Initiatiefnota : Initiatiefnota

Nr. 2 INITIATIEFNOTA

Inleiding

1

Achtergrond

1

Huidige situatie

3

Probleemanalyse

6

Beslispunten

8

Financiële verantwoording

13

Geraadpleegde bronnen

13

Inleiding

In Nederland wordt meer dan 700.000 hectare grond in allerlei vormen verpacht. Dit
is meer dan één derde van het totale landbouwareaal.1 Daarmee heeft pacht in potentie een sleutelpositie in de verduurzaming van de landbouw.
Het pachtdossier ligt al sinds 2007 stil, maar in de tussentijd is er een sterke trend
geweest naar steeds meer kortlopende pachtcontracten. Dit komt voornamelijk doordat
reguliere overeenkomsten te rigide zijn. Hoewel die trend voor verpachters zorgt voor
meer flexibiliteit, leidt het tot meer onzekerheid voor de pachter over de duur en
prijs van het pachtcontract en vermindert het de stimulans om de bodem duurzaam te
beheren of toekomstbestendige investeringen te doen. Door het pachtbeleid te verbeteren
kunnen er enorme stappen worden gezet om natuur-, klimaat-, water- en landschapsdoelen
te behalen en tegelijkertijd te zorgen voor een stabiele bedrijfsvoering van de boer.
De initiatiefnemers doen daarom in deze initiatiefnota voorstellen daartoe.

Achtergrond

De pachtregelgeving is in het heden en in het verleden nooit onomstreden geweest.
Al voordat de Pachtwet van 1958 in werking trad, waren er twee Staatscommissies en
een Regeringscommissie aan te pas gekomen. En ook na 1958 zijn er veel discussies
geweest over hoe er het beste tot een pachtregeling kon worden voldaan die rechtdoet
aan de wensen van zowel pachters als verpachters.2 In 1958 werd de allereerste Pachtwet gemaakt aan de hand van de volgende drie doelstellingen:
(1) het beschermen van de pachter, (2) het rekening houden met de belangen van de
verpachter en (3) het waarborgen van het algemeen landbouwbelang. Inmiddels kun je
stellen dat het landbouwdossier complexer is geworden en dat er een aantal doelstellingen
aan toegevoegd kunnen worden, zoals (4) het beschermen van bodem, water en biodiversiteit
en (5) het creëren van voldoende verdienvermogen voor de boer.

Doordat het aandeel landbouwareaal dat werd verpacht terugliep, werd de pachtregelgeving
in 1995 geliberaliseerd. De wetgeving is voor het laatst herzien in 2007, toen het
nog verder werd geliberaliseerd. De Pachtwet van 1958 is toen ingetrokken en het vernieuwde
pachtrecht werd opgenomen in het Burgerlijk Wetboek.3 Later dan gepland volgde daarop de evaluatie van de pachtregelgeving door Willem
Bruil in 2014. Hierin werd gesteld dat de pachtregeling fundamenteel moest worden herzien. Zijn conclusie was met name dat de huidige wetgeving tweeslachtig
is, «met aan de ene kant de regulier pacht met veel dwingendrechtelijke bescherming
voor de pachter en aan de andere kant de geliberaliseerde pacht met nauwelijks bescherming».
Daarbij stelde hij: «beide pachtvormen kunnen niet de basis zijn voor een nieuw systeem».
Het rapport pleitte er vooral voor dat pachters en verpachters zoveel mogelijk in
staat moeten worden gesteld om zaken onderling te regelen, maar wel met twee duidelijke
restricties. Ten eerste moest er waar nodig bescherming zijn voor de pachter. Ten
tweede moest er waar mogelijk duurzaam grondgebruik gestimuleerd worden.4 Nog altijd is deze noodzaak sterk aanwezig.

Sindsdien hebben er in de Tweede Kamer en ver daarbuiten veel discussies plaatsgevonden
over de urgentie om het pachtbeleid te moderniseren. In 2016 kwamen Land- en Tuinbouw
Organisatie (LTO), Federatie Particulier Grondbezit (FPG), ASR, Provinciale Landschappen
en Natuurmonumenten tot het Eindakkoord van Spelderholt. De kern van het akkoord was
dat de geliberaliseerde pacht of kortdurende reguliere pacht zou worden vervangen
door de flexibele pacht. Het Nederlands Agrarisch Jongeren Kontakt (NAJK) en de Bond
van Landpachters en Eigen-Grondgebruikers (BLHB) steunden het akkoord niet, met name
vanwege de uitfaseringsregeling voor reguliere pacht en de wijze waarop nieuwe contracten
tot stand komen. Zij meenden dat het pachtprijssysteem in relatie zou moeten staan
tot de verdiencapaciteit van de grond.5 Na de mislukte pogingen om met betrokken partijen tot een gedragen akkoord te komen,
kwam Minister Schouten in 2019 met een «hoofdlijnenbrief herziening pachtbeleid» omdat
zij het noodzakelijk achtte om zelf richting te geven.6 Hierin stonden goede voornemens om langdurige pacht te stimuleren en regels te stellen
aan beter bodembeheer. Het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV)
werkte aan nieuwe wetgeving dat nog in dat jaar in consultatie zou gaan, maar toch
lag het dossier daarna opnieuw stil.

Eindelijk kwam er in 2023 weer een brief7 van Minister Adema om de pachtregelgeving aan te scherpen. Hierin werd toegezegd
dat de herziening van het pachtrecht in het vierde kwartaal van 2024 zou worden aangeboden.
Maar met de komst van het nieuwe kabinet is dit opnieuw uitgesteld. In de laatste
brief8 uit december 2024 worden een aantal interessante voorstellen gedaan, maar opnieuw
worden er onderzoeken aangekondigd alvorens er nieuwe pachtregelgeving kan worden
opgesteld. Kortom: de herziening van het pachtbeleid ligt sinds de laatste wijzigingen
in 2007 en de kritische evaluatie in 2014 telkens opnieuw stil. In de tussentijd zijn
de grondprijzen gigantisch gestegen en is er in de afgelopen jaren veel veranderd
in het natuur- en landbouwbeleid. Natuur-, bodem-, water- en biodiversiteitdoelen
staan nog steeds onder druk. Het pachtbeleid kan een belangrijke rol spelen bij het
behalen van die doelen. Daarom zetten de initiatiefnemers in het navolgende uiteen
welke problemen er zijn met het huidige pachtbeleid, maar vooral ook welke kansen
de pachtregelgeving biedt voor (1) het verduurzamen van de landbouw en (2) het verdienvermogen
van de boer.

Huidige situatie

Reguliere pacht

De reguliere pacht is de klassieke pachtvorm. Reguliere pachtovereenkomsten moeten
worden getoetst en goedgekeurd door de Grondkamer, welke toezicht houdt op pacht in
het belang van de agrarische bedrijfsvoering. De pachtprijs wordt vervolgens gereguleerd
door een stelsel van vastgestelde regionormen. De wettelijke looptijd is zes jaar
voor los land en twaalf jaar voor een hoeve. De overeenkomst wordt van rechtswege
automatisch verlengd. Wanneer de grond verkocht wordt, heeft de pachter een voorkeursrecht
om de grond te kopen, maar de verpachter kan de grond ook verkopen aan een «veilige
verpachter» die de pachtovereenkomst overneemt. Door de liberalisering van het pachtbeleid
sinds 1995 is het aandeel reguliere pacht flink gedaald. Op dit moment bedraagt de
reguliere pacht ongeveer 15% van de verpachte grond.9

Het grote voordeel van de reguliere pachtvorm is dat het de meeste rechten voor de
pachter geeft. Boeren hebben hiermee zekerheid over de continuïteit van het gebruik
van hun grond en ook over de pachtprijs. Het nadeel van de reguliere pacht is dat
het zeer moeilijk is om de voorwaarden van een contract te wijzigen. Daarnaast zijn
er veel reguliere pachtcontracten van zeer lange duur (soms zelfs eeuwigdurend) met
vaak geen of weinig beperkingen op het landbouwkundig gebruik. Hierdoor kunnen er
bijvoorbeeld geen aanvullende duurzaamheidseisen worden gesteld. Zo hebben de terreinbeherende
organisaties vanuit het verleden nog een groot areaal aan reguliere pachtcontracten
gelegen binnen natuurgebieden (overwegend contracten die al waren aangegaan voordat
zij eigenaar werden van de grond), omdat tot 2007 alleen reguliere pacht mogelijk
was als vorm van verpachting. Door de onmogelijkheid om die contracten aan te passen
zijn er percelen gelegen in Natura 2000-gebieden waar nog altijd intensieve landbouw
plaatsvindt met een hoge bemesting en/of gebruik van chemische bestrijdingsmiddelen.
Dit staat op gespannen voet met onder andere de wettelijke verplichting voor het realiseren
van een gunstige staat van instandhouding in deze gebieden en het realiseren van het
Natuurnetwerk Nederland (NNN).

Geliberaliseerde pacht

De geliberaliseerde pacht is in 2007 pas geïntroduceerd als vervanging voor de «eenmalige
pacht» uit 1995 en is alleen mogelijk voor los land. In tegenstelling tot de reguliere
pacht registreert de Grondkamer de geliberaliseerde, kortlopende pacht alleen en vindt
er geen toetsing plaats op de prijs, maar wel op voorwaarden. Er is hierbij voor de
verpachter meer ruimte voor het stellen van voorwaarden aan de pachter, bijvoorbeeld
hoe de pachter om moet gaan met de bodem. Echter worden duurzaamheidsvoorwaarden door
de Grondkamer vaak afgekeurd. Op de einddatum van het contract loopt de overeenkomst
af. Vervolgens kan de verpachter steeds een nieuwe overeenkomst met de pachter opstellen.
De looptijd van de geliberaliseerde pacht is vrij, maar er wordt wel onderscheid gemaakt
tussen een looptijd van zes jaar of korter en een looptijd van zes jaar of langer.
Bij de contracten langer dan zes jaar vindt er wel een toetsing door de Grondkamer
plaats op prijs en voorwaarden: de regionorm is daarbij de hoogst toelaatbare prijs.
Kortdurende contracten tot zes jaar kennen daarentegen geen prijstoets en maakt op
dit moment wel 10% van het landbouwareaal uit.10

Het voordeel van de geliberaliseerde, kortlopende pacht is dat er meer eisen gesteld
kunnen worden aan het contract, zoals bijvoorbeeld aan het gebruik van de grond. Bovendien
kunnen er bij het aflopen van een contract opnieuw gekeken worden naar de eisen die
worden gesteld. Dat biedt voordelen wanneer de omstandigheden, bijvoorbeeld in relatie
tot natuur-, water- of stikstofdoelen, veranderen. Het nadeel is dat deze vorm van
pacht heel weinig zekerheid biedt voor boeren en het onaantrekkelijk maakt om duurzame
investeringen te doen voor de lange termijn. Met name de kortdurende geliberaliseerde
pacht biedt heel weinig zekerheid voor de boer wat betreft prijs, maar zeker ook wat
betreft de continuïteit van hun bedrijf. Dit zorgt ervoor dat de grondgebruiker weinig
langetermijnbelang meer en bovendien een economische prikkel heeft om te kiezen voor
enkel hoogrenderende teelten. Dit is geen stimulans voor duurzaam grondgebruik

Informele pacht

Pachtcontracten dienen in de regel dus te worden geregistreerd en getoetst door de
Grondkamer. In de praktijk gebeurt dit voor veel landbouwgrond niet. Deze informele
pacht bestaat uit grijze en zwarte pacht. Bij zwarte pacht is er alleen een mondelinge
overeenkomst. Bij grijze pacht wordt er weliswaar een pacht- of huurovereenkomst op
papier gezet, maar wordt deze overeenkomst niet ter goedkeuring aan de grondkamer
toegezonden. Dit komt zeer veel voor, vooral tussen boeren onderling.11 Informele pacht vormt naar schatting ten minste 13% van het totale landbouwareaal.

Erfpacht

De erfpacht valt niet onder de pachtwetgeving. Erfpacht van gronden die landbouwkundig
worden gebruikt is langdurig (minimaal 26 jaar) en de erfpachter verkrijgt de bevoegdheid
de onroerende zaak van de eigenaar te houden en te gebruiken. De erfpachter mag daarbij
deze grond ook aan derden verpachten. De gebruiksvergoeding (canon) is volledig vrij
overeen te komen. In de landbouw worden erfpachtovereenkomsten vaak aangeboden door
particuliere en institutionele beleggers.12 Het voordeel van erfpacht is dat er grote vrijheid bestaat om maatregelen op te nemen
met het oog op duurzaam grondgebruik. Het nadeel is dat er weinig mogelijkheden zijn
om hierop te sturen gedurende de loop van het contract. Erfpacht is een zakelijk recht
en daarmee verhandelbaar met instemming van de eigenaar.

Teeltpacht

De teeltpacht is een pachtvorm voor eenjarige of tweejarige teelten waarvoor vruchtwisseling
in het bijzonder van belang is. Wel is het noodzakelijk dat de overeenkomst schriftelijk
wordt vastgelegd en wordt geregistreerd bij de Grondkamer om er zeker van te zijn
dat het hier gaat om een teelt waarvoor vruchtwisseling daadwerkelijk van belang is.
Voor bepaalde soorten mag géén pachtovereenkomst worden afgesloten, zoals tarwe, rogge
of maïs.13 Het nadeel van deze pachtvorm is dat er weinig zekerheid is voor de boer, maar het
voordeel is dat er in theorie mogelijkheden zijn om tussen contracten te sturen.

Reservaatpacht

Reservaatpacht of natuurpacht verwijst naar reservaatsgronden die in eigendom zijn
van de Staat of traditionele terreinbeherende natuurbeschermingsorganisaties waar
de bestemming en het beheer gericht is op het realiseren van natuur- en landschapsdoelen.
In een pachtovereenkomst worden verplichtingen opgenomen die de pachter verplichten
om het beheer af te stemmen op deze natuur- en landschapsdoelen. De looptijd van zo'n
overeenkomst is zes jaar, met een automatische verlenging van telkens zes jaar. De
overeenkomst kan door de rechter worden beëindigd in situaties waarbij bijvoorbeeld
de pachter in gebreke is gebleven of wanneer de beoogde natuurdoelstelling niet meer
overeenkomt met de voorwaarden van de pacht. Er zal steeds een belangenafweging plaatsvinden,
waarbij het voordeel voor de ene partij afgewogen wordt tegen het nadeel voor de andere.
In de praktijk gebruiken terreinbeherende organisaties deze vorm weinig omdat deze
niet goed aansluit bij de wensen van het natuurbeheer. Bovendien zijn deze contracten
in de praktijk alsnog moeilijk opzegbaar.

Trends van de afgelopen jaren

In onderstaande tabel zijn een aantal trends goed te zien. Ten eerste is het meest
opvallende dat het areaal grond dat via geliberaliseerde pacht in gebruik is gegeven
verachtvoudigd. Inmiddels is nu 90% van de nieuw uitgegeven contracten kortlopend,
vaak minder dan zes jaar.14 De stimulans is volledig verdwenen om langdurige contracten aan te gaan, en ook het
areaal natuurpacht is afgenomen. Er bestaan op dit moment weinig wettelijke mogelijkheden
voor een middenvorm. Feitelijk is er keuze tussen enorm flexibel of enorm vast.

Tabel 1: Verschuiving landbouwgrond naar gebruikstitel (areaal naar gebruikstitel
in hectare), bron: CBS1

 

2008

2023

Verschil

Eigendom

1.094.417

1.040.083

– 5,0%

Erfpacht

35.343

52.032

47,2%

Pacht

513.377

452.961

– 11,8%

 

reguliere pacht

378.962

230.070

– 39,3%

 

teeltpacht

12.418

26.034

109,6%

 

eenmalige pacht

92.002

 

%

 

pacht van geringe oppervlakten (< 1 ha)

1.287

1.186

– 7,8%

 

verpachting binnen reservaten (natuurpacht)

7.493

5.407

– 27,8%

 

geliberaliseerde pacht, langer dan 6 jaar

2.257

16.374

625,5%

 

geliberaliseerde pacht, 6 jaar of korter

18.961

173.890

817,1%

Overige gebruikstitels

276.012

247.775

– 10,2%

 

tijdelijk gebruik in kader van landinrichting

10.167

433

– 95,7%

 

in gebruik van terreinbeherende organisaties

15.107

12.244

– 19,0%

 

overige exploitatievormen

250.737

235.101

– 6,2%

Totaal areaal

1.919.152

1.792.854

– 6,6%

X Noot

1

https://www.cbs.nl/nl-nl/maatwerk/2024/15/landbouwgrond-naar-gebruiksti…

Grond van de overheid

Nederlandse overheden zijn eigenaar van zo’n 190.000 hectare landbouwgrond en natuurgrond
met agrarisch medegebruik. Staatsbosbeheer is de grootste bezitter van grond met 53.000
hectare, gevolgd door gemeenten met 46.000 hectare en het Rijksvastgoedbedrijf met
43.000 hectare. Zie tabel 2 voor de uitsplitsing van landbouwgrond en natuurgrond
met agrarisch medegebruik in eigendom van de overheid. Onder de categorie «overig»
valt landbouwgrond van onder andere diverse ministeries en drinkwaterbedrijven.

Tabel 2: Overheidseigendom van landbouwgrond en natuurgrond met agrarisch medegebruik
(in hectares)1

 

Eind 2023

Rijk – Staatsbosbeheer

53.067

Rijk – Rijksvastgoedbedrijf

42.840

Provincies

21.229

Gemeenten

45.841

Waterschap

10.944

Overig

16.168

X Noot

1

https://www.kadaster.nl/documents/d/kadaster.nl/themabericht-2023q4-ove…

Probleemanalyse

Weinig zekerheid voor de boer

De huidige pachtregelgeving heeft ertoe geleid dat er steeds minder stimulans is voor
verpachters om langdurige pachtcontracten af te sluiten. Het is voor grondeigenaren
simpelweg veel rendabeler om een geliberaliseerd pachtcontract af te sluiten, waarbij
de prijsvorming vrij is en de duur van het contract vastligt. Het niet tussentijds
kunnen bijsturen op beheermaatregelen of duurzaamheidsmaatregelen gedurende de looptijd
van een pachtcontract (zowel langdurige en kortdurende) maakt dat dit eveneens een
reden is om als grondeigenaar te kiezen voor kortlopende contracten. Sinds de invoering
van de kortdurende geliberaliseerde pachtcontracten is de trend bijna volledig hiernaartoe
gegroeid. Zo’n 90% van de nieuwe pachtcontracten zijn inmiddels kortlopend en vaak
minder dan zes jaar. Hoewel er voordelen zitten aan het kunnen stellen van extra eisen
voor het gebruik van de grond, heeft deze ontwikkeling er wel voor gezorgd dat er
veel minder zekerheid is voor boeren. Voor veel boeren is het niet alleen moeilijk
om aan land te komen, maar ook om de grond voor een langere periode te behouden. Het
doen van (duurzame) langetermijn investeringen, zoals het vergroten van het aandeel
organische stof, verruiming van gewasrotaties of het vergroten van het watervasthoudend
vermogen, wordt daarmee steeds minder interessant. Een ondernemer doet grote investeringen
immers niet voor een paar jaar, maar voor de toekomst. Met name voor jonge of startende
boeren en boeren die willen omschakelen naar natuurinclusieve landbouw is langjarige
zekerheid belangrijk. En uiteraard hebben verpachters ook baat bij een toekomstbestendige
bedrijfsvoering en duurzaam bodembeheer van de pachter.

Weinig stimulans voor goed bodemgebruik en duurzame landbouw

De kwaliteit van de Nederlandse bodems staat al tijden onder druk. Er is sprake van
verzuring, verdroging, verdichting en verhoogde kwetsbaarheid van bodems. De vitaliteit
van de bodems loopt gevaar door intensief gebruik. Dit wordt verergerd door klimaatverandering,
waardoor organische stof een stuk sneller afbreekt. Hierdoor zijn er niet alleen grote
risico’s voor de natuur en de opslag van water, maar staan ook de landbouwopbrengsten
steeds meer onder druk.15

Doordat er steeds meer kortdurende pachtcontracten zijn, zijn er economisch minder
prikkels om te investeren in duurzaam bodembeheer. Het verbeteren van grond en bodemherstel
kost nu eenmaal veel tijd en is gedurende de looptijd van een kortdurend contract
van minder dan zes jaar niet mogelijk. Tegelijkertijd zijn er bij reguliere pachtcontracten
ook grote belemmeringen om te verduurzamen. De mogelijkheden om bepalingen op te nemen
ter bescherming van de bodemkwaliteit zijn namelijk zeer beperkt.16 Zo houdt de Grondkamer toezicht op reguliere pachtcontracten, maar toetst hierbij
alleen op de prijs en het agrarisch gebruik in het belang van de landbouw. Zelfs wanneer
zowel de pachter als de verpachter duurzame ambities voorleggen in een pachtcontract,
komt het regelmatig voor dat de Grondkamer die voorwaarden niet goedkeurt. De Grondkamer
toetst dan bijvoorbeeld of de duurzaamheidseisen de bedrijfsvoering niet te veel inperken,
maar houdt op dit moment onvoldoende rekening met het belang van een gezonde bodem.

Bovendien werken de hoge grondprijzen ook intensieve teelten in de hand. De prijzen
die betaald worden voor los land lopen zo hoog op, dat vaak enkel hoogrenderende intensieve
teelten nog winstgevend kunnen zijn. Deze ontwikkeling stimuleert ook geen duurzaam
grondgebruik.

Hoge grondprijzen leiden tot steeds minder verdienvermogen voor de boer

De Nederlandse landbouwgrond is onvoorstelbaar duur. De gemiddelde prijs voor een
hectare grond is recentelijk de grens van 95.000 euro gepasseerd. Daarmee is de prijs
van Nederlandse landbouwgrond grofweg acht keer zo hoog als het Europese gemiddelde.
Inmiddels is de terugverdientijd van een hectare landbouwgrond opgelopen tot wel 40 jaar.17 Hierdoor wordt het steeds lastiger om grond te verwerven, met name voor de startende
boeren.

Voor wie niet in staat is om grond aan te kopen, zou pacht een uitkomst kunnen bieden.
Ware het niet dat er überhaupt steeds minder grond verpacht wordt: waar in 1960 nog
de helft van de landbouwgrond werd verpacht, is dat nu nog maar zo’n 25%.18 Daarnaast is er bij de almaar toenemende kortlopende geliberaliseerde pachtcontracten
sprake van volledig vrije prijsvorming. De pachtprijs wordt enkel bepaald door vraag
en (relatief schaars) aanbod. Dat is onder andere voor startende boeren en biologische
boeren een enorm obstakel. Zo bleek recent uit een reportage van EenVandaag dat biologische
boeren en zij-instromers enorm onzeker zijn over hun toekomst door de korte pachtcontracten
en hoge grondprijzen.19 Bij de reguliere pacht worden pachtprijzen bepaald op basis van pachtnormen per regio.
Hoewel dat meer zekerheid zou moeten bieden aan de pachter, heeft de complexe berekeningswijze
van de pachtnormen geleid tot vrij grote jaarlijkse schommelingen in de maximaal toegestane
pachtprijzen.20 Deze vorm is dus ook vrij onvoorspelbaar voor de pachter, en steeds onaantrekkelijker
voor de verpachter.

Onderscheid nodig tussen agrarische gronden en natuurgronden

Naar schatting is bijna 15% van de verpachte gronden in Nederland natuurgrond en zo’n
85% agrarische grond. In de voorstellen die tot dusver door het Ministerie van Landbouw,
Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (LVVN) zijn gepresenteerd heeft de focus vooral
gelegen op de agrarische gronden, waardoor de regelgeving bij natuurgronden dreigt
te gaan knellen, terwijl pacht een belangrijk instrument kan zijn om, in samenwerking
met de agrarische sector, natuurdoelen te behalen. Rigide pachtvoorwaarden en wetgeving
kunnen ertoe leiden dat wettelijke natuurdoelen minder goed behaald kunnen worden
via verpachting en terreinbeherende organisaties mogelijk genoodzaakt worden om pacht
niet meer te gebruiken als instrument om gronden aan boeren ter beschikking te stellen.

In totaal verpachten Staatsbosbeheer (circa 40.000 hectare), Natuurmonumenten (circa
25.000 hectare) en LandschappenNL (circa 35.000 hectare) samen ongeveer 100.000 hectare
grond aan meer dan 6000 agrariërs. Dit gaat in de meeste gevallen om natuurpercelen
met een planologische bescherming (veelal kruidenrijk grasland). In deze gebieden
werken de terreinbeherende organisaties samen met agrariërs aan het actieve beheer
van natuurgronden om de natuur te herstellen of te beschermen, zoals de veenweiden
en de weidevogels. Het is daarom van groot belang dat nieuwe regelgeving zich niet
alleen beperkt tot agrarische gronden, maar ook duidelijk is over en toepasbaar is
op natuurgronden.

Beslispunten

De aanscherping van het pachtbeleid kan niet langer op zich laten wachten. Op drie
cruciale vlakken moet het beleid verbeteren: (1) er moet meer zekerheid voor boeren
zijn, (2) de pachtregels moeten verduurzaming faciliteren en (3) het verdienvermogen
van boeren moet verbeteren. Daarom vragen de initiatiefnemers aan de Kamer om de regering
te verzoeken de volgende maatregelen uit te voeren:

I Geef het goede voorbeeld

De overheid heeft maar liefst 190.000 hectare landbouwgrond in handen (zie tabel 2
op pagina 6 voor een uitsplitsing) en daarom is het van groot belang dat de overheid
allereerst zelf het goede voorbeeld geeft. Daarom vragen de initiatiefnemers aan de
Kamer om de regering te verzoeken de volgende maatregelen uit te voeren:

1. Verpacht landbouwgrond van de overheid niet exclusief aan de hoogste bieder, maar
beloon duurzaam bodembeheer

Duurzaam bodembeheer door de pachter moet worden beloond. De Rijksoverheid dient daarbij
het goede voorbeeld geven en zou daarom, naar analogie van het duurzaam inkopen, ook
duurzaam moeten verpachten. In 2020 heeft de Rijksoverheid zelf hier al een aanbeveling
over gedaan in de brede maatschappelijke heroverwegingen over het bewegen naar een
duurzaam voedselsysteem.21 Deze aanbeveling is ook meermaals gedaan door de Raad voor de Leefomgeving.22 Hier dient wel rekening gehouden te worden met het Didam-arrest uit 2021, waarin
de Hoge Raad heeft geoordeeld dat een overheidslichaam dat een onroerende zaak wil
verkopen of verpachten, aan iedereen die belangstelling heeft een gelijke kans moet
geven.23 Het blijkt wel mogelijk om te sturen op de duurzaamheidsinspanningen van de pachter.
Op deze manier maakt Staatsbosbeheer bij bredere belangstelling voor pachtgrond op
basis van een KPI-score voor natuurinclusieve landbouw een afweging wie de beste gegadigde
is.

Met bijna 43.000 hectare landbouwgrond geeft het Rijksvastgoedbedrijf (RVB) de gronden
uit op basis van een openbare inschrijving aan de hoogste bieder. In de afgelopen
tijd heeft het RVB stappen echter gezet om de grondportefeuille te verduurzamen. Zo
is recent als doel gesteld dat 10% van de vrijgekomen grond omgezet wordt naar de
biologische landbouw en dat grond die voor biologische landbouw wordt gebruikt in
gebruik blijft als biologische landbouwgrond. Bovendien heeft het RVB besloten om
duurzaamheidscertificaten op te nemen als een gunningscriterium in de openbare inschrijvingen.
Heeft de inschrijver een certificaat, dan wordt de geboden pachtsom met een bepaald
percentage fictief verhoogd. Het gaat om vier duurzaamheidscertificaten (SKAL, On
the Way to PlanetProof – Grondgebonden teelt, On the Way to PlanetProof – Melk, Beter
Leven 1ster – Melk) die de geboden pachtsom respectievelijk met 15%, 10%, 5% en 4%
fictief verhogen.24 Het is lovenswaardig dat het RVB stappen zet om verduurzaming te belonen, hoewel
gezegd moet worden dat er ook kritiek is op bijvoorbeeld de duurzaamheidscertificaten.
Zo is niet ieder certificaat toegankelijk voor elke agrariër.

De initiatiefnemers zijn daarom van mening dat er nagedacht moet worden hoe duurzaam
bodembeheer in bredere zin beloond kan worden. Zo zouden resultaten op het gebied
van bedrijfsspecifieke emissiereductie een rol kunnen spelen. Deze vorm van doelsturing
is het kabinet reeds aan het uitwerken. Voorts willen zij dat decentrale overheden
net als het RVB ook stappen gaan zetten om duurzaam bodembeheer te belonen. Zij verpachten
immers ook veel grond. De initiatiefnemers stellen daarom voor dat de betrokken Minister
in gesprek gaat met gemeenten, provincies en waterschappen om duurzaam en langjarig
verpachten door de overheid de standaard te maken, met als uitgangspunt: hoe duurzamer
de agrariër, hoe groter de kans op een pachtcontract.

II Pachtvormen

De laatste jaren is er een duidelijke tendens richting steeds meer kortdurende geliberaliseerde
pachtcontracten. Hierdoor hebben boeren weinig zekerheid en is het niet aantrekkelijk
om duurzame investeringen te doen voor de lange termijn. De beoordeling door de Grondkamer
en de verschillende pachtvormen werken hierin belemmerend. Daarom vragen de initiatiefnemers
aan de Kamer om de regering te verzoeken de volgende maatregelen uit te voeren:

2. Maak langdurige pacht de standaard

De initiatiefnemers van deze nota stellen voor om langdurige pacht de standaard te
maken. Kortlopende pachtcontracten (<zes jaar) blijven tegen een lagere pachtprijs
mogelijk voor ondernemers die daar vanwege een flexibele bedrijfsvoering gebruik van
willen maken. Initiatiefnemers stellen daarom voor om geliberaliseerde pacht om te
vormen naar «flexibele pacht», waarbij de prijs wordt gereguleerd en standaard een
x percentage onder de geldende pachtnorm wordt geplaatst. Hoe korter het contract,
hoe hoger het percentage dat de prijs onder de pachtnorm komt. Het verschil in percentages,
ofwel de financiële prikkel, moet groot genoeg zijn om langdurigheid te stimuleren.
Teeltpacht blijft uitsluitend voor eenjarige of tweejarige teelten waarvoor vruchtwisseling
van bijzonder belang is. Indien nodig dient er een heldere lijst met uitzonderingen
te komen voor teelten die langjarig zijn.

3. Introduceer loopbaanpacht als alternatief voor reguliere pacht

Weinig grondbezitters die grond gaan verpachten zullen nu kiezen voor reguliere pachtconstructies:
de pachter geniet hoge bescherming, terwijl de eigenaar gebonden is aan gereguleerde
prijzen en geen duurzaamheidseisen mag stellen die knellend zijn voor de bedrijfsvoering
van de pachter. Daardoor is het aandeel reguliere pacht de afgelopen jaren sterk afgenomen.
Dit is niet in het belang van de pachters en ook niet in het belang van de continuïteit
op landbouwgrond. Tegelijkertijd hebben jonge boeren langjarige zekerheid nodig om
te starten met ondernemen. Daarom stellen de initiatiefnemers voor om loopbaanpacht
te introduceren. Met deze nieuwe vorm krijgen jonge agrarische ondernemers perspectief
en creëren we een alternatief voor oneindige en overerfbare contracten, waardoor het
afsluiten van langjarige contracten aantrekkelijker wordt voor verpachters. Bij loopbaanpacht
bestaat geen continuatierecht en prijsregulering. De duur van een loopbaanpachtcontract
is gelijk aan het verschil in leeftijd tussen het ogenblik waarop de pachter de pacht
aangaat tot aan het moment dat de pachter AOW-gerechtigd is en moet minstens 25 jaar
duren. Een pachter die ouder is dan 42 jaar zal dus geen loopbaanpacht meer kunnen
sluiten. Hierbij stellen de initiatiefnemers voor dat de verpachter elke ze jaar de
mogelijkheid krijgt om duurzaamheidseisen naar redelijkheid aan te scherpen, mits
de pachtprijs hierop evenredig wordt aangepast. De Grondkamer kan hierbij een toetsende
rol vervullen (zie beslispunt 6). Na het verlopen van de termijn en wanneer er sprake
is van bedrijfsopvolging moet er de mogelijkheid zijn voor verlenging van het contract,
inclusief aanpassing van de voorwaarden en de prijs.

Voorts stellen de initiatiefnemers voor dat bij bestaande, reguliere overeenkomsten
de verpachter de flexibiliteit krijgt om de voorwaarden naar redelijkheid aan te passen.
Zo kunnen er vanuit verpachters betere duurzaamheidsvoorwaarden worden gesteld aan
pachtcontracten, mits deze in relatie staan tot het bodemgebruik. Ook hier kan de
Grondkamer een toetsende rol vervullen (beslispunt 6). Tot slot blijft het mogelijk
om nieuwe, reguliere pachtovereenkomsten te sluiten, maar net als bij loopbaanpacht
worden deze vrijgemaakt van prijsregulering.

4. Maak een einde aan de zwarte en grijze pacht

Er moet een einde komen aan de informele pacht. Zwarte en grijze pachtcontracten geven
namelijk onzekerheid voor de boer en er zijn geen mogelijkheden om voorwaarden te
reguleren. Een eenvoudige manier om informele pacht te verminderen is door te verplichten
dat een door de Grondkamer goedgekeurd pachtcontract wordt ingediend bij een aanvraag
voor een inkomensregeling, zoals een GLB-subsidie, of bij de mestboekhouding. Op basis
van de gegevens van de Gecombineerde Landbouw Opgave en het feitelijk landbouwkundig
gebruik kan je snel in beeld brengen waar wel of niet een pachtcontract is afgesloten
en zie je ook waar zwarte of grijze pacht wel of niet is afgesloten.

III Verduurzaming van de landbouw

Het is belangrijk dat landbouw en natuur met elkaar in balans zijn. Helaas is het
pachtbeleid op dit moment onvoldoende gericht op het verduurzamen van de landbouw
en het creëren van gezonde bodems. Daarom vragen de initiatiefnemers aan de Kamer
om de regering te verzoeken uitvoering te geven aan de volgende voorstellen:

5. Zorg dat de Grondkamer pachtcontracten breder gaat toetsen

De Grondkamer is ooit bedacht om de zwakkere belangen van de pachter te beschermen
tegen de belangen van grootgrondbezitters. Inmiddels zijn pachters ook gewoon zelfstandige
ondernemers en kunnen grote geschillen ook beslecht worden via de rechter (de pachtkamer
van het kantongerecht). In de praktijk gebeurt het nu echter vaak dat de Grondkamer
een belemmerende rol speelt in het verduurzamen van de landbouw. Zelfs als zowel pachter
als verpachter duurzame ambities hebben, komt het regelmatig voor dat de Grondkamer
bepaalde voorwaarden niet toestaat. Dit komt omdat het instituut heel beperkt kijkt
naar de prijs en het agrarisch gebruik (ten bate van de agrarische bedrijfsvoering
en niet de natuur). Voor terreinbeherende organisaties, die overwegend natuurgronden
verpachten, gebeurt het bijvoorbeeld regelmatig dat er in een contract zorgvuldige
bepalingen worden opgenomen ten behoeve van natuurbeheer, maar dat die bepalingen
door de Grondkamer toch worden geschrapt en het contract in stand blijft. De initiatiefnemers
stellen daarom voor dat de Grondkamer een andere en bredere taakopvatting krijgt.
De Grondkamer adviseert over zowel de prijs als de duurzaamheidsvoorwaarden die worden
gesteld. Het instrument van de Open Bodemindex, een wetenschappelijk onderbouwd instrument
dat de bodemkwaliteit in kaart brengt, kan een goede manier zijn om te meten of er
aan de eisen rondom bodembeheer wordt voldaan. Meerdere bedrijven en overheden maken
hier al gebruik van. De Grondkamer moet ook gaan adviseren op natuurbeheer en -voorwaarden
om zo naar redelijkheid nieuwe afspraken te wegen.

6. Introduceer een flexibele pachtvorm voor natuurgronden in het belang van natuur
en boer

Natuurorganisaties verpachten vrijwel alleen natuurgronden. Natuurorganisaties zetten
verpachting in als instrument om deze gronden te beschermen, te herstellen en/of om
wettelijke natuurdoelen te behalen. Natuurorganisaties voeren het beheer uit en pachters
kunnen ondersteunen in een deel van dit beheer. De staat van de natuur staat centraal
in de pachtvoorwaarden en de duur van de overeenkomst. Pachtwetgeving moet daarom
optimaal bijdragen aan het natuurbeheer, de biodiversiteit bevorderen, maatschappelijke
en wettelijke opgaven helpen behalen en tegelijkertijd ook de pachters meer zekerheid
en duidelijkheid bieden. Het agrarische medegebruik op dit type percelen is altijd
ondergeschikt aan de natuurdoelstellingen waarbij de grondeigenaar beschikkingsbevoegd
moet kunnen blijven om te sturen op de wijze waarop de natuurdoelen worden gerealiseerd.
Deze bevoegdheid dient in de wetgeving verankert te zijn.

Er dient daarom een pachtvorm te komen voor natuurgronden die beter past bij het natuurbeheer.
Natuurbeheer vereist meer flexibiliteit in de pachtvoorwaarden en deze flexibiliteit
maakt het terreinbeherende organisaties ook mogelijk om meer langjarige zekerheid
te bieden aan de pachter over de beschikbaarheid van de grond. Het zou bijvoorbeeld
goed zijn om een lopend pachtcontract tussentijds aan te kunnen passen aan wat de
natuur nodig heeft aan beheer. Denk aan het verhogen van het waterpeil of het aanpassen
van de bemesting als dit nodig is voor natuurherstel. Deze wijziging in voorwaarden
dient ook te leiden tot een aangepaste pachtprijs. De juiste balans tussen flexibiliteit
en zekerheid is cruciaal om zowel het natuurbeheer als de samenwerking met pachters
te verbeteren.

IV Verdienvermogen van de boer

De torenhoge grondprijs in Nederland en de lange terugverdientijd van investeringen
betekenen dat jonge boeren en/of nieuwe verdienmodellen op dit moment weinig kans
krijgen. Daarom vragen de initiatiefnemers aan de Kamer om de regering te verzoeken
de volgende maatregelen uit te voeren:

7. Ga in gesprek met particuliere grondbezitters over het creëren van goede prikkels

Het onderhouden van gezonde bodems is zowel in het belang van de verpachter als de
pachter. Het is daarom goed als er gezamenlijke verantwoordelijkheid wordt genomen.
Vanuit de agrarische sector worden er tal van initiatieven genomen om duurzaam bodembeheer
te stimuleren. Zo heeft BO Akkerbouw het Actieplan Plantgezondheid opgesteld en werkt
het aan een systeem van benchmarking en doelsturing op bedrijfsniveau. En er zijn
ook meerdere goede voorbeelden van particuliere grondbezitters die pachters compenseren
voor het nemen van bepaalde maatregelen. Zo biedt a.s.r. Real Estate milieuvriendelijke
boeren een korting van 5 tot 10% en langere pachtperiodes aan om investeringen rendabel
te maken. Drinkwaterbedrijf Brabant Water biedt boeren kortingen aan voor duurzaam
grondbeheer, waaronder het verplichte verbod op chemische bestrijdingsmiddelen en
kunstmest. Hoe meer maatregelen de pachter treft, hoe lager de pachtprijs. Een andere
compensatiemogelijkheid voor de verpachter is het bieden van extra pachtgronden in
ruil voor maatregelen, zoals landgoed Eyckenstein dat doet. 25 Naast dus zelf het goede voorbeeld te geven, speelt het Rijk ook een belangrijke
rol om particuliere grondbezitters te stimuleren om duurzaamheidseisen in pachtcontracten
op te nemen zodat beide partijen tot een duurzaam verdienmodel komen.

8. Hervorm de berekeningswijze voor pachtprijzen

De Grondkamer gebruikt nu via het pachtnormenbesluit de hoogst toelaatbare pachtprijzen
voor de reguliere pachtcontracten. De huidige regeling stamt uit 2007. De pachtnormen
worden tegenwoordig jaarlijks bepaald op basis van een vijfjaargemiddelde van de opbrengst
van het land, de grondbeloning, met een correctie voor de rendementseis van verpachter.
Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen regio’s, de pachtprijsgebieden. Deze ingewikkelde
berekeningswijze voor pachtprijzen heeft ertoe geleid dat er jaarlijks grote schommelingen
in de pachtprijzen zijn.26 Het is daarom van groot belang dat de jaarlijkse fluctuatie afneemt. Dit kan gerealiseerd
worden door een berekeningswijze waarbij de regionorm niet voor één jaar, maar voor
drie tot vijf jaar wordt vastgesteld. Zo weten zowel pachter als verpachter voor een
langere periode waar ze aan toe zijn. Bovendien blijkt uit analyses door de Wageningen
Universiteit dat een herindeling van pachtprijsgebieden mogelijkheden biedt.27 De initiatiefnemers stellen daarom voor om de berekeningswijze aan te passen, waarbij
de transparantie over het tot stand komen van die prijzen essentieel is en er beter
moet worden gekeken naar het opbrengend vermogen van de grond.

Financiële verantwoording

De financiële gevolgen van de voorstellen zijn afhankelijk van de wijze waarop de
voorstellen worden overgenomen en ingevuld. De voorgestelde maatregelen zoals in deze
nota beschreven vergen in principe geen incidentele of structurele middelen. Initiatiefnemers
zijn in de veronderstelling en beogen dat de modernisering van het pachtstelsel aan
de hand van bovenstaande beslispunten budgetneutraal kan plaatsvinden. Verder willen
zij erop wijzen dat dat verduurzaming van pachtgronden op de langetermijn kostenbesparend
kan werken vanwege de positieve milieueffecten en de daarmee gepaarde bodemkwaliteit.

Dankwoord

Deze initiatiefnota is tot stand gekomen door middel van veel gesprekken en sessies
met betrokkenen op het pachtdossier. Onze dank gaat uit naar iedereen die hieraan
heeft bijgedragen.

Bromet
Van Campen

Geraadpleegde bronnen

Bruil, W. Evaluatie pachtregelgeving, Wageningen: Instituut voor Agrarisch Recht 2014.

Hoge Raad, bodemprocedure in Didam-zaak, ECLI:NL:HR:2021:1778, 26 november 2021.

Joosten, T. In 7 grafieken: hoe dure grond tot leegloop van het platteland leidt – en de politiek
daaraan bijdraagt. Amsterdam: Follow the Money 2024.

Kamerstukken II 2018–2019, 27 924, nr. 73. Hoofdlijnenbrief herziening pachtbeleid.

Kamerstukken II 2022–2023, 27 924, nr. 81. Stand van zaken pachtbeleid.

Kamerstukken II 2024–2025, 27 924, nr. 88. Herziening pachtregelgeving.

Natuur- en Milieufederatie Utrecht, Pacht: de rol van pacht in een duurzaam verdienmodel, Utrecht: Natuur- en Milieufederatie Utrecht 2023.

Pleijte, M., R. During, H. Silvis & H. Docters van Leeuwen, Goed verpacht, beter beheerd: een onderzoek naar het borgen van kwaliteit van de Nederlandse
landbouwbodems in pachtafspraken, Wageningen: Wageningen Environmental Research 2020

Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur, De bodem bereikt?, Den Haag: Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur 2021.

Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur, Natuurinclusief Nederland, Den Haag: Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur 2022.

Rijksoverheid, Tenminste houdbaar tot: bewegen naar een duurzaam voedselsysteem, Den Haag: Rijksoverheid 2020.

Rozen, van, A.F. (Ing.), Pacht op het podium: achtergronden en bijzonderheden over pacht, Groningen: de Landpachter juni 2024.

Silvis, H., & Voskuilen, M., Economie van de pacht, Wageningen: Wageningen University & Research 2018.

Woltjer P. J. & M. J. Voskuilen, Analyse Pachtprijsgebieden, Wageningen: Wageningen University & Research 2024.