Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 8 januari 2025 en het nader rapport d.d. 18 februari 2025, aangeboden aan de
Koning door de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Het advies van
de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 15 oktober 2024 nr. 2024002269,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 8 januari 2025, nr. W05.24.00285/I, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 15 oktober 2024, no. 2024002269, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende
wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op het primair onderwijs BES,
de Wet op de expertisecentra, de Wet voortgezet onderwijs 2020 en de Wet op het hoger
onderwijs en wetenschappelijk onderzoek in verband met de herziening van de wettelijke
grondslagen van de kerndoelen met focus op lezen, schrijven en rekenen (Wet herziening
wettelijke grondslagen kerndoelen), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel stelt een aantal wijzigingen voor in de sectorwetten voor het primair
en voortgezet onderwijs (hierna: funderend onderwijs) om de voorgenomen herziening
van het landelijke curriculum mogelijk te maken.2 Het voorstel beoogt allereerst het niveau te verhogen dat leerlingen in het funderend
onderwijs bereiken op het gebied van lezen, schrijven en rekenen. In de tweede plaats
heeft het voorstel tot doel om een grondslag te bieden om kerndoelen voor het funderend
onderwijs concreet vorm te geven. Een derde doelstelling is om te waarborgen dat de
onderwerpen «digitale geletterdheid» en «burgerschap» adequaat aan bod komen in het
funderend onderwijs.

Hiertoe wordt voorgesteld om in de sectorwetten voor het funderend onderwijs te expliciteren
dat de kerndoelen betrekking hebben op lezen, schrijven en rekenen. Daarnaast wordt
voorgesteld om vast te leggen dat het funderend onderwijs betrekking heeft op een
aantal in de wet benoemde onderwerpen, waaronder «digitale geletterdheid» en «burgerschap».
Het voorstel voorziet voor deze onderwerpen in een grondslag om bij algemene maatregel
van bestuur (amvb) kerndoelen vast te stellen. Daarbij wordt ervoor gekozen om deze
grondslag in alle sectorwetten op een uniforme en geharmoniseerde manier vast te leggen.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert om te verduidelijken hoe het
voorgestelde wettelijke vereiste moet worden begrepen dat bij amvb vast te stellen
kerndoelen «betrekking moeten hebben» op lezen, schrijven en rekenen als vaardigheden.
In het verlengde hiervan adviseert de Afdeling om nader toe te lichten hoe de vaststelling
van kerndoelen met betrekking tot lezen, schrijven en rekenen past binnen een integrale
aanpak om de lees-, schrijf en rekenvaardigheden van leerlingen te verbeteren. Daarnaast
adviseert zij om te verhelderen wat ervoor nodig is om de focus op lezen, schrijven
en rekenen op een coherente wijze te laten doorwerken in het herziene curriculum.

Voorts adviseert de Afdeling om in de toelichting verder te verduidelijken wat onder
de «uitwerking» van kerndoelen wordt verstaan, welke mate van concreetheid daarbij
zal worden nagestreefd en hoe bij de uitwerking van de kerndoelen een goed evenwicht
zal worden gevonden tussen het bieden van houvast en het respecteren van de vrijheid
van (in)richting en de pedagogische autonomie van scholen.

Tot slot adviseert de Afdeling om de keuze voor handhaving van de voorgestelde variant
van de nahangprocedure voor de amvb’s waarin de kerndoelen en hun uitwerking worden
vastgesteld te heroverwegen.

In verband hiermee is aanpassing van de toelichting en zo nodig het voorstel wenselijk.

1. Achtergrond, inhoud en doelen van het wetsvoorstel

Volgens de toelichting bij het wetsvoorstel staat de kwaliteit van het funderend onderwijs
onder druk en voldoen de leerprestaties van steeds meer leerlingen niet aan het vereiste
basisniveau, vooral door onvoldoende beheersing van lezen, schrijven en rekenen. Om
het niveau van lezen, schrijven en rekenen te verhogen, moeten deze onderwerpen volgens
de toelichting een absolute focus krijgen. Zeker in het primair onderwijs moet het
merendeel van de onderwijstijd aan de ontwikkeling van deze vaardigheden worden besteed.
Daarnaast moeten deze vaardigheden in alle vakken en leergebieden binnen het onderwijs
een solide plaats krijgen. Daarbij moet het landelijk curriculum voldoende focus en
houvast geven om te weten wat leerlingen moeten leren.3

De overheid moet volgens de toelichting daarbij helder aanduiden wat zij van het onderwijs
verwacht. Door een dergelijke duidelijke normstelling kan worden gewaarborgd dat in
het funderend onderwijs voldoende aandacht wordt besteed aan lezen, schrijven en rekenen,
en kan de kwaliteit van het funderend onderwijs meer in zijn algemeenheid worden verbeterd.4

Met het oog hierop bepaalt het voorstel dat het onderwijs op doelgerichte en samenhangende
wijze gericht moet zijn op het realiseren van de kerndoelen.5 Kerndoelen worden daarbij gedefinieerd als na te streven inhoudelijke doelstellingen
voor het onderwijsprogramma, gericht op het verwerven van kennis, inzicht of vaardigheden
of het opdoen van ervaringen door leerlingen.6

Volgens het voorstel hebben de kerndoelen betrekking op lezen, schrijven en rekenen.7 Daarnaast worden de onderwerpen digitale geletterdheid en burgerschap toegevoegd
aan het curriculum voor het primair, speciaal en voortgezet onderwijs.8 Het voorstel voorziet erin dat voor alle in de sectorwetten genoemde onderwerpen
bij amvb eveneens kerndoelen worden vastgesteld.9

Tot slot heeft dit wetsvoorstel als doel om de terminologie en vormgeving van de verschillende
sectorwetten binnen het funderend onderwijs, waar mogelijk, te harmoniseren. Daartoe
voorziet het voorstel in een aantal wijzigingen.

2. Realisering van de doelstellingen van het voorstel

Dit voorstel komt voort uit de doelstelling om groot onderhoud te verrichten aan het
curriculum. Op die manier wordt de onderwijsinhoud bij de tijd gehouden en in lijn
gebracht met maatschappelijke ontwikkelingen.10 In dit verband spreekt de regering in de toelichting bij het voorstel de ambitie
uit om het niveau dat leerlingen bereiken op het gebied van lezen, schrijven en rekenen
te verhogen. Bovendien wil de regering voor alle onderwerpen concreter maken wat leerlingen
in het funderend onderwijs, op een doelgerichte en samenhangende manier, moeten leren.
De Afdeling maakt enkele opmerkingen over de manier waarop de regering dit beoogt
te realiseren. Daarbij gaat zij eerst in op de focus op lezen, schrijven en rekenen
(paragraaf 2a) en vervolgens op de uitwerking van kerndoelen bij amvb (paragraaf 2b).

a. Focus op lezen, schrijven en rekenen

Volgens de regering kan het aanbrengen van een sterke focus op lezen, schrijven en
rekenen in de taal- en rekenlessen en in de andere zaakvakken bijdragen aan het verbeteren
van de lees-, schrijf- en rekenvaardigheden van leerlingen. Datzelfde kan gelden voor
het geven van meer duidelijkheid over wat van het taal- en rekenonderwijs verwacht
wordt.

De Afdeling merkt op dat aan de tegenvallende prestaties van leerlingen op het gebied
van lezen, schrijven en rekenen verschillende oorzaken ten grondslag liggen. De Onderwijsraad
signaleert in zijn rapport «Taal en rekenen in het vizier» niet alleen tekortkomingen
in de kwaliteit van het taal- en rekenonderwijs, maar wijst ook op oorzaken die zijn
gelegen buiten de sfeer van het funderend onderwijs, zoals de achterblijvende kwaliteit
van de vroeg- en voorschoolse educatie.11

Bovendien benadrukt de Onderwijsraad dat de kwaliteit van het taal- en rekenonderwijs
bepaald wordt door vele (met elkaar samenhangende) factoren. Hierbij kan gedacht worden
aan de wijze van toetsen, de lesmethoden en de startbekwaamheid en professionalisering
van leraren. Om de kwaliteit van het taal- en rekenonderwijs duurzaam te verbeteren,
is volgens de Onderwijsraad daarom een integrale aanpak vereist, waarbij gekeken wordt
naar alle factoren die de kwaliteit van het taal- en rekenonderwijs bepalen. Recent
heeft de Staatssecretaris meer inzicht gegeven in de brede beleidsaanpak voor verbetering
van het onderwijs.12 De Afdeling wijst erop dat deze brede beleidsaanpak in de toelichting (nog) niet
naar voren komt.

Daarnaast valt op dat het voorstel lezen, schrijven en rekenen afzonderlijk benoemt
als vaardigheden die in de kerndoelen moeten worden gewaarborgd. Volgens de toelichting
moet deze centrale focus op lezen, schrijven en rekenen in samenhang worden gelezen
met de verplichting tot het doelgericht en samenhangend vormgeven van het onderwijs.13 Dat betekent volgens de regering dat het onderwijs in deze vaardigheden ook in de
andere leergebieden dient terug te komen. De toelichting maakt echter niet inzichtelijk
op welke manier deze vaardigheden een plek moeten krijgen bij het doelgericht en samenhangend
vormgeven van kerndoelen voor alle leergebieden. In dit verband is het wenselijk om
nader inzicht te geven in wat ervoor nodig is om deze vaardigheden te laten doorwerken
in het herziene curriculum.

De Afdeling adviseert om te verduidelijken hoe het voorgestelde wettelijke vereiste
moet worden begrepen dat bij amvb vast te stellen kerndoelen «betrekking moeten hebben»
op lezen, schrijven en rekenen als vaardigheden. In het verlengde hiervan adviseert
de Afdeling om nader toe te lichten hoe de vaststelling van kerndoelen met betrekking
tot lezen, schrijven en rekenen past binnen een integrale aanpak om de lees-, schrijf
en rekenvaardigheden van leerlingen te verbeteren. Daarnaast adviseert zij om te verhelderen
wat ervoor nodig is om de focus op lezen, schrijven en rekenen op een coherente wijze
te laten doorwerken in het herziene curriculum.

De actualisatie van het curriculum is onderdeel van de integrale aanpak van de regering
om de leerlingprestaties voor lezen, schrijven en rekenen te verhogen. Het totaal
aan samenhangende maatregelen om de onderwijsprestaties op lezen schrijven en rekenen
te verbeteren is uiteengezet in het Herstelplan kwaliteit onderwijs.14 De regering stelt verschillende maatregelen voor om de onderwijsresultaten te verbeteren.
Allereerst de herziening van het curriculum waarin focus wordt aangebracht op de vaardigheden
lezen, schrijven en rekenen. Dit komt tot uitdrukking in de bepaling in het wetsvoorstel
waarin is opgenomen dat de kerndoelen betrekking hebben op «lezen, schrijven en rekenen».
Met deze bepaling wordt beoogd om te waarborgen dat de regering bij de vaststelling
van de kerndoelen in ieder geval in voldoende mate aandacht besteedt aan deze essentiële
vaardigheden. Het is dan ook in de eerste plaats een voorschrift aan de regering.
Niet elk afzonderlijk kerndoel zal betrekking hebben op één van deze vaardigheden
maar in de gezamenlijke set kerndoelen waarmee de inhoudelijke doelstellingen voor
het onderwijs worden vastgelegd dienen deze vaardigheden expliciet een plek te krijgen.
Paragraaf 3.1.2 van de toelichting is op dit punt aangevuld.

Om ervoor te zorgen dat het onderwijs in de vaardigheden lezen, schrijven en rekenen
ook daadwerkelijk landt in de klas is het in de eerste plaats van belang om leraren
goed toe te rusten. Om die reden richt de professionalisering van leraren in het kader
van het Herstelplan kwaliteit onderwijs zich op het «curriculumbewustzijn» van leraren.15 Het doel is om leraren bewust bekwaam te maken om het curriculum te overzien en keuzes
te maken voor de integratie van lezen, schrijven en rekenen in andere leergebieden
die passen bij de visie en de leerlingpopulatie van de school. Daarnaast dienen ook
leermiddelen te ondersteunen dat lezen, schrijven en rekenen een vanzelfsprekende
plek krijgen in andere leergebieden. Hiervoor wordt onder andere een kwaliteitskader
voor leermiddelen ontwikkeld dat leermiddelenmakers desgewenst als richtlijn kunnen
gebruiken en dat leraren kan ondersteunen bij een effectieve inzet van leermiddelen.

Om de prestaties van leerlingen voor lezen, schrijven en rekenen te verhogen is echter,
zoals de Afdeling terecht stelt, meer nodig dan een betekenisvolle inbedding van lezen,
schrijven en rekenen in het curriculum. Naast de herziening van het curriculum wordt
daarom door de regering ingezet op het verbeteren van het onderwijs in lezen, schrijven
en rekenen met het Masterplan basisvaardigheden, waarbij scholen in het funderend
onderwijs financieel en inhoudelijk worden ondersteund om de basisvaardigheden van
leerlingen te verbeteren. Maatregelen ten aanzien van betere toetsing, effectieve
leermiddelen, professionalisering van leraren en de implementatie van de nieuwe kerndoelen
in de lerarenopleidingen zijn onderdeel van het Herstelplan kwaliteit onderwijs.16 In de toelichting is in paragraaf 3.1.2 nader uiteengezet op welke wijze de regering
de integrale aanpak van het verbeteren van het onderwijs in lezen, schrijven en rekenen
voor zich ziet.

b. Uitwerking van kerndoelen bij amvb

Een tweede hoofddoelstelling van het voorstel is om een grondslag te bieden voor concrete,
specifiek geformuleerde kerndoelen die scholen en leraren voldoende houvast geven
om hun onderwijs vorm te geven.17 In de huidige situatie stelt de regering voor de verschillende onderwijssectoren
en onderwijssoorten bij amvb kerndoelen vast. Deze kerndoelen worden vervolgens door
het onderwijsveld geoperationaliseerd en vertaald naar lesprogramma’s en onderwijsmaterialen.
Scholen kunnen daaruit een keuze maken die past bij hun identiteit en onderwijsbeleid.
Deze keuzevrijheid is belangrijk, zeker gelet op de door artikel 23 van de Grondwet
gewaarborgde vrijheid van richting en inrichting en pedagogische autonomie van scholen.

De regering stelt nu voor om ook uitwerkingen van kerndoelen bij amvb vast te stellen.
Uit het wetsvoorstel en de toelichting blijkt niet hoe gedetailleerd de kerndoelen
bij amvb zullen worden gedefinieerd en uitgewerkt. Hierdoor is onduidelijk in hoeverre
deze uitwerking zal raken aan de ruimte voor het onderwijsveld om kerndoelen in overeenstemming
met richting of pedagogische uitgangspunten te vertalen naar de onderwijspraktijk.
Dit is in het bijzonder van belang voor de kerndoelen over burgerschap. Bij het opstellen
van kerndoelen daarvoor kan spanning ontstaan met specifieke opvattingen die samenhangen
met de godsdienstige, levensbeschouwelijke of pedagogische grondslag van een school.18

Hoewel deze mogelijke spanning in de toelichting wordt onderkend, adviseert de Afdeling
om in de toelichting verder te verduidelijken wat onder de «uitwerking» van kerndoelen
wordt verstaan, welke mate van concreetheid daarbij zal worden nagestreefd en hoe
bij de uitwerking van de kerndoelen een goed evenwicht zal worden gevonden tussen
het bieden van houvast en het respecteren van de vrijheid van (in)richting en de pedagogische
autonomie van scholen.

In de sectorwetgeving is vastgelegd aan welke onderwerpen het onderwijs aandacht dient
te besteden. De inhoudelijke doelstellingen voor deze onderwerpen worden door de regering
vastgelegd in de kerndoelen. Met het opnemen van een grondslag om naast het kerndoel
zelf ook een uitwerking van dat kerndoel vast te leggen is niet beoogd om een inhoudelijke
uitbreiding te bieden van de bevoegdheid tot het vaststellen van deze voorschriften.
Met deze bepaling wordt slechts beoogd om het mogelijk te maken om verschillende inhoudelijke
doelstellingen in samenhang te presenteren door als uitwerking van een kerndoel nadere
inhoudelijke doelstellingen te formuleren die een concrete en specifieke invulling
geven van het bovenliggende kerndoel. Bij de vormgeving van de kerndoelen, alsmede
de uitwerking daarvan, blijft het uitgangspunt dat de geformuleerde kerndoelen ruimte
dienen te bieden aan het bevoegd gezag om de inhoudelijke doelstellingen in overeenstemming
met de eigen richting van de school en volgens de eigen pedagogisch-didactische visie
te vertalen naar de onderwijspraktijk. Dit is – zoals de Afdeling terecht constateert
– met name van belang bij de kerndoelen die zien op of raken aan het terrein van de
burgerschapsopdracht en het burgerschapsonderwijs omdat daar spanning kan ontstaan
met specifieke opvattingen die voortvloeien uit de richting van de school. In de wettelijke
bepaling is daarom de bevoegdheid tot het vaststellen van kerndoelen ingekaderd door
middel van de burgerschapsopdracht. Door kerndoelen burgerschap vast te stellen wordt
voor scholen verder verduidelijkt wat er in het kader van de burgerschapsopdracht
van hen wordt verwacht. Op grond van de voorgestelde wettelijke bepaling kunnen kerndoelen
burgerschap nooit verder gaan dan de wettelijke burgerschapsopdracht zelf. De toelichting
is op dit punt aangevuld in paragraaf 3.2.1.

3. Keuze voor de nahangprocedure

De sectorwetten voor het funderend onderwijs schrijven momenteel voor dat de vastgestelde
amvb’s, met daarin de kerndoelen, eerst moeten worden voorgelegd aan de beide Kamers
der Staten-Generaal en dat die amvb’s niet eerder in werking treden dan nadat vier
weken verstreken zijn na de overlegging en in die periode niet de wens is geuit die
kerndoelen bij wet te regelen.19 Met het voorstel wordt deze zogeheten nahangprocedure in de sectorwetten gehandhaafd,
met dien verstande dat de formulering daarvan wordt geharmoniseerd en gemoderniseerd.20 De toelichting volstaat ter motivering van deze keuze met de mededeling dat betrokkenheid
van het parlement gewaarborgd moet worden.21

De Afdeling wijst erop dat terughoudendheid bij het bieden van parlementaire zeggenschap
bij delegatie het uitgangspunt is.22 De keuze voor een variant van «voorhang» of «nahang» moet bovendien goed aansluiten
bij de bedoelingen van de wetgever.

Bij de nu gekozen variant van het waarborgen van parlementaire betrokkenheid kunnen
de Kamers alleen de wens te kennen geven dat het onderwerp van de amvb bij wet geregeld
wordt. Deze keuze komt niet goed overeen met het uitdrukkelijke doel van dit voorstel,
namelijk dat de kerndoelen van het onderwijs worden vastgesteld en uitgewerkt bij
amvb en niet in de wet zelf worden vastgelegd. Hoewel de keuze voor deze variant al
eerder is gemaakt, lijkt het de Afdeling aangewezen om deze opnieuw te doordenken.23

De Afdeling adviseert daarom de keuze voor handhaving van deze variant van het waarborgen
van parlementaire betrokkenheid te heroverwegen.

Bij de herziening van het curriculum heeft de regering voorzien in een zorgvuldig
uitgedacht, onderbouwd en uitgevoerd proces. Uitgangspunt hierbij is geweest dat de
kerndoelen van, voor en door het onderwijsveld zijn. Hiertoe is gewerkt met een startnotitie
per leergebied waarin recente wetenschappelijk kennis, eerdere curriculumprojecten,
maatschappelijke opgaven, ervaringen van leraren en de leerlingprestaties op dat leergebied
werden gecombineerd tot een gezamenlijk punt van vertrek voor de nieuw te ontwikkelen
kerndoelen. Ontwikkelteams, samengesteld uit leraren, vakexperts en curriculumontwikkelaars
werkten samen om de kerndoelen daarna op te stellen. Advieskringen van maatschappelijke
en educatieve organisaties hebben meegewerkt en hun achterban om feedback gevraagd.
De conceptkerndoelen zijn daarna beproefd op 200 scholen, met leraren en met schoolleiders
en de wetenschappelijke Curriculumcommissie heeft gereflecteerd op de kerndoelen,
de architectuur, de samenhang en het proces. Kortom – er liggen kerndoelen die van,
voor en door het onderwijs zijn opgesteld in co-creatie met alle belangrijke stakeholders
in en om het onderwijs.

Zoals de Afdeling terecht opmerkt is terughoudendheid het uitgangspunt bij het regelen
van formele parlementaire betrokkenheid bij delegatie. In navolging van het advies
van de Afdeling heeft de regering het opnemen van een «nahangbepaling» heroverwogen.
Met het voorliggende wetsvoorstel worden – in overeenstemming met het primaat van
de wetgever – de hoofdelementen van de regeling, namelijk waar gaat het onderwijs
over, bij wet geregeld. Met het vaststellen van de kerndoelen geeft de regering hier
een nadere invulling aan met concrete, inhoudelijke doelstellingen voor het onderwijs.
In lijn met het beleid van de regering om geen formele betrokkenheid te regelen van
het parlement bij gedelegeerde regelgeving – tenzij daarvoor bijzondere redenen bestaan –
is na heroverweging daarom gekozen om niet te voorzien in een nahangbepaling. Het
wetsvoorstel en de toelichting (paragraaf 3.2.4) zijn hierop aangepast.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om enkele wijzigingen van redactionele en wetstechnische
aard aan te brengen in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting. Daarnaast zijn
de volgende aanpassingen van ondergeschikte aard aangebracht in het wetsvoorstel:

1. De bepaling over het onderwijskundig beleid in de Wet op het primair onderwijs, de
Wet primair onderwijs BES en de Wet op de expertisecentra is verduidelijkt. In overeenstemming
met de geharmoniseerde grondslagbepaling voor de vaststelling van de kerndoelen is
verduidelijkt dat het bevoegd gezag de inhoud van het onderwijs dient uit te werken
in het onderwijsprogramma.

2. In artikel 9 WPO, de artikelen 11 en 12 WPO BES en de artikelen 13, 14c en 14f WEC
zijn de leden vernummerd. In verband daarmee is een bepaling opgenomen om de samenloop
te regelen met de Wet referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen.

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, M.L.J. Paul