijk. Door in artikel 67 van de Vreemdelingenwet 2000 «Tenzij afdeling
3 van toepassing is» – de woorden die de samenloop voorkwamen – uitdrukkelijk te vervangen
door «Onverminderd artikel 66a, eerste en tweede lid» wordt ook geëxpliciteerd dat
de regeling van het EU-rechtelijk, uit de (implementatie van de) Terugkeerrichtlijn
verplicht voortvloeiend inreisverbod onverkort van toepassing blijft. Het huidige
eerste lid zal de grondslag blijven voor oplegging van de ongewenstverklaring ter
zake van niet onder de Terugkeerrichtlijn vallende vreemdelingen. De wijziging betekent
dat in beginsel aan alle vreemdelingen een ongewenstverklaring kan worden opgelegd,
zoals oorspronkelijk – vóór de implementatie van de Terugkeerrichtlijn – ook het geval
was. Zoals ook in het algemene deel opgemerkt is dit een nationaalrechtelijke bevoegdheid,
die niet een implementatie is van EU-regelgeving, zoals artikel 66a van de Vreemdelingenwet
2000 inzake het inreisverbod dat wel is. Voor zover wordt overwogen door de vreemdeling
gepleegde strafbare feiten aan ongewenstverklaring ten grondslag te leggen, moeten
deze ook in de nationale context worden beoordeeld. Het is dus de uitdrukkelijke bedoeling
dat aan de jurisprudentie rondom de uitleg van het begrip ernstige bedreiging van
de openbare orde als bedoeld in artikel 11, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn
geen betekenis toekomt bij de interpretatie van de begrippen in artikel 67 van de
Vreemdelingenwet 2000. Wel is aannemelijk dat indien in rechte reeds vaststaat dat
er sprake is van een dergelijke ernstige bedreiging, in elk geval is voldaan aan de
voorwaarde van gevaar voor de openbare orde of nationale veiligheid, bedoeld in artikel
67, eerste lid, onder c, van de Vreemdelingenwet 2000. Dit artikel kan echter ook
andere omstandigheden omvatten.
Om een ongewenstverklaring eventueel met een meeromvattende beschikking te kunnen
opleggen, bevatten de onderdelen E, V, onder 3, en BB wijzigingen van de artikelen
27, 45 en 62a van de Vreemdelingenwet 2000. Zoals hiervoor bleek, wordt hiermee niet
bepaald dat een ongewenstverklaring alleen kan worden opgelegd als ook een terugkeerbesluit
wordt genomen. Er zijn immers situaties denkbaar waarin een terugkeerbesluit niet
mogelijk is en de vreemdeling desondanks ongewenst verklaard kan worden. Bijvoorbeeld
in het geval de vreemdeling een verblijfsvergunning heeft in een andere lidstaat.
Geëxpliciteerd wordt slechts dat niet alleen een inreisverbod, maar ook een ongewenstverklaring
– al dan niet naast een inreisverbod – in één beschikking samen kan gaan met een beslissing
over een verblijfsvergunning als bedoeld in de artikelen 27 of 45 van de Vreemdelingenwet
2000 of een kennisgeving van de verplichting Nederland uit eigen beweging te verlaten
als bedoeld in artikel 62a van de Vreemdelingenwet 2000.
Onder 2 wijzigt het onderdeel het derde lid. Dit lid bepaalt dat de ongewenst verklaarde
vreemdeling in afwijking van artikel 8 van de Vreemdelingenwet 2000 geen rechtmatig
verblijf kan hebben. De wijziging bevat een uitzondering die voorkomt dat de vreemdeling
die een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel heeft ingediend,
geen rechtmatig verblijf heeft, terwijl op die aanvraag nog niet is beslist en terwijl
hij de behandeling van deze aanvraag op grond van de Vreemdelingenwet 2000 in Nederland
mag afwachten.
Artikel 68 van de Vreemdelingenwet 2000 betreft de opheffing van de ongewenstverklaring.
De IND kan dit nu alleen doen op aanvraag van de vreemdeling. Onderdeel DD – de wijziging
van artikel 68, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 – maakt het mogelijk dat
de IND hiervan niet langer afhankelijk is en de ongewenstverklaring ook ambtshalve
kan opheffen. Dit geldt in algemene zin, maar aangezien de opheffing van het inreisverbod
(artikel 66b, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000) wel ambtshalve kan plaatsvinden
en wordt voorgesteld beide instrumenten te kunnen laten samengaan, is van belang dat
de regels hierover gelijk worden getrokken. Als de IND ambtshalve iemands inreisverbod
kan opheffen, dan moet de IND ook zelf kunnen overwegen al dan niet diens ongewenstverklaring
op te heffen. De formulering is gemodelleerd naar de bestaande bewoordingen voor de
opheffing van het inreisverbod (artikel 66b, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000).
Bij de totstandbrenging hiervan was reeds beoogd dat de bepalingen elkaars equivalent
waren en dat de IND ambtshalve, wegens gewijzigde omstandigheden of op aanvraag van
de vreemdeling kan besluiten tot opheffing of tijdelijke opheffing. De betekenis van
de bewoordingen is hetzelfde.74 Concreet geldt ten slotte dat artikel 68, derde lid, van de Vreemdelingenwet 2000
een basis biedt om bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen over de duur
van de ongewenstverklaring na vertrek uit Nederland, waarbij aandacht zal zijn voor
de verhouding met het Unierechtelijke instrument van het inreisverbod en de geharmoniseerde
termijnen die in dat kader door de Uniewetgever zijn gesteld.
Artikel II. Wijziging van de Algemene wet bestuursrecht
Dit artikel bevat noodzakelijke wijzigingen over rechtsbescherming in verband met
de uitbreiding van de ongewenstverklaring. De rechtsbescherming volgt het bestaande
regime van rechtsmiddelen, afhankelijk van het aan de orde zijnde geval, zoals ook
in het algemene deel is opgemerkt.
De vreemdeling (gemeenschapsonderdaan) ten aanzien van wie naar huidig recht wordt
besloten tot een ongewenstverklaring, kan en moet hiertegen eerst bezwaar maken alvorens
in beroep te kunnen gaan bij de rechtbank. Dit geldt ook voor de vreemdeling tegen
wie nu een inreisverbod wordt uitgevaardigd, indien dit onderdeel is van een meeromvattende
beschikking waarbij een verblijfsvergunning regulier wordt afgewezen en die geldt
als terugkeerbesluit (artikel 27 van de Vreemdelingenwet 2000). Een en ander blijft
zo en zal tevens gelden indien een ongewenstverklaring onderdeel is van een beschikking
die ook een afwijzing omvat van een verblijfsvergunning regulier. Ook in geval zal
worden besloten tot ongewenstverklaring van een vreemdeling bij wie dit nu niet kan
omdat afdeling 3 van hoofdstuk 6 van de Vreemdelingenwet 2000 van toepassing is, wordt
bezwaar opengesteld in geval geen terugkeerbesluit geldt of, kort gezegd, negatieve
beslissing over de asielvergunning is genomen, zoals derdelanders die niet in de Europese
Unie zijn.
Op grond van de Regeling rechtstreeks beroep (bijlage 1 bij de Awb) kan nu geen bezwaar
worden gemaakt en moet rechtstreeks beroep worden ingesteld tegen een inreisverbod
dat wordt uitgevaardigd als onderdeel van een meeromvattende beschikking waarbij een
verblijfsvergunning asiel wordt afgewezen en die geldt als terugkeerbesluit (artikel
45 van de Vreemdelingenwet 2000) of waarbij de vreemdeling kennis wordt gegeven van
een vertrekverplichting, hetgeen geldt als terugkeerbesluit (artikel 62a van de Vreemdelingenwet
2000). Ook dit blijft zo en geldt tevens als een ongewenstverklaring onderdeel wordt
van een beschikking waarbij een verblijfsvergunning asiel wordt afgewezen of waarbij
kennisgeving van een vertrekverplichting plaatsvindt. Artikel II, onder 1, introduceert
een nieuw onderdeel e. Geldt jegens de vreemdeling een terugkeerbesluit, is diens
aanvraag tot een vergunning asiel afgewezen, niet in behandeling genomen, niet-ontvankelijk
verklaard of buiten behandeling gesteld of is die vergunning ingetrokken of niet verlengd,
dan geldt rechtstreeks beroep ook voor de ongewenstverklaring waartoe ingevolge het
wetsvoorstel in een zelfstandige beschikking kan worden besloten, kort gezegd bij
derdelanders die in een andere lidstaat zijn en derdelanders die thans geen ongewenstverklaring
kunnen krijgen vanwege de uiteenlopende invulling van de gronden die in de rechtspraak
is ontstaan.
Ten slotte blijft bezwaar in de regel openstaan als eerste rechtsmiddel voor de (tijdelijke)
opheffing van een ongewenstverklaring. In het verlengde van het bovenstaande geldt
echter rechtstreeks beroep, indien het de (tijdelijke) opheffing van een ongewenstverklaring
betreft van een vreemdeling jegens wie ook een terugkeerbesluit geldt dan wel die
te maken heeft met de daar verwoorde negatieve beslissingen over de asielvergunning.
Vergelijkenderwijs is ook de (tijdelijke) opheffing van het inreisverbod immers aan
de bezwaarfase onttrokken. Hiertoe strekt artikel II, onder 2.
Artikel III. Overgangsrecht
Verwezen wordt naar § 6.1 van het algemeen deel.
Artikelen IV tot en met VII. Samenloop
Verwezen wordt naar § 6.2 van het algemeen deel.
Artikel VIII. Inwerkingtreding
Verwezen wordt naar § 6.1 van het algemeen deel.
Artikel IX. Citeertitel
De citeertitel is ontleend aan de brief van de Minister-President aan de Tweede Kamer
van 25 oktober 2024.75
De Minister van Asiel en Migratie, M.H.M. Faber-van de Klashorst
BIJLAGE: VERHOUDING ASIELNOODMAATREGELENWET TOT HET ASIEL- EN MIGRATIEPACT EN DE BIJBEHORENDE
UITVOERINGSWET
Maatregel Asielnoodmaatregelenwet
Relevante bepalingen Asiel- en Migratiepact
Relevante wijzigingen consultatieversie uitvoeringswet1
Geldigheidsduur verblijfsvergunningen asiel
De geldigheidsduur van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd wordt in art.
28 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) op drie jaar vastgesteld.
Net als de huidige Kwalificatierichtlijn laat de Kwalificatieverordening de lidstaten
ruimte om de geldigheidsduur van de verblijfstitel bij verlening te bepalen op ten
minste drie jaar voor de vluchtelingenstatus en ten minste één jaar voor de subsidiairebeschermingsstatus.
Bij verlenging is dit ten minste drie jaar voor de vluchtelingenstatus en ten minste
twee jaar voor de subsidiairebeschermingsstatus.
Ook in de uitvoeringswet wordt de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning asiel
voor bepaalde tijd op drie jaar vastgesteld (art. 29 en 29a Vw).
De verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd (§ 3.4.2 Vw) vervalt.
Zowel de Kwalificatierichtlijn als de Kwalificatieverordening (artikelen 14 en 19)
gaat uit van tijdelijke bescherming.
Ook in de uitvoeringswet vervalt de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd
(§ 3.4.2 Vw).
Verruiming mogelijkheden tot ongewenstverklaring
De mogelijkheden worden verruimd om vreemdelingen die niet (meer) rechtmatig in Nederland
verblijven ongewenst te verklaren (art. 67 Vw).
Geen
De uitvoeringswet bevat geen wijzigingen die zien op de ongewenstverklaring.
Afschaffing voornemenprocedure
De voornemenprocedure (art. 39 Vw) vervalt, waarbij art. 39 Vw voor de asielprocedure
art. 4:7 en art. 4:8 Awb buiten toepassing verklaart, behalve bij de aanvraag om een
langdurigingezetenestatus (art. 45f Vw).
De voornemenprocedure is niet verplicht onder het huidige EU-recht, noch onder het
Asiel- en Migratiepact. Wel moet voldaan worden aan het verdedigingsbeginsel, de samenwerkingsverplichting
en het recht van de asielzoeker om gehoord te worden (zie § 3.2.4 van het algemeen
deel).
De voornemenprocedure vervalt, waarbij art. 39 Vw voor de asielprocedure art. 4:7
en art. 4:8 Awb buiten toepassing verklaart, behalve bij de aanvraag om een langdurigingezetenestatus
(art. 45f Vw).
Beperkingen nareismogelijkheden
Nareis op basis van een afgeleide asielvergunning wordt beperkt tot het kerngezin
(art. 29 lid 3 Vw).
De Gezinsherenigingsrichtlijn (art. 4, leden 2 en 3) laat lidstaten ruimte om de kring
gezinsleden die in aanmerking komen voor een afgeleide status uit te breiden met andere
naaste verwanten. Het Asiel- en Migratiepact brengt daarin geen verandering.
Ook in de uitvoeringswet wordt nareis beperkt tot het kerngezin (art. 28, 29c en 29d
Vw).
Efficiëntere behandeling (herhaalde) aanvragen
De toets van nieuwe feiten en omstandigheden bij opvolgende aanvragen wordt strenger
(art. 30a Vw)
Zowel de Procedurerichtlijn als de Procedureverordening biedt de ruimte om een opvolgende
aanvraag niet-ontvankelijk te verklaren als deze niet is gebaseerd op relevante elementen
die de kans aanzienlijk groter maken dat de verzoeker in aanmerking komt voor erkenning
als persoon die internationale bescherming geniet (resp. art. 40 lid 3 en art. 55
lid 3)
Ook in de uitvoeringswet wordt de strengere toets ingevoerd (via de verwijzing naar
art. 38 van de Procedureverordening in art. 30a Vw).
Er wordt een verwijtbaarheidstoets ingevoerd bij opvolgende aanvragen.
Zowel de Procedurerichtlijn als de Procedureverordening maakt het mogelijk om bij
opvolgende aanvragen tegen te werpen dat de aangevoerde nieuwe elementen en bevindingen
al in de eerdere asielprocedure hadden kunnen worden ingebracht (resp. art. 40 lid
4 en 55 lid 5)
Ook in de uitvoeringswet wordt de verwijtbaarheidstoets ingevoerd (via de verwijzing
naar art. 38 van de Procedureverordening in art. 30a Vw).
Het wordt mogelijk de aanvraag (kennelijk) ongegrond te verklaren in een aantal situaties
waarin sprake is van impliciete intrekking.
Zowel de Procedurerichtlijn als de Procedureverordening biedt de ruimte om een aanvraag
als (kennelijk) ongegrond af te wijzen als er sprake is van een impliciete intrekking
(resp. art. 28 lid 1 en 41 lid 5).
Ook in de uitvoeringswet wordt het mogelijk om de aanvraag in die situaties (kennelijk)
ongegrond te verklaren (via de verwijzing naar art. 39 lid 3 van de Procedureverordening
in art. 31 Vw).
X Noot
1
Te raadplegen via https://www.internetconsultatie.nl/asielenmigratiepact/.
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
M.H.M. Faber-van de Klashorst, minister van Asiel en Migratie
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.