Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 692 Wijziging van diverse onderwijswetten voor een meer planmatige en doelmatige aanpak van de onderwijshuisvesting in het primair en het voortgezet onderwijs (Wet planmatige aanpak onderwijshuisvesting)
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
I.
Algemeen
2
1.
Inleiding
2
2.
Aanleiding
2
2.1
Onderzoek ARK en huisvestingsvoorstellen sectorraden en VNG
3
2.2
Leerlingenaantallen
4
3.
Problematiek: nut en noodzaak wetsvoorstel
4
3.1.
Huidig stelsel van onderwijshuisvesting
4
3.2
Knelpunten in het bestaande stelsel
5
4.
Bredere ontwikkelingen op het terrein van onderwijshuisvesting
7
4.1
Interdepartementaal beleidsonderzoek Onderwijshuisvesting funderend onderwijs
7
4.2
Klimaat, energie en ventilatie
8
5.
Inhoud wetsvoorstel
10
5.1
Integraal huisvestingsplan en meerjarenonderhoudsplan
10
5.2
Renovatie
14
5.3
Versoepelen investeringsmogelijkheden in het primair onderwijs
16
5.4
Caribisch Nederland
17
6.
Verhouding tot hoger recht
18
7.
Gevolgen voor de regeldruk
18
8.
Uitvoering
19
9.
Toezicht en handhaving
20
10.
Financiële gevolgen
20
11.
Advies en consultatie
22
11.1
Adviezen
22
11.2
Internetconsultatie
26
12.
(Parlementaire) geschiedenis
32
13.
Inwerkingtreding
33
II.
Artikelsgewijze toelichting
34
I. Algemeen
1. Inleiding
In Nederland is de zorg voor de onderwijshuisvesting van het primair onderwijs en
het voortgezet onderwijs, zoals geregeld in de onderwijswetgeving, gedecentraliseerd.
De verantwoordelijkheid om te voorzien in huisvesting voor scholen in het funderend
onderwijs ligt bij gemeenten en het bevoegd gezag van onderwijsinstelling (hierna:
schoolbestuur)1 is verantwoordelijk voor de instandhouding. Het stelsel voor onderwijshuisvesting
kent echter enkele knelpunten. Op sommige punten is de bevoegdheidsverdeling in de
betreffende onderwijswetten niet helder en op andere punten leidt het stelsel niet
altijd tot een planmatige aanpak. In het rapport van het Interdepartementaal Beleidsonderzoek
Onderwijshuisvesting funderend onderwijs (hierna: IBO) zijn aanbevelingen gedaan om
het stelsel beter te laten werken.2
Met dit wetsvoorstel wordt het stelsel van onderwijshuisvesting, zoals geregeld in
de Wet op het primair onderwijs, de Wet primair onderwijs BES, de Wet voortgezet onderwijs
2020 en de Wet op de expertisecentra, geoptimaliseerd. Het wetsvoorstel bestaat uit
verschillende onderdelen: (1) gemeenten worden verplicht om een integraal huisvestingsplan
(hierna: IHP) vast te stellen en schoolbesturen worden verplicht een meerjarenonderhoudsplan
(hierna: MJOP) vast te stellen, (2) het begrip renovatie zal worden toegevoegd aan
de voorzieningen in de huisvesting waar de gemeenten voor verantwoordelijk zijn en
(3) het wordt in het primair onderwijs, in lijn met het voortgezet onderwijs, mogelijk
gemaakt om exploitatieoverschotten te investeren in huisvesting. Een aantal aanbevelingen
uit het rapport IBO onderwijshuisvesting vraagt om een stelselwijziging. Die aanbevelingen
zijn daarom niet meegenomen in dit wetsvoorstel. Dit wordt in paragraaf 4.2 nader
toegelicht.
Het overkoepelende doel van dit wetsvoorstel is dat gemeenten en schoolbesturen tot
een meer planmatige en doelmatige aanpak van bouw, beheer en onderhoud van schoolgebouwen
in het funderend onderwijs komen. Dit wetsvoorstel kan op die manier de werking van
het stelsel van onderwijshuisvesting verbeteren. Het verplichte overleg tussen gemeenten
en schoolbesturen over het IHP van de gemeenten, het MJOP van schoolbesturen en de
exploitatielasten van de school, beoogt besluitvorming op basis van total-cost-of-ownership te bevorderen. Daarmee wordt bedoeld dat de beslissing wordt genomen met inachtneming
van de totale kosten van bouw, onderhoud en exploitatie gedurende de gehele gebruiksperiode
van het gebouw.
2. Aanleiding
Verschillende ontwikkelingen hebben tot dit wetsvoorstel geleid. Deze komen hiernavolgend
aan de orde.
2.1 Onderzoek ARK en huisvestingsvoorstellen sectorraden en VNG
In 2016 heeft de Algemene Rekenkamer (ARK) onderzoek gedaan naar het stelsel van onderwijshuisvesting.3 In dat onderzoek heeft de ARK de werking van het stelsel van onderwijshuisvesting
in de praktijk vergeleken met hoe het stelsel is bedoeld. Hoewel het onderzoek niet
leidde tot een landelijk representatief beeld, ontstond wel een weergave van de praktijk
en van de verschillen die bestaan tussen gemeenten. De ARK concludeert dat er veel
variatie bestaat binnen de praktijk van onderwijshuisvesting. Dat geldt voor de kwaliteit
van gebouwen en voor de financiële middelen die aan huisvesting worden besteed, maar
ook voor de mate waarin de schoolbesturen en gemeenten elkaar weten te vinden in het
realiseren en in stand houden van onderwijshuisvesting.
De ARK doet in het rapport verschillende aanbevelingen, zoals:
(1) het hervormen van de procedure voor nieuwbouw van onderwijshuisvesting in de onderwijswetten
en deze laten aansluiten bij de vierjarige raadsperiode van gemeenten, waarbij de
integrale huisvestingsplannen als voorbeeld kunnen dienen;
(2) het regelen wie wettelijk verantwoordelijk is voor renovatie van schoolgebouwen;
(3) het verstevigen van de lokale checks and balances;
(4) het verbeteren van bestaande data omtrent onderwijshuisvesting en deze vrij toegankelijk
maken.
In 2015 is de verantwoordelijkheid voor het buitenonderhoud en aanpassingen aan het
gebouw in het primair onderwijs overgeheveld van gemeenten naar de schoolbesturen.
De gedachte was dat deze overheveling enkele knelpunten uit het stelsel van onderwijshuisvesting
zou verhelpen, namelijk het verschil in belangen tussen gemeenten en scholen, de trage
procedures, de aanzienlijke administratieve lasten en de beperkte autonomie van de
schoolbesturen van basisscholen voor het buitenonderhoud.4 In het voortgezet onderwijs was de verantwoordelijkheid voor het buitenonderhoud
al in 2005 overgeheveld naar de schoolbesturen van deze scholen en daar speelden deze
knelpunten minder.5
Met de overheveling van de verantwoordelijkheid voor het buitenonderhoud en aanpassingen
aan het gebouw naar de schoolbesturen in het primair onderwijs werd de verantwoordelijkheid
voor renovatie niet uitdrukkelijk belegd bij gemeenten of een schoolbestuur. Daarmee
ontstond de vraag wanneer sprake is van onderhoud en wanneer van renovatie. In reactie
op deze ontwikkelingen hebben de PO-Raad en de VO-raad (hierna: de sectorraden) en
de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG) een huisvestingsvoorstel gemaakt
ter verbetering van de governance in onderwijshuisvesting.6
Het voorstel van de sectorraden en de VNG omvat het opnemen van het IHP, een MJOP
en het begrip renovatie in wet- en regelgeving. Het IHP wordt gezien als het richtinggevend
kader; alle gemeentebesturen zijn verantwoordelijk om samen met het schoolbestuur
binnen hun gemeente een dergelijk plan op te stellen voor ten minste vier jaar, met
een doorkijk voor de twaalf jaren daarna. Het schoolbestuur wordt verplicht om één
MJOP per schoolgebouw vast te stellen. Renovatie wordt in dat voorstel gedefinieerd
als een grootschalige en integrale aanpak van een bestaand schoolgebouw met een levensduurverlenging
van 25 jaar.
De sectorraden en de VNG hebben een nadere concretisering van hun voorstellen vastgesteld
in het najaar van 2018 via de Concretisering Huisvestingvoorstel PO-Raad, VO-raad en VNG.7 In de concretisering wordt benadrukt dat het investeringsverbod zoals dat geldt voor
het primair onderwijs zou moeten worden versoepeld.
2.2 Leerlingenaantallen
Ook de veranderingen in de leerlingenaantallen in het funderend onderwijs spelen een
rol. De afgelopen jaren is het aantal leerlingen in het primair onderwijs aanzienlijk
afgenomen. Ook het voortgezet onderwijs blijft de komende jaren in grote delen van
het land te maken hebben met leerlingendaling. Het is van groot belang daar tijdig
op te anticiperen. Het leerlingenaantal op een school beïnvloedt de hoogte van de
bekostiging en daarmee de beschikbare middelen voor onderhoud en beheer van schoolgebouwen.
Schommelingen in leerlingenaantallen treden echter op een kortere termijn op dan de
periode waarvoor schoolgebouwen worden gebouwd. Wanneer bijvoorbeeld leerlingaantallen
in een gebied teruglopen, bestaat het risico dat het lastiger wordt om een voorziening
in stand te houden.Het vaststellen van een IHP door gemeenten moet er mede voor zorgen
dat beter ingespeeld kan worden op schommelingen in leerlingenaantallen.
3. Problematiek: nut en noodzaak wetsvoorstel
3.1. Huidig stelsel van onderwijshuisvesting
Het huidige systeem voor onderwijshuisvesting gaat uit van een gedeelde verantwoordelijkheid
van het schoolbestuur en gemeente. Het Rijk is stelselverantwoordelijk, dat wil zeggen
verantwoordelijk voor de werking van het wettelijk stelsel voor de onderwijshuisvesting
en de kwaliteit en toegankelijkheid van het funderend onderwijs in het algemeen. De
schoolbesturen in het primair en voortgezet onderwijs zijn verantwoordelijk voor behoorlijk
gebruik van schoolgebouwen en voor het binnen- en buitenonderhoud, aanpassingen aan
het gebouw en de exploitatiekosten. Een schoolbestuur krijgt middelen van het Rijk
via lumpsumbekostiging. Het schoolbestuur is vervolgens vrij in de besteding van die
bedragen aan onderwijsdoeleinden, met inachtneming van de sectorwetten.
Gemeenten dragen de wettelijke zorgplicht voor huisvesting van scholen. Die zorgplicht
lag tot 1997 bij het Rijk, maar is destijds overgedragen, omdat gemeenten beter in
staat worden geacht om die verantwoordelijkheid in te vullen. Gemeenten krijgen voor
huisvesting geld via de algemene uitkering uit het Gemeentefonds. De hoogte van de
uitkering verschilt per gemeente en hangt af van een aantal factoren. Binnen de algemene
uitkering worden verschillende clusters onderscheiden als hulpmiddel voor de verdeling.
Eén daarvan is het cluster onderwijs.8 Gemeenten zijn niet gebonden aan de verdeling binnen de algemene uitkering; de middelen
zijn vrij besteedbaar.
Door de vrije besteedbaarheid van de middelen uit de lumpsumbekostiging en het Gemeentefonds
is een schoolbestuur noch een gemeente verplicht een bepaald bedrag per jaar aan huisvesting
te besteden. Zij wegen de uitgaven aan onderwijshuisvesting in relatie tot respectievelijk
hun bredere onderwijs- en maatschappelijke opgaven.
Dit stelsel bestaat sinds 1997. Hoewel de uitgangspunten overeind blijven staan, is
het gebruik van schoolgebouwen en zijn de eisen die daaraan worden gesteld veranderd.
Bovendien vragen externe ontwikkelingen, zoals het toenemende belang van verduurzaming
en een gezond binnenklimaat en de dalende leerlingenaantallen, om een herijking van
de bestaande kaders. In de praktijk blijkt dat niet altijd duidelijk is hoe de verantwoordelijkheden
tussen gemeenten en schoolbesturen zijn verdeeld. Met een heldere, onderbouwde verantwoordelijkheidsverdeling
kan een eerste stap worden gezet naar een betere samenwerking voor en verduurzaming
van onderwijshuisvesting. In dit wetsvoorstel wordt die verantwoordelijkheidsverdeling
ten aanzien van renovatie van onderwijshuisvesting verduidelijkt.
3.2 Knelpunten in het bestaande stelsel
Het huidige stelsel van onderwijshuisvesting kent enkele knelpunten. Deze worden in
de volgende paragrafen nader toegelicht.
3.2.1 Ontbreken van integrale, planmatige aanpak
De geldende wetgeving voor onderwijshuisvesting bevat te weinig prikkels die planmatig
en doelmatig opereren op lange termijn bevorderen. Hierdoor komt de gezamenlijke besluitvorming
door het schoolbestuur en de gemeente, gericht op duurzaamheid en kwaliteit van schoolgebouwen,
onvoldoende van de grond.
Dit komt onder andere door de zogenoemde split incentive. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor nieuwbouw, maar het schoolbestuur is verantwoordelijk
voor het onderhoud. De baten van investeringen in gebouwen komen hoofdzakelijk terecht
bij de gebruiker en in mindere mate bij degene die investeert. Deze verdeling kan
tot gevolg hebben dat een schoolbestuur maar in beperkte mate aan onderhoud doet en
wacht tot de gemeente aan zet is voor nieuwbouw. Uit de praktijk zijn ook voorbeelden
bekend waarin gemeenten goedkope nieuwbouw realiseren, waarvan het onderhoud duur
is (bijvoorbeeld goedkope sanitaire voorzieningen met hoge schoonmaakkosten). Op deze
manier blijven verduurzamingsmaatregelen vaak maar beperkt van omvang, terwijl het
juist kan lonen om aan de voorkant grotere investeringen te doen die zich op termijn
terugverdienen in de exploitatie. Het is daarom noodzakelijk om het total-cost-of-ownership principe sterker te borgen: het schoolbestuur en de gemeente zijn gezamenlijk verantwoordelijk
voor goede onderwijshuisvesting tegen de laagste totale kosten van bouw, onderhoud
en exploitatie gedurende de gehele gebruiksperiode.
Daarnaast wordt op dit moment op verschillende manieren omgegaan met aanvragen voor
onderwijshuisvesting. Wanneer aanvragen voor onderwijshuisvesting bij een gemeente
individueel worden behandeld binnen de systematiek van de wettelijk geregelde jaarcyclus
van het huisvestingsprogramma, kan niet altijd adequaat rekening worden gehouden met
de benodigde langdurige investeringen in het schoolgebouwenbestand, omdat de benodigde
investeringen in het gehele schoolgebouwenbestand niet integraal bekeken en gewogen
worden. Dit kan verschillende problemen opleveren zoals onderlinge concurrentie tussen
schoolbesturen, het niet invullen van huisvestingsbehoeften of leegstandsproblematiek.
Het is de wens van het Rijk, de sectorraden en de VNG om tot een integrale en meerjarige
aanpak te komen voor de gemeentelijke onderwijshuisvesting, waarbij de samenwerking
tussen schoolbesturen en gemeenten goed tot zijn recht kan komen. Om te komen tot
een meer planmatige aanpak van de onderwijshuisvesting voor de langere termijn kan
worden gewerkt met een IHP. Een substantieel deel van de gemeenten in Europees Nederland
werkt daar in de praktijk al mee. Binnen het huidige wettelijk kader is dit mogelijk,
maar het is geen verplichting voor gemeenten. Daarnaast is er geen helderheid over
wat er in het plan moet staan, hoe dit zich verhoudt tot het jaarlijkse huisvestingsprogramma
van de gemeente en op welke wijze een schoolbestuur betrokken wordt bij de totstandkoming
van het IHP. Duidelijke en uniforme regels over de inhoud en de totstandkoming van
het IHP dwingen gemeenten en schoolbesturen het gesprek over de onderwijshuisvesting
te voeren en leiden ertoe dat alle betrokken partijen weten waar ze nu en in de toekomst
aan toe zijn en daarnaar kunnen handelen.
3.2.2 Kwaliteit schoolgebouwen blijft achter
De kwaliteit van schoolgebouwen blijft vaak achter bij de maatschappelijke verwachting
van wat een goed schoolgebouw is. In 2023 is een QuickScan kwaliteit schoolgebouwen9 uitgevoerd, die een landelijk beeld geeft van de kwaliteit van schoolgebouwen op
het gebied van duurzaamheid, veiligheid, toegankelijkheid en onderwijsadaptiviteit.
Uit de QuickScan blijkt dat bijna de helft van de respondenten vindt dat het gebouw
niet past bij de omvang van de school. Uit het rapport blijkt ook dat 76% van de Nederlandse
schoolgebouwen qua bouwkundige staat voldoende in orde is (NEN-conditiescore 1–3),
9% van alle Nederlandse schoolgebouwen is dat qua onderhoudsstaat niet (NEN-conditiescore
4–6). Voor de overige gebouwen is de bouwkundige kwaliteit onbekend. 63% van de scholen
voldoet aan alle voorzieningen die aan toegankelijkheid worden gesteld. Tenslotte
geeft 9% van de scholen op minimaal vijf van de zes indicatoren aan dat hun schoolgebouw
voldoende flexibel en adaptief is. Een meer planmatige en doelmatige aanpak van de
onderwijshuisvesting kan de kwaliteit van schoolgebouwen ten goede komen.
3.2.3 Renovatie niet opgenomen
Met het toenemende belang van duurzaamheid wordt steeds vaker gekozen voor renovatie
in plaats van nieuwbouw. Ook beeldbepalende oudbouw of de emotionele waarde van een
school voor de buurt kunnen redenen zijn om te kiezen voor renovatie. Renovatie is
op dit moment niet genoemd in de onderwijswetten. De gedachte was dat een gemeente
en een schoolbestuur onderling wel tot een redelijk vergelijk komen over de verdeling
van kosten bij renovatie.10 Het is noodzakelijk om daarover het gesprek met elkaar te voeren, maar in de praktijk
komen partijen in dat gesprek regelmatig niet tot overeenstemming. Zij kijken vaak
naar elkaar als het gebouw toe is aan renovatie. Doordat men er onderling niet uitkomt,
kan de kwaliteit van schoolgebouwen ondertussen achteruitgaan.
3.2.4 Beperkt investeren in huisvesting
Anders dan voor een schoolbestuur in het voortgezet onderwijs, zijn de mogelijkheden
om te investeren in nieuwbouw of uitbreiding van de onderwijshuisvesting voor een
schoolbestuur in het primair onderwijs beperkt. In het primair en het voortgezet onderwijs
is dit een taak van de gemeente, maar alleen in het voortgezet onderwijs mag het schoolbestuur
uit overschotten op de exploitatie meebetalen aan huisvesting. Het komt voor dat een
schoolbestuur in het primair onderwijs met grote reserves zou willen investeren in
de nieuwbouw of uitbreiding. Dit is onder de huidige wetgeving nog niet mogelijk,
waardoor op sommige plekken een verbetering of een verduurzaming van de huisvesting
achterwege blijft.
3.2.5 Objectieve sturingsinformatie ontbreekt
Zowel op lokaal als op nationaal niveau is informatie over onderwijshuisvesting vaak
gefragmenteerd of onvolledig. Dit bemoeilijkt de besluitvorming op lokaal niveau,
bijvoorbeeld met betrekking tot duurzaamheidsambities of multifunctioneel gebruik
van (school)gebouwen), maar leidt er ook toe dat er op nationaal niveau onvoldoende
beeld is van hoe het stelsel functioneert en of het stelsel adequaat is voor de gewenste
kwaliteit van de onderwijshuisvesting. Op nationaal niveau ontbreekt bijvoorbeeld
een objectief beeld van de meetbare kwaliteit van schoolgebouwen en wat nog nodig
is om een bepaalde kwaliteit of mate van verduurzaming te bereiken. Een dergelijk
beeld van de kwaliteit van schoolgebouwen is nodig om te kunnen bepalen wat de investeringsomvang
voor de komende decennia wordt.
4. Bredere ontwikkelingen op het terrein van onderwijshuisvesting
De afgelopen jaren heeft de onderwijshuisvesting veel in de belangstelling gestaan.
Er hebben zich verschillende ontwikkelingen voorgedaan die daartoe hebben geleid:
het interdepartementaal beleidsonderzoek Onderwijshuisvesting funderend onderwijs
en de ontwikkelingen rondom klimaat, energie en ventilatie. Deze ontwikkelingen worden
hier afzonderlijk besproken, waarna wordt ingegaan op hoe het wetsvoorstel zich hiertoe
verhoudt.
4.1 Interdepartementaal beleidsonderzoek Onderwijshuisvesting funderend onderwijs
In maart 2021 is het rapport van het Interdepartementaal beleidsonderzoek
Onderwijshuisvesting funderend onderwijs aan de Tweede Kamer aangeboden.11 De opdracht aan de werkgroep was om te onderzoeken hoe het stelsel van onderwijshuisvesting
in het funderend onderwijs werkt en om te beoordelen of die werking toekomstbestendig
is. Deze opdracht kwam voort uit het voornoemde rapport van de ARK en uit het rapport
van McKinsey over de doelmatigheid en de toereikendheid van het funderend onderwijs,
waarin de onder-investering in onderwijshuisvesting als een belangrijke uitdaging
wordt aangemerkt.12
Aanbevelingen in relatie tot het wetsvoorstel
Het rapport identificeert een aantal knelpunten die raken aan dit wetsvoorstel. Het
huidige stelsel van onderwijshuisvesting stimuleert bijvoorbeeld onvoldoende een total-cost-of-ownership-benadering. Onder dat begrip wordt in deze context verstaan dat gemeenten en een
schoolbestuur zich samen verantwoordelijk weten voor goede onderwijshuisvesting, inclusief
de nieuwbouw- of renovatievraag en de exploitatie van de school. Ook benoemd het IBO
de beperkte informatievoorziening over de staat van de schoolgebouwen. Hierdoor is
het voor sommige gemeenteraden lastig om hun kaderstellende en controlerende rol goed
te vervullen.
Aansluitend op deze knelpunten wordt in het IBO een aantal aanbevelingen gedaan. Er
wordt allereerst geadviseerd om het stelsel te optimaliseren: maak het stelsel meer inzichtelijk en overzichtelijk. Dat kan worden bereikt met
verschillende maatregelen, zoals het gebruiken van het integraal huisvestingsplan
om een total-cost-of-ownership-benadering te stimuleren en het in beeld brengen van beleidsdoelstellingen en wettelijke
eisen voor onderwijshuisvesting. Daarnaast wordt gepleit voor een hoger tempo van
nieuwbouw en renovatie om het bereiken van de klimaatdoelstellingen voor 2050 mogelijk
te maken.
Overige aanbevelingen
Andere aanbevelingen van het IBO gaan een stap verder en vereisen voor volledige implementatie
een wijziging van het stelsel. Deze adviezen gaan over het aanpakken van de verouderde voorraad
van schoolgebouwen, het stroomlijnen van budgetten door deze te oormerken, het realiseren
van een centrale bouwcatalogus, het versterken van de kennisfunctie en het versterken
van de ondersteuning vanuit het Rijk en een recht op doordecentralisatie voor een
schoolbestuur. Dit zijn heel forse maatregelen, die vergaande aanpassingen vergen.
In het rapport staat dan ook aangegeven dat deze aanbevelingen niet passen binnen
de systematiek van het gemeentefonds met de bestedingsvrije middelen. Er zou een ander
financieel arrangement moeten worden ingericht.13
Het uitwerken van een andere financieringssystematiek vergt niet alleen tijd, maar
ook een fundamentele herziening van de governance rond onderwijshuisvesting. In het huidige stelsel ligt de verantwoordelijkheid voor
onderwijshuisvesting bij gemeenten en het schoolbestuur gezamenlijk, maar hebben zij
ieder hun eigen taken. Een andere vorm van financiering, met geoormerkte budgetten,
en een recht op doordecentralisatie leiden ertoe dat de verantwoordelijkheidsverdeling
fundamenteel moet worden herzien. Dit wetsvoorstel leidt niet tot zo’n fundamentele
herziening van het stelsel, maar zet de noodzakelijke stappen voor verbetering binnen
het huidige stelsel.
4.2 Klimaat, energie en ventilatie
De klimaatdoelstellingen hebben grote consequenties voor publieke gebouwen. Op 28 mei
2024 is de herziene richtlijn energieprestatie van gebouwen14 (EPBD IV) in alle lidstaten van de Europese Unie van kracht geworden. Het Ministerie
van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO) is op dit moment bezig met het
implementeren van deze richtlijn. Bouwtechnische eisen die uit deze richtlijn voortvloeien
worden opgenomen in het Besluit bouwwerken leefomgeving (het Bbl) en zullen ook een
effect hebben op schoolgebouwen. Dit wetsvoorstel brengt geen veranderingen in de
bouwtechnische eisen voor (school)gebouwen. Dit wetsvoorstel sluit daarom aan bij
de regelgeving die uit deze richtlijn voortvloeit.
De EPBD IV ziet toe op implementatie van een norm voor Zero Emission Buildings (ZEB)
in 2050 voor zowel nieuwbouw als bestaande bouw in de gehele utiliteitsbouw en dus
ook voor schoolgebouwen in het funderend onderwijs. Ten aanzien van nieuwbouw geldt
de ZEB-norm vanaf 1 januari 2028 voor overheidsgebouwen en vanaf 1 januari 2030 voor
niet-overheidsgebouwen. Daarnaast geeft de ZEB-norm voor bestaande bouw vanaf 2030
aan tot welk niveau een bestaand utiliteitsgebouw verduurzaamd moet worden om klaar
te zijn voor 2050. Dit moet duidelijkheid bieden voor vastgoedeigenaren in het funderend
onderwijs over het gewenste energieprestatieniveau bij verbouw of renovatie. Het verduurzamen
van de gebouwen kan op natuurlijke momenten van onderhoud en bij (ver)nieuwbouw en
hoeft nog niet in 2030 te zijn voltooid.
Naast de ZEB-norm stelt de EPBD IV per 2030 ook minimale energieprestatie-eisen voor
bestaande utiliteitsbouw, en dus voor schoolgebouwen in het funderend onderwijs. In
2030 moet minimaal 16% van de gebouwen met een slechte energieprestatie verduurzaamd
zijn. In 2033 moet 26% van de gebouwen met een slechte energieprestatie verduurzaamd
zijn. Gemeenten en schoolbesturen worden te zijner tijd geïnformeerd over wanneer
de schoolgebouwen aan de energieprestatie-eisen moeten voldoen, zodat zij hier ook
rekening mee kunnen houden bij het opstellen van het IHP.
De sectorraden en de VNG hebben in het kader van het in 2019 gepresenteerde Klimaatakkoord voorstellen gedaan voor CO2-arme schoolgebouwen in 2050 in de vorm van een sectorale routekaart.15, 16 In de Routekaart Onderwijs hebben de sectorraden opgenomen hoe scholen de klimaatdoelstellingen voor onderwijshuisvesting
in 2050 kunnen bereiken. De sectorraden en de VNG hebben onder meer aangegeven dat
het realiseren van de duurzaamheidseisen uit het Klimaatakkoord niet haalbaar is zonder
de wet op een aantal punten te wijzigen.17 Het huidige wetsvoorstel wordt in dit verband genoemd.
Niet in elk schoolgebouw is goede ventilatie aanwezig, terwijl het binnenklimaat op
scholen van belang is voor leerprestaties. De afgelopen jaren is de aandacht voor
ventilatie en binnenklimaat op scholen toegenomen. De coronapandemie heeft het belang
van goede ventilatie onderstreept, omdat voldoende frisse lucht de verspreiding van
ziekteverwekkers kan verkleinen.18
Het Rijk heeft daarom op verschillende manieren ingezet op betere ventilatie op scholen.
Met de Specifieke uitkering ventilatie in scholen (SUVIS) konden gemeenten een uitkering
aanvragen om het binnenklimaat van bestaande schoolgebouwen te verbeteren. Deze regeling
is opgevolgd door de Maatwerkregeling ventilatie op scholen. Met deze subsidieregeling
is beoogd de knelpunten die werden waargenomen bij de SUVIS-regeling op te lossen
en schoolgebouwen met de meest urgente ventilatiesituatie, zo snel als mogelijk (binnen
uiterlijk drie jaar) te laten voldoen aan de geldende wet- en regelgeving. Daarnaast
is in een bredere aanpak voor ventilatie is een hulplijn opgezet, een team van experts
aangewezen en zijn er middelen beschikbaar gesteld voor CO2-meters.
De verplichting van CO2-meters in het funderend onderwijs loopt via het Bbl. De geldende verplichting voor
CO2-meters voor basisscholen, waarvoor de aanvraag van een bouwvergunning is gedaan in
of na 2015, wordt zodanig uitgebreid dat alle bestaande gebouwen met een onderwijsfuncties
voor primair onderwijs en voorgezet onderwijs hieronder gaan vallen. De planning is
dat deze wijziging van het Bbl 1 juli 2025 in werking treedt.
5. Inhoud wetsvoorstel
Om tegemoet te komen aan de hiervoor gesignaleerde problemen en de gebreken van het
huidige stelsel van onderwijshuisvesting te ondervangen, behelst dit wetsvoorstel
de volgende wijzigingen in de onderwijswetten voor het funderend onderwijs: (1) gemeenten
worden verplicht om een IHP vast te stellen en schoolbesturen worden verplicht een
MJOP vast te stellen, (2) het begrip renovatie zal worden toegevoegd aan de voorzieningen
in de huisvesting waar de gemeente voor verantwoordelijk is en (3) het wordt in het
primair onderwijs, in lijn met het voortgezet onderwijs, mogelijk gemaakt om exploitatieoverschotten
te investeren in huisvesting.
De verwachting is dat met deze wijzigingen schoolbesturen en gemeenten komen tot een
meer planmatige en doelmatige aanpak op het terrein van de onderwijshuisvesting, die
leidt tot kwalitatief betere onderwijshuisvesting. Met dit wetsvoorstel wordt tevens
recht gedaan aan de aanbeveling van het IBO dat het IHP een wettelijke grondslag krijgt.
De verschillende maatregelen worden hieronder afzonderlijk toegelicht.
5.1 Integraal huisvestingsplan en meerjarenonderhoudsplan
5.1.1 Integraal huisvestingsplan: inhoud
In de sectorwetten wordt voorgesteld dat de gemeenteraad, nadat overleg met het betrokken
schoolbestuur heeft plaatsgevonden, de investeringen in onderwijshuisvesting voor
een periode van vier jaren vaststelt in een IHP, met een doorkijk voor de twaalf jaren
daarna. In het IHP wordt een overzicht van de gebouwvoorraad opgenomen, hoe de schoolgebouwen
er bouwtechnisch voorstaan, wat de bruto vloeroppervlakte is, of er een bewegingsonderwijsvoorziening
is en hoe duurzaam de schoolgebouwen zijn. De ambities voor de onderwijshuisvesting
moeten aansluiten op de prognose van het aantal leerlingen in de gemeente in de periode
waarop het IHP betrekking heeft. Gemeenten laten nu al (vaak elke twee jaar) een prognose
maken van leerlingenaantallen op basis van onder andere de gemeentelijke basisadministratie.
Deze prognose geeft een doorkijk van 15 jaar en kan worden betrokken bij het opstellen
van het beleid in het IHP in relatie tot de leerlingenaantallen. Op deze manier krijgt
het schoolbestuur meer zekerheid over de huisvestingsplannen van de gemeente. Doordat
in het IHP elk gebouw beschreven wordt en hierin ook wordt vermeld of al dan niet
wordt overgegaan tot vervangende nieuwbouw of renovatie, is uitvoering gegeven aan
de door de Tweede Kamer aangenomen motie van Tweede Kamerlid Van Meenen.19
Het IHP vermeldt voorts wat de functionaliteit van de gebouwen is in relatie tot de
onderwijsvorm. Dat leidt ertoe dat de gemeente en het schoolbestuur afspraken maken
over welke soort gebouwen het beste passen bij verschillende onderwijsvormen. Op die
manier kan beter worden ingespeeld op behoeften in het kader van het passend en inclusief
onderwijs. De wettelijk voorgeschreven eisen aan het IHP borgen dat hier in elke gemeente kritisch naar wordt gekeken. Dat komt de kansengelijkheid ten goede.
Het IHP zal moeten worden aangevuld met een doorkijk voor de twaalf jaren na de vier
jaren waarvoor het IHP is vastgesteld. Het IHP wordt elke vier jaar opnieuw vastgesteld
volgens de wettelijke procedure. Daarmee wordt ook de doorkijk voor de twaalf volgende
jaren elke vier jaar vernieuwd. Tussentijds kan het IHP opnieuw worden vastgesteld
als het schoolbestuur en de gemeente dit nodig achten, maar ook dan dient de wettelijke
procedure te worden gevolgd.
Met het IHP wordt niet alleen bereikt dat de kwaliteit van schoolgebouwen in kaart
wordt gebracht, maar krijgen de gemeente en het schoolbestuur ook een instrument in
handen waarmee op eigen initiatief beleid kan worden geformuleerd om de kwaliteit
van de huisvesting te verbeteren. Onderwerpen als onderwijsadaptiviteit, binnenklimaat
en inclusief onderwijs kunnen hier bijvoorbeeld een plek in krijgen. Ook multifunctionaliteit
van gebouwen en de relatie van het gebouw tot de wijk waarin het staat zijn onderwerpen
die hierin behandeld kunnen worden.
Gemeenten en schoolbesturen zijn ambitieus als het gaat om de kwaliteit van schoolgebouwen
die nieuw gebouwd worden en hebben daarbij veel aandacht voor binnenklimaat en duurzaamheid.
Sinds 1 januari 2021 moeten alle nieuw te bouwen schoolgebouwen voldoen aan de eisen
van Bijna Energieneutrale Gebouwen (BENG). Deze eis volgt uit bouwregelgeving in het
Bbl en het IHP heeft daar dus geen invloed op.
Echter het IBO concludeerde dat voor het behalen van de klimaatdoelstellingen het
vervangingstempo van bestaande schoolgebouwen moet worden verhoogd. Op dit moment
ligt het vervangingstempo rond de 1% per jaar. Om de klimaatdoelen te halen moet dit
omhoog naar 3,33% per jaar. Met dit wetsvoorstel worden stappen gezet die zorgen voor
een planmatiger en doelmatiger aanpak van de onderwijshuisvesting. Dit is een belangrijke
randvoorwaarde in de aanpak van de langetermijnopgave. Het IHP wordt iedere vier jaar
herzien en biedt daarmee gelegenheid voor gemeenten om het ambitieniveau en de vervangingsgraad
te verhogen indien daar (financiële) gelegenheid voor is. Ook staat een bestaand IHP
gemeenten niet in de weg om een financiële meevaller tijdens de looptijd van het IHP
alsnog aan huisvesting uit te geven.
5.1.2 Integraal huisvestingsplan: procedure
Het wetsvoorstel bepaalt hoe de gemeenteraad met de schoolbesturen tot een IHP moet
komen: de gemeenteraad kan dit enkel vaststellen nadat er op overeenstemming gericht overleg is gevoerd met de schoolbesturen.
Het op overeenstemming gericht overleg is essentieel. Door het overleg worden schoolbesturen
betrokken bij de totstandkoming van het IHP. Gemeenten beslissen over de investeringen
in nieuwbouw en renovatie, maar stemmen op deze manier hun voornemens direct af met
het betrokken schoolbestuur. Omdat een schoolbestuur de investeringsvoornemens voor
met name onderhoud inbrengt tijdens het overleg (zie 5.1.4.), kunnen schoolbesturen
en gemeenten over en weer anticiperen op elkaars ambities. Het op overeenstemming
gericht overleg sluit aan bij de huidige wettelijke procedure en overlegpraktijk van
een schoolbestuur en gemeenten voor de vaststelling van de gemeentelijke huisvestingsverordening.
De totstandkoming van het IHP neemt doorgaans een tot twee jaar in beslag vanwege
de veelomvattendheid van het document en de complexiteit van de technische en financiële
gegevens. Om die reden wordt de vaststelling van het IHP niet vaker dan eens per vier
jaar verplicht. Op die manier wordt in iedere collegeperiode in ieder geval een keer
het IHP heroverwogen. Een tussentijdse actualisering kan nodig zijn in het geval van
gewijzigde omstandigheden. Het is aan de gemeenteraad en een schoolbestuur daartoe
over te gaan als aan een actualisatie behoefte is. Schoolbesturen en gemeenten kunnen
voor ondersteuning op het gebied van onderwijshuisvesting terecht bij Kenniscentrum
Ruimte-OK20. Ruimte-OK kan ook in het kader van het opstellen van het IHP ondersteuning bieden.
Is het IHP eenmaal vastgesteld door de gemeenteraad, dan werkt dit door in het jaarlijkse
huisvestingsprogramma dat de gemeente vaststelt.21 Het IHP bevat beleid en geraamde investeringen en de daarin vastgestelde beleidsvoornemens
dienen als uitgangspunt voor het jaarprogramma. Het IHP blijft echter indicatief omdat
hierin in beginsel slechts de geraamde verdeling van de bekostiging voor de voorzieningen
in de huisvesting worden opgenomen. Het IHP is als zodanig niet vatbaar voor bezwaar
en beroep. De in het IHP opgenomen keuzes dienen immers als voorbereiding op de besluitvorming
op aanvragen voor voorzieningen in de huisvesting. Bij vaststelling van het jaarprogramma
kunnen zich echter omstandigheden voordoen die een afwijking van de in het IHP vastgestelde
uitgangspunten kunnen rechtvaardigen. Hierbij valt te denken aan de situatie dat er
in de gemeente een nieuwe school wordt gesticht waarvoor de gemeente moet voorzien
in huisvesting, of juist wordt opgeheven. Ook kan in het jaar dat een onderwijshuisvesting
door een bevoegd gezag wordt aangevraagd één van de in de wet opgenomen weigeringsgronden
aan de orde zijn. Gemotiveerde afwijking van het IHP is daarmee mogelijk, nu het IHP
in beginsel beleidsvoorbereiding betreft.
Voor een toewijzing of afwijzing van een voorziening en het opnemen van de betreffende
voorziening in het jaarprogramma onderwijshuisvesting geldt een separate besluitvormingsprocedure,
waartegen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen openstaan. Met het IHP wordt uitdrukkelijk
niet een aparte besluitvormingsprocedure aangaande voorzieningen in de huisvesting
in het leven geroepen. De weigeringsgronden voor voorzieningen in de onderwijshuisvesting
en de regeling voor spoedaanvragen voor huisvestingsvoorzieningen die niet in het
IHP of het programma zijn opgenomen blijven van toepassing.22
Nadat het IHP is vastgesteld, wordt deze aan de Minister gezonden. Ten eerste krijgt
de Minister hiermee zicht op de kwaliteit van de onderwijshuisvesting. Dit sluit aan
bij de aanbeveling van het IBO dat de huidige staat van de schoolgebouwen in kaart
moet worden gebracht. Daarnaast staat in het IBO beschreven dat een van de grote knelpunten
bij het vervangen van de verouderde voorraad een gebrek aan professionalisering is.
Het gaat hierbij zowel om professionalisering van gemeenten en schoolbesturen als
van de markt. Het ministerie faciliteert daarom het programma onderwijshuisvesting
dat erop gericht is dat deze partijen onderwijshuisvesting doelmatiger gaan aanpakken
door middel van professionalisering, kennisuitwisseling en standaardisering. IHP’s
zijn hierbij nodig om inzicht te krijgen in de concrete opgave en knelpunten per regio,
zodat het ministerie in kan inspelen op de concrete behoeften van het veld. Tot slot
kan de Minister de verduurzaming van schoolgebouwen monitoren door het ontvangen van
de IHP’s.23
5.1.3 Doordecentralisatie
In een deel van de gemeenten is de zorg voor onderwijshuisvesting gedelegeerd aan
schoolbesturen. Een schoolbestuur ontvangt daarvoor een deel van de middelen die de
gemeente ontvangt uit het Gemeentefonds. Dan is sprake van doordecentralisatie. De
verplichtingen voor het opstellen van het IHP en het MJOP zullen ook gelden in het
geval van doordecentralisatie. In het IHP vermeldt de gemeente aan welk schoolbestuur,
voor welke huisvestingsvoorzieningen en voor welke termijn de zorgplicht is gedelegeerd.
Het schoolbestuur is verantwoordelijk voor het verstrekken van de informatie over
de betreffende schoolgebouwen die in het IHP moet worden opgenomen.
Het opstellen van het IHP is ook in gevallen van doordecentralisatie belangrijk. In
de praktijk kent doordecentralisatie verschillende vormen: voor één, voor enkele of
voor alle schoolbesturen in de gemeente, en voor een kortere of langere termijn. Het
IHP borgt dat ook in uiteenlopende gevallen van doordecentralisatie er een compleet
beeld is van de onderwijshuisvesting. Daarnaast vormt het IHP een belangrijke bron
van informatie voor het beeld van de onderwijshuisvesting voor het funderend onderwijs
op landelijk niveau. Het is enkel mogelijk om een landelijk beeld te genereren wanneer
de verplichting van het IHP geldt voor alle onderwijshuisvestingsvoorzieningen in
elke gemeente.
5.1.4 Meerjarenonderhoudsplan
Naast de verplichting voor gemeenten om een IHP te maken, wordt in dit wetsvoorstel
geregeld dat schoolbesturen de investeringen in onderhoud voor vier jaar moeten uitwerken
in een MJOP. Het schoolbestuur is reeds wettelijk verplicht tot het onderhoud van
schoolgebouwen, waarvoor zij bekostiging ontvangt via de lumpsum. Het MJOP is erop
gericht dat een schoolbestuur komt tot een meerjarenplan voor het onderhoud, wat beter
inzicht geeft in de kosten daarvan en daartoe benodigde middelen per jaar. Dit leidt
tot een meer doelmatige aanpak. Een MJOP is een plan voor langere termijn voor één
schoolgebouw en wordt periodiek bijgesteld zodat kan worden geanticipeerd op ontwikkelingen.
Veel schoolbesturen werken nu al met een meerjarenonderhoudsplan. De inhoud van die
plannen is nog niet uniform. Gebruikelijk is dat een meerjarenonderhoudsplan elke
5 jaar bijgesteld wordt. Dit is bijvoorbeeld ook wettelijk verplicht bij VvE’s. In
dit wetsvoorstel is – in lijn met het concretiseringsvoorstel van de VNG en de sectorraden
– gekozen om een termijn van vier jaar voor te schrijven, dit sluit aan bij de looptijd
van een IHP, hoewel het MJOP en IHP niet dezelfde jaren hoeven te betreffen.
Het MJOP bevat daartoe in ieder geval gegevens over welke onderhoudswerkzaamheden
in welk jaar worden uitgevoerd en de daarvoor beschikbare middelen. Het MJOP wordt
na vaststelling verzonden aan de gemeente en wordt ook ingebracht bij het op overeenstemming
gericht overleg over het IHP tussen gemeente en de schoolbesturen. Hiermee wordt beoogd
dat de plannen goed op elkaar kunnen worden afgestemd. Die afstemming maakt voor beide
partijen duidelijk wanneer schoolgebouwen aan het eind van hun levensduur zijn en
onderhoud niet langer afdoende is, maar overgegaan moet worden tot nieuwbouw of renovatie.
Het is hierbij niet nodig dat IHP en MJOP’s exact dezelfde periode bestrijken. Een
MJOP heeft ten minste een looptijd van 16 jaar, waarbij ten aanzien van de eerste
vier jaar een gedetailleerde doorkijk van het geplande onderhoud wordt gegeven – welke
onderhoudswerkzaamheden in welk jaar plaatsvinden – en voor de daaropvolgende twaalf
jaar een zo gedetailleerd mogelijke inschatting van de uit te voeren onderhoudswerkzaamheden.
Er is daarmee altijd een periode van overlap tussen IHP en MJOPs.
Doordat het schoolbestuur en de gemeente op langere termijn deze zaken afstemmen,
kunnen zij over en weer op elkaar rekenen ten aanzien van de (financiële) verantwoordelijkheid
voor de huisvesting. Dit stimuleert een total-cost-of-ownership benadering: gemeente en schoolbestuur weten zich gezamenlijk verantwoordelijk voor
de huisvesting gedurende de gehele levenscyclus van het schoolgebouw. De financiële
middelen voor onderwijshuisvesting kunnen zo doelmatiger worden ingezet.
5.2 Renovatie
5.2.1 Verantwoordelijkheidsverdeling gemeenten en schoolbesturen
In de huidige systematiek van onderwijshuisvesting zijn gemeenten verantwoordelijk
voor de voorzieningen in de huisvesting, waaronder (vervangende) nieuwbouw. Het schoolbestuur
is verantwoordelijk voor (groot) onderhoud en aanpassingen24 van schoolgebouwen. Renovatie is op dit moment niet opgenomen als een voorziening
in de onderwijshuisvesting als bedoeld in artikel 92 WPO, artikel 79 WPO BES, artikel
90 WEC en artikel 6.2 en artikel 11.63 WVO 2020. Dit leidt ertoe dat in situaties
waarin renovatie van een schoolgebouw voor alle partijen de beste keuze is, een impasse
kan ontstaan, omdat de verantwoordelijkheid voor renovatie momenteel niet uitdrukkelijk
bij ofwel de gemeente ofwel het schoolbestuur is belegd. Met het opnemen van renovatie
als voorziening in de onderwijshuisvesting waarvoor de gemeenten verantwoordelijk
zijn, wordt de verantwoordelijkheidsverdeling duidelijk.
Met dit wetsvoorstel wordt «renovatie» gedefinieerd als «een alternatief voor nieuwbouw
waarbij sprake is van vernieuwing of grootschalige verandering van een gebouw of een
gedeelte daarvan door middel van een samenhangend geheel van maatregelen, dat is gericht
op het verlengen van de levensduur van het gebouw of het gedeelte daarvan».
Het wetsvoorstel beoogt hiermee geen extra taak voor gemeenten in het leven te roepen,
maar een alternatieve keuze te bieden voor het voorzien in nieuwbouw. In het wetsvoorstel
is – net als voor nieuwbouw – geen afwegingskader opgenomen voor het toekennen van
een aanvraag tot renovatie om de beleidsruimte voor gemeenten niet te beperken. Dit
wetsvoorstel beoogt slechts te regelen dat renovatie, als alternatief voor de voorziening
nieuwbouw, een verantwoordelijkheid van gemeenten is. Het uitgangspunt is dan ook
dat renovatie een keuze is die aan de orde is als het einde van de levensduur van
een schoolgebouw in zicht is. Met renovatie wordt niet (groot) onderhoud van schoolgebouwen
bedoeld.
De VNG benadrukt in het concretiseringsvoorstel dat zij samen met de sectorraden heeft
opgesteld en in haar advies op dit wetsvoorstel dat zij wil voorkomen dat renovatie
een extra taak voor gemeenten wordt. Het moet een alternatief zijn voor de voorziening
(vervangende) nieuwbouw waar de gemeente al verantwoordelijk voor is. Bij renovatie
moet het in haar ogen daarom gaan om een «volwaardig» alternatief voor vervangende
nieuwbouw. Ten aanzien van dit punt wordt opgemerkt dat bij renovatie vanuit bouwkundig
oogpunt zelden tot nooit sprake kan zijn van een technisch volwaardig alternatief
voor nieuwbouw. Om de zorgen van de VNG ten aanzien van een nieuwe taak voor gemeenten
weg te nemen maakt het wetsvoorstel duidelijk dat gemeenten alleen verantwoordelijk
zijn voor renovatie als alternatieve keuze voor nieuwbouw. Binnen het programma onderwijshuisvesting
wordt een afwegingkader renovatie/nieuwbouw ontwikkeld, om gemeenten en schoolbesturen
te helpen met hun keuze voor renovatie of nieuwbouw.
In het kader van de verantwoordelijkheidsverdeling tussen gemeenten en schoolbesturen
is het van belang dat er een duidelijk onderscheid bestaat tussen renovatie en (groot)
onderhoud. Om renovatie en groot onderhoud van elkaar te scheiden moet renovatie meer
omvatten dan enkel technisch of bouwkundig onderhoud. Dit wetsvoorstel beoogt geen
wijziging teweeg te brengen in de onderhoudsverplichtingen voor schoolbesturen. De
voorgestelde definitie voor renovatie ziet daarom op een geheel aan maatregelen en
een vernieuwing of grootschalige verandering. Het moet bij renovatie daarnaast ook
gaan om meer dan één ingreep en tussen de maatregelen in het project moet een dusdanig
sterk verband zijn dat het zeer voor de hand ligt ze samen als geheel te beschouwen.
Ook dit element in de definitie is erop gericht het onderscheid tussen groot onderhoud
en renovatie af te bakenen. Bij renovatie zoals hier bedoeld wordt een gebouw of gedeelte
daarvan integraal aangepakt.
Renovatie moet gericht zijn op het doen van levensduurverlengende ingrepen, in tegenstelling
tot groot onderhoud dat enkel als doel heeft om het huidige gebouw in stand te houden.
Het wetsvoorstel schrijft de mate van levensduurverlening niet voor. Zie daarover
paragraaf 5.2.2. Het staat gemeenten vrij om – net als bij nieuwbouw – een mate van
levensduurverlenging op te nemen als afwegingscriteria om de aangevraagde voorziening
toe te kennen. Zie voor meer toelichting hierop paragraaf 5.2.3.
De renovatie kan ook worden toegekend voor een gedeelte van een gebouw. Veel schoolgebouwen
zijn gedurende de levensduur uitgebreid en bestaan uit bouwdelen met verschillende
bouwjaren. Met het oog hierop kan ook een deel van een schoolgebouw voor renovatie
in aanmerking komen (bijvoorbeeld het oudste gedeelte).
Zolang de verantwoordelijkheid voor het (groot) onderhoud van schoolgebouwen enerzijds
en renovatie en nieuwbouw anderzijds verdeeld is over schoolbesturen respectievelijk
gemeenten, zal er discussie blijven bestaan over de afgrenzing. Door renovatie van
schoolgebouwen aan gemeenten toe te wijzen en te bepalen dat renovatie een alternatief
moet zijn voor vervangende nieuwbouw, wordt de interpretatieruimte begrensd en daarmee
de verantwoordelijkheidsverdeling tussen schoolbesturen en gemeenten verduidelijkt.
5.2.2 Levensduurverlenging
Op grond van de ter internetconsultatie aangeboden conceptwettekst moest renovatie
erop gericht zijn de levensduur van het gebouw met ten minste 25 jaar te verlengen.
Uit de internetconsultatie is gebleken dat deze definitie nog steeds als onduidelijk
werd ervaren (zie paragraaf 11.2). Om het onderscheid met groot onderhoud duidelijker
te maken werd bij de internetconsultatie de suggestie gedaan om op te nemen dat renovatie
tot een levensduur(verlenging) van 40 jaar moet leiden. 40 jaar wordt in het veld
beschouwd als de technische levensduur van een schoolgebouw. Deze suggestie is uiteindelijk
niet overgenomen, omdat renovatie met een technische levensduurverlenging van 40 jaar
(economisch) niet haalbaar is. Bovendien past het vereisen van een bepaalde levensduur
voor een gebouw als geheel niet bij de bouwtechnische werkelijkheid dat verschillende
gebouwonderdelen een verschillende levensduur kennen. Het vereisen van een bepaalde
mate van levensduurverlenging voor een gebouw als geheel wordt daarmee te complex.
Om deze redenen is ervoor gekozen geen termijn voor de levensduurverlenging meer op
te nemen in de wettelijke omschrijving van renovatie.
5.2.3 Beoordeling aanvraag
In het wetsartikel zijn geen criteria opgenomen voor de beoordeling van de noodzaak
tot renovatie. Criteria voor toekenning of een afwegingskader valt binnen de beoordelingsvrijheid
die gemeenten hebben bij het toekennen van voorzieningen in de huisvesting. Gemeenten
moeten hiertoe een verordening opstellen.25 Een van die criteria kan zien op de levensduurverlenging waartoe renovatie moet leiden
(zie hiervoor paragraaf 5.2.2.).
Gemeenten kunnen in hun huisvestingsverordening nader invullen wanneer een schoolgebouw
voor renovatie in aanmerking komt. Volgens de huidige «Modelverordening voorzieningen
huisvesting onderwijs» van de VNG is vervanging van een schoolgebouw onder meer noodzakelijk
als op grond van een overeenkomstig NEN 2767 opgestelde bouwkundige rapportage wordt
vastgesteld dat onderhoud niet zal leiden tot de gewenste levensduurverlenging van
een door de gemeenten in de verordening te bepalen aantal jaar.26 Het valt aan te bevelen dat gemeenten in hun lokale verordening vergelijkbare gronden
opnemen voor de toekenning van renovatie.
5.2.4 Renovatie bezien in het licht van andere wetgeving
Het Bbl schrijft het minimale kwaliteitsniveau voor waaraan een bouwonderdeel van
een gebouw met onderwijsfunctie moet voldoen bij nieuwbouw of verbouw. Het staat gemeenten
en schoolbesturen vrij om te kiezen voor een hoger kwaliteitsniveau. Bijvoorbeeld
door zoveel mogelijk te streven naar een kwaliteitsniveau dat overeenkomt met de eisen
die gelden voor nieuwbouw in het Bbl. Indien vervangende nieuwbouw zou worden gepleegd,
zijn de nieuwbouweisen van toepassing zijn.
De definitie van renovatie in dit wetsvoorstel wijkt af van de definitie in het Burgerlijk
Wetboek (Boek 7, Titel 4), waarin renovatie wordt gedefinieerd als «zowel sloop met
vervangende nieuwbouw als gedeeltelijke vernieuwing door verandering of toevoeging».
De relatie zoals die bestaat tussen gemeenten en schoolbesturen in het kader van onderwijshuisvesting
is een andere dan die tussen verhuurder en huurder. In het onderwijsrecht is een schoolbestuur
verplicht het gebouw, het terrein en de onroerende zaken waarvoor hij bekostiging
ontvangt te onderhouden.27 Werkzaamheden die voor het onderwijs vallen onder (groot) onderhoud, kunnen onder
de definitie van het BW renovatie zijn. Wanneer voor het begrip renovatie zou worden
aangesloten bij het BW, zou dat niet tot de gewenste verduidelijking leiden. Daarnaast
houdt het mogelijk nieuwe verantwoordelijkheden voor de gemeente in, hetgeen niet
gewenst is (zie paragraaf 5.2.1).
5.3 Versoepelen investeringsmogelijkheden in het primair onderwijs
Voorgesteld wordt dat het schoolbestuur voortaan mag investeren in het schoolgebouw
als er een overschot is op de besteding van de onderwijsmiddelen. Een schoolbestuur
van scholen in het primair onderwijs zal daardoor ook kunnen bijdragen aan voorzieningen
in de huisvesting waarvoor de gemeente verantwoordelijk is, zoals nu alleen geldt
voor het voortgezet onderwijs. Dit betekent niet dat gemeenten een claim kunnen leggen
op het budget van een school; het is aan het schoolbestuur om te besluiten gebruik
te maken van de mogelijkheid eventuele overschotten te investeren in huisvesting.
De gemeente blijft verantwoordelijk voor de voorzieningen in de onderwijshuisvesting.
Zij dient een aanvraag van een schoolbestuur tot het opnemen van een voorziening in
het Programma voorzieningen onderwijshuisvesting te toetsen aan de criteria zoals
vastgesteld in de gemeentelijke verordening. Zij stelt ook de bedragen voor toegekende
huisvestingsvoorzieningen vast aan de hand van de normen zoals die zijn vastgesteld
in de gemeentelijke verordening of op basis van feitelijke kosten. Bij het vaststellen
van de verordening is de gemeente gehouden aan de redelijke eisen die het onderwijs
aan de huisvesting van scholen in de gemeente stelt. Daarnaast moet de gemeente het
bekostigingsplafond voor huisvestingsvoorzieningen zodanig vast te stellen dat redelijkerwijs
kan worden voorzien in de huisvesting van de scholen.28 Tegen een afwijzing van een voorziening staat voor belanghebbenden bezwaar en beroep
open. Wanneer het gaat om investeringen die niet als voorziening aangevraagd kunnen
worden of waar schoolbesturen geen recht op hebben dan kan het schoolbestuur daar
zelf in investeren. Voor schoolbesturen kan daarbij een overweging zijn dat dit de
kwaliteit van hun onderwijs verbetert of dat het exploitatievoordelen oplevert.
Het onder voorwaarden versoepelen van de investeringsmogelijkheid in het primair onderwijs
kan de bestaande split incentive verminderen. Wanneer het schoolbestuur investeert in nieuwbouw of renovatie, komen
deze investeringen direct aan hem als gebruiker van de schoolgebouwen ten goede. Een
voorbeeld hiervan is de vloer in schoolgebouwen. In schoolgebouwen is een vloer van
marmoleum gebruikelijk, maar het schoolbestuur kan er bijvoorbeeld voor kiezen om
bij nieuwbouw (of renovatie) mee te betalen aan een onderhoudsvrije vloer die 40 jaar
meegaat en twee keer zo duur is als marmoleum. Wanneer dit marmoleum elke tien jaar
vervangen zou moeten worden, is het schoolbestuur dus onder aan de streep goedkoper
uit om bij nieuwbouw (of renovatie) mee te betalen aan een onderhoudsvrije vloer.
Gemeenten kunnen schoolbesturen echter niet dwingen om mee te betalen aan nieuwbouw.
Gemeenten blijven immers primair verantwoordelijk voor de bekostiging van nieuwbouw.
De verwachting is niet dat schoolbesturen in het primair onderwijs hierdoor hogere
reserves aanhouden. Zij krijgen slechts een extra mogelijkheid om bestaande reserves
aan te besteden, in lijn met de reeds bestaande bestedingsmogelijkheden die een schoolbestuur
in het voortgezet onderwijs heeft. Voor het investeren in de onderwijshuisvesting
is het belangrijk dat het schoolbestuur, en de medezeggenschapsraden, een goede inschatting
maken van de bedragen die zij in huisvesting kunnen investeren.
5.4 Caribisch Nederland
De in dit wetsvoorstel voorgestelde wijzigingen gelden ook voor Caribisch Nederland.
Op dit moment is er een bijzondere regeling van toepassing. Deze overgangsbepalingen
(zie: art. 158, tweede lid van de WPO BES en art. 12.23 van de WVO 2020) gelden nu
in plaats van de reguliere wettelijke bepalingen voor de onderwijshuisvesting voor
Caribisch Nederland en zijn van kracht tot een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.
Op het moment dat de overgangsbepalingen vervallen, zullen de reguliere wettelijke
bepalingen voor de onderwijshuisvesting voor Caribisch Nederland van toepassing zijn.
De bepalingen van dit wetsvoorstel zullen deel uitmaken van die reguliere wettelijke
bepalingen voor de onderwijshuisvesting.
Ter uitvoering van genoemde bijzondere regeling zijn door de toenmalige bewindspersoon
voor onderwijs en de bestuurscolleges van de openbare lichamen convenanten afgesloten
die voor elk van de openbare lichamen leiden tot plannen van aanpak voor de nieuwbouw
of renovatie van de nog niet onder handen genomen schoolgebouwen en de financiering
daarvan. In totaal gaat het nog om zes bouwprojecten, drie op Bonaire, twee op Saba
en een op Sint Eustatius. Dit betekent dat de Minister en het bestuurscollege van
het openbaar lichaam voor de betreffende periode gezamenlijk verantwoordelijk zijn
voor de onderwijshuisvesting. Deze periode blijft zoals aangegeven van kracht tot
een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Het ligt in de rede dat de regeling
geldt tot het moment waarop alle scholen zijn vervangen of gerenoveerd.
Het Bestuurscollege van het Openbaar Lichaam Bonaire is geconsulteerd voor deze wetswijziging.
Zij onderschrijft het belang dat de huidige procedure rondom de benodigde investeringen
in het vervangen van verouderde schoolgebouwen beter op gang komt en heeft geen bezwaar.
6. Verhouding tot hoger recht
Dit wetsvoorstel raakt aan artikel 23 van de Grondwet inzake de vrijheid van onderwijs.
Het schoolbestuur is binnen de kaders van wet- en regelgeving vrij het onderwijs en
de interne organisatie naar eigen inzicht in te richten. Het wetsvoorstel voorziet
in een aantal verplichtingen voor het bestuur waardoor deze vrijheid wordt ingeperkt.
Zo is voorzien in de verplichting informatie te verstrekken voor het IHP (artikel
92a, vijfde lid, van de WPO, artikel 90a, vijfde lid, van de WEC, artikel 6.2a, vijfde
lid, en 11.63a, vijfde lid, van de WVO 2020 en artikel 79a, vijfde lid, van de WPO
BES) en de verplichting tot het opstellen van een MJOP (artikel 92c, eerste lid, van
de WPO, artikel 90c, eerste lid, van de WEC, artikel 6.2c, eerste lid, en 11.63c,
eerste lid, van de WVO 2020 en artikel 79c, eerste lid, van de WPO BES). Deze inbreuken
worden gerechtvaardigd door het te bereiken doel: een gezonde en gedegen onderwijshuisvesting
met een duidelijke verdeling van de verantwoordelijkheid tussen gemeente en onderwijsinstelling.
Het wetsvoorstel biedt daarom een waarborg die de grondwettelijke vrijheid van richting
en inrichting van het onderwijs beschermt. Bij de totstandkoming van het IHP kunnen
zich kwesties voordoen rondom de vrijheid van richting of inrichting van het onderwijs.
De gemeenteraad kan op verzoek van een schoolbestuur of ambtshalve aan de Onderwijsraad
advies vragen over de vaststelling of wijziging van het integraal huisvestingsplan
in relatie tot de vrijheid van richting en de vrijheid van inrichting (artikel 92b,
tweede lid, WPO, artikel 90b, tweede lid, WEC, artikel 6.2b, tweede lid, en 11.63b,
tweede lid, WVO 2020 en artikel 79b, tweede lid, WPO BES). Op deze wijze is gewaarborgd
dat een gezaghebbend adviesorgaan zich over deze materie buigt en dienaangaande adviseert.
Dit komt een zorgvuldige besluitvorming over de onderwijshuisvesting ten goede.
7. Gevolgen voor de regeldruk
Bij deze wetswijziging is in het oog gehouden dat er geen onnodige regeldruk wordt
veroorzaakt. Dit betekent dat is nagedacht over de regeldrukkosten, de werkbaarheid
en het verwachte nut van de wetswijziging.
MJOP
Op dit moment werken vrijwel alle schoolbesturen met een MJOP, omdat het voor de verantwoording
aan de instellingsaccountant van belang is dat reserveringen en uitgaven voor onderwijshuisvesting
gebaseerd zijn op een meerjarenplan.29 De toename van de regeldruk als gevolg van het verplicht stellen van een MJOP is
daarom nihil.
IHP
Met de verplichting tot het opstellen van het IHP neemt de regeldruk voor schoolbesturen
toe. Daar staat tegenover dat de afstemming tussen gemeente en schoolbestuur de onderwijshuisvesting
beoogt te optimaliseren. Beoogd wordt de doelmatige en planmatige inzet van middelen
te vergroten, om daarmee de kwaliteit van onderwijshuisvesting te verhogen. Het verwachte
maatschappelijk nut hiervan is groot. De toename van de regeldruk wordt dan ook beschouwd
als geoorloofd.
Overige maatregelen
Voor wat betreft de definiëring van renovatie en het versoepelen van de investeringsmogelijkheid
in het po worden geen veranderingen in de regeldruk verwacht.
8. Uitvoering
Het wetsvoorstel dat ter internetconsultatie is aangeboden was voor de Dienst Uitvoering
Onderwijs (DUO) op onderdelen niet uitvoerbaar. De in de concept wettekst opgenomen
zorgplicht voor een gezond binnenklimaat bleek, los van de bezwaren uiteengezet in
paragraaf 11.2 van deze memorie van toelichting, met name voor de Inspectie van het
Onderwijs (hierna: de Inspectie) onuitvoerbaar, met name omdat het onderwerp van die
taak ver af ligt van de overige toezichtstaken die de Inspectie uitvoert. Bovendien
was het de Inspectie niet duidelijk wat er precies van haar verwacht werd met betrekking
tot de voorgestelde zorgplicht.
Naar aanleiding van deze bezwaren van DUO/Inspectie en de overwegend negatieve reacties
in de internetconsultatie op dit onderdeel van het wetsvoorstel is de zorgplicht voor
een gezond binnenklimaat verwijderd uit het wetsvoorstel. Daarnaast zijn naar aanleiding
van de negatieve conclusie van de Inspectie aangaande de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel
passages over «bouwtechnische inhoud» van het IHP verwijderd en is de rol voor de
Inspectie in relatie tot dit wetsvoorstel verduidelijkt in de memorie van toelichting.
Na het wetsvoorstel op voornoemde punten aan te passen en te verduidelijken is het
wetsvoorstel ten tweede male aan DUO aangeboden om een uitvoeringstoets uit te voeren.
Hierin verklaart DUO het wetsvoorstel onderwijshuisvesting «uitvoerbaar, haalbaar
en maakbaar». Daarbij zijn een paar aandachtspunten meegegeven, die hieronder kort
samengevat worden.
DUO benadrukt geen inhoudelijke beoordeling van de te verzamelen IHP’s te kunnen uitvoeren.
Om de ontvangst van IHP’s te kunnen registeren en bij het in gebreke blijven daarvan
te kunnen rappelleren zullen de ICT-systemen van DUO aangepast moeten worden. Het
ministerie kijkt nog naar de verdere uitwerking hiervan. De kosten van deze aanpassing
kunnen gedekt worden binnen de programmatische aanpak. Ten slotte geeft DUO aan graag
betrokken te worden bij de vormgeving van lagere regelgeving die krachtens dit wetsvoorstel
zal worden opgesteld.
9. Toezicht en handhaving
Dit wetsvoorstel beoogt te regelen dat schoolbesturen informatie verstrekken voor
het IHP en een MJOP opstellen. Het intern toezicht is in het primair- en voortgezet
onderwijs onder meer belast met het toezien op de naleving door het schoolbestuur
van wettelijke verplichtingen. Dit brengt met zich mee dat het intern toezicht belast
wordt met het toezien op de naleving van de wettelijke voorschriften met betrekking
tot het verstrekken van de informatie voor het IHP en het opstellen van het MJOP,
dat in dit wetsvoorstel verplicht wordt gesteld. Daarnaast heeft de (G)MR op grond
van artikel 11, eerste lid, onder o, van de Wet medezeggenschap op scholen een adviesrecht
ten aanzien van nieuwbouw of belangrijke verbouwing van de school. Zij kan daarover
het gesprek aangaan met het schoolbestuur.
Daarnaast houdt ingevolge de Wet op het onderwijstoezicht (hierna: WOT) de Inspectie
toezicht en kan zij, indien sprake is van niet-naleving van een wettelijke voorschrift,
overgaan tot handhaving. Zo bepaalt bijvoorbeeld artikel 155 van de WPO – kort gezegd
– dat indien het schoolbestuur dan wel het bestuur van een samenwerkingsverband handelt
in strijd met het bepaalde bij of krachtens de wet, dat de bekostiging, voorschotten
daaronder begrepen, geheel of gedeeltelijk kunnen worden ingehouden dan wel opgeschort.
De bekostiging wordt weer toegekend als blijkt dat de reden voor de inhouding of opschorting
is vervallen. De Inspectie zal veelal eerst een herstelopdracht geven.
Het is uitdrukkelijk niet de bedoeling dat er voor de Inspectie een toezichtfunctie
richting gemeenten wordt gecreëerd ten aanzien van het IHP. De gemeente brengt het
IHP ter kennis van de Minister. Op het moment dat een gemeente hierin in gebreke blijft
signaleert DUO dit. Wanneer de gemeenteraad geen IHP vaststelt dan kan de Minister
op grond van artikel 124 van de Gemeentewet besluiten daarin namens de gemeenteraad
te voorzien ten laste van de gemeente (indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing).
De Inspectie krijgt met dit wetsvoorstel evenwel de taak om erop toe te zien dat een
schoolbestuur de investeringen in onderhoud voor vier jaar uitwerkt in een MJOP. Dit
toezicht en eventuele handhaving door de Inspectie beperkt zich tot de naleving van
de verplichting tot het vast stellen van een MJOP en de beoordeling of een MJOP al
dan niet voldoet aan de bij de wet omschreven minimale vereisten waaraan een MJOP
moet voldoen. Dit toezicht vergt geen bouwkundige expertise, die immers niet bij de
Inspectie is belegd. De verwachting is derhalve dat de Inspectie voldoende is toegerust
om deze extra toezichttaak te borgen.
10. Financiële gevolgen
Dit wetsvoorstel heeft geen financiële gevolgen voor de rijksbegroting.
Het wetsvoorstel heeft wel financiële gevolgen voor gemeenten. De verplichting om
een IHP op te stellen betreft enerzijds een nadere inkadering van de bestaande verantwoordelijkheid
van gemeenten voor voorzieningen in de onderwijshuisvesting, anderzijds wordt deze
uitgebreid door de (benodigde) professionalisering die het opstellen van het IHP vereist.
Om ervoor te zorgen dat gemeenten voldoende geëquipeerd zijn om deze professionalisering
door te voeren worden zij financieel gecompenseerd.
De bredere ambitie van professionalisering van de onderwijshuisvesting en onderwijskwaliteit
uit zich bij het IHP als volgt:
Ten eerste is voor het maken van een geraamde verdeling van de bekostiging in het
IHP de onderlinge samenhang van (te verwachten) aanvragen voor voorzieningen in de
onderwijshuisvesting van belang. In de huidige situatie worden aanvragen voor een
voorziening niet in onderlinge samenhang getoetst. Toekenning van een aanvraag voor
een voorziening in de onderwijshuisvesting gaat via een jaarlijkse procedure waarbij
het bevoegd gezag een aanvraag voor een voorziening indient bij de gemeente. De gemeente
toetst de aanvraag aan de wettelijke weigeringsgronden, zoals een ontoereikend bekostigingsplafond,
en aan de hand van de (urgentie)criteria die zij heeft vastgelegd in de gemeentelijke
verordening voorzieningen onderwijshuisvesting. Voor het toekomstige IHP moet de gemeente
een inschatting maken van de volgorde van vervanging van schoolgebouwen en van toekenning
van voorzieningen in de onderwijshuisvesting. Het bepalen van deze volgorde is een
uitbreiding van de bestaande verantwoordelijkheid en kost gemeenten extra ambtelijke
inzet. Bovendien moet de gemeente het IHP af te stemmen op de meerjarenonderhoudsplannen
van schoolbesturen.
Ten tweede moet de gemeente de staat van de schoolgebouwen op haar grondgebied goed
in kaart hebben. Een deel van de informatie over schoolgebouwen op hun grondgebied
moeten gemeenten al voorhanden hebben om te voldoen aan hun zorgplicht voor de onderwijshuisvesting.
Het gaat hierbij bijvoorbeeld om kadastrale gegevens van het perceel, bouwjaar, BVO
en de duurzaamheid van het gebouw. Van een deel van de informatie die op grond van
dit wetsvoorstel in het IHP moet komen, kan echter niet verwacht worden dat gemeenten
dit al voor handen hebben. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om energieverbruik en exploitatielasten.
Dit is informatie die tot op heden voornamelijk bij schoolbesturen bekend is, omdat
zij verantwoordelijk zijn voor de exploitatie van de schoolgebouwen.
De lastenverzwaring die voortvloeit uit de professionalisering van de aanpak van onderwijshuisvesting
waaraan het opstellen van een IHP bijdraagt is afhankelijk van de lokale context,
de grootte van de gemeente en het aantal schoolbesturen en schoolgebouwen dat binnen
de gemeente valt. Desalniettemin zal er bij elke gemeente extra ambtelijke inzet nodig
zijn voor de gewenste professionalisering. De extra tijdsinvestering wordt gemiddeld
genomen ingeschat op 185 uur per gemeente.30 Hierbij is enkel rekening gehouden met de werkzaamheden die leiden tot een lastenverzwaring
ten opzichte van bestaande zorgplicht. Hierbij is rekening gehouden met de beperking
van de kosten door middel van de overgangstermijn van 3 jaar en de ondersteuning van
het programmabureau aan gemeenten bij het opstellen van een IHP.
Op 1 januari 2024 telde Nederland 342 gemeenten. Uitgaande van een uurtarief van een
gemeenteambtenaar belast met het opstellen van het IHP van € 54,– vermenigvuldigd
met de geschatte tijdsinvestering, is de totale ingeschatte extra last voor gemeenten
€ 3.416.580 per vier jaar. Dit komt neer op een bedrag van € 854.145 per jaar. Dit
bedrag zal vanaf het moment van inwerkingtreding jaarlijks worden toegevoegd aan het
gemeentefonds.
Voor wat betreft het opnemen van het begrip renovatie in de verschillende onderwijswetten
geldt dat deze wordt toegevoegd aan de voorzieningen in de huisvesting waar de gemeente
voor verantwoordelijk is. Renovatie wordt voorgesteld als alternatief voor vervangende
nieuwbouw, waar de gemeente op dit moment al verantwoordelijk voor is. Daarom gaat
het niet om een nieuwe verantwoordelijkheid. De kosten voor de gemeente als gevolg
van renovatie zijn derhalve geen extra kosten, doordat de gemeente bij de keuze voor
renovatie niet tot vervangende nieuwbouw hoeft over te gaan.
Voor wat betreft het versoepelen van de investeringsmogelijkheid in het primair onderwijs
kunnen er financiële gevolgen bestaan voor schoolbesturen in het primair onderwijs.
Zij krijgen meer vrijheid om de bekostiging die zij van het Rijk ontvangen, in het
geval van overschot, in te zetten voor renovatie en nieuwbouw. Dit vergt dat een schoolbestuur
in het primair onderwijs voldoende inzicht heeft in de financiële situatie op de (zeer)
lange termijn op het gebied van solvabiliteit, liquiditeit, weerstandsvermogen, huisvestingsratio
en rentabiliteit.31 Deze financiële situatie moeten zij afzetten tegen toekomstige beleidsmatige wensen
om hun onderwijs vorm te geven. Dit vergt dus een kwantificering van mogelijke toekomstige
beleidsmatige investeringen.
Volgens de voorgestelde wettelijke verdeling zijn gemeenten verantwoordelijk voor
renovatie en nieuwbouw; het schoolbestuur is verantwoordelijk voor onderhoud en exploitatie.
Het versoepelen van de investeringsmogelijkheid in het primair onderwijs leidt niet
tot een nieuwe verantwoordelijkheidsverdeling. Schoolbestuur zijn niet wettelijk verplicht
om te renoveren. Daarom heeft het versoepelen van de investeringsmogelijkheid niet
automatisch financiële gevolgen voor het schoolbestuur of een gemeente: er worden
alleen ruimere mogelijkheden gecreëerd in het primair onderwijs om middelen in te
zetten voor huisvesting.
Dit wetsvoorstel bevat ook maatregelen die gaan gelden voor Caribisch Nederland. Deze
onderdelen treden pas op een later, bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip in
werking.32 Op dat moment worden de financiële consequenties voor Caribisch Nederland als gevolg
van het beëindigen van de overgangsbepalingen bekeken.
11. Advies en consultatie
11.1 Adviezen
Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR)
Het advies van het ATR van 12 mei 2023 bevat vier concrete aanbevelingen.
Allereerst adviseert het ATR om de in het geconsulteerde wetsvoorstel opgenomen inspanningsverplichting
aangaande een gezond binnenklimaat te schrappen. Daarbij wijst het adviescollege op
de reeds bestaande wettelijke verplichtingen met betrekking tot het binnenklimaat
en de vraag wat de toegevoegde waarde van de inspanningsverplichting is die met dit
voorstel wordt opgelegd. Er wordt opgemerkt dat, mocht blijken dat schoolbesturen
tekort schieten in het realiseren van een gezond binnenklimaat, zij gewezen kunnen
worden op de verplichtingen zoals beschreven in het Besluit bouwwerken leefomgeving
(tot 2024 het Bouwbesluit 2012) en de Arbeidsomstandighedenwetgeving. Dit advies is
overgenomen. Een nadere toelichting hieromtrent is te vinden in de volgende paragraaf
(11.2).
Voorts adviseert het ATR te verduidelijken hoe IHP’s zullen worden vergeleken en gemonitord.
In lijn met het advies van de ATR kan de wijze waarop informatie moet worden opgenomen
in het IHP nader worden uitgewerkt in een ministeriële regeling. Wanneer de IHP’s
dezelfde soort informatie bevatten kan OCW de IHP’s met elkaar vergelijken en de staat
van de onderwijshuisvesting monitoren. Het wetsvoorstel bevat daarom een grondslag
voor OCW om de IHP’s te gaan verzamelen. Het ligt in de rede DUO hier een rol in toe
te delen, aangezien deze organisatie reeds een relatie met alle gemeenten heeft vanwege
het verzuimloket. Binnen het Ministerie van OCW wordt met DUO overlegd om tot een
nadere uitwerking te komen.
In onderhavig wetsvoorstel is geen evaluatiebepaling opgenomen. Het ATR adviseert
om een evaluatiebepaling op te nemen in het wetsvoorstel, om te onderzoeken of de
voorgestelde maatregelen ook daadwerkelijk het beoogde doel verwezenlijken. Dit advies
is niet overgenomen. Het is een te zware verplichting voor dit specifieke wetsvoorstel.
Een dergelijke evaluatiebepaling is meer op zijn plaats bij een grote stelselwijziging,
wat dit wetsvoorstel niet beoogt. Bovendien is het de bestaande praktijk dat het merendeel
van de gemeenten en schoolbesturen met een IHP respectievelijk een MJOP werken. In
het kader van de programmatische aanpak onderwijshuisvesting, waaraan door het ministerie
gewerkt wordt en waarvoor o.a. de data, die door middel van het delen van de IHP’s
met de Minister verkregen worden, gebruikt zullen worden, zal er geëvalueerd worden
of iedere gemeente erin slaagt elke vier jaar een gedegen IHP op te stellen. Het ministerie
heeft nauwe relaties met de sectorraden en de VNG. Op de uitwerking van alle onderdelen
van dit wetsvoorstel voor de praktijk zal zicht worden gehouden, onder andere middels
bestaande overlegstructuren met de sectorraden en VNG. In nauw contact met de sectorraden
en de VNG zal in de gaten worden gehouden hoe de wet in de praktijk uitwerkt, met
name of partijen hun verantwoordelijkheid nemen en of de verantwoordelijkheidsverdeling
bij renovatie voldoende helder is.
Ten slotte adviseert het ATR om de gevolgen voor de regeldruk kwalitatief en kwantitatief
in beeld brengen conform de Rijksbreed gehanteerde systematiek. In paragraaf 7 van
deze memorie van toelichting worden de regeldrukgevolgen voor zowel gemeenten (IHP)
als scholen (MJOP) uiteengezet. Door het verwijderen van de inspanningsverplichting
aangaande een gezond binnenklimaat uit het ter consultatie voorgelegde wetsvoorstel,
vervalt een groot deel van de voorziene toename in regeldruk voor schoolbesturen en
een eventuele toezichtstaak daarop door de Inspectie. Daarmee is ook aan dit advies
gehoor gegeven.
Sectorraden
De PO-raad en VO-raad hebben een gezamenlijk advies uitgebracht aangaande dit wetsvoorstel,
dat op voorstel van hen en de VNG in gang is gezet. Hun belangrijkste aanbevelingen
naar aanleiding van de adviesaanvraag worden hieronder uiteengezet.
De raden stellen voor om eenduidige minimumeisen aan de inhoud van het IHP te stellen
en adviseren nog een aantal randvoorwaarden te borgen bij nadere uitwerking in een
AMvB. Deze voorstellen zijn overgenomen, met dien verstande dat nadere uitwerking
plaats kan vinden in een ministeriele regeling. In het tweede lid van de artikelen
92a van de WPO, 90a van de WEC, 6.2a en 11.63a van de WVO 2020 en 79a van de WPO BES
wordt bepaald dat het integraal huisvestingsplan in ieder geval het beleid vermeldt
voor de onderwijshuisvesting in relatie tot de prognose van het aantal leerlingen
in de gemeente respectievelijk openbaar lichaam in de periode waarop het plan betrekking
heeft. Voorts vermeldt het derde lid een aantal gegevens die in het IHP opgenomen
moeten worden voor elke voorziening in de huisvesting. Uitwerking van de wijze waarop
de gegevens moeten worden vermeld kan in lagere regelgeving op grond van het zesde
lid van voornoemde voorgestelde wetsartikelen.
Daarnaast adviseren de raden om minimale ondergrenzen te stellen aan de kwaliteit
van schoolgebouwen. Het valt echter buiten het bereik van dit wetsvoorstel om daarin
te voorzien, anders dan de wettelijke bepalingen die al gelden. Schoolgebouwen moeten
in de huidige situatie minimaal voldoen aan de normen van het Besluit bouwwerken leefomgeving
(Bbl). Daarnaast adviseert het ministerie scholen en gemeenten om het Kwaliteitskader
Huisvesting van kenniscentrum Ruimte-OK te volgen. Het stellen van minimumeisen aan
schoolgebouwen betekent dat nieuwe wet- en regelgeving moet worden opgesteld en dit
creëert een uitzonderingspositie voor schoolgebouwen ten opzichte van andere bouwwerken.
De sectorraden signaleren voorts dat het wetsvoorstel de verantwoordelijkheid voor
het op overeenstemming gericht overleg is belegd tussen de gemeenteraad en de schoolbesturen,
terwijl het de staande praktijk is dat dat overleg plaats vindt met het college van
burgemeester en wethouders. Binnen de publiekrechtelijke rechtspersoon gemeente is
de gemeenteraad verantwoordelijk voor de planvorming, dit geldt dus ook voor het opstellen
van een IHP. Gemeenteraden kunnen er echter met inachtneming van de bepalingen in
de Gemeentewet voor kiezen, zoals het nu ook gebruikelijk is, het college van burgemeester
en wethouders te mandateren deze taak op zich te nemen. Dit wetsvoorstel staat die
praktijk niet in de weg. Het is uiteindelijk wel aan de gemeenteraad om het IHP vast
te stellen. De sectorraden adviseren in het kader van het IHP een implementatietermijn
van maximaal vier jaar op te nemen. In artikel III, onderdeel G, artikel IV, onderdeel
D en artikel V van dit wetsvoorstel wordt de implementatietermijn geregeld. Deze is
korter dan vier jaar.
Er wordt gevraagd om te voorzien in reële budgetten en normering daaromtrent. Dit
valt buiten het kader van het nu voorliggende wetsvoorstel. Zoals aangegeven in de
financiële paragraaf van deze memorie van toelichting is de IHP-verplichting deels
een lastenverzwaring voor gemeenten, die voortvloeit uit de professionalisering van
de aanpak van onderwijshuisvesting. Gemeenten worden voor de ambtelijke kosten hiervan
hiervoor financieel gecompenseerd. Dit wetsvoorstel biedt geen gelegenheid om in extra
bekostiging voor scholenbouw te voorzien. Ook wordt aangegeven om een professionaliseringsprogramma
op te stellen om schoolbesturen te helpen goede MJOP’s op te stellen. Dit wetsvoorstel
wordt daarvoor niet geschikt geacht. Zoals eerder aangegeven kunnen schoolbesturen
gebruik maken van de kennis en kunde van kenniscentrum Ruimte-OK om tot een gedegen
MJOP te komen.
In het kader van renovatie adviseren de sectorraden de definitie te harmoniseren met
de definities zoals deze in andere wet- en regelgeving zijn opgenomen, zoals bijvoorbeeld
het Bbl. In het kader van dit wetsvoorstel is ambtelijk overleg gevoerd met het Ministerie
van Binnenlandse Zaken (BZK) over onder andere het Bbl en de definitie van renovatie.
Het begrip «renovatie» komt echter niet als zodanig voor in de wet- en regelgeving
van BZK. Zij kennen wel het begrip «ingrijpende renovatie als bedoeld in de herziene
richtlijn energieprestatie gebouwen», maar dit begrip staat te ver af van de onderwijspraktijk
waardoor geen volledige aansluiting kan worden gevonden bij BZK wat betreft de invulling
van het begrip renovatie in onderwijshuisvesting.
Daarnaast merken de sectorraden op dat een zorgplicht voor een gezond binnenklimaat
ervoor kan zorgen dat groot onderhoud in feite zal leiden tot renovatie en dat dit
bekostigd dient te worden. De voorgestelde zorgplicht is na de consultatie uit dit
wetsvoorstel geschrapt, waarmee dit punt en een aantal daaraan gerelateerde zorgen
vanuit de sectorraden (haalbaarheid, normering, desinvesteringen) hier verder onbesproken
kan blijven.
Voor wat betreft de verruiming van de mogelijkheden voor de schoolbesturen in het
primair onderwijs om te investeren in onderwijshuisvesting – waarin dit wetsvoorstel
voorziet – merken de sectorraden op dat dat verantwoord moet gebeuren en niet ten
koste mag gaan van het onderwijs. Ook wordt benadrukt dat onderwijshuisvesting primair
de verantwoordelijkheid van gemeenten is. Dat verandert met dit wetsvoorstel niet;
nieuwbouw en renovatie zijn primair de verantwoordelijkheid van de gemeente, (groot)
onderhoud van het schoolbestuur. Daarnaast regelt dit wetsvoorstel dat alleen overschotten
op de bekostiging ingezet mogen worden voor onderwijshuisvesting. Gemeenten kunnen
geen claim leggen op dergelijke overschotten door een bevoegd gezag te verplichten
om te investeren in voorzieningen in de onderwijshuisvesting waar de gemeente primair
verantwoordelijk voor is. Ten slotte zijn er checks-and-balances aanwezig in het systeem om te voorkomen dat schoolbesturen onverantwoorde investeringen
doen; de instellingsaccountant heeft een signaleringsfunctie in dezen en ook de Inspectie
heeft goed zicht op een dreigende financiële discontinuïteit als gevolg van onverantwoorde
investeringen.
Ten slotte wijdt het advies nog een paar woorden aan de mogelijkheden tot bezwaar
en beroep. De sectorraden geven zelf al aan dat er buiten de instrumenten van bezwaar
en beroep laagdrempeliger manieren zijn om tot geschillenregeling te komen. Zoals
reed in deze memorie van toelichting vermeld, bevat het IHP beleid en geraamde investeringen.
Het IHP is als zodanig niet vatbaar voor bezwaar en beroep. Het IHP en de daarin opgenomen
keuzes dient immers als voorbereiding op de besluitvorming op aanvragen voor voorzieningen
in de huisvesting. Voor een toewijzing of afwijzing van een voorziening als bedoeld
in artikel 92 WPO, 90 WEC of artikel 6.2 WVO 2020 geldt een separate besluitvormingsprocedure,
waartegen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen openstaan. Met dit wetsvoorstel wordt
uitdrukkelijk niet een aparte besluitvormingsprocedure aangaande voorzieningen in
de huisvesting in het leven geroepen.
VNG en de G4
Met betrekking tot het IHP merkt de VNG op dat de wens om de inhoud daarvan te standaardiseren
begrijpelijk is in het kader van de mogelijkheden die dat biedt om een landelijk beeld
te scheppen van de staat van de onderwijshuisvesting. Zij vraagt daarbij om de administratieve
lasten voor gemeenten zo laag mogelijk te houden. Het IHP is immers primair bedoeld
om op lokaal niveau tot een integrale aanpak van onderwijshuisvesting te komen. De
wijze waarop gegevens moeten worden vermeld in het IHP en welke informatie hierbij
moet worden betrokken, kan worden uitgewerkt in lagere regelgeving. Hierbij zullen
wij ervoor waken dat de administratieve last voor gemeenten niet groter wordt dan
strikt noodzakelijk. Tevens wijst de VNG op het belang van het behoud van een zekere
flexibiliteit bij het opstellen van jaarprogramma’s op basis van het IHP. De VNG verwacht
dat gemeenten als gevolg van de verplichting tot het vaststellen van een IHP extra
kosten moeten maken en wil dat gemeenten voor deze extra kosten worden gecompenseerd.
Zie paragrafen 7 en 10 van deze memorie van toelichting voor een reactie daarop.
De VNG merkt verder op dat met het opnemen van het begrip renovatie als voorziening
in de wet weliswaar meer richting wordt gegeven, maar dat er in de praktijk nog altijd
discussie zal blijven bestaan over de afbakening tussen groot onderhoud en renovatie.
In de internetconsultatieversie van dit wetsvoorstel zou renovatie voor een levensduurverlenging
van slechts ten minste 25 jaar moeten zorgen, waarmee het onderscheid met groot onderhoud
(20 jaar) inderdaad discussie zou kunnen opleveren. Om die reden is de definitie van
het begrip renovatie aangepast in zoverre dat deze levensduurverlengingsbepaling verwijderd
is. Hiermee wordt tevens tegemoet gekomen aan een belangrijk bezwaar van de G4; ook
zij merken op dat met een levensduurverlenging van ten minste 25 jaar renovatie geen
volwaardig alternatief is voor nieuwbouw.
Daarnaast is het belangrijk voor de VNG dat renovatie geen extra taak voor gemeenten
wordt, maar het een volwaardig alternatief voor nieuwbouw is, in te zetten aan het
einde van de levensduur van een schoolgebouw. Een reactie op dit punt is gegeven onder
paragraaf 5.2.2. van deze memorie van toelichting.
Daarnaast wijzen zowel de VNG als de G4 of de (financiële) uitvoerbaarheid van dit
wetsvoorstel. Voor een uitgebreide reactie daarop zie paragrafen 7 en 10 van deze
memorie van toelichting.
11.2 Internetconsultatie
Zorgplicht binnenklimaat
In het via internet geconsulteerde wetsvoorstel werd een zorgplicht voor het schoolbestuur
voor een gezond binnenklimaat voorgesteld (voorgestelde artikel 4d WPO, artikel 5c
WEC, artikel 3.41 WVO 2020 en artikel 6b WPO BES). Zowel vanuit de internetconsultatie
als uit de toetsing door het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR) kwam het dringende
advies om de zorgplicht voor een gezond binnenklimaat niet op te nemen in het wetsvoorstel.
Ook de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) en de Inspectie waren kritisch over dit specifieke
punt, met name betreffende de uitvoerbaarheid, het toezicht en de handhaving.
Een van de belangrijkste bezwaren betrof het feit dat de voorgestelde verplichting
(het schoolbestuur stelt beleid met betrekking tot een gezond binnenklimaat voor leerlingen
vast en voert dit uit) weinig toevoegt ten opzichte van de al geldende wet- en regelgeving.
Op grond van het Bbl moeten schoolbesturen ervoor zorgen dat schoolgebouwen bij (ver)bouw
voldoen aan de wettelijke normen voor een gezond binnenklimaat. Het Bbl wordt gehandhaafd
door gemeentelijk Bouw- en woningtoezicht. Daarnaast zijn schoolbesturen op grond
van de Arbowetgeving eveneens verplicht om zorg te dragen voor een gezond binnenklimaat
in schoolgebouwen. Daarbij moet worden opgemerkt dat Arbowetgeving ziet op de algemene
zorgplicht van de werkgever voor de veiligheid en gezondheid van zijn werknemers en
dus niet specifiek op die van leerlingen (voor zover zij geen handelingen verrichten
die vergelijkbaar zijn met de beroepspraktijk), maar die bevinden zich veelal in dezelfde
ruimtes als het onderwijspersoneel. Wanneer er sprake is van een ongezonde arbeidsplek
kan een melding gedaan worden bij de Inspectie SZW. Het wetsvoorstel beoogt geen aanvullende
of andere normen over het binnenklimaat te introduceren ten opzichte van het Bbl en
de Arbowetgeving.
Het Bbl schrijft, vanuit het oogpunt van een gezond binnenklimaat, normen voor voor
bestaande bouw en nieuwbouw: hier is voorzien in normen voor luchtverversing (o.a.
capaciteit, thermisch comfort, regelbaarheid, plaats opening, luchtkwaliteit) en spuivoorzieningen
(capaciteit, plaats opening) in ruimten met een onderwijsfunctie. Basisscholen waarvoor
de aanvraag van een bouwvergunning is gedaan in of na 2015, zijn verplicht in elk
lokaal een CO2-meter te plaatsen. Met de aankomende wijziging van het Bbl worden CO2-meters in het gehele funderend onderwijs verplicht gesteld voor bestaande gebouwen
en nieuwbouw.
Afdeling 1 van het Arbeidsomstandighedenbesluit stelt minimumeisen aan temperatuur
en luchtverversing voor het binnenklimaat van arbeidsplaatsen. Ingevolge artikel 6.1,
eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit veroorzaakt de temperatuur op de
arbeidsplaats, rekening houdend met de aard van de werkzaamheden die door de werknemers
worden verricht en de fysieke belasting die daar het gevolg van is, geen schade aan
de gezondheid van de werknemers. Ingevolge artikel 6.2 van het Arbeidsomstandighedenbesluit
is op de arbeidsplaats voldoende niet verontreinigde lucht aanwezig (i), zijn luchtverversingsinstallaties
altijd bedrijfsklaar (iii), functioneren luchtverversingsinstallaties zodanig dat
werknemers niet aan hinderlijke tocht worden blootgesteld (vi) en zijn luchtverversingsinstallaties
voorzien van een controlesysteem dat storingen in de installatie signaleert voor zover
dat noodzakelijk is voor de gezondheid van de werknemers (v). De verplichtingen van
de Arbeidsomstandighedenbesluit rusten op het bestuur van een onderwijsinstelling
als werkgever.
Verder wordt een nadere invulling gegeven aan deze regelgeving door bijvoorbeeld de
richtlijn voor binnen- en buitenmilieu voor basisscholen van het RIVM (mei 2016),
het Programma Frisse Scholen 2021 van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, de
LCI-richtlijn Ventilatie en COVID-19 van het RIVM (juni 2021) en de handreiking Optimaal
Ventileren op Scholen van de PO-Raad, VO-raad en Kenniscentrum Ruimte-OK (februari
2022).
De voorgestelde zorgplicht had vooral als doel om schoolbesturen per school in kaart
te laten brengen hoe het met het binnenklimaat gesteld is en hierover het gesprek
te voeren met de medezeggenschapsraad en de gemeente, om op die manier de optimale
situatie mogelijk te creëren. Een gezond binnenklimaat kan echter ook op andere manieren
worden bereikt dan door een zorgplicht op te nemen in de sectorwetten. Zoals reeds
gememoreerd treedt op 1 juli 2025 een wijziging van het Bbl in werking, op rond waarvan
alle bestaande schoolgebouwen voor het funderend onderwijs moeten zijn uitgerust met
een CO2-meter. CO2-meters kunnen een goede indicatie geven van de luchtkwaliteit. Op basis van de CO2-waarden kunnen de juiste maatregelen worden toegepast om de kwaliteit van het binnenklimaat
zo optimaal mogelijk te maken. In februari 2022 is Kenniscentrum Ruimte-OK in opdracht
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap gestart met het programma
«Optimaal Ventileren op Scholen». Ruimte-OK heeft dit programma uitgevoerd samen met
een team van 35 experts. Zij hebben in ongeveer anderhalf jaar tijd ruim 1.600 aanvragen
ontvangen en 1.462 scholen bezocht en geholpen met het optimaliseren van de ventilatie.
Veel internetconsultatiereacties zien daarnaast op de (financiële) uitvoerbaarheid:
het realiseren van een gezond binnenklimaat en de aanleg van technische installaties
is duur en complex. Er wordt aangegeven dat vooral in oude gebouwen naleving van de
voorgestelde zorgplicht lastig is vanwege het ontbreken van toereikende middelen.
Het punt van financiële onuitvoerbaarheid komt ook terug in het adviezen van de sectorraden
en de VNG. Zo stellen de sectorraden dat scholen kunnen zorgen dat zij inzicht hebben
in de staat van het binnenklimaat op de scholen en dat zij een plan kunnen maken voor
die scholen waar het binnenklimaat niet op orde is, de zogenoemde planvorming, maar
dat uitvoering van die plannen voor scholen een stuk lastiger is.
De kritische reacties uit het veld, met name van diegenen die bij de uitvoering betrokken
zijn, en nader opgedane inzichten hebben ertoe geleid af te zien van de voorgestelde
zorgplicht voor een gezond binnenklimaat. Hiermee vervalt tevens de beoogde nadere
uitwerking van het toezicht op en de handhaving van de zorgplicht op een gezond binnenklimaat.
Wanneer een zorgplicht voor het binnenklimaat wettelijk wordt vastgelegd in onderwijswetgeving
zou het logisch zijn controle hierop als nieuwe taak aan de Inspectie toe te wijzen.
In de uitvoeringstoets heeft de Inspectie aangegeven dat in een dergelijke situatie
moeten worden toegerust om dit toezicht uit te kunnen voeren. De Inspectie heeft op
dit moment geen expertise op het gebied van binnenklimaat en het beoordelen van de
acties die in een beleidsplan ten aanzien van binnenklimaat staan. De Inspectie heeft
aangegeven dat controle hierop ver af ligt van haar overige toezichtstaken.
Renovatie
Een belangrijk onderdeel van dit wetsvoorstel is het toevoegen van het begrip renovatie
aan de huisvestingsvoorzieningen waar de gemeente voor verantwoordelijk is. Het ontbreken
van het begrip renovatie in de huidige systematiek leidt tot onduidelijkheid over
wat renovatie precies inhoudt en hoe het zich onderscheidt van groot onderhoud en
nieuwbouw. Daarmee zorgt het voor grote verschillen tussen gemeenten in het al dan
niet toepassen van renovatie als mogelijke voorziening en over de wijze van bekostiging
daarvan. Het kan er tevens toe leiden dat een in potentie economischer, duurzamer
of anderszins passender alternatief voor nieuwbouw niet ingezet wordt.
Uit de internetconsultatie blijkt dat de definitie van renovatie zoals die in het
geconsulteerde wetsvoorstel was geformuleerd door een vijftal partijen nog steeds
als onduidelijk werd ervaren. In het streven renovatie als aparte voorziening neer
te zetten werd in de definitie van renovatie een duidelijk onderscheid gemaakt met
nieuwbouw: «bestaande uit vernieuwing of grootschalige verandering van een gebouw
of een gedeelte daarvan door een geheel van maatregelen, dat erop is gericht de levensduur
en geschiktheid van het gebouw of het gedeelte daarvan voor het onderwijs met ten
minste 25 jaar te verlengen».
De meeste onduidelijkheid blijkt te bestaan over de mate waarin renovatie verschilt
van groot onderhoud. Zolang de verantwoordelijkheid voor het groot onderhoud enerzijds
en renovatie en nieuwbouw anderzijds verdeeld zijn over verschillende partijen, zal
er discussie blijven bestaan over de definities. Om het onderscheid tussen groot onderhoud
en renovatie scherper te krijgen is in de internetconsultatie voorgesteld om de definitie
ervan aan te passen in die zin dat het gaat om «vernieuwing én grootschalige verandering»
en niet zoals thans verwoord «vernieuwing óf grootschalige verandering», want grootschalige
verandering zonder vernieuwing neigt teveel naar groot onderhoud. Dit voorstel is
niet overgenomen. Het is niet de bedoeling van dit wetsvoorstel gemeenten te dwingen
eventueel noodzakelijke vernieuwing per definitie te combineren met grootschalige
verandering, terwijl voor dit laatste wellicht geen aanleiding is, of vice versa.
Om het onderscheid met groot onderhoud te verduidelijken is eerder voorgesteld dat
renovatie tot een levensduurverlening van ten minste 25 jaar moet leiden, versus maximaal
20 jaar in het geval van groot onderhoud. Ook op dit punt bleek uit de internetconsultatie
dat hiermee het onderscheid als niet duidelijk genoeg wordt ervaren. Om het onderscheid
met groot onderhoud nog duidelijker te maken is de suggestie van een van de reacties
om te stellen dat renovatie, net als nieuwbouw, tot een levensduur(verlenging) van
40 jaar moet leiden. Hiermee zou renovatie daadwerkelijk als volwaardig alternatief
voor nieuwbouw neergezet worden. Dit voorstel is niet overgenomen, omdat renovatie
met een dergelijke bepaling vrijwel nooit (economisch) haalbaar zou zijn. Bovendien
past het vereisen van een bepaalde levensduur voor een gebouw als geheel niet bij
de bouwtechnische werkelijkheid dat verschillende gebouwonderdelen een verschillende
levensduur kennen. Om die reden is ervoor gekozen geen termijn te bepalen waarover
levensduurverlenging bereikt dient te worden.
In de internetconsultatie is ten aanzien van het punt van renovatie tevens opgemerkt
dat renovatie als alternatief voor vervangende nieuwbouw haaks staat op de gedachte
van standaardisatie. Inderdaad wordt door het Ministerie van OCW nagedacht over een
meer gestandaardiseerde vorm van onderwijshuisvesting. Echter, er zullen zich situaties
voordoen waarin renovatie beter past dan vervangende nieuwbouw, bijvoorbeeld wanneer
er sprake is van een monumentaal pand. Door het opnemen van het begrip renovatie in
de wet en renovatie neer te zetten als alternatief voor vervangende nieuwbouw wordt
gemeenten en schoolbesturen de ruimte en het comfort geboden om bij het einde van
de levensduur van een schoolgebouw te kunnen kiezen voor renovatie als alternatieve
maatregel voor nieuwbouw.
Ten slotte is door één partij voorgesteld om gemeenten te compenseren voor de kosten
die zij moeten maken in het geval van renovatie. Met het expliciet opnemen van renovatie
als een voorziening in de onderwijshuisvesting wordt geen nieuwe verantwoordelijkheid
voor gemeenten in het leven geroepen. Er wordt alleen verduidelijkt dat renovatie
een alternatief voor vervangende nieuwbouw is, waar gemeenten al verantwoordelijk
voor zijn. Dit voorstel is niet overgenomen.
Integraal huisvestingsplan en meerjarenonderhoudsplan
Over de voorgestelde periode waarop het IHP betrekking moet hebben, lopen de meningen
uiteen. Voorstellen variëren van elke twee jaar een IHP vaststellen tot een doorkijkperiode
van 25 jaar. Deze voorstellen worden niet overgenomen. Er is gekozen voor een termijn
van vier jaar, omdat dit aansluit bij de gemeentelijke beleidscyclus. De doorkijk
van 12 jaar na die termijn is ingesteld zodat door gemeenten op de lange termijn gewerkt
kan worden aan de wenselijke kwaliteit van onderwijshuisvesting en krijgt het schoolbestuur
meer zekerheid over de huisvestingsplannen van de gemeente. Tegelijkertijd moeten
de ambities voor de onderwijshuisvesting aansluiten op de prognose van het aantal
leerlingen in de gemeente in de periode waarop het IHP betrekking heeft. Een langere
doorkijk wordt om die reden erg moeilijk vanwege de onvoorspelbaarheid van de ontwikkeling
van het aantal leerlingen.
Het meerjarenonderhoudsplan (MJOP) leverde weinig vragen of opmerkingen op in de internetconsultatie.
Er is voorgesteld een MJOP voor een termijn van 25 jaar vast te stellen. Dit voorstel
is niet overgenomen. Om optimaal aan te sluiten bij het IHP is gekozen voor een termijn
van vier jaar met een doorkijk van twaalf jaar. Er is gevraagd naar de afdwingbaarheid
van de onderhoudsafspraken in het MJOP door de gemeente. Handhaving van de verplichting
tot het vaststellen van een MJOP en de rol van de Inspectie hierin is nader toegelicht
in dit memorandum in paragraaf 9 (Toezicht en handhaving).
Tevens is er gevraagd naar de mogelijkheid van bezwaar en beroep tegen het IHP. Tegen
het IHP staan geen bezwaar en beroep open, want er is geen sprake van een besluit.
Het IHP en de daarin opgenomen informatie dient immers als voorbereiding op de besluitvorming
op aanvragen voor voorzieningen in de huisvesting. Tegen een aanvraag voor een toewijzing
of afwijzing van een voorziening als bedoeld in artikel 92 WPO, 90 WEC of artikel
6.2 WVO 2020 staan wel bestuursrechtelijke rechtsmiddelen open. Dit wetsvoorstel roept
uitdrukkelijk geen aparte besluitvormingsprocedure aangaande voorzieningen in de huisvesting
in het leven.
Verschillende reacties vragen om ruimte voor een visie op integrale en inclusieve
huisvesting bij het IHP te betrekken en bijvoorbeeld ook kinderopvang mee te nemen.
Deze ruimte is er; het staat gemeenten vrij om kinderopvang en dergelijke voorzieningen
wel of niet op te nemen in het IHP en in het beleidsdeel een visie op inclusieve huisvesting
te benoemen. Ook de organisatievorm rondom de uitvoering is aan de gemeente om te
kiezen. Deze zaken hoeven hier in dit wetsvoorstel niet wettelijk vastgelegd te worden.
Op het Ministerie van OCW wordt in een separaat traject gewerkt aan een meer programmatische
aanpak voor toekomstige onderwijshuisvesting, waarin ook ruimte zal zijn voor genoemde
visie op een meer integrale en inclusieve onderwijshuisvesting.
Er bestaan zorgen over de uitvoerbaarheid van de plannen: door het na onderling overleg
vastleggen van huisvestingsplannen en onderhoudsplannen verandert niets aan de complexiteit
van de daadwerkelijke uitvoering daarvan. Wel zorgt dit wetsvoorstel voor meer duidelijkheid
omtrent de inrichting van het stelsel van onderwijshuisvesting en is eenieder hiermee
beter op de hoogte van de stand van zaken (denk hierbij o.a. aan de kwaliteit van
schoolgebouwen op het gebied van energieprestaties, de bouwtechnische staat en prestaties
van het binnenklimaat), waar de prioriteiten liggen en waar welke verantwoordelijkheid
ligt. Inzicht in de huidige stand van zaken zal tevens van nut zijn in de toekomstige
programmatische aanpak waar het Ministerie van OCW aan werkt.
Bijna alle gemeenten stellen al IHP’s op en de meeste schoolbesturen werken op dit
moment al met MJOP’s. Inhoudelijk zijn er op dit moment nog grote verschillen tussen
de plannen van verschillende scholen en gemeenten, waardoor het op macroniveau ingewikkeld
is ze met elkaar te vergelijken. In lagere regelgeving zullen nadere regels aan de
inhoud van de plannen gesteld worden om een eenduidiger beeld op te leveren. Aanvullend
daarop kunnen gemeenten bij het ontwikkelen van een IHP gebruik maken van de modelverordening
van de VNG, welke parallel aan dit wetsvoorstel wordt herzien. Daarnaast kan kennis
en advies aangevraagd worden bij het kenniscentrum Ruimte-OK. Ook hier worden met
dit wetsvoorstel geen grote problemen voorzien.
Twee reacties zien op het vaststellen van het IHP. In dit wetsvoorstel wordt de verplichting
tot het vaststellen van een IHP aan de gemeenteraad opgelegd. De gemeenteraad is een
democratisch gekozen orgaan en daarmee hoort het ontwikkelen en vaststellen van beleid
rondom onderwijshuisvesting bij dit gremium. Het voorstel om het IHP door het college
van B en W vast te laten stellen wordt derhalve niet overgenomen. Wel stelt het college
jaarlijks het huisvestingsprogramma vast, waarin elementen uit het IHP geconcretiseerd
worden. Dit is uitvoering en is daarmee een verantwoordelijkheid van het college.
Voorts is verzocht het begrip «bouwjaar» beter te omschrijven. Dit voorstel is overgenomen.
In de artikelsgewijze toelichting wordt vermeld dat ten aanzien van het begrip «bouwjaar»
wordt aangesloten bij het algemeen taalgebruik, te weten: het jaar waarin een pand
is opgeleverd of opgeleverd zal worden.
Investeringsmogelijkheid in huisvestingsvoorzieningen in het primair onderwijs
Het mogelijk maken investeringen in voorzieningen in de huisvesting te doen in het
primair onderwijs is in lijn met het beleid dat geldt voor het voortgezet onderwijs.
Drie reacties beargumenteren dat verruiming van de investeringsmogelijkheden niet
ten koste mag gaan van de investeringen in de kwaliteit van het onderwijs. In het
wetsvoorstel wordt voorgesteld dat het schoolbestuur alleen mag investeren in het
schoolgebouw als er een overschot is op de besteding van de onderwijsmiddelen. Het
gevaar dat investeringen in onderwijshuisvesting ten koste kunnen gaan van de kwaliteit
van het onderwijs is daarmee voldoende ondervangen.
Vier reacties spreken de zorg uit dat gemeenten claims kunnen leggen op budgetten
van schoolbesturen ten behoeve van onderwijshuisvesting. Dit is expliciet niet aan
de orde. De gemeente blijft primair verantwoordelijk voor de huisvesting van scholen
die zijn gevestigd op haar grondgebied. Het schoolbestuur is zelf verantwoordelijk
voor de besteding van overschotten. Dit mag voortaan aan huisvesting besteed worden,
maar het schoolbestuur kan er niet door de gemeente toe gedwongen worden. In het verlengde
hiervan wordt een voorstel uit de internetconsultatie, het oormerken van een deel
van de lumpsum bekostiging van scholen voor onderwijshuisvesting, niet overgenomen.
Het schoolbestuur blijft vrij om de om de verdeling van de lumpsum te bepalen.
Duurzaamheid
Er worden geen aanvullende eisen gesteld ten aanzien van duurzaamheid in dit wetsvoorstel.
Verschillende reacties op de internetconsultatie zien op het gebrek aan aandacht voor
verduurzaming, klimaatroutes en milieuregelingen. Hier is wel degelijk oog voor in
andere trajecten, al dan niet in samenwerking met het Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Het valt echter niet binnen het domein van het
onderhavige wetsvoorstel, dat geen alomvattende onderwijshuisvestingswet beoogt te
zijn. Duurzaamheidsnormering en wet- en regelgeving daaromtrent vallen onder BZK.
Het voorstel dergelijke normen en programma’s in dit wetsvoorstel op te nemen wordt
niet overgenomen.
Financiering
Een groot deel van de respondenten op de internetconsultatie (plusminus 90%) geeft
aan dat de budgetten moeten worden opgehoogd. Aan te nemen valt dat hier het gemeentefonds
en de lumpsum voor het onderwijs bedoeld worden. In het IBO wordt geadviseerd dat
de financiering meebeweegt wanneer nieuwe eisen aan schoolgebouwen worden gesteld.
Echter, met dit voorstel tot wetswijziging worden geen nieuwe eisen aan schoolgebouwen
gesteld. Er wordt slechts voorgesteld dat er een IHP en een MJOP moet worden vastgesteld
door respectievelijk de gemeenteraad en het schoolbestuur; aan de kwaliteit van schoolgebouwen
worden geen aanvullende eisen gesteld en daarmee is geen extra budgetfinanciering
vereist. Dit wetsvoorstel biedt dan ook geen gelegenheid of noodzaak om extra bekostiging
toe te kennen. Wel worden de kosten voor gemeenten als gevolg van toegenomen regeldruk
gecompenseerd.
Zorgen zijn er ook over de kosten van de ambtelijke inzet die dit wetsvoorstel met
zich meebrengt. In paragraaf 7 (gevolgen) zijn de gevolgen van dit wetsvoorstel voor
de ambtelijke inzet berekend. De kosten als gevolg van toegenomen regeldruk worden
gecompenseerd. Waar het gaat om het bestaande tekort aan bekostiging voor voorzieningen
in de huisvesting geldt dat dit wetsvoorstel niet de plek is om deze extra bekostiging
te regelen. Eveneens buiten het domein van dit wetsvoorstel valt de suggestie van
twee respondenten om budgetten te gaan oormerken voor onderwijshuisvesting. Dit zou
een grote stelselwijziging voor de bekostiging betekenen; deze suggestie wordt niet
overgenomen. Voorts is de vraag gesteld of met een IHP ook financiële verplichtingen
voor vier jaar aangegaan worden en of dit het budgetrecht van de gemeenteraad niet
doorkruist. Er wordt in het wetsvoorstel gesproken over een geraamde verdeling en
geraamde investering. Het IHP geeft schoolbesturen nog geen aanspraak op een concreet
bedrag. Aanspraak op een concreet bedrag wordt nog steeds geregeld door middel van
de procedure rondom het jaarprogramma. Daarmee doorkruist het IHP het budgetrecht
niet. Hoe deze in de begroting verwerkt moet worden wordt vermeld in het Besluit begroting
en verantwoording provincies en gemeenten.
Voor verdere opmerkingen over de financiering zie paragraaf 7 (gevolgen voor de regeldruk)
en paragraaf 10 (financiële gevolgen) van deze memorie van toelichting.
Overige opmerkingen
Eerder is al benoemd dat er gevraagd is om ruimte voor een visie op integrale en inclusieve
huisvesting specifiek bij het IHP te betrekken. Zie voor een reactie op dat voorstel
de voorgaande paragraaf «IHP en MJOP». Meer in het algemeen stellen twee reacties
voor om een artikel in de wet op te nemen om inclusief onderwijs nu al te faciliteren.
Dit voorstel wordt niet overgenomen omdat het niet binnen het domein van dit wetsvoorstel
valt en er zowel juridisch als procesmatig teveel haken en ogen aan zitten om dat
hierin te regelen. Daarbij opgemerkt dat dit wetsvoorstel het bouwen met het oog op
inclusie ook geenszins in de weg staat. Als gezegd staat het gemeenten vrij om in
het beleidsdeel van het IHP een visie op inclusieve huisvesting te benoemen.
Twee consultatiereacties stellen voor een bouwcatalogus te maken. Dit voorstel wordt
nu niet overgenomen, omdat het niet binnen het domein van dit specifieke wetsvoorstel
past, maar het wordt meegenomen in toekomstige beleidsvorming. Ten slotte spreken
twee reacties de angst uit dat met dit wetsvoorstel de vrijheid die bij doordecentralisatie
hoort ingeperkt wordt. Dit is niet het geval. Het staat gemeenten vrij door te decentraliseren,
zoals in een aantal gemeenten al de praktijk is. Hierbij maken gemeenten en schoolbesturen
afspraken over de vorm en duur van doordecentralisatie en leggen deze vast in het
IHP. Dit wetsvoorstel verandert niets aan deze staande praktijk, anders dan dat het
opstellen en delen van een IHP een wettelijke verplichting wordt. Zie voor meer uitleg
rondom doordecentralisatie paragraaf 5.1.3 van deze memorie van toelichting.
12. (Parlementaire) geschiedenis
De Tweede Kamer is op verschillende momenten geïnformeerd over de voortgang van het
voorliggend wetsvoorstel:
– Op 9 juli 2020 is in een kamerbrief aangekondigd te starten met een wetsvoorstel dat
het concretiseringsvoorstel van de PO-Raad, VO-raad en VNG uit 2018 uitwerkt.33
– Op 21 december 2021 is in een kamerbrief een reactie gegeven op het Interdepartementaal
Onderzoek34 van eerder dat jaar en is aangegeven dat het wetsvoorstel zal zien op een MJOP, een
IHP, renovatie en investeringsmogelijkheden door schoolbesturen.35
– Op 23 november 2022 is in een kamerbrief toegezegd het wetsvoorstel in het eerste
kwartaal 2023 in internetconsultatie te brengen.36
– Op 17 april 2023 is de Kamer in een Voortgangsbrief onderwijshuisvesting geïnformeerd
dat het wetsvoorstel in internetconsultatie is gegaan en dat de beoogde inwerkingtredingsdatum
1 januari 2025 is.37
– Op 4 december 2023 is in een kamerbrief aangegeven waar de belangrijkste reacties
uit de internetconsultatie betrekking hebben.38
– Op 25 maart 2024 is de Kamer in een verslag van een schriftelijk overleg kort geïnformeerd
dat de reacties uit de internetconsultatie zijn verwerkt en dat het wetsvoorstel voor
advisering is aangeboden bij de afdeling advisering van de Raad van State. Ook is
aangegeven dat verwacht wordt dat het wetsvoorstel in de tweede helft van 2024 aan
de Kamer wordt aangeboden en daarmee verschuift de beoogde inwerkingtredingsdatum
naar 1 augustus 2025.39
– Op 24 juni 2024 is de Kamer in een Voortgangsbrief onderwijshuisvesting nader geïnformeerd
over de waardevolle adviezen uit de (internet)consultaties en de belangrijkste wijzigingen
in het concept wetsvoorstel daardoor. Daarbij is aangegeven dat het wetsvoorstel nog
voor advisering bij de afdeling advisering van de Raad van State ligt.40
– Op 14 november 2024 is de Kamer in een Voortgangsbrief onderwijshuisvesting geïnformeerd
dat het advies van de afdeling advisering van de Raad van State in juli 2024 is ontvangen
en dat de verwachting is dat het wetsvoorstel nog voor het kerstreces van dat jaar
aan de Kamer wordt aangeboden voor behandeling.41
13. Inwerkingtreding
Dit wetsvoorstel zal in werking treden op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip,
dat voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend kan worden
vastgesteld. De beoogde datum van inwerkingtreding voor de bepalingen ten aanzien
van Europees Nederland is 1 januari 2026. Voor het Caribisch deel van Nederland moet
worden beoordeeld wanneer de in het wetsvoorstel voorziene verplichtingen in werking
kunnen treden.
Voor het IHP en het MJOP wordt in de invoeringsbepaling opgenomen op welk moment zij
voor de eerste maal moeten zijn vastgesteld. Hierdoor hebben schoolbesturen en gemeenten
de tijd om het eerste MJOP en IHP voor te bereiden en vast te stellen. De periode
tot het eerste verplichte IHP is langer dan de periode tot het eerste verplichte MJOP,
omdat het MJOP eerder beschikbaar moet zijn zodat het IHP hierop kan worden afgestemd
en het MJOP kan worden ingebracht bij het op overeenstemming gericht overleg over
het IHP.
II. Artikelsgewijs
Artikel I. Wijziging Wet op het primair onderwijs (WPO)
Onderdeel A (artikel 92 WPO)
Onderdeel A voorziet in wijziging van artikel 92 van de WPO, inhoudende dat «renovatie»
wordt opgenomen als een voorziening in de huisvesting waarvoor de gemeente zorgdraagt.
Van renovatie is sprake wanneer, als alternatief voor nieuwbouw, vernieuwing of grootschalige
verandering van een gebouw of een gedeelte daarvan plaatsvindt door een samenhangend
geheel van maatregelen, dat gericht is op het verlengen van de levensduur van het
gebouw of het gedeelte daarvan. Dit betekent dat bij renovatie bijvoorbeeld niet alleen
het dak wordt vernieuwd, maar ook alle voorkomende zaken die nodig zijn voor een levensduurverlenging
van het gebouw. Het uitgangspunt is dat renovatie een alternatief is voor nieuwbouw,
een keuze die aan de orde is aan het einde van de levensduur van een schoolgebouw.
Door renovatie op te nemen in de wet als een voorziening in de huisvesting wordt het
voor de gemeente mogelijk om in plaats van nieuwbouw te kiezen voor renovatie van
het schoolgebouw. Hiermee wordt renovatie geen extra verantwoordelijkheid voor gemeenten,
maar een alternatief voor nieuwbouw, waar gemeenten al verantwoordelijk voor zijn.
Onderdeel B (artikelen 92a tot en met 92c WPO)
Artikel 92a
In dit artikel wordt geregeld dat de gemeenteraad de meerjarenplanning en beoogde
investeringen in onderwijshuisvesting voor een periode van vier jaar vaststelt in
een IHP. Het IHP is het onderwijshuisvestingsbeleid van de gemeente op de (middel)lange
termijn dat inhoudelijk richtinggevend is voor het jaarlijkse programma huisvestingsvoorzieningen
dat door het college van burgemeester en wethouders op grond van de wet wordt vastgesteld.42
Het IHP is een plan in de zin van artikel 110 Gemeentewet. Het IHP wordt echter niet
gevorderd op één van de twee in artikel 111 Gemeentewet genoemde gronden om een plan
te vorderen. Daarmee wordt met de in dit wetsvoorstel opgenomen planverplichting afgeweken
van de artikel 111 Gemeentewet en die afwijking dient op grond het derde lid te worden
gemotiveerd in de bij het wetsvoorstel behorende toelichting.
Aan het vorderen van het IHP liggen twee belangrijke redenen ten grondslag. In de
eerste plaats draagt het IHP eraan bij dat de huidige schoolgebouwenvoorraad op gemeenteniveau
in kaart gebracht door elk gebouw te beschrijven. Daarnaast bevat het IHP een strategisch
element, bedoeld om gemeenten gezamenlijk met schoolbesturen tot een strategische
en integrale aanpak te laten komen voor het onderwijsvastgoed.
Met het wetsvoorstel blijft de verantwoordelijkheid voor de onderwijshuisvesting op
lokaal niveau (de gemeente) bestaan. Ook de verantwoordelijkheid van het Rijk voor
het stelsel, zoals in de onderwijswetgeving is vastgelegd, verandert door dit wetsvoorstel
niet. Hierop is nader ingegaan in hoofdstuk 3 en hoofdstuk 5 van het algemeen deel
van deze memorie van toelichting.
Eerste en tweede lid
Het IHP wordt vastgesteld voor een periode van vier jaar en biedt voor de schoolgebouwen
een doorkijk naar de grote investeringsmomenten per gebouw voor een periode van ten
minste twaalf jaar na de vier jaar waarvoor het IHP is vastgesteld.
Met het IHP wordt bereikt dat gericht op de lange termijn gewerkt kan worden aan de
gewenste kwaliteit van schoolgebouwen. Het IHP geeft zowel gemeenten als het bevoegd
gezag handvatten om meerjarige beslissingen te nemen ter borging van een goede kwaliteit
van de onderwijshuisvesting. In paragraaf 5.1 van het algemeen deel van deze memorie
van toelichting is hier uitgebreid op ingegaan.
Het eerste lid van dit artikel voorzien in de hoofdlijnen waar het IHP aan moet voldoen.
Het gebouw moet ten minste worden beschreven aan de hand van de in het tweede lid
genoemde elementen, zoals vermelding van de kadastrale gegevens van het perceel en
het bouwjaar, de bruto vloeroppervlakte en de bouwtechnische staat van het gebouw.
Opgemerkt zij dat met «bouwjaar» wordt aangesloten bij wat daaronder in het taalgebruik
wordt verstaan, te weten: het jaar waarin een pand is opgeleverd of opgeleverd zal
worden. Dit bouwjaar staat geregistreerd in de Basisregistratie Adressen en Gebouwen
(BAG) van het Kadaster. Daarnaast wordt onder «bouwjaar» tevens verstaan het stichtingsjaar.
In geval van renovatie krijgt een schoolgebouw een nieuw «bouwjaar» toegekend. Voor
een nadere specificatie van de gegevens uit het eerste en tweede lid wordt in het
vijfde lid voorzien in de bevoegdheid voor de Minister om in een regeling nadere regels
te stellen over de gegevens die het IHP dient te bevatten of de informatie die daarbij
dient te worden betrokken.
Het strategische karakter van het IHP komt bijvoorbeeld naar voren in de meerjarige
geraamde investeringsbedragen en de prognose van het aantal leerlingen in relatie
tot huisvestingsbeleid. De genoemde onderdelen van het IHP in dit wetsvoorstel zijn
niet limitatief en bieden ruimte aan gemeenten om deze aan te vullen met andere onderwerpen,
zoals IKC-vorming, inclusief onderwijs of verduurzaming.
Het IHP bevat beleidsvoornemens en geraamde investeringen en dient als voorbereiding
op de besluitvorming op aanvragen voor voorzieningen in de huisvesting via het jaarprogramma.
Dit wetsvoorstel brengt geen verandering in deze aanvraagprocedure van voorzieningen
in de huisvesting. Tegen een aanvraag voor een toewijzing of afwijzing van een voorziening
als bedoeld in artikel 92 WPO43staan wel bestuursrechtelijke rechtsmiddelen open. Dit wetsvoorstel roept uitdrukkelijk
geen aparte besluitvormingsprocedure aangaande voorzieningen in de huisvesting in
het leven.
Derde lid
In sommige gevallen heeft de gemeenteraad gebruik gemaakt van de bevoegdheid om de
uitvoering van huisvestingstaken over te dragen aan het bevoegd gezag van een school.
In dat geval is sprake van doordecentralisatie. Dit is mogelijk op grond van artikel
111 van de WPO.44 Dit sluit aan bij de aanbeveling van het IBO om de optie te bieden voor (volledige)
doordecentralisatie van middelen en verantwoordelijkheden aan het bevoegd gezag van
een school. In het geval van doordecentralisatie draagt het bevoegd gezag van een
school zelf zorg voor de huisvesting en ontvangt daarvoor de financiële middelen van
de gemeente. Voor het verkrijgen van een integraal beeld van de huisvestingsplanning
is het van belang dat ook in de gevallen waarin sprake is van doordecentralisatie
de gegevens, zoals genoemd in het tweede lid, worden vermeld in het IHP. Daaraan gekoppeld
is in het derde lid van dit artikel de verplichting neergelegd tevens in het IHP te
vermelden aan welk bevoegd gezag, voor welk bedrag en voor welke termijn doordecentralisatie
heeft plaatsgevonden. Het bevoegd gezag waaraan doordecentralisatie heeft plaatsgevonden,
zal de gegevens als eerder genoemd moeten aanleveren voor het IHP. Zo ontstaat een
compleet beeld van de huisvestingsvoorzieningen voor het onderwijs in een gemeente,
en is duidelijk door wie en hoe daaraan uitvoering wordt gegeven.
Vierde en vijfde lid
Het vierde lid van artikel 92a verplicht het bevoegd gezag om voor zover nodig de
gegevens, bedoeld in het derde lid, aan de gemeenteraad te verstrekken. Gegevens die
reeds bij de gemeente bekend zijn, hoeven meer niet te worden verstrekt. Ingevolge
het vijfde lid kunnen bij ministeriele regeling nadere regels worden gesteld over
de wijze waarop de gegevens in het IHP moeten worden opgenomen.
Artikel 92b
De vaststelling van het IHP is een taak van de gemeenteraad. Besluitvorming over het
IHP past het best bij de gemeenteraad als democratisch gekozen orgaan dat verantwoordelijk
is voor de planvorming zoals ook de huisvestingsverordening van de gemeente. Deze
verordening bevat volgens de geldende wet de criteria voor de vaststelling van het
jaarlijkse programma huisvestingsvoorzieningen en de beschikkingen die daarop worden
gebaseerd (bijvoorbeeld artikel 102 van de WPO). Het IHP bevat het beleid voor de
komende jaren en de bevoegdheid tot het vaststellen van het IHP past daarom beter
bij de gemeenteraad dan bij het college van burgemeester en wethouders. Het college
van burgemeester en wethouders stelt vervolgens wel de uitvoering van de voorzieningen
vast in het jaarprogramma huisvestingsvoorzieningen (artikel 95 WPO, artikel 93 WEC
en artikel 6.5 van de WVO 2020).
De voor de totstandkoming van het IHP voorgestelde procedure, zoals opgenomen in het
eerste lid, is in navolging van de al bestaande overlegregeling voor de vaststelling
van de verordening van de gemeente voor de onderwijshuisvesting (zie artikel 102,
vijfde lid, van de WPO, artikel 100, vijfde lid, van de WEC, artikel 6.12, vijfde
lid, van de WVO 2020). Ook bij de totstandkoming van het IHP is een goed overleg tussen
de gemeente en het bevoegd gezag van groot belang: samenwerking is essentieel voor
een goede onderwijshuisvesting. Hoewel de zeggenschap over de gemeentelijke huisvestingsbudgetten
bij de gemeenten berust, is het bevoegd gezag een belangrijke en onmisbare partner
voor de gemeenten bij de totstandkoming van de onderwijshuisvesting. Gemeente en het
bevoegd gezag van een school hebben elkaar nodig en moeten er samen uit zien te komen.
Het belang hiervan komt tot uitdrukking in het «op overeenstemming gericht overleg»,
dat is voorgeschreven in dit artikel. In deze verplichting is voorzien om de total-cost-of-ownership-benadering tot zijn recht te laten komen. In paragraaf 3.2.1. van het algemeen deel
van de toelichting is hier nader op ingegaan. De voorliggende regeling sluit aan bij
de aanbeveling van het IBO dat het IHP moet worden gebruikt voor een total-cost-of-ownership-benadering. Het artikel legt tevens een minimumvariant en -proces vast, zoals het
IBO aanbeveelt.
Gemeenteraden kunnen er op grond van artikel 156 van de Gemeentewet voor kiezen om
aan hen toegekende bevoegdheden over te dragen aan het college van burgemeester en
wethouders, tenzij de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet. De gemeenteraad
kan er voor kiezen om het op overeenstemming gericht overleg aan het college van burgemeester
en wethouders te mandateren.
Het tweede lid voorziet in een procedure die het mogelijk maakt voor de gemeenteraad
om op verzoek van het bevoegd gezag van een school of ambtshalve advies te vragen
aan de Onderwijsraad. Uit artikel 2, tweede lid, van de Wet op de Onderwijsraad waarin
de taakomschrijving van de Onderwijsraad is opgenomen, volgt dat een nieuwe adviestaak
voor dit orgaan bij wet moet worden geregeld. Daarbij gaat het om kwesties die de
vrijheid van richting of inrichting van het onderwijs betreffen, die zich kunnen voordoen
bij de totstandkoming van het IHP. De Onderwijsraad is bij uitstek geschikt om in
dergelijke kwesties te adviseren. De Onderwijsraad onderzoekt of de gemeenteraad niet
treedt in de vrijheid van richting en inrichting van het onderwijs, welke het bevoegd
gezag van een school toekomt ingevolge artikel 23 van de Grondwet. Op deze wijze is
geborgd dat een gezaghebbend adviesorgaan zich over deze materie buigt en dienaangaande
adviseert. Dit komt een zorgvuldige besluitvorming over de onderwijshuisvesting waarin
recht wordt gedaan aan de vrijheid van richting en inrichting van het onderwijs ten
goede. Een dergelijke adviesprocedure bij de Onderwijsraad is in de geldende wet al
opgenomen voor richtings- en inrichtingskwesties die kunnen spelen bij de vaststelling
van het programma huisvestingsvoorzieningen en de huisvestingsverordening.45 Dit wetsvoorstel voorziet erin die advisering tevens mogelijk te maken voor het IHP,
waarin de meerjarenplanning voor de onderwijshuisvesting wordt vastgelegd. Dit laat
de bestaande adviesmogelijkheden ten aanzien van het programma huisvestingsvoorzieningen
en de huisvestingsverordening onverlet. Denkbaar is wel dat een eerder advies van
de Onderwijsraad over het IHP tevens van belang kan zijn voor de uitwerking van het
IHP in het jaarlijkse programma huisvestingsvoorzieningen.
Voor het uitbrengen van het advies over het IHP is gekozen voor een adviestermijn
van acht weken, ingevolge het derde lid. Deze termijn is langer dan die voor de advisering
inzake het huisvestingsprogramma en de verordening, die vier weken bedraagt. De reden
hiervoor is dat een IHP een veelomvattend plan is met een grotere complexiteit. Daarbij
is denkbaar dat zich meerdere adviesaanvragen tegelijkertijd kunnen voordoen als gevolg
van de vierjaarlijkse cyclus die voor de gemeenten zal gelden. De adviestermijn voor
de Onderwijsraad moet daarom ruim genoeg zijn voor een goede advisering.
Het vierde lid voorziet erin dat de gemeente het IHP of een wijziging daarvan ter
kennis brengt aan de Minister. Kennis bij de Minister van alle IHP’s is van belang
om zicht te hebben op de kwaliteit van de onderwijshuisvesting, vanwege ontwikkelingen
rondom klimaat en energie. Europese regelgeving (o.a. EPBD IV) en sluit aan bij de
aanbeveling van het IBO.
Artikel 92c
Dit artikel voorziet in de verplichting voor het bevoegd gezag van school om ten minste
één maal in de vier jaar een MJOP te maken voor het onderhoud van ieder schoolgebouw
die onder verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag valt. Het bevoegd gezag is wettelijk
verantwoordelijk voor het onderhoud en de gebruikskosten van de schoolgebouwen (zoals
bepaald in artikel 106 van de WPO). Hiervoor ontvangt hij middelen van OCW. Het is
van belang dat deze middelen doelmatig worden besteed. Een MJOP heeft als voordeel
dat voor de langere termijn een beheersbare financiële en bouwkundige planning voor
het onderhoud van het gebouw wordt gemaakt. Dit komt de kwaliteit van het schoolgebouw
ten goede.
Het IHP van de gemeente vormt samen met het MJOP van het bevoegd gezag van de school
voor de langere termijn een goede waarborg voor duurzame kwaliteit van de onderwijsgebouwen.
Van belang is ook dat beide goed op elkaar afgestemd worden. Dat is de reden waarom
het MJOP na vaststelling wordt toegestuurd aan de gemeenteraad en ook meegenomen dient
te worden in het overleg tussen de bevoegde gezagen en de gemeente over het IHP.
De medezeggenschapsraad van een school heeft adviesbevoegdheid over de vaststelling
of wijziging van het beleid met betrekking tot het onderhoud van de school, zo bepaalt
art. 11, eerste lid, onder o, van de Wet medezeggenschap op scholen. Op grond van
dat artikel dient het MJOP ook voor advies aan de medezeggenschapsraad van een school
te worden voorgelegd.
Onderdeel C (artikel 95 WPO)
Het opschrift van het artikel is verduidelijkt door aan te geven dat het hier gaat
om het programma huisvestingsvoorzieningen dat de gemeente elk jaar dient vast te
stellen. Dit wetsvoorstel brengt geen verandering in die verplichting.
Bij de vaststelling van het jaarprogramma worden de door de gemeenteraad in het IHP
vastgestelde beleidsvoornemens als uitgangspunt genomen. In paragraaf 5.1.2 van het
algemeen deel van deze memorie van toelichting is hier uitgebreid op ingegaan.
Onderdeel D (artikel 115 WPO)
Dit onderdeel voorziet in de mogelijkheid bekostiging voor onderwijs te besteden aan
voorzieningen in de huisvesting. Hiermee wordt het primair onderwijs gelijk geschakeld
met het voortgezet onderwijs, waar het bevoegd gezag van een school deze mogelijkheid
al had. Deze nieuwe mogelijkheid leidt ertoe dat ook in het primair onderwijs de split incentive voor investeringen in de huisvesting kan worden verminderd. In paragraaf. 5.3 van
het algemeen deel van deze memorie van toelichting is nader ingegaan op deze split
incentive. Scholen in het primair onderwijs mogen voortaan bij een overschot bijdragen
aan nieuwbouw en renovatie. Zo kunnen investeringen, bijvoorbeeld in energiebesparende
maatregelen, op termijn zelf worden terugverdiend. De formulering van de nieuwe volzin
in artikel 115 is zoveel mogelijk geconformeerd aan de formulering in de WVO 2020.
Artikel II. Wijziging Wet op de expertisecentra (WEC)
De onderdelen A tot en met D bevatten inhoudelijk dezelfde wijzigingen in de WEC als
de wijzigingen in de WPO op grond van artikel I onderdelen A tot en met D.
Voor de inhoud van de wijzigingsartikelen wordt verwezen naar de toelichting bij artikel
I (wijziging WPO).
Artikel III. Wijziging Wet voortgezet onderwijs 2020 (WVO 2020)
Onderdelen A tot en met C
De onderdelen A tot en met C bevatten inhoudelijk dezelfde wijzigingen als de wijzigingen
in het primair onderwijs (artikel I onderdelen A tot en met C). Voor de inhoud van
de wijzigingsartikelen wordt verwezen naar de toelichting bij artikel I onderdelen
A tot en met C (wijziging WPO).
Onderdeel D
Onderdeel D corrigeert voor Caribisch Nederland de verwijzing in artikel 5.39 WVO
2020 naar artikel 11.63 WVO 2020. Dit artikel voorziet in afwijking van artikel 6.2
WVO 2020 de voorzieningen in de huisvesting in Caribisch Nederland.
Onderdelen E en F
De onderdelen E en F bevatten inhoudelijk dezelfde wijzigingen voor Caribisch Nederland
als de wijzigingen voor Europees Nederland op grond van de onderdelen A en B van dit
artikel. De bevoegdheden die in Europees Nederland bij de gemeenteraad en het college
van burgemeester en wethouders liggen, liggen in Caribisch Nederland bij de eilandsraad.
Voor de inhoud van de wijzigingsartikelen wordt verwezen naar de toelichting bij artikel
I, onderdelen A en B (wijziging WPO).
Genoemde bepalingen worden onderdeel van de artikelen in de WVO 2020 waarvoor op dit
moment nog overgangsrecht geldt. Op grond van artikel 12.23 WVO 2020 geldt voor de
artikelen 11.62 tot en met 11.68 tot een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip
een bijzondere regeling: in afwijking van de artikelen 11.62 tot en met 11.68 van
de WVO 2020, geldt vanaf het jaar 2011 tot en met een bij koninklijk besluit te bepalen
tijdstip een ander regime voor de voorziening in de huisvesting van uit 's Rijks kas
bekostigde scholen.
Bij koninklijk besluit wordt een datum vastgesteld waarop genoemde regeling ophoudt
te gelden en de reguliere bepalingen voor de onderwijshuisvesting van hoofdstuk 11
van de WVO 2020 van toepassing zullen zijn. Op dat moment zullen ook de nieuwe bepalingen
over renovatie, IHP en MJOP van kracht worden.
Onderdeel G
Hoofdstuk 12 van de WVO 2020 bevat verschillende bepalingen met overgangsrecht of
invoeringsrecht. Artikel 12.23 WVO 2020 is er daar een van. Het moment waarop het
IHP en MJOP voor de eerste keer moeten zijn vastgesteld door de eilandsraad, is afhankelijk
van het moment waarop de voorschriften uit artikel 12.23 niet meer zullen gelden.
Op dat moment zullen de reguliere bepalingen van hoofdstuk 11 van de WVO 2020 gaan
gelden, waar ook de artikelen over het MJOP en IHP deel van zullen gaan uitmaken.
Het moment waarop dit zal zijn wordt op grond van artikel 12.23, eerste lid, bij koninklijk
besluit bepaald.
Onderdeel G stelt daarom voor dat het eerste MJOP en het eerste IHP twee respectievelijk
drie jaar na het bij koninklijk besluit bepaalde moment vastgesteld moeten zijn. Deze
termijnen sluiten aan bij de termijnen voor bevoegde gezagen in het voortgezet onderwijs
in Europees Nederland. De toelichting op artikel V wordt nader ingegaan op de voorgestelde
termijnen.
Artikel IV. Wijziging Wet primair onderwijs BES (WPO BES)
Onderdelen A tot en met C
De onderdelen A tot en met C bevatten inhoudelijk dezelfde wijzigingen voor Caribisch
Nederland als de wijzigingen voor Europees Nederland in de WPO op grond van artikel
I onderdelen A tot en met C.
In onderdeel C, is – analoog aan de in artikel I voorgestelde wijzigingen in de WPO
– geregeld dat bij een overschot op de aanwending van de bekostiging, dit overschot
onder voorwaarden mag worden besteed aan voorzieningen in de huisvesting.
Genoemde bepalingen worden – analoog aan de bepalingen voor het voortgezet onderwijs
in Caribisch Nederland zoals geregeld in de WVO 2020 – onderdeel van bepalingen in
de WPO BES waarvoor op dit moment nog overgangsrecht geldt. Op grond van artikel 158
van de WPO BES geldt voor de artikelen 78 tot en met 84 tot een bij koninklijk besluit
te bepalen tijdstip een bijzondere regeling: in afwijking van de artikelen 78 tot
en met 84 van de WPO BES, geldt vanaf het jaar 2011 tot en met een bij koninklijk
besluit te bepalen tijdstip een ander regime voor de voorziening in de huisvesting
van uit 's Rijks kas bekostigde scholen.
Bij koninklijk besluit wordt een datum vastgesteld waarop genoemde regeling ophoudt
te gelden en de reguliere bepalingen voor de onderwijshuisvesting van de WPO BES van
toepassing zullen zijn. Op dat moment zullen ook de nieuwe bepalingen over renovatie,
IHP en MJOP van kracht worden.
Onderdeel D
Hoofdstuk II van de WPO BES bevat verschillende bepalingen met overgangsrecht of invoeringsrecht.
Artikel 158 WPO BES is er daar een van. Het moment waarop het IHP en MJOP voor de
eerste keer moeten zijn vastgesteld door de eilandsraad, is afhankelijk van het moment
waarop de voorschriften uit artikel 158 niet meer zullen gelden. Op dat moment zullen
de reguliere bepalingen (artikelen 78 tot en met 84) gaan gelden. De artikelen over
het MJOP en IHP zullen daar deel van gaan uitmaken. Het moment waarop dit zal zijn
wordt op grond van artikel 158, eerste lid, bij koninklijk besluit bepaald.
Onderdeel D stelt daarom voor dat het eerste MJOP en het eerste IHP twee respectievelijk
drie jaar na het bij koninklijk besluit bepaalde moment vastgesteld moeten zijn. Deze
termijnen sluiten aan bij de termijnen voor bevoegde gezagen in het primair onderwijs
in Europees Nederland. De toelichting op artikel V wordt nader ingegaan op de voorgestelde
termijnen.
Artikel V (Invoeringsbepaling)
Artikel V regelt het tijdstip waarop het IHP en het MJOP voor de eerste keer moeten
zijn vastgesteld in Europees Nederland. Voor Caribisch Nederland is dit reeds geregeld
in het voorgestelde artikel 159 WPO BES en artikel 12.24 WVO 2020.
Van belang is dat de bevoegd gezagen en gemeenten verplicht worden het MJOP respectievelijk
het IHP voor een bepaalde datum voor de eerste maal vast te stellen conform de nieuwe
regels. Daarbij moet rekening worden gehouden met de tijd die het bevoegd gezag nodig
heeft om een bouwtechnische keuring te laten uitvoeren en het MJOP vast te stellen.
Het MJOP moet worden ingebracht in het overleg dat de gemeente met het bevoegd gezag
van alle scholen heeft over het IHP. Om die reden dient het MJOP eerder voor de eerste
maal te zijn vastgesteld dan het IHP.
Om het bevoegd gezag en de gemeente voldoende tijd te geven voor de voorbereiding
van een MJOP of IHP is gekozen voor twee respectievelijk drie jaar na inwerkingtreding
van de betreffende wetsartikelen. Hiermee wordt tegemoetgekomen aan de wens van de
VNG om een overgangstermijn korter dan vier jaar te hanteren. Daarnaast wordt met
deze termijnen voorkomen dat een bevoegd gezag of gemeente dat recent een vrijwillig,
onverplicht MJOP of IHP heeft vastgesteld, op korte termijn opnieuw een MJOP of IHP
moet vaststellen.
De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
M.L.J. Paul
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
M.L.J. Paul, staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.