Brief regering : Reactie op verzoeken over het Genocideverdrag en appreciatie rapporten van NGO’s

Nr. 546
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 januari 2025

Op 15 januari 2025 zijn Israël en Hamas een staakt-het-vuren overeengekomen. Dit is
een essentiële stap die het kabinet verwelkomt. Al geruime tijd, en in lijn met VNVR-resolutie
2735, is door Nederland opgeroepen tot een onmiddellijk staakt-het-vuren. Het staakt-het-vuren
moet bijdragen aan de vrijlating van alle gijzelaars, aan de verlichting van de catastrofale
humanitaire situatie in de Gazastrook en aan een permanent einde van het geweld.

De vrijlating van de eerste gijzelaars, die op gruwelijke wijze van hun vrijheid waren
beroofd en die onder ondenkbare omstandigheden zijn vastgehouden, biedt hoop maar
ook zorg en verdriet voor de nabestaanden van hen die het niet hebben overleefd of
van wie hun geliefden nog altijd vast worden gehouden. In de Gazastrook zal onder
veel inwoners de vreugde over het staakt-het-vuren gepaard gaan met verdriet over
hun overleden geliefden en de ernstige zorg over de dagelijkse levensomstandigheden
en onzekerheid over de nabije toekomst. Veel van hen zullen (nog) niet kunnen terugkeren
naar hun woonplaats die als gevolg van de oorlog onbewoonbaar is geworden. Dit onderstreept
de noodzaak van voortdurende humanitaire hulp aan de Gazastrook om het enorme leed
te verlichten. Het staakt-het-vuren verschaft de hoop de opmaat te vormen tot duurzame
stabiliteit en vrede in de regio.

Tegelijkertijd is realisme op zijn plaats. Veel is nog ongewis. De situatie in de
Gazastrook is dusdanig ernstig dat een collectieve en langdurige inzet nodig zal zijn
om die te verbeteren. Nederland zal zijn bijdrage hieraan leveren en streeft in lijn
met het Regeerprogramma naar de veiligheid van Israël en een duurzame oplossing die
door beide partijen wordt gedragen, waarbij het uitgangspunt de tweestatenoplossing
blijft.

Met deze brief doe ik mijn toezegging gestand van 18 december 2024 om te reageren
op het rapport van Amnesty International van 5 december 2024 «You feel like you’re subhuman». In de annex van deze brief kom ik tevens tegemoet aan de toezegging van de Minister-President
aan uw Kamer tijdens het plenair debat ter voorbereiding op de Europese Raad op 17 december
2024 over de verplichtingen van Nederland onder het Genocideverdrag en het Statuut
van Rome.

Genocide is een zeer ernstig misdrijf, en complex om vast te stellen, met name daar
waar het gaat om het aantonen van genocidale opzet. Nederland is in de regel terughoudend
om situaties als genocide te kwalificeren.1 Volgens het staand beleid van het kabinet zijn bij het doen van dergelijke kwalificaties
uitspraken van (internationale) gerechts- en strafhoven, eenduidige conclusies volgend
uit wetenschappelijk onderzoek of vaststellingen door de VN (Veiligheidsraad) zwaarwegend.
Dit geldt ook voor de huidige situatie in de Gazastrook. Op dit moment loopt een zaak
tussen Zuid-Afrika en Israël onder het Genocideverdrag bij het Internationaal Gerechtshof
(IGH). Het Hof heeft inmiddels drie keer voorlopige maatregelen aan de partijen opgelegd
in de eerste helft van 2024. In de Kamerbrief van 12 februari 2024 is de Nederlandse
visie op deze zaak gedeeld.2 Uit het Genocideverdrag vloeit de verplichting voort voor derde staten om genocide
te voorkomen.

Ook bracht de NGO Human Rights Watch op 19 december 2024 een rapport uit waarin wordt
gesteld dat Israël zich schuldig maakt aan misdrijven tegen de menselijkheid en aan
genocidale handelingen.3 Op dezelfde dag stelde Artsen zonder Grenzen dat er met name in het noorden van de
Gazastrook duidelijke tekenen zijn van «etnische zuivering».4 De publicatie van deze NGO-rapporten toont de ernst van situatie in de Gazastrook.

In het rapport van 5 december 2024 hanteert Amnesty de internationaal geaccepteerde
definitie van genocide, zoals in de annex bij deze brief uiteen wordt gezet. Ook geeft
het rapport een overzicht van bestaande jurisprudentie van het IGH en internationale
strafhoven en- tribunalen, waarin bepaalde onderdelen van deze definitie verder zijn
uitgelegd en gepreciseerd. Vervolgens analyseert Amnesty de informatie die het voor
het opstellen van het rapport heeft verzameld over de situatie in de Gazastrook in
het licht van deze definitie. Op basis van deze analyse stelt Amnesty dat de situatie
in de Gazastrook kan worden gekwalificeerd als genocide.

Het aantonen van genocidale opzet is in de praktijk lastig. Amnesty besteedt uitgebreid
aandacht aan het onderbouwen van Amnesty’s beschuldiging van genocidale opzet bij
de Israëlische autoriteiten. Hiertoe zet Amnesty eerst de standaarden voor het vaststellen
van genocidale opzet uiteen die volgen uit de jurisprudentie van internationale hoven
en tribunalen, waaronder het IGH. Uit deze jurisprudentie volgt dat rechtstreeks bewijs
voor genocidale opzet kan worden gevonden in (expliciet) beleid of plannen van de
staat, of plannen en uitspraken van de dader. Uitingen van genocidale opzet worden
echter zelden in het openbaar gedaan. Bij gebrek aan expliciet bewijs, kan genocidale
opzet worden afgeleid uit een alomvattende toetsing van al het beschikbare bewijs,
waaronder de (indirecte) feiten en omstandigheden en het patroon van handelingen («pattern of conduct»), zoals bijvoorbeeld de algemene context, de algemene politieke doctrine die aanleiding
gaf tot de handelingen, het feit dat de handelingen systematisch tegen dezelfde groep
zijn gericht, de omvang van de wreedheden, het systematisch tot doelwit maken of uitkiezen
van slachtoffers vanwege hun lidmaatschap van de groep of het discriminerende karakter
van de handelingen. Wanneer bewijs van genocidale opzet enkel bestaat uit een patroon
van handelingen, is het volgens het IGH noodzakelijk dat de enige redelijke gevolgtrekking
(«the only reasonable inference») van deze handelingen het doel is om de groep als zodanig te vernietigen.

Amnesty merkt op dat deze «only reasonable inference»-standaard tot reacties heeft geleid. Sommige experts hebben gewaarschuwd dat deze
standaard zodanig strikt zou kunnen worden uitgelegd, dat dit het vaststellen van
genocidale opzet in oorlogstijd in feite onmogelijk zou maken; dit terwijl het Genocideverdrag
expliciet stelt dat genocide ook in oorlogstijd verboden is. Vervolgens zet Amnesty
uiteen hoe het, in het licht van de jurisprudentie van het IGH en deze bestaande discussie,
te werk is gegaan bij het afleiden van genocidale opzet uit het patroon van handelingen
van de Israëlische autoriteiten.

Deze discussie over de uitleg van de «only reasonable inference»-standaard speelt overigens niet alleen bij de kwalificatie van de huidige situatie
in de Gazastrook, maar ook ten aanzien van gebeurtenissen elders. In november 2023
heeft Nederland, samen met Canada, Denemarken, Duitsland, Frankrijk, en het Verenigd
Koninkrijk, een standpunt ingenomen ten aanzien van deze discussie in een gezamenlijke
interventie in de IGH-zaak tussen Gambia en Myanmar over vermeende genocide jegens
de Rohingya in Myanmar. Amnesty verwijst naar deze interventie in zijn rapport. Deze
zaak loopt op dit moment nog, waardoor het IGH nog geen standpunt heeft ingenomen
over deze interventie.

In deze interventie stellen de interveniërende landen o.a. dat het Hof een evenwichtige
benadering zou moeten hanteren bij het afleiden van genocidale opzet uit een patroon
van handelingen, waarbij de ernst van het misdrijf in acht wordt genomen zonder dat
de drempel voor het afleiden van genocidale opzet zodanig hoog wordt dat vaststellingen
van genocide vrijwel onmogelijk worden. Hierbij is het onder meer van belang dat het
beschikbare bewijsmateriaal op een alomvattende manier wordt getoetst. Volgens de
interveniërende landen, waaronder Nederland, kan een dergelijke evenwichtige benadering
worden gebaseerd op de bestaande jurisprudentie van het IGH.

Voor de vaststelling of een bepaalde gebeurtenis als genocide kan worden gekwalificeerd,
is grondig feitenonderzoek van groot belang. De hierboven beschreven complexiteit
van genocide als juridisch concept en van het aantonen van genocidale opzet, onderstrepen
de noodzaak van grondig feitenonderzoek eens temeer. Daarom is het kabinet in de regel
terughoudend om situaties als genocide te kwalificeren.5 Hoewel het rapport van Amnesty een bijdrage levert aan het feitenonderzoek, bestaat
voor het kabinet in dit geval geen reden om af te wijken van de gebruikelijke terughoudendheid
bij het kwalificeren van gebeurtenissen als genocide.

Het kwalificeren van een situatie als genocide door Nederland of andere staten is
geen vereiste voor de toepasselijkheid van verplichtingen onder het Genocideverdrag,
waaronder de verplichting om genocide te voorkomen. Deze verplichting treedt immers
in werking bij een betrouwbare aanwijzing van een ernstig risico op genocide. Ook
in situaties waarin niet vaststaat of daden van geweld zijn aan te merken als genocide
dient reeds te worden overgegaan tot actie, binnen de mogelijkheden van de betreffende
staat, ter preventie van verdere gruwelijkheden. Volgens Nederland moeten dergelijke
preventieve stappen niet afhankelijk zijn van een formele vaststelling omtrent genocide.
Een dergelijke voorwaardelijkheid vloeit ook niet voort uit het Genocideverdrag.

Voor de volledigheid is het nog van belang op te merken dat in de verschillende uitspraken
van het IGH inzake voorlopige maatregelen in de zaak tussen Zuid-Afrika en Israël,
het Hof heeft geoordeeld dat het aannemelijk is dat er rechten van Zuid-Afrika in
het geding zijn in dit geschil, namelijk het recht van Palestijnen om niet onderworpen
te worden aan handelingen die zijn verboden in het Genocideverdrag en het recht van
Zuid-Afrika om naleving door Israël van de verplichtingen onder het Genocideverdrag
te eisen.

Amnesty is de eerste NGO die concludeert dat ondernomen handelingen van Israël sinds
7 oktober 2023 gericht zouden zijn op de (gedeeltelijke) vernietiging van het Palestijnse
volk en dat Israël daarmee het genocideverdrag zou schenden. Het is echter niet de
enige (niet-gouvernementele) internationale organisatie die rapporteert over ernstige
schendingen van het internationaal recht, inclusief het humanitair oorlogsrecht, in
het conflict tussen Hamas en Israël. Op 19 december 2024 bracht de NGO Human Rights
Watch een rapport uit waarin wordt gesteld dat Israël zich schuldig zou maken aan
misdrijven tegen de menselijkheid en aan genocidale handelingen. Hierbij worden de
Israëlische acties in de Gazastrook, zoals vernietiging van essentiële infrastructuur,
verhinderen van humanitaire hulp en bewuste ontzegging van toegang tot basisbehoeften,
zoals water, genoemd als voorbeelden.6 Op dezelfde dag stelde Artsen zonder Grenzen dat er met name in het noorden van de
Gazastrook duidelijke tekenen zouden zijn van «etnische zuivering».7 Artsen zonder Grenzen stelt dat hun eigen observaties overeenkomen met de beschrijvingen
die worden gegeven door diverse organisaties en juridische experts, die concluderen
dat er sprake is van genocide in de Gazastrook, maar benadrukt dat het zelf niet de
autoriteit of wettelijke bevoegdheid heeft om genocide vast te stellen. Daarnaast
heeft de VN meermaals rapporten uitgebracht. VN Hoge Commissaris voor de mensenrechten
Volker Türk wees eerder op de verplichtingen onder het Genocideverdrag.

Het kabinet ziet het groot menselijk lijden in de Gazastrook en de ernst van de situatie,
evenals het oog heeft voor de trauma’s in de Israëlische samenleving. Sinds het uitbreken
van de oorlog heeft Nederland zich naar vermogen ingezet om die situatie te verbeteren
en Israël opgeroepen zich aan het humanitair oorlogsrecht te houden. Deze inzet loopt
langs verschillende sporen: diplomatiek, humanitair, veiligheid en bestrijding van
straffeloosheid.

Op diplomatiek vlak heeft het kabinet zich ingezet voor verbetering van de situatie
en een oplossing voor het conflict in de Gazastrook. Dialoog is hiervoor cruciaal.
Dat gebeurt zowel voor als achter de schermen. In deze gesprekken is steevast het
belang onderstreept van naleving van het humanitair oorlogsrecht en de noodzaak van
een drastische toename van het hulpvolume voor de bevolking in de Gazastrook. Het
kabinet beseft dat door de aard van stille diplomatie het complex is om een direct
verband aan te tonen tussen de diplomatieke inzet en het behaalde resultaat hiervan.
Sinds 7 oktober 2023 zijn verschillende bezoeken gebracht aan de regio door onder
meer de Minister-President en de Minister van Buitenlandse Zaken. Daarnaast is er
veelvuldig telefonisch contact op politiek niveau. Ook zijn vele gesprekken gevoerd
met regionale spelers, waaronder Egypte, Jordanië en Qatar, om bij te dragen aan het
vinden van een oplossing voor het conflict.

Om meer gewicht in de schaal te leggen, treedt Nederland zoveel mogelijk op met gelijkgezinde
partners, bij voorkeur in EU-verband. Sinds 7 oktober 2023 zijn verschillende Raadsconclusies
aangenomen waarin de noodzaak van humanitaire hulp wordt onderstreept. Tevens zijn
conclusies aangenomen om het belang van naleving van de voorlopige maatregelen van
het IGH te onderstrepen.8 In Europees verband dringt het kabinet al langer aan op het bijeenkomen van de Associatieraad
tussen de EU en Israël, omdat het een belangrijk kanaal vormt om het gesprek met Israël
te voeren – in het bijzonder over zorgen omtrent de oorlog in de Gazastrook.

Ook via gezamenlijke humanitaire démarches heeft Nederland Israël aangesproken. Nederland
heeft verschillende keren met een groep gelijkgezinde landen bij Israël aangedrongen
op een onmiddellijke en aanzienlijke verbetering van humanitaire toegang en distributie
van hulp in de Gazastrook. Nederland was driemaal de initiatiefnemer daartoe, onder
andere ten tijde van de voorlopige maatregelen die door het IGH zijn opgelegd naar
aanleiding van de aangekondigde grondoperatie in Rafah. Bij dergelijke humanitair
diplomatieke interventies spant Nederland zich tevens in om de missie en het werk
van de VN Senior Coördinator voor Humanitaire Hulp en Wederopbouw van Gaza, die ook
door Nederland financieel wordt ondersteund, kracht bij te zetten. Ook heeft Nederland
een speciaal humanitair gezant ingezet, die samen optrok met onder andere de speciaal
gezanten van de VN, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten. Nederland
heeft op 19 december 2024 een voorstem uitgebracht bij een resolutie die een adviesaanvraag
neerlegt bij het IGH over de verplichtingen van Israël als bezettende macht ten aanzien
van de aanwezigheid en de activiteiten van o.a. de VN en ten aanzien van het faciliteren
van humanitaire hulp aan het Palestijnse volk te faciliteren.

Financieel heeft Nederland additioneel EUR 72 miljoen bijgedragen aan het verlichten
van de noden in de Gazastrook. Daarnaast heeft Nederland getracht bij te dragen aan
alternatieve routes en vormen voor het verlenen van hulp, zoals de versterking van
de landroute via Jordanië (met een extra bijdrage van EUR 5 miljoen via UNOPS), airdrops
en het opzetten van een maritieme corridor. Bovendien draagt Nederland momenteel twee
militaire stafleden bij aan het Jordaanse initiatief voor een luchtbrug.

Naast inzet op het diplomatieke en humanitaire spoor blijft Nederland streven naar
bestrijding van straffeloosheid. Daarom heeft Nederland het Internationaal Strafhof
(ISH) als verdragspartij en als gastland gesteund, onder andere met vrijwillige bijdragen,
waaronder drie miljoen euro voor de versterking van de onderzoekscapaciteit van het
ISH. Daarnaast heeft Nederland een vrijwillige bijdrage van een miljoen dollar gedaan
ten behoeve van accountability aan het kantoor van de VN Hoge Vertegenwoordiger voor de Mensenrechten in de Palestijnse
Gebieden.

De ernstige situatie in de Gazastrook weerhield Nederland van het verlenen van vergunningen
voor de uitvoer naar Israël van wapens die kunnen bijdragen aan de activiteiten van
de Israëlische krijgsmacht in de Gazastrook en op de Westelijke Jordaanoever. Nederland
gaat op het vlak van de uitvoer van militaire goederen gedegen te werk. Vergunningaanvragen
worden zorgvuldig getoetst aan de criteria van het EU Gemeenschappelijk Standpunt
inzake wapenexport. Dat is onlangs bevestigd in het vonnis van de voorzieningenrechter
in de zaak Al-Haq c.s. tegen de Staat (d.d. 13 december 2024). Daar waar een duidelijk
risico bestaat dat uit te voeren goederen kunnen worden gebruikt voor ernstige schendingen
van de mensenrechten of het humanitair oorlogsrecht, wordt een vergunningaanvraag
afgewezen. Datzelfde geldt voor de beoordeling van vergunningaanvragen voor de export
van dual use-goederen. Ook hier vindt per aanvraag een risicobeoordeling plaats waarbij wordt
gekeken naar de aard van het goed, eindgebruik, eindgebruiker en land van bestemming.
In de huidige omstandigheden blijft uitvoer mogelijk van bijvoorbeeld onderdelen voor
een luchtverdedigingssysteem, zodat Israël zich kan verdedigen tegen regionale dreiging.

Meer dan een jaar na het uitbreken van de oorlog kan worden geconstateerd dat de bestaande
inzet langs de verschillende sporen niet altijd tot het gewenste resultaat heeft geleid.
Hoewel de dreiging van Hamas niet verdwenen is, het kabinet begrip heeft voor de complexiteit
van het vechten tegen een tegenstander die zich tussen de burgerbevolking verschuilt
en de informatie die over de situatie in de Gazastrook naar buiten komt niet altijd
betrouwbaar is, wordt geconstateerd er de afgelopen periode te weinig hulp is binnen
gekomen, dat er sprake is van grote noden met name in Noord-Gaza, dat de veiligheid
van hulpverleners onvoldoende wordt gegarandeerd, dat afgesproken safe zones onvoldoende veilig blijven en de noodzakelijke medische hulp, laat staan medische
zorg, onvoldoende kon worden geleverd.

Het staakt-het-vuren is een eerste stap naar een duurzaam einde van het geweld. Tegelijkertijd
heerst er terecht veel onzekerheid over wat komen gaat. Het is van groot belang dat
beide partijen zich houden aan de gemaakte afspraken, hetgeen Nederland actief zal
uitdragen in bilateraal, regionaal en internationaal verband. De beoogde EU-Associatieraad
is hiervoor een belangrijk moment.

Tegelijkertijd is de situatie niet onmiddellijk veranderd met het staakt-het-vuren.
Diplomatiek is de afgelopen week de boodschap over de situatie in de Gazastrook en
het belang van naleving van het humanitair oorlogsrecht opnieuw overgebracht. Deze
boodschappen zal Nederland blijven afgeven, ook op ambtelijk niveau, zoals in de voorziene
consultaties tussen de Volkenrechtelijk Adviseur en zijn Israëlische ambtsgenoot.

In de afgelopen maanden is in multilateraal verband meermaals gestemd over resoluties
ten aanzien van de oorlog. Uit deze resoluties van de Algemene Vergadering van de
Verenigde Naties vloeien verschillende trajecten voort. Aankomende juni zal naar aanleiding
van een AVVN-resolutie (18 september 2024) een conferentie worden georganiseerd door
Frankrijk en Saudi-Arabië over de tweestatenoplossing. Nederland zal hieraan deelnemen.
Naar aanleiding van de AVVN-resolutie van 19 december 2024 is een nieuwe adviesaanvraag
gedaan aan het IGH over de verplichtingen van Israël als bezettende macht ten aanzien
van de aanwezigheid en de activiteiten van o.a. de VN en ten aanzien van het faciliteren
van humanitaire hulp aan de Palestijnse burgerbevolking.

Nederland zal zich blijven inzetten voor verbetering van de situatie in de Gazastrook.
Dit zal de komende periode na het staakt-het-vuren hard nodig blijven. Al geruime
tijd bereikt te weinig hulp de vele mensen in nood in de Gazastrook. De invoer van
goederen, zowel humanitair als commercieel, lag de afgelopen periode onder het minimaal
noodzakelijke. De toegang via de grensovergangen is beperkt en onvoldoende structureel,
en het bleek nagenoeg onmogelijk om hulp van Noord-Gaza naar het zuiden te krijgen
en vice versa. Een cruciale uitdaging bleek de afgelopen tijd om humanitaire hulp
te distribueren binnen de Gazastrook. Dit gezien extreme onveiligheid voor hulpverleners,
alsook van plunderingen van hulpkonvooien, obstructie van hulp door militaire checkpoints,
en verscheidene andere restricties. Naar verwachting zal ook met het staakt-het-vuren
toegang en veiligheid voor hulpverleners een uitdaging blijven. Nederland zal Israël
hierop blijven aanspreken. Het is de verantwoordelijkheid van Israël om humanitaire
hulp te faciliteren, en die verantwoordelijkheid stopt niet bij de grens. Eveneens
blijft Nederland humanitaire organisaties financieel ondersteunen voor waarborging
van de continuïteit en mogelijke opschaling van de humanitaire respons. Nederland
zal, naast de 15 miljoen euro aan bijdrage aan UNRWA, de dit jaar vrijkomende middelen
van vier miljoen euro als gevolg van de uitvoering van het amendement Stoffer/Eerdmans,
investeren in humanitaire hulpverlening in de Palestijnse Gebieden, waaronder de Gazastrook.

Voor onafhankelijk onderzoek naar schendingen van het internationaal recht zal het
kabinet additionele fondsen vrijmaken. Het OHCHR-kantoor in de Palestijnse Gebieden
zal extra middelen ontvangen voor monitoring en onderzoek naar mogelijke mensenrechtenschendingen.
Om de persvrijheid te garanderen, zal tevens een financiële bijdrage aan Free Press
Unlimited worden geleverd om onafhankelijke journalistiek te waarborgen.

In de komende maanden zal naar verwachting meer informatie naar buiten komen over
het daadwerkelijke aantal slachtoffers, de omvang van de catastrofale situatie, en
de langdurige gevolgen van dit conflict specifiek voor de Gazastrook. Ook zal van
alles naar buiten kunnen komen over de erbarmelijke omstandigheden waarin vrijgekomen
Israëlische gijzelaars zijn vastgehouden, hetgeen de trauma’s aan Israëlische zijde
zal voeden. Het is van belang dat een plan wordt overeengekomen in de internationale
gemeenschap over het herstel, de stabilisatie, en wederopbouw van de Gazastrook en
dat afspraken over de uitvoering daarvan worden gemaakt. Nederland zal zijn bijdrage
hieraan leveren. Nederland voorziet een belangrijke rol voor de VN, de internationale
financiële instellingen, het bedrijfsleven en natuurlijk zeker ook landen in de regio.

Nederland zal zich op de verschillende sporen blijven inzetten om conform het Regeerprogramma
te streven naar een veilig Israël, verlichten van leed en verschaffen van perspectief
voor Palestijnen en uiteindelijk ook een duurzame oplossing die door beide partijen
wordt gedragen, waarbij het uitgangspunt een tweestatenoplossing blijft waarbij zowel
het Israëli’s als Palestijnen in vrede en veiligheid naast elkaar kunnen leven.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
C.C.J. Veldkamp

Annex 1

Het Genocideverdrag

Tijdens het plenair debat ter voorbereiding op de Europese Raad is er tevens verzocht
om de Kamer te informeren over de verplichtingen van het Koninkrijk der Nederlanden
onder het Genocideverdrag. Het Verdrag inzake de voorkoming en bestraffing van genocide
van 9 december 1948 (Genocideverdrag) verplicht verdragspartijen tot het bestraffen
en voorkomen van het misdrijf genocide. Het verdrag bevat een algemeen erkende definitie
van genocide en bepaalt dat genocide een misdrijf is in vredestijd en ten tijde van
gewapend conflict. Het Genocideverdrag is door 153 staten geratificeerd, waaronder
door het Koninkrijk der Nederlanden. Uit jurisprudentie van het Internationaal Gerechtshof
(IGH) blijkt bovendien dat de belangrijkste beginselen die ten grondslag liggen aan
het verdrag behoren tot het internationaal gewoonterecht en dus bindend zijn voor
alle staten.

Hoewel het verbod op genocide als zodanig niet in het verdrag staat, is erkend dat
dit verbod voortkomt uit andere bepalingen in het verdrag. Het verbod op genocide
is daarnaast erkend als dwingende regel van algemeen internationaal recht (jus cogens).
Dit betekent dat deze regel door staten is geaccepteerd en erkend als een regel waarvan
niet mag worden afgeweken. Dergelijke dwingendrechtelijke regels dienen ter bescherming
van de fundamentele waarden van de gehele internationale gemeenschap.

De rechtsgevolgen van een ernstige schending van een regel van dwingend recht, zoals
een schending van het verbod op genocide, zijn weergegeven in artikel 41 van de conceptartikelen
van de VN Commissie voor internationaal recht inzake staatsaansprakelijkheid. De bepaling
bevat drie verplichtingen voor (derde) staten in het geval van een schending, namelijk
(1) de verplichting om samen te werken om de schending te beëindigen, (2) de verplichting
tot niet-erkenning van de situatie die is ontstaan als gevolg van de schending, en
(3) de verplichting om geen steun of assistentie te geven aan het in stand houden
van die situatie.

Definitie van genocide

Volgens artikel II van het Genocideverdrag wordt onder genocide verstaan een van de
volgende handelingen, gepleegd met de bedoeling om een nationale, etnische, godsdienstige
groep, dan wel een groep behorende tot een bepaald ras, geheel of gedeeltelijk als
zodanig te vernietigen:

a. het doden van leden van de groep;

b. het toebrengen van ernstig lichamelijk of geestelijk letsel aan leden van de groep;

c. het opzettelijk aan de groep opleggen van levensvoorwaarden die gericht zijn op haar
gehele of gedeeltelijke lichamelijke vernietiging;

d. het nemen van maatregelen, bedoeld om geboorten binnen de groep te voorkomen;

e. het gewelddadig overbrengen van kinderen van de groep naar een andere groep.

Deze definitie is in zijn volledigheid overgenomen in de Statuten van het Joegoslavië-tribunaal,
het Rwandatribunaal en het Statuut van Rome inzake het Internationaal Strafhof. In
Nederland is de strafbaarstelling van het misdrijf genocide neergelegd in artikel
3 van de Wet internationale misdrijven (Wim). Ook de definitie van genocide in de
Wim is woordelijk uit het Genocideverdrag overgenomen.

Het kenmerkende van genocide is gelegen in het bijzondere oogmerk dat bij de dader
aanwezig moet zijn om een nationale, etnische, raciale of religieuze groep geheel
of gedeeltelijk als zodanig te vernietigen. Het bestaan van een ander (persoonlijk)
motief bij de dader, bijvoorbeeld financieel of politiek gewin, wraak of het verkrijgen
van grondgebied, sluit het (ook) bestaan van genocidale opzet niet uit. Ook als onder
het internationaal recht een grondslag bestaat voor het gebruik van geweld, bijvoorbeeld
zelfverdediging in reactie op een gewapende aanval, of er een militair offensief gaande
is, kan er sprake zijn van genocidale opzet.

Verplichtingen voor (derde) staten op basis van het Genocideverdrag

Artikel I van het Genocideverdrag verplicht verdragspartijen om het misdrijf genocide
te voorkomen en te bestraffen. Hoewel nauw met elkaar verbonden, gaat het om twee
afzonderlijke verplichtingen. De verplichtingen om genocide te voorkomen en te bestraffen
zijn overigens niet erkend als dwingende regels van algemeen internationaal recht
(jus cogens).

Verplichting tot voorkomen van genocide

De verplichting om genocide te voorkomen is primair gericht op de staat met controle
over de handelingen of het grondgebied, maar is niet territoriaal begrensd. De reikwijdte
van de verplichting voor niet rechtstreeks betrokken verdragspartijen («derde») staten
hangt af van hun mogelijkheden om invloed uit te oefenen op mogelijke plegers van
genocide. Volgens het IGH is de verplichting om genocide te voorkomen een inspanningsverplichting
(en dus geen resultaatsverplichting): een (derde) staat moet alle redelijkerwijs beschikbare
maatregelen nemen om genocide zoveel mogelijk te voorkomen.

De mogelijkheid om invloed uit te oefenen op vermeende daders hangt onder meer af
van de geografische afstand en van de sterkte van de politieke, militaire en financiële
banden tussen de autoriteiten van de staat en de belangrijkste bij de gebeurtenissen
betrokken personen. De verplichting om genocide te voorkomen en de bijbehorende plicht
om te handelen ontstaat op het moment dat de (derde) staat verneemt, of normaal gesproken
had moeten weten, van het bestaan van een ernstig risico dat genocide zal worden gepleegd.
Staten zijn op grond van het Genocideverdrag echter niet verplicht om zelfstandig
onderzoek te doen naar iedere mogelijke situatie van genocide in een derde staat.
Wanneer een staat op de hoogte is van een situatie waarin een reëel risico op genocide
bestaat, is het van belang om op te roepen tot grondig en degelijk feitenonderzoek
door instanties die hiertoe bevoegd zijn en de capaciteit hebben om dit onderzoek
effectief uit te voeren.

Bij de invulling van de verplichting tot het voorkomen van genocide moet een staat
zich aan het internationaal recht houden, waaronder het geweldsverbod in het VN-Handvest.
Daarnaast kan iedere partij bij het Genocideverdrag een beroep doen op de bevoegde
organen van de VN om op grond van het VN-Handvest maatregelen te treffen ter voorkoming
van genocide, of van enig ander in artikel III genoemd feit, zoals het rechtstreeks
en openbaar aanzetten tot genocide. Als de staat middelen tot zijn beschikking heeft
die waarschijnlijk een afschrikwekkend effect hebben op individuen die ervan worden
verdacht genocide voor te bereiden, of redelijkerwijs worden verdacht genocidale opzet
te koesteren, dan is die staat verplicht om deze middelen te gebruiken als de omstandigheden
dit toelaten.

Een staat kan aansprakelijk worden gehouden voor een schending van de verplichting
tot het voorkomen van genocide wanneer deze staat duidelijk heeft nagelaten alle maatregelen
te nemen die binnen zijn macht lagen en die hadden kunnen bijdragen aan het voorkomen
van genocide. Een staat kan alleen aansprakelijk worden gehouden voor het schenden
van de verplichting tot voorkomen wanneer daadwerkelijk genocide heeft plaatsgevonden.
In de zaak tussen Bosnië-Herzegovina en Servië en Montenegro (2007) over de aansprakelijkheid
van Servië voor de genocide in Srebrenica, oordeelde het IGH dat Servië weliswaar
niet aansprakelijk was voor het plegen van genocide, maar wel voor het schenden van
de verplichting tot het voorkomen van de genocide met betrekking tot de gebeurtennissen
in Srebrenica in juli 1995. Hierbij hield het Hof onder meer rekening met de mate
van invloed van de Federale Republiek Servië op de Bosnische Serviërs die de genocide
in Srebrenica bedachten en uitvoerden en de aanwezige kennis bij de Servische autoriteiten
van het risico op genocide.

Verplichting tot bestraffen van genocide

De verplichting om genocide te bestraffen is nader uitgewerkt in artikelen III t/m
VII van het Genocideverdrag. Deze verplichting houdt onder meer in dat staten genocide
strafbaar moeten stellen en op hun eigen grondgebied moeten vervolgen. De verplichting
tot het bestraffen van genocide kan ook een verplichting tot samenwerken met internationale
strafhoven omvatten.

Volgens het IGH verplicht artikel VI verdragspartijen enkel om territoriale rechtsmacht
over het misdrijf genocide uit te oefenen. Dit betekent dat staten op basis van het
Genocideverdrag alleen verplicht zijn om daders van genocide te bestraffen wanneer
genocide op het grondgebied van de desbetreffende staat heeft plaatsgevonden. Zo oordeelde
het IGH in bovengenoemde zaak, dat Servië niet verplicht was om de daders van de genocide
in (het Bosnische) Srebrenica in Servië te berechten.

Deze beperkte verplichting tot bestraffen in artikel VI, belet staten niet om hun
rechtsmacht over het misdrijf genocide verder uit te breiden en uit te oefenen op
basis van andere criteria, zoals de nationaliteit van de dader of het slachtoffer.
Nederland heeft dit ook gedaan: op basis van de Wim heeft Nederland rechtsmacht indien
het slachtoffer of de verdachte Nederlands is, of wanneer de verdachte in Nederland
aanwezig is.

De verplichting tot het bestraffen omvat daarnaast een verplichting tot samenwerken
met internationale strafhoven en tribunalen, mits de verdragspartij de rechtsmacht
van desbetreffende hof of tribunaal heeft aanvaard. De staat waar een verdachte van
genocide zich bevindt, is onder meer verplicht om de verdachte aan te houden en over
te leveren aan het bevoegde hof of tribunaal. Op basis van het Genocideverdrag geldt
deze verplichting dus voor Nederland ten aanzien van het Internationaal Strafhof (ISH).

Het Statuut van Rome

Verplichtingen van Staten die partij zijn bij het Statuut van Rome inzake het Internationaal
Strafhof

Tijdens het plenair debat ter voorbereiding op de Europese Raad van 17 december 2024
verzocht het lid Piri (GL/PvdA) uw Kamer te informeren over de verplichtingen die
voor derde staten (zoals Nederland) voortvloeien uit het Statuut van Rome in het voorkomen
van misdrijven tegen de menselijkheid.

Het Statuut van Rome brengt verplichtingen met zich mee voor staten die het Statuut
van Rome hebben geratificeerd, zoals Nederland, of de rechtsmacht ad hoc hebben erkend
(o.b.v. art. 12 lid 3). Verdragspartijen moeten volgens het Statuut volledige samenwerking
verlenen aan het ISH bij zijn onderzoek naar, en vervolging van misdrijven waarover
het Hof rechtsmacht bezit. De verdragspartijen hebben de verplichting om, overeenkomstig
het in het Statuut bepaalde en de procedure ingevolge hun nationaal recht, te voldoen
aan verzoeken tot samenwerking, waaronder aanhouding en overdracht van personen waartegen
arrestatiebevelen zijn uitgevaardigd. Deze verplichting tot samenwerking geldt ook
voor staten die geen partij zijn bij het Statuut van Rome, maar die wel de rechtsmacht
van het ISH ad hoc hebben erkend op basis van artikel 12, derde lid, van het Statuut.

Op grond van het Statuut geldt verder het complementariteitsbeginsel, inhoudende dat
het ISH slechts rechtsmacht kan uitoefenen indien geen staat bereid of bij machte
is het onderzoek of de vervolging daadwerkelijk uit te voeren. Dit betekent dat –
hoewel niet uitdrukkelijk in het Statuut bepaald – de verdragspartijen gehouden zijn
om de misdrijven die aan de rechtsmacht van het Strafhof zijn onderworpen, in hun
nationale strafwetgeving strafbaar te stellen. In Nederland wordt daarin voorzien
door de Wim, waarin aanvankelijk het misdrijf genocide, misdrijven tegen de menselijkheid,
oorlogsmisdrijven en het misdrijf foltering strafbaar waren gesteld, en sinds 2011
ook gedwongen verdwijningen. In 2018 werd hieraan ook de strafbaarstelling van agressie
toegevoegd.9

Uit het Statuut vloeien dus enkel verplichtingen voort voor staten die partij zijn
bij het Statuut en voor staten die de rechtsmacht van het ISH ad hoc hebben erkend.
Israël is geen partij bij het Statuut van Rome en heeft de rechtsmacht van het ISH
niet erkend. Het statuut van Rome bevat geen expliciete plicht voor staten om misdrijven
tegen de menselijkheid te voorkomen.