Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag
36 584 Wijziging van de Handelsregisterwet 2007 en de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies ter beperking van de toegang tot informatie over uiteindelijk belanghebbenden van vennootschappen en andere juridische entiteiten alsmede van de toegang tot informatie over uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies (Wijzigingswet beperking toegang UBO-registers)
Nr. 7 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 30 december 2024
Inleiding
De regering is de vaste commissie voor Financiën erkentelijk voor de aandacht die
zij aan het onderhavige wetsvoorstel heeft geschonken en voor de door haar daarover
gestelde vragen. De vragen worden zo veel mogelijk beantwoord in de volgorde van het
door de commissie uitgebrachte verslag. Voor zover vragen, vanwege overeenkomst in
onderwerp, gezamenlijk beantwoord zijn, is dit vermeld.
Deze nota naar aanleiding van het verslag wordt mede namens de Minister van Justitie
en Veiligheid en de Minister van Economische Zaken uitgebracht.
Algemeen
1. Inleiding
De leden van de VVD-fractie verzoeken de regering nogmaals aan te geven waarom destijds
is gekozen voor een publiek toegankelijke variant. Zij vragen zich af hoe destijds
de grondrechten, zoals het recht op de eerbieding van het privéleven en familie- en
gezinsleven en het recht op bescherming van persoonsgegevens door de regering zijn
meegewogen. De leden vragen zich af of deze afweging op basis van toen beschikbare
informatie anders gemaakt had moeten worden.
Met de wijziging van de vierde Europese anti-witwasrichtlijn in 2018 (hierna: AMLD5)1 werd het UBO-register voor vennootschappen en andere juridische entiteiten openbaar
voor ieder lid van de bevolking. UBO is de afkorting voor ultimate beneficial owner, oftewel uiteindelijk belanghebbende. Met de komst van AMLD5 was een openbaar toegankelijk
register van uiteindelijk belanghebbenden niet langer een lidstaatoptie, maar een
verplichting. Een beperkte set gegevens van uiteindelijk belanghebbenden werd – zoals
door de richtlijn verplicht gesteld – openbaar toegankelijk.
In AMLD5 wordt een aantal argumenten geboden voor openbare toegang tot het register.
Ten eerste is het voordeel van publieke toegang dat het maatschappelijk middenveld,
zoals journalisten en maatschappelijke organisaties, in staat gesteld werden bij te
dragen aan het voorkomen van witwassen en het financieren van terrorisme door middel
van onderzoek en publicaties. Ten tweede wordt genoemd dat publieke toegang bijdraagt
aan het vertrouwen in zakelijke transacties, omdat iedereen in staat is om op te zoeken
met wie zij zaken (wil) doen. Dit heeft als positief neveneffect dat reputatie-effecten
kunnen worden gemitigeerd. Bedrijven willen geen reputatieschade riskeren doordat
ze geassocieerd worden met de negatieve activiteiten of publiciteit van de UBOs van
de tegenpartij. Tot slot wordt benoemd dat publieke toegang er aan bijdraagt dat informatie
tijdig beschikbaar is bij bevoegde autoriteiten en instellingen die binnen de reikwijdte
van de anti-witwasrichtlijn vallen. Als positief neveneffect wordt tot slot benoemd
dat transparantie bijdraagt aan vertrouwen in de financiële sector.
Destijds is overwogen dat de hierboven genoemde voordelen zwaarder wegen dan het privacybelang
van de betrokkenen. Bovendien is getracht de privacyinbreuk zoveel mogelijk te beperken.
Dit gebeurde op nationaal niveau onder meer door het aannemen van een amendement van
het lid Bruins.2 Krachtens dit amendement moet de Kamer van Koophandel een uiteindelijk belanghebbende
op diens verzoek inzicht geven in het aantal keer dat diens gegevens zijn verstrekt,
met uitzondering van de inzagen door de Financiële Inlichtingen Eenheid (FIU) en de
bevoegde autoriteiten.3
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met zorg kennisgenomen van berichten uit
het bedrijfsleven en het maatschappelijk middenveld dat het UBO-register een grote
administratieve last vormt voor ondernemers en bijvoorbeeld bestuurders van verenigingen
en stichtingen. Deze leden vragen of de regering soortgelijke zorgen uit het maatschappelijk
middenveld herkent en of de regering in dat licht van mening is dat de wetgeving zo
aangepast zou moeten worden dat dit leidt tot een verlichting van de administratieve
lastendruk en een verbetering van de privacy van betrokkenen. Ook vragen deze leden
de regering om uiteen te zetten of en hoe deze zorgen geadresseerd worden in de onderhavige
wetgeving, en zo niet, waarom niet.
Dit wetsvoorstel strekt ertoe om op korte termijn de regels rondom de toegang tot
geregistreerde informatie over de uiteindelijk belanghebbende van zowel vennootschappen
en andere juridische entiteiten als trusts en soortgelijke juridische constructies
aan te passen en te verduidelijken naar aanleiding van een uitspraak van het Hof van
Justitie van de Europese Unie (hierna HvJ EU).4
In deze uitspraak wordt een specifiek onderdeel van de anti-witwasrichtlijn over de
openbare toegankelijkheid van het UBO-register ongeldig verklaard. Onderhavig wetsvoorstel
heeft tot doel om ervoor te zorgen dat bevoegde partijen weer toegang kunnen krijgen
tot de registers. Daarmee ziet dit wetsvoorstel niet op de registratie van de UBOs.
De invoering van het Nederlandse UBO-register in 2020 heeft geleid tot verplichtingen
voor ondernemers en bestuurders van verenigingen en stichtingen, zodat zij hiermee
een bijdrage leveren aan het voorkomen en bestrijden van witwassen en financieren
van terrorisme. De verplichtingen zien op het registreren en actueel houden van informatie
over de UBOs. In sommige gevallen kan het voorkomen dat als onderdeel van het cliëntenonderzoek
door een meldingsplichtige instelling vanuit de Wet ter voorkoming van witwassen en
financieren van terrorisme (hierna: Wwft), ook aanvullende informatie over de UBO-inschrijving
verstrekt moet worden door de UBO. Deze eisen vloeien voort uit de richtlijn.
Het registreren van de UBOs is voor de meeste entiteiten echter een eenmalige handeling,
die gecombineerd is met de inschrijving in het handelsregister. Ondernemers zullen
dus administratieve lasten ondervinden bij het oprichten van hun entiteit, maar deze
zullen in de regel beperkt zijn. Voor veruit de meeste entiteiten geldt dat de UBOs
reeds bekend zullen zijn. Bijvoorbeeld omdat dit grootaandeelhouders zijn met meer
dan 25% van de aandelen, of personen met meer dan 25% van de stemrechten. In deze
gevallen zal het voor entiteiten eenvoudig zijn om hun UBOs te registreren. Daarnaast
kan het voorkomen dat de UBOs wijzigen. In dat geval zullen entiteiten deze wijziging
ook door moeten geven aan de Kamer van Koophandel (hierna: KVK). KVK geeft dit soort
processen zo lastenluw mogelijk vorm.
Specifiek voor (vrijwilligers)organisaties en algemeen nut beogende instellingen (anbi’s)
geldt dat dergelijke organisaties in de regel geen UBOs zullen hebben op basis van
eigendom of zeggenschap en derhalve de leden van het hoger leidinggevend personeel
dienen te registreren. Dit betreft een relatief eenvoudig proces. Een deel van deze
gegevens is reeds openbaar raadpleegbaar in het handelsregister. Specifiek geldt voor
anbi’s dat de situatie voor raadplegers zo verduidelijkt is, dat er in het register
is vermeld dat de UBO dus geen economisch belang heeft bij het vermogen van de stichting.5
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering om een puntsgewijze reactie
op de zorgen die geuit zijn in de position paper van Privacy First (d.d. 20 september
2024).
Privacy First uit in haar position paper zorgen over de privacy van personen die staan
ingeschreven in het UBO-register als de voorschriften uit de nieuwe zesde anti-witwasrichtlijn
(hierna: AMLD6)6 over toegang tot het UBO-register worden geïmplementeerd.
Hierbij wil het kabinet graag in algemene zin opmerken dat in de bepalingen uit AMLD6
rondom de toegang tot de registers, de uitspraak van het HvJ EU als uitgangspunt is
genomen. Daarnaast is van belang dat het Hof in haar uitspraak bevestigd heeft dat
personen en organisaties een legitiem belang kunnen hebben bij toegang tot het UBO-register
wanneer zij bijdragen aan het publieke belang van het voorkomen van witwassen en financieren
van terrorisme.
Specifiek uit Privacy First zorgen over het voorschrift uit AMLD6 op grond waarvan
journalisten, maatschappelijke organisaties en bevoegde autoriteiten uit derde landen
op basis van legitiem belang toegang krijgen tot informatie uit het UBO-register voor
een periode van drie jaar. Hoewel het klopt dat de richtlijn in beginsel voorschrijft
dat aan deze categorieën toegang moet worden verschaft voor een periode van drie jaar,
geldt wel dat na een jaar opnieuw geverifieerd mag worden of de persoon of organisatie
nog steeds een legitiem belang heeft. Dit mag zelfs al eerder als er redelijke gronden
zijn om te vermoeden dat het legitiem belang niet meer bestaat. Bovendien zullen degenen
die toegang hebben op grond van legitiem belang wettelijk verplicht zijn om de KVK
op de hoogte te stellen indien er sprake is van wijzigingen die ertoe kunnen leiden
dat zij geen legitiem belang meer hebben (bijvoorbeeld wanneer zij geen journalist
meer zijn).7 Daarnaast uit Privacy First de zorg dat er geen toets gedaan wordt op integriteit
en deskundigheid. Vermoedelijk wordt er hier gedoeld op het feit dat in de richtlijn
wordt voorgeschreven dat ervaring met het schrijven van publicaties over witwassen
of het financieren van terrorisme geen grond mag zijn voor het toetsen van een legitiem
belang bij journalisten. In de overwegingen van AMLD6 wordt daarover opgemerkt dat
toegang tot het UBO-register niet afhankelijk mag worden gesteld van het medium of
platform waarmee journalisten hun activiteiten uitvoeren, of van eerdere ervaring
op het onderwerp van witwassen of terrorismefinanciering.8 Integriteit komt wel aan bod in de richtlijn. Wanneer de registerbeheerder gegronde
vrees heeft dat de informatie niet zal worden gebruikt voor de doeleinden waarvoor
de informatie is opgevraagd, geldt dit als afwijzingsgrond voor de aanvraag of kan
de toegang tot de registers worden ingetrokken.
Naast zorgen over het verstrekken van toegang tot het UBO-register, uit Privacy First
ook haar zorgen over de positie van non-profit stichtingen onder de nieuwe anti-witwasverordening
(hierna: AMLR).9 Deze zorgen richten zich erop dat AMLR stichtingen op dezelfde wijze behandelt als
een express trust, terwijl dit geen vergelijkbare organisaties zijn. De uit Angelsaksische rechtssystemen
afkomstige trust is – kort samengevat – een juridische constructie waarbij goederen
worden toevertrouwd aan een beheerder (trustee) die deze vermogensbestanddelen overeenkomstig
een trustakte aanwendt voor één of meerdere begunstigden. Hoewel in AMLD4 en AMLD5
stichtingen ook al gelijkgetrokken werden met express trusts, heeft Nederland er destijds
voor gekozen deze rechtspersonen niet als express trusts of soortgelijke juridische
constructies te behandelen. Daar is voor gekozen omdat deze werkwijze aansluit bij
de systematiek van de Handelsregisterwet 2007, waarbij stichtingen in het Handelregister
worden geregistreerd. Hierdoor zijn de administratieve lasten voor stichtingen over
het algemeen lager.
Omdat regels omtrent stichtingen vanaf de inwerkingtreding van AMLR – op 10 juli 2027
– direct doorwerken in de nationale rechtsorde, is de ruimte om hier nog van af te
wijken beperkt. In de voorbereidingen op de implementatie van AMLR zal het kabinet
bezien of er op dit punt nog ruimte is om stichtingen niet als express trusts te classificeren,
wat de precieze gevolgen van een eventuele wijziging zijn voor de administratieve
lasten van stichtingen en wat de gevolgen zijn voor de privacy van de UBOs.
Daarnaast spreekt Privacy First de zorg uit dat het registreren van het hoger leidinggevend
personeel van een non-profit stichting een economisch belang bij het vermogen van
de stichting suggereert, terwijl hier geen sprake van is. In de regel zal het zo zijn
dat non-profit organisaties al ingeschreven zijn in het UBO-register voor vennootschappen
en juridische entiteiten. Dit komt omdat in AMLD4 reeds is geregeld dat alle stichtingen
en verenigingen, dus ook non-profits, hun UBOs moeten registreren. De regering erkent
de zorg dat het inschrijven van het hoger leidinggevend personeel van een non-profit
als UBO de suggestie kan wekken dat er sprake is van een economisch belang bij het
vermogen van de stichting. Daarom is reeds geregeld dat in het UBO-register op uittreksels
van algemeen nut beogende instellingen (anbi’s) een toelichting wordt geplaatst. Hiermee
wordt verduidelijkt dat het bij anbi’s in de regel niet zo zal zijn dat er een UBO
is op basis van economisch belang, eigendom of zeggenschap en dat het hoger leidinggevend
personeel geen economisch belang heeft bij het vermogen van de stichting.10
De leden van de SGP-fractie vragen naar de vulling van het UBO-register. Deze leden
willen weten of er nog veel entiteiten zijn die hun UBO niet opgegeven hebben. Deze
leden vragen of de regering inzicht kan bieden in de handhaving omtrent het niet-inschrijven.
Zij vragen of er reeds boetes of dwangsommen zijn opgelegd, en zo ja, in welke mate.
De huidige vulgraad van het UBO-register voor vennootschappen en juridische entiteiten
is sinds medio 2024 stabiel en ligt op ruim 85%. Bureau Economische Handhaving (BEH),
een onderdeel van de Belastingdienst, is aangewezen om toezicht te houden op het inschrijven
van UBOs in de registers door entiteiten. BEH maakt hierbij gebruik van vormen van
informele en formele handhaving.
De informele handhaving start met het versturen van een waarschuwingsbrief door BEH aan juridische
entiteiten met het verzoek de UBOs alsnog te registreren. In de periode juni 2023
tot en met september 2024 heeft BEH 33.754 waarschuwingsbrieven verzonden. Uit navraag
bij BEH volgt dat in reactie op deze waarschuwingsbrief tussen de 30% en 35% van de
geadresseerden overgaat tot actie (inschrijving UBO of ontbinding en uitschrijving
uit het handelsregister).
Uit de groep juridische entiteiten die nog steeds niet tot actie is overgegaan, worden
steekproefsgewijs juridische entiteiten gekozen waarmee wordt geprobeerd telefonisch
contact te krijgen. Tijdens dit telefonisch contact wordt de juridische entiteit nogmaals
de gelegenheid geboden om binnen vier werkdagen tot actie over te gaan. In de periode
juni 2023 tot en met september 2024 is 1.160 keer geprobeerd telefonisch contact te
leggen met juridische entiteiten uit een aselect getrokken groep. Hierbij is in 727
keer geen telefonisch contact tot stand gekomen, hebben 164 juridische entiteiten
alsnog de UBO ingeschreven na telefonisch contact, zijn 30 juridische entiteiten ontbonden
na telefonisch contact, is van 175 juridische entiteiten een opgave ontvangen na telefonisch
contact en heeft in 64 situaties telefonisch contact niet tot enig resultaat geleid
waardoor in die situatie over is gegaan tot de volgende formele fase van de handhaving.
Sinds de start van de handhaving tot en met september 2024 zijn aan 501 juridische
entiteiten boetebeschikkingen opgelegd. Er zijn tot op heden geen dwangsommen opgelegd.
Naast de voorgaande handhavingsacties van BEH heeft KVK in de allereerste fase, voorafgaande
aan handhaving door BEH, eveneens brieven gestuurd aan al deze juridische entiteiten.
De leden van de SGP-fractie wijzen erop dat in het regeerprogramma is afgesproken
dat er geen nieuwe nationale koppen op Europees beleid komen en dat de regering gaat
bezien welke bestaande nationale koppen kunnen worden geschrapt. De leden vragen in
hoeverre er in het voorliggende en het voorgaande wetsvoorstel gebruik is gemaakt
van nationale koppen en of de regering daarop kan ingaan.
In het regeerprogramma is inderdaad opgenomen dat er geen nieuwe nationale koppen
op Europees beleid komen en dat daarnaast wordt gekeken welke andere bestaande nationale
koppen kunnen worden geschrapt. Dit met behoud van doelbereik en met oog voor de consequenties
ervan.11 Uitgangspunt daarbij is het verminderen van lasten en regeldruk voor ondernemers,
zodat ruimte ontstaat voor innovaties die kunnen bijdragen aan een duurzamere toekomst.
In het voorliggende wetsvoorstel is opgenomen dat financiële instellingen die de Sanctiewet
1977 op het gebied van administratieve organisatie en interne controle dienen na te
leven, alsmede de autoriteiten die belast zijn met het toezicht op de sanctieregelgeving
(AFM en DNB) toegang krijgen tot de UBO-registers. Deze toegang is nodig om op een
adequate wijze aan de onderzoeksverplichtingen op basis van de Sanctiewet 1977 te
voldoen en hierop goed toezicht te kunnen houden.12 Tevens is er een grondslag opgenomen om bij algemene maatregel van bestuur bestuursorganen
en rechtspersonen met een overheidstaak aan te wijzen die toegang krijgen tot de UBO-registers
wanneer dit noodzakelijk is voor de uitvoering van een wettelijke of Europeesrechtelijke
taak of bevoegdheid. Deze grondslag is onder andere opgenomen voor de Herstel- en
veerkrachtfaciliteit13 en bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak in het kader van hun onderzoek
op basis van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur
(Bibob). Een ander voorbeeld van een partij waarbij het kabinet voornemens is deze
op te nemen in dit besluit, zijn de gerechtsdeurwaarders voor wat betreft de uitvoering
van hun taak op grond van artikel 2 van de Gerechtsdeurwaarderswet.
Hoewel bovengenoemde punten niet direct uit de richtlijn volgen, zijn het geen nationale
koppen zoals opgenomen in het regeerprogramma. Integendeel, voor veel van deze partijen
kan de toegang tot de UBO-registers als hulpmiddel fungeren om aan hun wettelijke
verplichtingen te voldoen.
Destijds is er bij de implementatie van AMLD5 bij de behandeling van de Implementatiewet
registratie uiteindelijk belanghebbenden van vennootschappen en andere juridische
entiteiten een amendement van het lid Bruins aangenomen.14 Krachtens dit amendement moet de Kamer van Koophandel een uiteindelijk belanghebbende
op diens verzoek inzicht geven in het aantal keer dat diens gegevens zijn verstrekt,
met uitzondering van de inzagen door de Financiële inlichtingen eenheid en de bevoegde
autoriteiten.15 Ook dient eenieder die toegang wil tot het register zich eerst te identificeren
bij de Kamer van Koophandel met een voldoende betrouwbaar identificatiemiddel. De
Kamer van Koophandel registreert deze gegevens. De gegevens van verzoekers kunnen
ook worden ingezien door de Financiële inlichtingen eenheid en de bevoegde autoriteiten.16 Dit is nog niet in werking getreden. Om te voldoen aan de vereiste van betrouwbare
identificatie van raadplegers is ervoor gekozen om aan te sluiten bij de Wet digitale
overheid en de identificatiemiddelen die daarbij beschikbaar komen. Wanneer de Wet
digitale overheid in werking treedt, zal ook worden voorzien in de inwerkingtreding
van deze bepaling. In de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden
van trusts en soortgelijke juridische constructies is dit ook overgenomen, zodat de
wet aansluit bij het systeem voor vennootschappen en andere juridische entiteiten.17
Tot slot is er een meewerkverplichting opgenomen in de Wwft18 waarbij de uiteindelijke belanghebbende van een trust aan de trustee alle informatie
verschaft die nodig is om te voldoen aan diens wettelijke verplichtingen. Hier is
voor gekozen om aan te sluiten bij Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden
van vennootschappen en andere juridische entiteiten, waarvoor wel een meewerkverplichting
direct volgt uit de AMLD5. Bij implementatie wordt van een nationale wetgever verwacht
dat wordt nagegaan wat de doelstelling is van de Europese regelgeving die geïmplementeerd
moet worden en vervolgens of de implementatieregeling zowel op papier, maar vooral
ook in de praktijk daaraan kan voldoen. Maatgevend is of de maatregelen in voldoende
mate het nuttig effect van de regeling realiseren op nationaal niveau. Het eveneens
opnemen van een meewerkverplichting voor de uiteindelijk belanghebbende van een trust
draagt bij aan een effectieve werking van de richtlijn.
De leden van de SGP-fractie vragen of de richtlijn ruimte biedt voor versoepelingen
van de regelgevingen en denken daarbij concreet aan het onder voorwaarden uitsluiten
van ANBI-instellingen van de registratieplicht.
In 2016 is een motie ingediend waarin de regering werd gevraagd om bij de implementatie
van de anti-witwasrichtlijn rekening te houden met de bijzondere positie van algemeen
nut beogende instellingen (anbi’s).19
In de toelichting bij de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden
van vennootschappen en andere juridische entiteiten is als reactie op deze motie aangegeven
dat de richtlijn niet de mogelijkheid biedt om bij het implementeren van de verplichtingen
ten aanzien van UBO-informatie een onderscheid te maken tussen vennootschappen of
andere juridische entiteiten die wel of niet een algemeen nut beogen.20 Dit komt omdat in AMLD4 reeds is geregeld dat alle stichtingen en verenigingen, dus
ook non-profits, hun UBOs moeten registreren. Bepalend voor de richtlijn is of sprake
is van een vennootschap of andere juridische entiteit. Voor zover een anbi opereert
als vennootschap of andere juridische entiteit, vallen zij onder de UBO-regelgeving
en kunnen zij niet worden uitgezonderd.21 In de regel zal het zo zijn dat anbi’s al ingeschreven zijn in het UBO-register voor
vennootschappen en juridische entiteiten.
Op 19 juni 2024 zijn de nieuwe verordening en richtlijn op het gebied van anti-witwasregelgeving
gepubliceerd. De regels omtrent het vaststellen van de UBOs en de verplichting om
deze te verstrekken, bevinden zich niet meer in de richtlijn, maar in de AMLR. In
AMLR is opgenomen dat juridische entiteiten en trustees van express trusts of personen
met gelijkwaardige functies in soortgelijke juridische constructies ervoor zorgen
dat de informatie over de UBOs die zij bijhouden, aan Wwft-instellingen wordt verstrekt
in het kader van cliëntenonderzoeksprocedures of wordt ingediend bij centrale registers
(UBO-registers), adequaat, nauwkeurig en actueel is.22 Bij de verordening wordt ook toegelicht dat om daadwerkelijke transparantie te waarborgen,
de regels inzake UBOs van toepassing moeten zijn op een zo breed mogelijk scala van
vennootschapsrechtelijk of anderszins op het grondgebied van de lidstaten opgerichte
juridische entiteiten en juridische constructies.23 Een verordening is verbindend in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk
in elke lidstaat. Ook de nieuwe verordening biedt daarom geen ruimte aan de lidstaten
om bepaalde juridische entiteiten uit te sluiten van de registratieplicht of andere
soorten versoepelingen.
De leden van de SGP-fractie vragen of het klopt dat kerkgenootschappen nog steeds
onder de verplichtingen van het UBO-register vallen en in hoeverre dit noodzakelijk
is om te voldoen aan de Europese richtlijnen.
AMLD4 bevat geen uitzonderingen voor de registratieverplichting voor bepaalde soorten
juridische entiteiten of constructies. In de richtlijn is geregeld dat alle verenigingen
of stichtingen, dus ook met een religieus oogmerk, de UBOs moeten registreren. Ook
AMLR biedt geen ruimte aan de lidstaten om bepaalde categorieën juridische entiteiten
uit te sluiten van de registratieplicht. In de overwegingen van AMLR wordt daarnaast
toegelicht dat om daadwerkelijke transparantie te waarborgen, de regels inzake UBOs
van toepassing moeten zijn op een zo breed mogelijk scala van juridische entiteiten
of constructies.24 Godsdienst of levensovertuiging geldt echter als een bijzonder persoonsgegeven in
de zin van de algemene verordening gegevensbescherming (hierna: AVG). Dat brengt met
zich mee dat grote terughoudendheid betracht dient te worden als het gaat om de verwerking
hiervan. Voor kerkgenootschappen geldt daarom dat de registratieplicht anders is vormgegeven
dan bij andere entiteiten. Voor een kerkgenootschap geldt dat alléén op het hoogste
(landelijke) aggregatieniveau een inschrijving in het UBO-register hoeft plaats te
vinden. Voor zelfstandige onderdelen van een kerkgenootschap met rechtspersoonlijkheid,
geldt de inschrijfplicht in het UBO-register niet (zoals bijvoorbeeld parochies en
gemeenten).
2. Europese anti-witwasrichtlijn (AMLD)
§ 2.1.1. Artikel 30 AMLD4
De leden van de BBB-fractie merken op dat de invulling van het begrip «legitiem belang»
nader wordt uitgewerkt bij algemene maatregel van bestuur. De leden vragen of de beperking
van de groep personen die inzage kan krijgen in de UBO-registers, in relatie tot privacy
van uiteindelijk belanghebbende alsmede van proportionaliteit en noodzaak, ook betekent
dat het begrip legitiem belang strikt dient te worden ingevuld. Want anders wordt
het belang dat wordt gediend met een beperking van de groep die toegang krijgt deels
ongedaan gemaakt met een mogelijk te ruime invulling van de voorwaarden waaronder
aan de desbetreffende personen en organisaties inzage mag worden verleend.
Het kabinet heeft begrip voor de zorg van de leden van de BBB-fractie dat via de bandbreedte
van het legitiem belang mogelijk alsnog verkapte openbare registers worden gecreëerd.
Het maatschappelijk middenveld kan een belangrijke bijdrage leveren aan het bestrijden
en voorkomen van witwassen en financieren van terrorisme, door onderzoek te doen naar
uiteindelijk belanghebbenden. Dit heeft ook het HvJ EU bevestigd in haar uitspraak
over toegang tot het UBO-register.25 Tegelijkertijd draagt toegang op basis van legitiem belang bij aan het vertrouwen
in zakelijke transacties, omdat het mogelijk is om op te zoeken met wie je zaken doet.26 Het is daarom van belang om een goede balans te vinden tussen de privacy van personen
die zijn ingeschreven in de registers en het publieke belang van het voorkomen en
bestrijden van witwassen en de financiering van terrorisme.
De leden merken terecht op dat dit wetsvoorstel een grondslag bevat om bij algemene
maatregel van bestuur categorieën van partijen met een legitiem belang aan te wijzen.
Tijdens het commissiedebat bestrijding witwassen en terrorismefinanciering van 24 april
2024 is toegezegd om het ontwerpbesluit hierover aan de Tweede Kamer te sturen.27 Het legitiem belang moet – conform de uitspraak van het HvJ EU – verband houden met
de doelstellingen van de richtlijn, namelijk met het voorkomen of bestrijden van witwassen,
daarmee verband houdende basisdelicten of financieren van terrorisme. AMLD6 geeft
nadere regels omtrent legitiem belang en schrijft ook categorieën voor van partijen
met een legitiem belang, zoals journalisten en maatschappelijke organisaties. Daarnaast
kent AMLD6 een restcategorie voor toegang aan andere partijen, mits er een aantoonbaar
legitiem belang ten aanzien van het voorkomen en bestrijden van witwassen, daarmee
verband houdende basisdelicten, en terrorismefinanciering is.28
Naast de inperking in de nieuwe richtlijn ten aanzien van het aantal categorieën bevat
de richtlijn ook enkele waarborgen ten aanzien van de wijze waarop deze partijen toegang
krijgen. Zo schrijft de richtlijn voor tot welke gegevens deze partijen toegang krijgen
en moet de functie of het beroep van de aanvrager worden getoetst. Daarnaast moet
in de meeste gevallen gekeken worden naar de band met de specifieke juridische entiteit
of juridische constructie waarover informatie wordt opgevraagd.29 Personen of organisaties krijgen in veel gevallen dus geen toegang tot het gehele
register, maar slechts op case-by-case basis toegang tot de informatie over de entiteit
waarvoor zij een legitiem belang kunnen aantonen. Tevens bepaalt AMLD6 dat de categorieën
journalistieke en maatschappelijke organisaties ruim moeten worden uitgelegd. In AMLD6
is opgenomen dat lidstaten toegang voor journalisten en maatschappelijke organisaties
niet afhankelijk mogen maken van het medium of platform waarmee zij hun activiteiten
uitvoeren. Ook mogen zij toegang niet afhankelijk maken van eerdere ervaring van de
journalist of de maatschappelijke organisatie op het gebied van witwassen en terrorismefinanciering.30 Met betrekking tot personen of organisaties die voornemens zijn een zakelijke transactie
aan te gaan met een entiteit geldt dat een transactie niet beperkt is tot handelsactiviteiten
of het aanbieden of kopen van producten of diensten. Dit kan ook situaties omvatten
waarin een persoon in een juridische entiteit of constructie wil investeren of de
juridische entiteit wil verwerven.31
De Europese Commissie heeft aangegeven nog met uitvoeringshandelingen te komen waarin
de nodige technische specificaties en procedures voor het verlenen van toegang op
basis van legitiem belang zullen worden gedefinieerd, om uiteenlopende benaderingen
van het begrip legitiem belang binnen de Europese Unie te voorkomen. Het is nog onduidelijke
wanneer deze uitvoeringshandelingen gereed zijn. Het kabinet neemt deze uitvoeringshandelingen
mee bij de verdere uitwerking van de algemene maatregel van bestuur ten aanzien van
legitiem belang.32
§ 2.2.2. Artikel 31 AMLD5
De leden van de SGP-fractie lezen dat er een aantal maatregelen is genomen die ertoe
dienen de privacy van de uiteindelijk belanghebbenden te beschermen en vragen of de
regering deze maatregelen kan toelichten.
Deze vraag ziet op de maatregelen die volgen uit AMLD5. Bij de implementatie van AMLD5
is ervoor gekozen om gebruik te maken van de mogelijkheid om online registratie en
de betaling van een vergoeding te verlangen als onderdeel van de toegang tot het register.33 In de passages uit de memorie van toelichting waar de leden naar verwijzen is uiteengezet
dat tegenover de openbaarheid van het register (iedereen heeft toegang tot een gedeelte
van de gegevens), bovengenoemde maatregelen zijn getroffen om de privacy te beschermen.
Hiermee wordt een drempel opgeworpen om de registers te raadplegen. Ook hebben uiteindelijk
belanghebbenden de mogelijkheid om via de beheerder van het register – de Kamer van
Koophandel – inzicht te verkrijgen in het aantal keren dat over hen informatie uit
het register is verkregen en worden in bijzondere gevallen de persoonsgegevens van
de belanghebbenden afgeschermd in het register. Deze privacy waarborgen zagen oorspronkelijk
op de situatie dat het register voor eenieder te allen tijde toegankelijk was. De
uitspraak van HvJ EU heeft inmiddels een streep door deze doorlopende openbare toegankelijkheid
gezet. Desondanks blijven deze maatregelen van toepassing en worden deze zelfs uitgebreid.
Dit leidt tot een hogere bescherming van de privacy van UBOs.
§ 3. Uitspraak Hof van Justitie van de Europese Unie
De leden van de GroenLinks-PvdA fractie vragen hoe de regering tot de gekozen uitwerking
van de uitspraak van het Europees Hof is gekomen. Ook vragen deze leden hoe deze uitspraak
in andere EU-landen is uitgewerkt. Daarnaast vragen zij hoe de ontwikkeling van de
toegang tot UBO-registers er daar over de jaren uitziet. Zij vragen of daar meer of
minder ruimte gelaten wordt aan gegevensuitwisseling en wat de bandbreedte daarin
is. Zij vragen ook wat de kansen en risico’s zijn om in deze wet op dit punt gegevensuitwisseling
te versterken en/of te verbeteren.
De uitspraak van HvJ EU heeft een streep gezet door de integrale publieke toegang
van het UBO-register. Daarmee wordt teruggevallen op wat bepaald is in AMLD4, namelijk
dat toegang tot het UBO-register voorbehouden is aan de volgende partijen: de bevoegde
autoriteiten en de FIU, de Wwft-instellingen34 en personen of organisaties met een legitiem belang. Dit legitiem belang dient verband
te houden met de doelstelling van de richtlijn, namelijk het bijdragen aan het voorkomen
of bestrijden van witwassen, daarmee verband houdende basisdelicten, of financieren
van terrorisme, en het opwerpen van een barrière om entiteiten te misbruiken voor
witwassen. Met het wetsvoorstel wordt de wettelijke grondslag behouden om toegang
te verlenen aan bovengenoemde partijen. In AMLD6, die dateert van na de uitspraak
van HvJ EU, blijven deze partijen ongewijzigd. Tevens is in het wetsvoorstel opgenomen
dat partijen die aan de sanctieregelgeving moeten voldoen en bestuursorganen rechtspersonen
met een overheidstaak, wanneer dit noodzakelijk is voor de uitvoering van een wettelijke
of Europeesrechtelijke taak of bevoegdheid, toegang krijgen tot de UBO-registers.
Kort na de uitspraak van HvJ EU over de toegankelijkheid van het UBO-register besloot
een aantal lidstaten de publieke toegang tot het register (deels) op te schorten.
Naast Nederland hebben in ieder geval Duitsland, Ierland, België, Luxemburg en Oostenrijk
dit gedaan. Daarbij moet opgemerkt worden dat Nederland toegang tot de registers voor
bevoegde autoriteiten en instellingen in de zin van de Wet ter voorkoming van witwassen
en financieren van terrorisme (hierna: Wwft) wel is blijven toestaan, omdat dit niet
in strijd is met uitspraak van het HvJ EU. Een tweede groep lidstaten heeft besloten
om ondanks de uitspraak van het Hof publieke toegang tot het register te blijven toestaan.
Lidstaten die deze keuze gemaakt hebben zijn bijvoorbeeld Zweden, Denemarken, Slowakije
en Portugal. Daarbij moet opgemerkt worden dat Denemarken publieke toegang toestaat,
vooruitlopend op regelgeving die toegang beperkt tot personen en organisaties met
een legitiem belang. Een derde groep lidstaten had, in afwijking van AMLD5, de toegang
tot het register voor de Hof uitspraak juist afgeschermd voor het bredere publiek.
Hiertoe behoren Finland, Griekenland en Spanje. Finland en Spanje verlenen inmiddels
toegang aan personen en organisaties met een legitiem belang.
Met betrekking tot de landen die legitiem belang al geïmplementeerd hebben geldt dat
er uiteenlopende werkwijzen zijn bedacht. In sommige lidstaten geldt een strenge definitie
van legitiem belang. Ierland stelt bijvoorbeeld niet alleen als eis dat de persoon
of organisatie die een aanvraag doet een bijdrage moet leveren aan het voorkomen of
bestrijden van witwassen en terrorisme financiering, maar ook dat de aanvraag voor
toegang ziet op een onderneming met een hoog risico. In andere lidstaten wordt juist
een zeer grondige toets gedaan op het begrip legitiem belang. Zo controleert Duitsland
steeds voor elke raadpleging opnieuw het legitiem belang van de aanvrager. Dit is
een erg arbeidsintensieve variant. Sommige lidstaten hebben juist voor een pragmatische
insteek gekozen. Zo heeft Spanje een aantal mediabedrijven aangewezen die geacht worden
een legitiem belang te hebben en verschaft drie medewerkers per mediabedrijf toegang
tot het register.
Voor de Europese Commissie is de uiteenlopende aanpak onder lidstaten reden geweest
om in te zetten op harmonisering van toegangsregels. In het nieuwe AML-pakket zijn
een aantal zaken geharmoniseerd en daarnaast werkt de Europese Commissie aan uitvoeringshandelingen
ten aanzien van legitiem belang. Bij het opstellen van de algemene maatregel van bestuur
voor legitiem belang zullen we zoveel mogelijk aansluiten bij het nieuwe Europese
wetgevingspakket.
De leden van de VVD-fractie constateren dat de uitspraak van het Hof van Justitie
van de Europese Unie al dateert van 22 november 2022 en vragen zich af waarom er nu
pas, medio 2024, een wetsvoorstel ligt om invulling te geven aan de uitspraak.
De leden van de VVD-fractie merken terecht op dat de uitspraak van HvJ EU dateert
van eind november 2022. Na de uitspraak en de daaropvolgende sluiting van het register,
is direct begonnen met het nader bestuderen van de uitspraak van het HvJ EU en het
schrijven van een wetsvoorstel dat de regels omtrent de toegang tot de UBO-registers
in lijn brengt met deze uitspraak. Het kabinet vond het belangrijk de vormgeving en
afstemming met alle betrokken partijen zorgvuldig te doen, mede gelet op de aandacht
die uw Kamer heeft voor het wetsvoorstel en de complexiteit van de belangen die het
HVJ EU ook benoemt in de uitspraak. In juni 2023 is een versie van het wetsvoorstel
ter internetconsultatie aangeboden, zijn er uitvoeringstoetsen aangevraagd bij de
Kamer van Koophandel en de Belastingdienst en is een versie van het wetsvoorstel voor
advies voorgelegd aan de Autoriteit Persoonsgegevens. Vervolgens is begin december
2023 advies gevraagd aan de Raad van State. Op 6 maart 2024 is het gevraagde advies
ontvangen. Daarna is het nader rapport opgesteld en is het wetsvoorstel op 1 juli
2024 ingediend bij de Tweede Kamer.
De leden van de VVD-fractie vragen tot welke problemen het geleid heeft dat er sinds
22 november 2022 tijdelijk geen informatieverstrekkingen uit het Nederlandse UBO-register
gedaan zijn. Ook vragen zij welke extra regeldruk dit veroorzaakt heeft. Zij vragen
wanneer de informatieverstrekkingen weer kunnen worden opgestart voor partijen die
toegang hebben.
Op 20 januari 2023 is uw Kamer geïnformeerd over de analyse en de opvolging van de
uitspraak van het HvJ EU.35 In die brief is uiteengezet dat bevoegde autoriteiten en instellingen in de zin van
de Wwft recht op toegang tot het UBO-register behouden en dat de uitspraak van het
Hof hier niet aan tornt. De aansluiting van bevoegde autoriteiten tot het UBO-register
is kort na de uitspraak hersteld en zij kunnen het register dus zonder beperkingen
raadplegen. Het herstellen van toegang aan Wwft-instellingen is echter complexer omdat
het landschap aan Wwft-instellingen divers is, evenals de technische modaliteiten
waarmee deze instellingen toegang hadden tot het register. Veel Wwft-instellingen
waren namelijk niet rechtstreeks aangesloten op het register, maar via ICT-leveranciers
die geen toegang meer hebben tot UBO-informatie. Het identificeren van welke individuele
instellingen toegang kunnen hebben en dit technisch inregelen middels een rechtstreekse
aansluiting met KVK kost tijd. Op 17 april 2024 is uw Kamer geïnformeerd over de voortgang
van het heraansluiten van Wwft-instellingen. Daarbij is aangegeven dat de prioriteit
ligt bij de grootbanken en het notariaat. Voor de grootbanken geldt dat deze groep
inmiddels weer toegang heeft tot het register. Voor het notariaat wordt momenteel
met de KVK en de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie (KNB) gesproken over de
technische en juridische mogelijkheden en voorwaarden voor heraansluiting.
Voor Wwft-instellingen die nog geen directe toegang hebben tot de UBO-registers geldt
dat zij een gewaarmerkt uittreksel moeten opvragen bij hun klant. De klant kan inloggen
bij KVK en een gewaarmerkt uittreksel opvragen. Dit uittreksel kan vervolgens overlegd
worden aan de Wwft-instelling. Door controle van het waarmerk op het uittreksel kan
de Wwft-instelling verifiëren dat het gaat om authentieke informatie uit het register.
Deze werkwijze geeft instellingen toegang tot de informatie in de registers, maar
leidt er wel toe dat klanten en Wwft-instellingen een aantal extra stappen moeten
zetten als onderdeel van het cliëntenonderzoek. Vandaar dat het kabinet en KVK zich
blijven inzetten om directe toegang tot de registers voor zoveel mogelijk Wwft-instellingen
praktisch in te regelen.
De leden van de VVD-fractie merken op dat het Hof van Justitie van de Europese Unie
overweegt dat het legitiem belang verband moet houden met de doelstelling van de anti-witwasrichtlijn.
Pers en maatschappelijke, niet-gouvernementele organisaties die zich bezighouden met
het voorkomen en het bestrijden van witwassen en terrorismefinanciering hebben ook
een legitiem belang. Deze leden vragen hoe ervoor wordt gezorgd dat alleen die delen
van deze groepen toegang krijgen die een legitiem belang hebben. De leden vragen aan
welke maatschappelijke en niet-gouvernementele organisaties wordt gedacht. De leden
van de VVD-fractie zijn er voorstander van dat de pers met een legitiem belang toegang
krijgt en vragen zich af hoe «pers» moet worden afgebakend. Het is ingewikkeld om
deze groep af te bakenen en vragen hoe de regering dat gaat doen.
AMLD6 identificeert een aantal categorieën die geacht wordt een legitiem belang te
hebben. In deze richtlijn is onder meer opgenomen dat personen die werkzaamheden verrichten
voor journalistieke doeleinden of met het op verslaggeving of andersoortige media-uitingen
in verband met het voorkomen of bestrijden van witwassen, daarmee verband houdende
basisdelicten, of terrorismefinanciering, worden geacht een legitiem belang te hebben.
Maatschappelijke organisaties, waaronder niet-gouvernementele organisaties en wetenschappelijke
organisaties moeten eveneens betrokken zijn bij het voorkomen of bestrijden van witwassen,
daarmee verband houdende basisdelicten, of terrorismefinanciering. In de richtlijn
wordt toegelicht dat de toegang tot de UBO-registers niet afhankelijk mag worden gesteld
van het medium of platform waarmee zij hun activiteiten uitvoeren, of van eerdere
ervaring op dit gebied.36
AMLD6 schrijft tevens het proces voor toegang voor. Hierin is opgenomen dat de entiteiten
die verantwoordelijk zijn voor UBO-registers maatregelen moeten nemen om te verifiëren
of er sprake is van een legitiem belang dat verband houdt met het voorkomen of bestrijden
van witwassen, daarmee verband houdende basisdelicten, of terrorismefinanciering op
basis van documenten, informatie en gegevens die ze verkrijgen van de natuurlijk of
rechtspersoon die toegang tot de UBO-registers wenst. Bij elke inlogpoging zal de
identiteit van de persoon die inlogt geverifieerd worden, door gebruik te maken van
een toegangsmiddel wat voldoet aan de eIDAS-verordening37. Hierdoor wordt gewaarborgd dat ongeautoriseerde personen geen toegang krijgen tot
de informatie in het register. Wat betreft de hierboven genoemde twee groepen – kort
gezegd de journalisten en maatschappelijke organisaties – is in de richtlijn opgenomen
dat om te bepalen of er sprake is van een legitiem belang enkel wordt gekeken naar
de functie of het beroep van de aanvrager.38 Ook zal de Europese Commissie nog met uitvoeringshandelingen komen waarin de nodige
technische specificaties en procedures voor het verlenen van toegang op basis van
legitiem belang zal worden gedefinieerd om uiteenlopende benaderingen van het begrip
legitiem belang binnen de Europese Unie te voorkomen. Bovenstaande zalnader uitgewerkt
worden bij algemene maatregel van bestuur.
4. Inhoud wetsvoorstel
De leden van de GroenLinks-PvdA fractie constateren dat het voor partijen die informatie
uit UBO-registers nodig hebben voor andere maatschappelijke nuttige doeleinden dan
het tegengaan van witwaspraktijken erg lastig wordt om cruciale informatie te verkrijgen.
Zij vragen welke gevolgen de regering verwacht van het invoeren van deze wetswijziging
wat betreft informatieasymmetrie tussen vakbonden en werkgevers. Zij vragen ook welke
gevolgen de regering verwacht voor organisaties die zich bezighouden met het tegengaan
van oneerlijke belastingconstructies.
Zoals in eerdere antwoorden op vragen van de GroenLinks-PvdA fractie is aangegeven,
volgt uit Europese regelgeving dat het doel van het UBO-register is om een bijdrage
te leveren aan het voorkomen en bestrijden van witwassen, daarmee verband houdende
basisdelicten of financieren van terrorisme. Bij algemene maatregel van bestuur zullen
categorieën van organisaties en personen worden aangewezen die geacht worden hier
bijdrage te kunnen leveren. Bij de uitwerking van de algemene maatregel van bestuur
zal aangesloten worden bij de uitwerking van de categorieën met een legitiem belang
zoals opgenomen in AMLD6. Onder de doelen van de UBO-registers valt ook het bijdragen
aan voorkomen of bestrijden van basisdelicten, die kunnen leiden tot witwassen. Onder
het begrip basisdelict worden alle misdrijven geschaard die illegaal verkregen geld
genereren. Belastingontduiking is een misdrijf en geldt daarom als basisdelict.
Het voorzien in een gelijk speelveld met betrekking tot de informatievoorziening van
vakbonden en werknemers is niet een van de doelen die voortvloeit uit de Europese
regelgeving voor het UBO-register. AMLD6 en de uitspraak van het HvJ EU bieden geen
ruimte om partijen met andere doeleinden dan het voorkomen en bestrijden van witwassen,
hiermee verband houdende basisdelicten en het financieren van terrorisme aan te merken
als een partij met een legitiem belang. In de overwegingen bij de richtlijn wordt
aangegeven dat lidstaten bij wet aanvullende gronden kunnen vaststellen voor de verwerking
van informatie over UBOs voor andere doeleinden van het bestrijden of voorkomen van
witwassen, of financieren van terrorisme. In dit kader geldt dat hiermee grote terughoudendheid
betreden moet worden omdat bij het toevoegen van te veel grondslagen een de facto
te open register kan ontstaan. Nederland maakt hiervan alleen gebruik van door, middels
dit wetsvoorstel, bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak waarvoor
het in verband met een wettelijke of Europeesrechtelijke taak of bevoegdheid noodzakelijk
is om UBOs te achterhalen, toegang te geven tot de UBO-registers.
De leden van de GroenLinks-PvdA fractie constateren dat de partijen die toegang krijgen
sterk ingeperkt worden. Deze leden vragen hoe de voorliggende wetswijziging zich verhoudt
tot de argumenten waarmee het transparanter maken van UBO-registers ooit is ingevoerd.
Het klopt dat UBO-gegevens in minder gevallen in te zien zullen zijn. In AMLD5 werden
een aantal argumenten geboden voor openbare toegang tot het register. Voor een uitwerking
van deze argumenten verwijs ik graag naar het antwoord onder hoofdstuk 1 waar de leden
van de VVD-fractie een vraag hebben gesteld over de keuze voor een publiek toegankelijk
UBO-register.
De uitspraak van HvJ EU heeft een streep gezet door de integrale publieke toegang
van het UBO-register. Daarmee wordt teruggevallen op wat bepaald is in AMLD4, namelijk
dat toegang tot het UBO-register voorbehouden is aan de volgende partijen: de bevoegde
autoriteiten en de FIU-NL, de Wwft-instellingen39 en personen of organisaties met een legitiem belang. Dit legitiem belang dient verband
te houden met de doelstelling van de richtlijn, namelijk het bijdragen aan het voorkomen
of bestrijden van witwassen, daarmee verband houdende basisdelicten, of financieren
van terrorisme, en het opwerpen van een barrière om entiteiten te misbruiken voor
witwassen. Met het wetsvoorstel wordt de wettelijke grondslag behouden om toegang
te verlenen aan bovengenoemde partijen. In AMLD6, die dateert van na de uitspraak
van HvJ EU, blijven deze partijen ongewijzigd. Bij de invulling van legitiem belang
in de algemene maatregel van bestuur wordt aangesloten bij AMLD6.
Deze inperking doet in beperkte mate afbreuk aan de meeste doelen waarmee destijds
is gekozen voor integrale publieke toegang, desalniettemin blijft het UBO-register
toegankelijk voor het maatschappelijk middenveld en voor partijen die informatie willen
over de entiteit waarmee zij een zakelijke transactie aangaan.
De leden van de VVD-fractie merken op dat veel van de details niet in de wet opgenomen
zijn, maar later nog in een algemene maatregel van bestuur (AMvB) worden ingevuld,
terwijl deze details relevant zijn voor de beoordeling van het wetsvoorstel. De leden
vragen om welke delegatiebepalingen het precies gaat en of het klopt dat in de wet
geen voorhangprocedure is opgenomen voor deze AMvB en waarom is daarvoor gekozen.
De leden vragen of de regering voornemens is een concept of schets van de AMvB aan
de Kamer te doen toekomen, voordat over het wetsvoorstel wordt gestemd.
In het wetsvoorstel zijn twee delegatiebepalingen opgenomen die zien op toegang tot
de registers. De eerste ziet op het aanwijzen van bestuursorganen en rechtspersonen
met een overheidstaak waarvoor het in verband met een wettelijke of Europeesrechtelijke
taak of bevoegdheid noodzakelijk is om UBOs te achterhalen. Deze grondslag is onder
andere opgenomen voor de Herstel- en veerkrachtfacilteit.40 Een ander voorbeeld van een partij waarbij het kabinet voornemens is om deze op te
nemen het besluit, zijn bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak in
het kader van hun bevoegdheid om onderzoek te doen op basis van de Wet bevordering
integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Bibob) en de gerechtsdeurwaarders
voor wat betreft de uitvoering van hun taak op grond van artikel 2 van de Gerechtsdeurwaarderswet.
Daarnaast is er een tweede delegatiebepaling opgenomen op grond waarvan categorieën
van natuurlijke personen en rechtspersonen kunnen worden aangewezen die een aantoonbaar
legitiem belang hebben bij inzage in de UBO-registers. Tevens kunnen er voorwaarden
worden gesteld aan de wijze waarop deze gegevens kunnen worden ingezien, de bij het
inzien van die gegevens te stellen voorschriften en de wijze waarop een legitiem belang
kan worden aangetoond.
Gezien het feit dat de onderwerpen een nauwkeurige afbakening vragen, waar op termijn
mogelijk nog aanpassingen of toevoegingen voor nodig zijn, vindt kabinet het meest
passend om dit bij algemene maatregel van bestuur te regelen. Ook wordt in AMLD6 inmiddels
voorgeschreven welke categorieën worden geacht om een legitiem belang te hebben. Daarnaast
kent AMLD6 een restcategorie voor toegang aan andere partijen, mits er een aantoonbaar
legitiem belang ten aanzien van het voorkomen en bestrijden van witwassen, daarmee
verband houdende basisdelicten, en terrorismefinanciering is. Ook geeft het uitwerken
bij algemene maatregel van bestuur ruimte om bij de uitwerking van het begrip legitiem
belang rekening te houden met de nog door de Commissie op te stellen uitvoeringshandelingen
waarin geharmoniseerde modellen en processen over de toepassing van het begrip legitiem
belang nader zullen worden uitgewerkt. Het is nog onduidelijk wanneer deze uitvoeringshandelingen
gereed zijn.
Tijdens het commissiedebat bestrijding witwassen en terrorismefinanciering van 24 april
2024 heeft de toenmalige Minister van Financiën toegezegd om de ontwerpbesluiten naar
de Kamer te sturen.41
Het kabinet vindt het niet wenselijk om te wachten met stemming over dit wetsvoorstel
totdat de ontwerpbesluiten naar de Kamer zijn gestuurd. Dit voorliggende wetsvoorstel
gaat over de beperking van de toegang tot de UBO-registers en geeft enkel een grondslag
om legitiem belang uit te werken bij algemene maatregel van bestuur. Het is naar de
mening van het kabinet belangrijk dat met het wetsvoorstel voortgang wordt geboekt,
om de wettelijke situatie in lijn te brengen met de uitspraak van HvJ EU en ook omdat
AMLD6 voorschrijft dat uiterlijk op 10 juli 2025 is voldaan aan het beperken van de
toegang tot bepaalde categorieën. In lijn met AMLD6 worden in dit wetsvoorstel deze
categorieën vastgesteld.42 Als de stemming wordt aangehouden, is er een grote kans dat deze deadline niet wordt
gehaald.
De leden van de VVD-fractie vragen welke regelgeving er is om misbruik van gegevens
tegen te gaan.
De UBO-registers zijn van groot belang voor het bestrijden van misbruik van juridische
entiteiten en juridische constructies en dragen daarmee bij aan het bestrijden van
fraude en witwassen. Naar aanleiding van de uitspraak van het HvJ EU over de toegang
tot het UBO-register, is het UBO-register tijdelijk gesloten. Door middel van het
voorliggende wetsvoorstel wordt geregeld dat toegang tot de UBO-registers wordt voorbehouden
aan bepaalde groepen. Met het enkel mogelijk maken van toegang voor bepaalde aangewezen
categorieën, ontstaat er ook een werkwijze waarbij aan de voorkant gekeken wordt of
een persoon of organisatie recht heeft op het raadplegen van UBO-informatie.
Veruit de grootste hoeveelheid raadplegingen van de UBO-registers wordt gedaan door
Wwft-instellingen. Wwft-toezichthouders houden toezicht op de naleving van de Wwft,
waar het UBO-onderzoek deel van uitmaakt. Zij houden hierbij ook toezicht op de verwerking
van persoonsgegevens die voortvloeien uit de naleving van de verplichtingen in de
Wwft.
Voor personen en organisaties die toegang zullen krijgen tot het UBO-register omdat
zij een legitiem belang hebben, geldt dat zij de informatie uit het register alleen
mogen gebruiken om bij te dragen aan het bestrijden of voorkomen van witwassen, daarmee
verband houdende basisdelicten, of het financieren van terrorisme. Hierbij wordt aangesloten
bij wat AMLD6 hierover voorschrijft. Om het risico op misbruik verder te beperken
wordt het mogelijk om verzoeken op basis van legitiem belang af te wijzen als er bij
de registerbeheerder gegronde twijfel bestaat dat informatie niet zal worden gebruikt
voor de doeleinden waarvoor de informatie is opgevraagd.43 Ook wordt het mogelijk voor registerbeheerders om een jaar na het verlenen
van toegang opnieuw te verifiëren of het legitiem belang nog bestaat.44 Daarnaast geldt dat personen of organisaties die op basis van legitiem belang toegang
krijgen, geen toegang krijgen tot alle informatie die over UBOs beschikbaar is. Bij
elke inlogpoging zal de identiteit van de persoon die inlogt geverifieerd worden,
door gebruik te maken van een toegangsmiddel dat voldoet aan de eIDAS-verordening.45 Hierdoor wordt gewaarborgd dat ongeautoriseerde personen geen toegang krijgen tot
de informatie in het register. Partijen die gegevens uit de UBO-registers verwerken
zijn zelf verantwoordelijk (in de zin van de AVG) voor de wijze van verwerking en
zij zullen in alle gevallen de regels omtrent de bescherming van persoonsgegevens
in acht moeten nemen. De KvK dient bij te houden welke personen op grond van legitiem
belang toegang hebben tot UBO-informatie zodat dit kan worden medegedeeld aan de uiteindelijk
belanghebbende indien die een aanvraag doet op basis van de Algemene verordening persoonsgegevens.46
De leden van de VVD-fractie vragen wat de planning is van de AMvB en wanneer deze
wordt voorgelegd aan het parlement. De leden vragen wat het in de praktijk betekent
in de periode dat de AMvB nog niet is opgesteld en vastgesteld.
Wat betreft de algemene maatregel van bestuur waarin bestuursorganen en rechtspersonen
met een overheidstaak waarvoor het in verband met een wettelijke of Europeesrechtelijke
taak of bevoegdheid noodzakelijk is om UBOs te achterhalen, is de inzet dat in het
eerste kwartaal van 2025 voor internetconsultatie wordt aangeboden. Wat betreft de
algemene maatregel van bestuur waarin categorieën van natuurlijke personen en rechtspersonen
met een aantoonbaar legitiem belang worden aangewezen, is de verwachting dat deze
in de eerste helft van 2025 wordt aangeboden ter internetconsultatie. Hierbij moet
wel worden opgemerkt dat de Europese Commissie nog uitvoeringshandelingen gaat opstellen
waarin geharmoniseerde modellen en processen over de toepassing van het begrip legitiem
belang nader zullen worden uitgewerkt. Deze uitvoeringshandelingen zullen beschikbaar
moeten zijn voordat de algemene maatregel van bestuur in het kader van legitiem belang
helemaal kan worden uitgewerkt. Indien deze uitvoeringshandelingen niet gereed zijn,
dan zal de algemene maatregel van bestuur zeer waarschijnlijk pas op een later moment
geconsulteerd kunnen worden.
Zolang de besluiten nog niet zijn vastgesteld, zullen de groepen waarop de besluiten
van toepassing zijn geen toegang hebben tot de UBO-registers. Daarbij moet worden
opgemerkt dat de specifieke regels zoals opgenomen in AMLD6 wat betreft de toegang
voor personen met een legitiem belang en de procedure voor de verificatie in het kader
van legitiem belang uiterlijk in werking dienen te treden op 10 juli 2026.
De leden van de VVD-fractie merken op dat het wetsvoorstel een grondslag bevat om
bij AMvB bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak aan te wijzen die
toegang hebben tot de UBO-registers en vragen af wat de betrokkenheid van het parlement
wordt bij deze AMvB. Deze leden begrijpen dat de Wet Bibob toegang noodzakelijk maakt.
De leden vragen in hoeverre dit straks in de AMvB daartoe wordt beperkt voor de bestuursorganen
en rechtspersonen met een overheidstaak. De leden vragen hoe de groep mensen bij een
bestuursorgaan en rechtspersoon met overheidstaak dat daadwerkelijk toegang krijgt
tot de UBO-registers zoveel mogelijk wordt beperkt, in die zin dat er in een organisatie
niet te veel mensen toegang hebben tot de informatie.
Tijdens het commissiedebat bestrijding witwassen en terrorismefinanciering van 24 april
2024 is door de toenmalig Minister toegezegd om bovengenoemd ontwerpbesluit over de
toegang voor bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak aan uw Kamer
te sturen.47
Onderhavig wetsvoorstel bevat een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur
bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak aan te wijzen die toegang
hebben tot de UBO-registers. Een belangrijke beperking hierbij is dat dit enkel kan
in gevallen waarbij de raadpleging van het UBO-register noodzakelijk is voor de uitvoering
van een wettelijke of Europeesrechtelijke taak of bevoegdheid. In het besluit zal
aangegeven worden voor welke taak of bevoegdheid deze toegang zal worden verleend.
Tevens zal in de toelichting bij het besluit gemotiveerd worden waarom deze verwerking
voor een ander doel gerechtvaardigd is dan het doel waarvoor de gegevens zijn en een
noodzakelijke en evenredige maatregel vormt ter waarborging van de in artikel 23,
eerste lid, van de AVG bedoelde doelstellingen.
Twee voorbeelden van partijen die in dit besluit worden opgenomen zijn de Herstel-
en veerkrachtfaciliteit48 en bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak waarvoor toegang noodzakelijk
is om uitvoering te kunnen geven aan hun bevoegdheid om onderzoek te doen op basis
van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob),
om de mate van gevaar te kunnen bepalen dat een rechtshandeling met de overheid (zoals
een vergunning of vastgoedtransactie) misbruikt wordt voor criminele activiteiten.
Het Landelijk Bureau Bibob (LBB) heeft op grond van artikel 51a, onderdeel e, van
het Handelsregisterbesluit 2008 al toegang tot de UBO-registers. Volgens de wetsgeschiedenis
is beoogd dat bestuursorganen in hun eigen Bibob-onderzoek de relatief eenvoudige
zaken behandelen en dat het daartoe geëquipeerde Landelijk Bureau Bibob adviseert
over de meer complexe zaken. Met toegang tot de UBO-registers kunnen zij achterhalen
welke subjecten moeten worden meegenomen in het onderzoek, op basis van verkregen
informatie over de uiteindelijk begunstigde, leidinggevende en zeggenschaphebbende.
Deze informatie is echter ook in een eerder stadium al van belang, bij het eigen onderzoek
van bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak voor wat betreft de uitvoering
van hun bevoegdheid op grond van Wet Bibob. Door hen voldoende eigen mogelijkheden
tot onderzoek te geven, waaronder de toegang tot de UBO-registers, wordt het eenvoudiger
om zelfstandig een conclusie te trekken over de mate van gevaar dat een rechtshandeling
met de overheid misbruikt wordt voor criminele activiteiten. Een meer ingrijpend onderzoek
door het LBB, waarbij meer bronnen en meer privacygevoelige gegevens geraadpleegd
worden, kan in die gevallen achterwege blijven.
Autorisaties voor toegang tot het UBO-register dienen alleen te worden aangevraagd
door de mensen binnen de organisaties die in het kader van uitoefenen van hun functie
toegang moeten hebben tot de UBO-registers. Partijen die gegevens uit de UBO-registers
verwerken zijn zelf verantwoordelijk (in de zin van de AVG) voor de wijze van verwerking
en zij zullen in alle gevallen de regels omtrent de bescherming van persoonsgegevens
in acht moeten nemen. De functionaris gegevensbescherming bij een bestuursorgaan en
de Autoriteit Persoonsgegevens houden toezicht op het verwerken van gegevens door
deze partijen.
§ 4.1. Partijen waarvan op basis van AMLD4 verplichte toegang moet worden geregeld
De leden van de GroenLinks-PvdA fractie maken zich zorgen over de bewijslast die nodig
is voor partijen die niet separaat worden genoemd als partijen die toegang hebben
tot informatie in UBO-registers. Deze leden vragen welk effect het keer op keer moeten
bewijzen van een legitiem belang heeft op de capaciteit van organisaties die informatie
uit een UBO-register willen onttrekken. Zij vragen ook welke mogelijkheden er zijn
om het bewijzen van dit belang makkelijker en sneller te laten verlopen.
Zowel de categorieën die toegang verkrijgen als de wijze van het verlenen van toegang
per categorie wordt nader uitgewerkt in AMLD6 en zal bij algemene maatregel van bestuur
in Nederland geïmplementeerd worden. Tijdens het commissiedebat bestrijding witwassen
en terrorismefinanciering van 24 april 2024 is toegezegd om het ontwerpbesluit hierover
aan de Tweede Kamer te sturen.49
AMLD6 maakt onderscheid tussen personen en organisaties die categoriale toegang of
case-by-case toegang krijgen tot het register. Het verlenen van categoriale toegang
betekent dat eenmalig het legitiem belang van een persoon of organisatie getoetst
wordt. Zij kunnen daarna voor een periode van drie jaar zelf zoeken op entiteiten
in het register, zonder daarvoor steeds opnieuw goedkeuring te hoeven aanvragen. Hierdoor
kunnen zij het register makkelijker raadplegen. Hierbij geldt wel dat na een jaar
opnieuw geverifieerd mag worden of de persoon of organisatie nog steeds een legitiem
belang heeft. Het verlenen van case-by-case toegang betekent dat de persoon of organisaties
voor elke raadpleging een aanvraag moet indienen die ziet op de UBO-gegevens van een
specifieke entiteit. Het raadplegen van het register zal een langere doorlooptijd
hebben dan wanneer een persoon of organisatie bij elke raadpleging een afzonderlijke
aanvraag in moet dienen en tot gevolg hebben dat bij elke aanvraag het legitiem belang
in verhouding tot de entiteit waarop de aanvraag ziet, onderbouwd zal moeten worden.
Op grond van AMLD6 krijgen de pers en maatschappelijke organisaties – voor zover zij
zich bezighouden met onderwerpen op het terrein van het tegengaan van witwassen en
terrorismefinanciering – categoriale toegang. Dit geldt eveneens voor bevoegde autoriteiten
uit derde landen. AMLD6 schrijft voor dat de overige categorieën met een legitiem
belang case-by-case toegang krijgen. Hiermee wordt een balans gevonden tussen de privacy
van personen die staan ingeschreven in het UBO-register en het voorkomen van witwassen
of financieren voor terrorisme. Het uitgangspunt is ervoor te zorgen dat personen
of organisaties geen toegang krijgen tot meer informatie dan zij nodig hebben om in
hun legitiem belang te kunnen voorzien.
De Europese Commissie zal via een uitvoeringshandeling modellen en processen voorschrijven
aan lidstaten om de beoordeling van aanvragen in de lidstaten verder te harmoniseren.
§ 4.1.2. Wwft-instellingen
De leden van de VVD-fractie vinden het logisch dat Wwft-instellingen en partijen die
zich bezighouden met sancties en het toezicht en de handhaving daarop toegang krijgen
tot het UBO-register. Deze leden willen wel weten wat de stand van zaken is van de
nieuwe Sanctiewet en hoe ervoor wordt gezorgd dat die nieuwe wet en deze Wijzigingswet
met elkaar in lijn zijn.
In onderhavig wetsvoorstel wordt voor de partijen die toegang krijgen het kader van
sancties verwezen naar de huidige Sanctiewet 1977. Hiervoor is gekozen omdat de verwachting
is dat onderhavig wetsvoorstel eerder in werking zal treden dan de nieuwe Sanctiewet.
Het Wetsvoorstel internationale sanctiemaatregelen is van 7 juni tot 9 augustus 2024
openbaar geconsulteerd. Parallel hieraan zijn de uitvoeringstoetsen aangevraagd bij
de verschillende uitvoeringspartijen. De uitkomst van de consultatie en de uitvoeringstoetsen
wordt op dit moment verwerkt. Daarnaast wordt het wetsvoorstel op dit moment ter advisering
voorgelegd aan de Autoriteit Persoonsgegevens. De verwachting is dat begin 2025 het
wetsvoorstel ter advisering zal worden aangeboden bij de Raad van State.
Aan het Wetsvoorstel internationale sanctiemaatregelen wordt een wijzigingsbepaling
toegevoegd. Zo wordt op de juiste manier verwezen naar de naar de partijen die in
het kader van sancties toegang krijgen tot de UBO-registers (Handelsregisterwet 2007
en de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke
juridische constructies).
De leden van de VVD-fractie vragen waarom schade- en zorgverzekeraars, die geen Wwft-instelling
zijn, wel toegang tot de UBO-registers krijgen.
In onderhavig wetsvoorstel is ervoor gekozen om partijen die de sanctieregelgeving
dienen na te leven, alsmede de autoriteiten die belast zijn met het toezicht op de
sanctieregelgeving (AFM en DNB) toegang te geven tot de UBO-registers.
Op basis van de Sanctiewet 1977 en de Regeling toezicht Sanctiewet 1977 zijn financiële
instellingen verplicht om te waarborgen dat zij op het gebied van de administratieve
organisatie en interne controlemaatregelen hebben getroffen ter naleving van de sanctieregelgeving.
Hieronder valt onder andere een adequate controle van de administratie op het overeenkomen
van de identiteit van relaties met een (rechts)persoon of entiteit als bedoeld in
de Sanctieregelgeving. Om te weten of een rechtspersoon of juridische constructie
onder sancties valt, moeten deze instellingen weten wie de UBOs zijn van deze rechtspersoon
of juridische constructie. Om dit onderzoek adequaat te kunnen verrichten is het van
belang dat deze instellingen toegang hebben tot de informatie uit de UBO-registers.
De toegang zal schade- en zorgverzekeraars helpen sancties na te kunnen leven.
Deze groep instellingen overlapt grotendeels met de Wwft-instellingen. Een voorbeeld
van een groep instellingen die geen Wwft-instelling zijn, maar op grond van deze bepaling
wel toegang krijgen tot dezelfde informatie als Wwft-instellingen, zijn schade- en
zorgverzekeraars. Uiteraard mogen deze partijen de registers enkel raadplegen voor
het doel waarvoor partijen toegang hebben.
§ 4.1.3. Partijen die een legitiem belang kunnen aantonen
De leden van de PVV-, GroenLinks-PvdA-, VVD-, NSC- en SGP-fracties constateren dat
wordt voorgesteld om ook partijen met een legitiem belang toegang te geven tot UBO-informatie
uit de registers. Deze leden vragen de regering om het begrip legitiem belang in dit
verband te verduidelijken en nader in te gaan op de vraag wat precies onder legitiem
belang moet worden verstaan.
Zoals reeds aangegeven bij de beantwoording op de vraag van de PvdA-GroenLinks fractie
onder paragraaf 3, liep de reactie op de uitspraak van het HvJ EU over het UBO-register
evenals de wettelijke invulling van het begrip legitiem belang in de verschillende
lidstaten sterk uiteen. Hierop heeft de Europese Commissie geconcludeerd dat harmonisatie
van regelgeving van de lidstaten op dit punt wenselijk is. Daarom bevat de nieuwe
anti-witwasrichtlijn definities om tot een Europese uniforme werkwijze rondom de invulling
van het begrip legitiem belang te komen. Bij de uitwerking van de algemene maatregel
van bestuur zal daarom zoveel mogelijk aangesloten worden bij de definities die de
nieuwe anti-witwasrichtlijn hanteert. Tijdens het commissiedebat bestrijding witwassen
en terrorismefinanciering van 24 april 2024 is toegezegd om het ontwerpbesluit hierover
aan de Tweede Kamer te sturen.50
AMLD6 identificeert een aantal categorieën die geacht worden een legitiem belang te
hebben. Het gaat hier onder andere om de pers en maatschappelijke organisaties (waaronder
wetenschappelijke organisaties) – voor zover zij betrokken zijn bij onderwerpen ten
aanzien van het tegengaan van witwassen en terrorismefinanciering – en organisaties
en personen die voornemens zijn een zakelijke transactie aan te gaan met een wederpartij.
Deze partijen zijn niet altijd strak te omlijnen. Zo is de term «pers» een ruim begrip
en is niet altijd duidelijk wanneer iemand voornemens is om een zakelijke transactie
aan te gaan. In de overwegingen bij de richtlijn worden daarom een aantal verduidelijkingen
gegeven. Zo stelt de richtlijn dat lidstaten toegang voor journalisten en maatschappelijke
organisaties niet afhankelijk mogen maken van het medium of platform waarmee zij hun
activiteiten uitvoeren, of van eerdere ervaring op dit gebied. Met betrekking tot
personen of organisaties die voornemens zijn een zakelijke transactie aan te gaan
met een entiteit geldt dat een transactie niet beperkt is tot handelsactiviteiten
of het aanbieden of kopen van producten of diensten. Dit kan ook situaties omvatten
waarin een persoon in een juridische entiteit of constructie zal investeren of de
juridische entiteit zal verwerven.
In aanvulling op de hierboven genoemde categorieën worden in de richtlijn nog een
aantal categorieën en organisaties genoemd die ook toegang tot de registers moeten
krijgen, die gemakkelijker te omlijnen zijn. Het gaat om bevoegde autoriteiten en
Wwft-instellingen uit derde landen, autoriteiten uit lidstaten die verantwoordelijk
zijn voor de registratie van vennootschappen, overheidsinstanties uit andere lidstaten
die verantwoordelijk zijn voor het besteden van fondsen van de Unie of die daar de
Herstel- en Veerkrachtfaciliteit uitvoeren, overheidsinstanties van lidstaten in het
kader van openbare-aanbestedingsprocedures en aanbieders van diensten ten behoeve
van het voorkomen en bestrijden van witwassen en tegengaan van het financieren van
terrorisme (zolang zij handelen vanuit een contract met een Wwft-instelling of bevoegde
autoriteit).
De Commissie zal uitvoeringshandelingen opstellen waarin de nodige technische specificaties
en procedures voor het verlenen van toegang op basis van legitiem belang zullen worden
gedefinieerd.
De leden van de NSC-fractie vragen de regering om in te gaan op de recente Europese
ontwikkelingen en (concept)regelgeving en de consequenties daarvan voor de aangekondigde
AMvB. De regering geeft aan dat de uitvoerbaarheid en financiële gevolgen pas gedetailleerd
in kaart worden gebracht als de AMvB nader is uitgewerkt. Deze leden vragen de regering
om hier alvast een voorschot op te geven en aan te geven waaraan precies wordt gedacht.
De leden vragen of de regering voornemens is om de AMvB eerst voor te hangen bij de
Kamer en of daarbij een zware voorhang wordt overwogen.
De aangekondigde algemene maatregel van bestuur in het kader van categorieën van personen
met legitiem belang zal in lijn worden gebracht met wat AMLD6 over dit onderwerp voorschrijft.
AMLD6 geeft eveneens in het kader van legitiem belang nadere regels voor hoe de procedure
bij een dergelijke toegang moet worden vormgegeven. Ook zal de Europese Commissie
nog met uitvoeringshandelingen komen waarin de nodige technische specificaties en
procedures voor het verlenen van toegang op basis van legitiem belang zal worden gedefinieerd.
De gevolgen voor de uitvoering en de financiële gevolgen zullen nog nader uitgewerkt
worden door KVK. Verzoeken om toegang op basis van legitiem belang zullen immers getoetst
moeten en daar is personele inzet voor nodig.
Tijdens het commissiedebat bestrijding witwassen en terrorismefinanciering van 24 april
2024 heeft de toenmalige Minister van Financiën al reeds toegezegd om de ontwerpbesluiten
over de toegang van journalisten en anderen naar uw Kamer te sturen.51 Voor de verdere beantwoording van deze vraag verwijs ik graag naar hoofdstuk 4 waarin
de leden van de VVD-fractie een soortgelijke vraag stellen.
De leden van de NSC-fractie vragen welke sancties er staan op misbruik van het UBO-register
en wie hier toezicht ophoudt. De leden vragen of dit de Autoriteit Persoonsgegevens
(AP) is en of de AP wel voldoende geëquipeerd om hierop toezicht te houden?
Met het enkel mogelijk maken van toegang tot de UBO-registers voor bepaalde aangewezen
categorieën, ontstaat er ook een werkwijze waarbij aan de voorkant gekeken wordt of
een persoon of organisatie recht heeft op het raadplegen van UBO-informatie.
Veruit de grootste hoeveelheid raadplegingen van het UBO-register wordt gedaan door
Wwft-instellingen. Wwft-toezichthouders houden toezicht op de naleving van de Wwft,
waar het UBO-onderzoek deel vanuit maakt. Zij houden hierbij ook toezicht op de verwerking
van persoonsgegevens die voortvloeien uit de naleving van de verplichtingen in de
Wwft. Voor personen en organisaties die toegang zullen krijgen tot het UBO-register
omdat zij een legitiem belang hebben, geldt dat zij de informatie uit het register
alleen mogen gebruiken om bij te dragen aan het bestrijden of voorkomen van witwassen,
daarmee verband houdende basisdelicten, of het financieren van terrorisme. Hierbij
wordt aangesloten bij wat AMLD6 hierover voorschrijft. Zie hiervoor ook de beantwoording
onder hoofdstuk 4 waar de leden van de VVD-fractie vragen welke regelgeving er is
om misbruik tegen te gaan. Hier wordt nader uiteengezet welke regels AMLD6 geeft om
de toegang op grond van legitiem belang te weigeren of in te trekken. Bovendien kunnen
UBOs inzage vragen in de verstrekkingen aan personen met een legitiem belang. Dit
is een belangrijke maatregel om misbruik tegen te gaan doordat UBOs kunnen controleren
door wie de persoonsgegevens worden verwerkt. Dit zorgt ervoor dat ze in staat worden
gesteld om (rechts)maatregelen in te stellen tegen de personen die de gegevens oneigenlijk
opvragen en/of gebruiken.
De Autoriteit Persoonsgegevens (hierna: AP) houdt in algemene zin toezicht op de verwerking
van persoonsgegevens door private instellingen en overheidsorganisaties. De AP heeft
een advies uitgebracht over het wetsvoorstel. Hierin heeft de AP enkel melding gemaakt
dat het wetsvoorstel de AP zal nopen tot beperkte extra inzet en dit in de begroting
van de AP zal moeten worden opgenomen.52
De leden van de NSC-fractie willen weten of de regering bereid is om de evaluatie
te versnellen. Immers de effecten van deze wet zullen in de ogen van deze leden al
binnen enige weken of maanden in grote lijnen bekend zijn.
Bij de behandeling van de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden
van vennootschappen en juridische entiteiten is een motie van de Kamerleden Bruins
en Ronnes aangenomen53, die de regering oproept om één jaar en vier jaar na de vulling van het UBO-register
een evaluatie van de impact op de privacy van de uiteindelijk belanghebbenden uit
te voeren. Tijdens de behandeling van diezelfde wet in de Eerste Kamer is op verzoek
van de Eerste Kamer toegezegd bij deze evaluatie ook de effectiviteit van het UBO-register
te betrekken.
Vanwege de tijdelijke sluiting van het UBO-register naar aanleiding van de uitspraak
van het HvJ EU is het op dit moment lastig om sluitende conclusies te trekken over
zowel de effectiviteit als de privacy-effecten van het register. Een evaluatie van
het register zal pas kunnen plaatsvinden als het register weer enige tijd toegankelijk
is. Bij het evalueren van het register moet naast gevolgen voor de privacy van personen
die ingeschreven zijn ook de effectiviteit van het register meegenomen worden. Hiervoor
is een randvoorwaarde dat het register ook enige tijd in gebruik is door alle groepen
die ook recht hebben om het register te gebruiken.
De leden van de BBB-fractie merken op dat de regering in reactie op het advies van
de Raad van State over het inzien van de registers stelt dat er in alle gevallen bij
de aanvrager duidelijk wordt aangegeven dat sprake moet zijn van doelbinding met het
voorkomen van fraude, witwassen en terrorismefinanciering. Deze leden vragen of deze
doelbinding aan bepaalde criteria of vormvoorschriften wordt gebonden of dat er sprake
is van een vrije motivering, zolang deze maar inhoudelijk overtuigt. Deze vraag stellen
deze leden vanwege de noodzakelijke balans tussen toegankelijkheid, de bescherming
van privacy door middel van een serieuze toetsing en een doelmatige uitvoerbaarheid.
Zowel de categorieën die toegang verkrijgen als de wijze van het verlenen van toegang
per categorie zijn uitgewerkt in AMLD6 en zullen bij algemene maatregel van bestuur
verder geïmplementeerd worden. In AMLD6 is opgenomen dat voorafgaand aan het verlenen
van toegang geverifieerd moet worden of er sprake is van een legitiem belang dat verband
houdt met het voorkomen of bestrijden van witwassen, daarmee verband houdende basisdelicten,
of terrorismefinanciering. Dit gebeurt op basis van documenten, informatie en gegevens
die aangeleverd dienen te worden bij een aanvraag voor toegang tot de UBO-registers.
Indien het om de andere categorieën van natuurlijk of rechtspersonen met een legitiem
belang gaat, wordt er ook gekeken naar de band met de specifieke juridische entiteit
of juridische constructie waarover informatie wordt opgevraagd.54 Voor het indienen van een aanvraag ontwikkelt de Europese Commissie uitvoeringshandelingen,
die door elke lidstaat gebruikt zullen worden.
De leden van de SGP-fractie geven aan bedenkingen te hebben bij het opnemen van een
grond om bij AMvB categorieën van natuurlijke personen en rechtspersonen met een legitiem
belang aan te wijzen. De leden vragen waarom er niet voor is gekozen om dit (deels)
in formele wetgeving op te nemen. De leden vragen of de regering het eens is met deze
leden dat dit zorgt voor meer parlementaire controle en voor een betere borging van
de privacy van UBOs. De leden vragen wanneer de regering verwacht de AMvB aan te kunnen
bieden ter internetconsultatie.
De uitwerking van het begrip legitiem belang vraagt een nauwkeurige afbakening waar
op termijn nog aanpassingen of toevoegingen aan mogelijk zijn, mede omdat dit voor
het grootste deel ook op EU-niveau wordt bepaald. Om deze reden is ervoor gekozen
om deze categorieën van natuurlijk personen en rechtspersonen bij algemene maatregel
van bestuur nader uit te werken. In AMLD6 wordt voorgeschreven welke categorieën worden
geacht een legitiem belang te hebben. Bij de uitwerking van de algemene maatregel
van bestuur zal zoveel mogelijk aangesloten worden bij AMLD6. In AMLD6 is bepaald
dat de Europese Commissie bij uitvoeringshandeling geharmoniseerde modellen en processen
voor de aanvraag van toegang op basis van legitiem belang zal vaststellen. Uitwerking
bij algemene maatregel van bestuur geeft ruimte om rekening te houden met deze geharmoniseerde
modellen en processen. Voor de algemene maatregel van bestuur waarin categorieën van
natuurlijke personen en rechtspersonen met een aantoonbaar legitiem belang worden
aangewezen is de verwachting dat deze in de eerste helft van 2025 wordt aangeboden
ter internetconsultatie. Deze hiervoor genoemde uitvoeringshandelingen van de Europese
Commissie zullen beschikbaar moeten zijn voordat de algemene maatregel van bestuur
helemaal kan worden uitgewerkt. Het is nog onduidelijk wanneer deze uitvoeringshandelingen
gereed zijn.
Het kabinet deelt ten slotte in dit geval niet het standpunt dat het opnemen van categorieën
van natuurlijke personen en rechtspersonen met een legitiem belang bij wet voor een
betere waarborging van privacy zorgt. Het begrip legitiem belang wordt immers sterk
ingekaderd op EU-niveau door AMLD6, waardoor er nagenoeg geen ruimte is om nadere
nationale regels te stellen.
De leden van de SGP-fractie vragen of de regering bereid is om de categorieën natuurlijke
personen en rechtspersonen die een legitiem belang kunnen aantonen strikt te interpreteren
om zo de privacy van UBOs zo veel als mogelijk te borgen.
Het is van belang een goede balans te vinden tussen de privacy van personen die zijn
ingeschreven in de registers en het publiek belang van het tegengaan van witwassen
en de financiering van terrorisme. AMLD6 geeft nadere regels omtrent legitiem belang
en schrijft ook categorieën voor van partijen met een legitiem belang, zoals journalisten
en maatschappelijke organisaties. Het kabinet zal bij de uitwerking van de algemene
maatregel van bestuur dus dienen aan te sluiten bij hetgeen AMLD6 bepaalt ten aanzien
van legitiem belang, maar daarbij aandacht hebben voor de privacy en het gediende
publieke belang. Graag verwijs ik ook naar paragraaf 2.2.1.
§ 4.4. Toegang tot eigen gegevens
De leden van de SGP-fractie vragen zich af of het mogelijk is om in de wet een bepaling
op te nemen dat UBOs kunnen inzien wie hun gegevens heeft opgevraagd en in welke mate
de richtlijn dit toestaat.
In de huidige Handelregisterwet 2007 is de mogelijkheid opgenomen voor een uiteindelijk
belanghebbende om in te zien hoe vaak diens gegevens die zijn opgenomen in het handelsregister
zijn opgevraagd.55 Uitgezonderd van deze inzage zijn de verstrekkingen van UBO-gegevens aan de FIU-NL
en bevoegde autoriteiten. Na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel worden ook de
verstrekkingen aan bestuursorganen of andere personen of rechtspersonen uitgezonderd.56 Ook bij deze partijen kan het in sommige gevallen onwenselijk zijn dat de uiteindelijk
belanghebbende er langs deze weg achter kan komen of diegene het onderwerp is van
een onderzoek, bijvoorbeeld in het kader van Wet Bibob. In AMLD6 wordt deze bevoegdheid
van de uiteindelijk belanghebbende uitgebreid.57 De KvK dient bij te houden welke personen op grond van legitiem belang toegang hebben
tot UBO-informatie zodat dit kan worden medegedeeld aan de uiteindelijk belanghebbende
indien die een aanvraag doet op basis van de Algemene verordening persoonsgegevens.
Naast het aantal verstrekkingen moet dan ook worden vrijgegeven wie de ontvangers
of categorieën van ontvangers van deze informatie zijn. Uit de richtlijn volgt voor
de Kamer van Koophandel echter wel de verplichting dat deze informatie niet herleidbaar
mag zijn tot de identificatie van een persoon die het register raadpleegt, wanneer
het gaat om journalisten en maatschappelijke en wetenschappelijke organisaties die
zich bezighouden met het voorkomen en bestrijden van witwassen, daarmee verband houdende
basisdelicten, of financieren van terrorisme. Wel ontvangen uiteindelijk belanghebbenden
informatie over de functie of het beroep van de personen die de informatie over hen
hebben geraadpleegd. Daarnaast wordt er geen informatie vrijgegeven over de verstrekkingen
van informatie aan bevoegde autoriteiten uit derde landen zolang dit noodzakelijk
is om de analyses of onderzoeken van die autoriteit te beschermen. Bij de implementatie
van het nieuwe AML-pakket in de nationale wetgeving zal Nederland invulling aan deze
bepalingen uit de richtlijn geven.
6. Bescherming persoonsgegevens
De leden van de VVD-fractie lezen dat de UBO-informatie straks ook via tussenpersonen,
ofwel faciliterende partijen opgevraagd kunnen worden. Deze leden vragen op welke
manier de bescherming van data wordt gegarandeerd en ongeautoriseerde toegang tot
data via deze weg wordt voorkomen. De leden van de VVD-fractie willen tevens graag
de uitgevoerde DPIA ontvangen.
Met faciliterende partijen worden samenwerkingsverbanden binnen sectoren op het gebied
van informatie-uitwisseling bedoeld. Om te voldoen aan hun wettelijke verplichtingen
hebben veel ondernemingen binnen de financiële sector behoefte aan dezelfde informatie.
Het komt voor dat instellingen binnen sectoren er dan voor kiezen om samen te werken
in de informatievoorziening. Dit geldt ook voor sectoren met meldingsplichtige instellingen
in de zin van de Wwft. Het gaat hier uitdrukkelijk niet om commerciële partijen die
(mede) voor eigen doeleinden UBO-informatie raadplegen met een winstoogmerk, maar
uitsluitend om partijen die – onder meer – als een verlengstuk van Wwft-instellingen
worden gezien en louter doorgeefluik zijn ten aanzien van de UBO-gegevens. Hierdoor
wordt ervoor gezorgd dat alleen Wwft-instellingen toegang krijgen via een faciliterende
partij en daarmee tot de informatie uit het UBO-register.
De DPIA wordt – gelijktijdig met deze beantwoording – aan uw Kamer verzonden.
De leden van de VVD-fractie willen weten hoe de inzage in eigen gegevens geregeld
is en of dit inmiddels goed geregeld is. Voor trusts en juridische constructies is
het op het moment nog niet mogelijk, maar wordt het in 2024 mogelijk gemaakt. Wanneer
is het voor iedereen mogelijk? Hoe is geregeld dat organisaties de eigen gegevens
ook eenvoudig up-to-date kunnen houden dan wel kunnen wijzigen als ze niet correct
zijn?
Sinds deze zomer kunnen de entiteiten hun UBO-registratie inzien via de website van
de KvK onder «inzien eigen gegevens». Dit geldt voor het UBO-register voor vennootschappen
en andere entiteiten. In die portal is ook een functionaliteit gebouwd om een uittreksel
te genereren. Navraag bij KVK leert dat er tot en met oktober 2024 via deze weg circa
34.000 uittreksels zijn opgevraagd. Ook kan de UBO zelf zijn eigen gegevens inzien.
Zo ziet de UBO welke (persoons)gegevens in het UBO-register staan ingeschreven en
bij welke entiteiten.
Wat betreft het UBO-register voor trusts en soortgelijke juridische constructies geldt
dat de trustee de gegevens van diens trust kan inzien via het trusteeportal.58 De bevestigingsbrief van de registratie is op dit moment nog de wijze voor de UBO
om op de hoogte te zijn over welke gegevens in het register staan.
Ten aanzien van het wijzigen en muteren van gegevens is in het kader van de uitspraak
van HvJ EU en dit wetsvoorstel in geen van beide registers iets veranderd. Voor het
UBO-register voor vennootschappen en andere entiteiten kunnen wijzigingen per post
of digitaal worden doorgegeven. Wat betreft het UBO-register voor trusts en soortgelijke
juridische constructies is dit alleen digitaal mogelijk.
De leden van de NSC-fractie merken op dat volgens nieuwe Europese regelgeving degenen
die een legitiem belang hebben, drie jaar toegang krijgen tot alle gegevens in het
UBO-register. Zij vragen of de regering de zorg deelt dat dit de kans op misbruik
vergroot, doordat de gegevens in handen kunnen komen van kwaadwillenden. Zij vragen
ook of de regering kan ingaan op dit scenario en hoe dit scenario voorkomen kan worden.
Het klopt dat AMLD6 regels voorschrijft over zowel de categorieën die toegang verkrijgen
als de wijze van het verlenen van toegang per categorie. AMLD6 maakt daarin onderscheid
tussen organisaties en personen die categoriale toegang of case-by-case toegang krijgen
tot het register. Hiermee wordt een balans gevonden tussen de privacy van personen
die staan ingeschreven in het UBO-register en het voorkomen van witwassen of financieren
voor terrorisme. Het uitgangspunt is ervoor te zorgen dat personen of organisaties
geen toegang krijgen tot meer informatie dan zij nodig hebben om in hun legitiem belang
te kunnen voorzien.
Het verlenen van categoriale toegang betekent dat eenmalig het legitiem belang van
een persoon of organisatie getoetst wordt. Zij kunnen daarna voor een periode van
drie jaar zelf zoeken op entiteiten in het register, zonder daarvoor steeds opnieuw
goedkeuring te hoeven aanvragen. Hierdoor kunnen zij het register makkelijker raadplegen.
Om het risico op misbruik te beperken wordt het mogelijk om toegang op basis van legitiem
belang af te wijzen of in te trekken als er bij de registerbeheerder gegronde twijfel
bestaat dat informatie niet zal worden gebruikt voor de doeleinden waarvoor de informatie
is opgevraagd. Hierbij geldt dat na een jaar opnieuw geverifieerd mag worden of de
persoon of organisatie nog steeds een legitiem belang heeft. Dit mag zelfs al eerder
als er redelijke gronden zijn om te vermoeden dat het legitiem belang niet meer bestaat.
Bovendien zullen degenen die toegang hebben op grond van legitiem belang wettelijk
verplicht zijn om KVK op de hoogte te stellen indien er sprake is van wijzigingen
die ertoe kunnen leiden dat zij geen legitiem belang meer hebben (bijvoorbeeld wanneer
zij geen journalist meer zijn).59 Het verlenen van case-by-case toegang betekent dat de persoon of organisatie voor
elke raadpleging een aanvraag moet indienen die ziet op de UBO-gegevens van een specifieke
entiteit. Het raadplegen van het register zal een langere doorlooptijd hebben dan
wanneer een persoon of organisatie bij elke raadpleging een afzonderlijke aanvraag
in moet dienen en tot gevolg hebben dat bij elke aanvraag het legitiem belang in verhouding
tot de entiteit waarop de aanvraag ziet, onderbouwd zal moeten worden.
Op grond van AMLD6 krijgen de pers en maatschappelijke organisaties – voor zover zij
zich bezighouden met onderwerpen op het terrein van het tegengaan van witwassen en
terrorismefinanciering – categoriale toegang. Dit geldt eveneens voor bevoegde autoriteiten
uit derde landen. AMLD6 schrijft voor dat de overige categorieën met een legitiem
belang case-by-case toegang krijgen. Daarnaast geldt dat personen of organisaties
die op basis van legitiem belang toegang krijgen, geen toegang krijgen tot alle informatie
die over UBOs beschikbaar is. Specifiek voor personen en organisaties die een aanvraag
doen omdat zij voornemens zijn een zakelijke transactie aan te gaan geldt nog dat
zij ook géén toegang krijgen tot de historische gegevens.
De leden van de NSC-fractie vragen ook of het juist is dat volgens nieuwe Europese
regelgeving ook non-profitorganisaties in de UBO-registers moeten worden ingeschreven.
Zij vragen wat hiervan de consequenties zijn en hoe dit zich verhoudt tot het onderhavige
wetsvoorstel. Zij vragen ook in hoeverre de regering het proportioneel acht om non-profitorganisaties
gelijk te stellen met trusts en soortgelijke juridische constructies.
In de regel zal het zo zijn dat non-profit organisaties al ingeschreven zijn in het
UBO-register voor vennootschappen en juridische entiteiten. In verreweg de meeste
gevallen zal het zo zijn dat een non-profit opereert als een stichting of een vereniging.
In AMLD5 is geregeld dat alle stichtingen en verenigingen, dus ook non-profits, de
UBOs moeten registreren. Hier kan niet van worden afgeweken. Daarom vallen zij op
grond van de Handelsregisterwet 2007 reeds onder de registratieplicht voor het UBO-register
voor vennootschappen en juridische entiteiten.
Express trusts en soortgelijke juridische constructies worden ingeschreven in het
UBO-register voor trusts en soortgelijke juridische constructies. De uit Angelsaksische
rechtssystemen afkomstige trust is – kort samengevat – een juridische constructie
waarbij goederen worden toevertrouwd aan een beheerder (trustee) die deze vermogensbestanddelen
overeenkomstig een trustakte aanwendt voor één of meerdere begunstigden. Hoewel in
AMLD4 en AMLD5 stichtingen ook al gelijkgetrokken werden met express trusts, heeft
Nederland er destijds voor gekozen deze rechtspersonen niet als express trusts of
soortgelijke juridische constructies te behandelen. Daar is voor gekozen omdat deze
werkwijze aansluit bij de systematiek van de Handelsregisterwet 2007, waarbij stichtingen
in het Handelregister worden geregistreerd. Hierdoor zijn de administratieve lasten
voor stichtingen over het algemeen lager.
Het klopt dat in AMLR stichtingen ook hetzelfde behandeld worden als express trusts.
Omdat regels omtrent stichtingen vanaf inwerkingtreding van AMLR, op 10 juli 2027,
direct doorwerken is de ruimte om hier nog van af te wijken beperkt. In de voorbereidingen
op de implementatie zal het kabinet bezien of er op dit punt nog ruimte is om stichtingen
niet als trusts te classificeren, wat de precieze gevolgen van een eventuele wijziging
zijn voor de administratieve lasten van stichtingen en wat de gevolgen zijn voor de
privacy van de UBOs.
Dit voorstel strekt ertoe om op de regels rondom de toegang tot reeds geregistreerde
informatie over de uiteindelijk belanghebbende aan te passen. Het onderhavige wetsvoorstel
heeft daarom geen gevolgen voor de registraties zelf of de wijze van registreren.
§ 6.2. Partijen die toegang krijgen tot de UBO-registers
De leden van de PVV- en VVD-fracties hebben vragen over welke categorieën natuurlijke
personen en rechtspersonen per AMvB worden aangewezen om toegang te krijgen tot de
UBO-registers. De leden vragen of hieraan, naast de categorieën uit de nieuwe AML-richtlijn,
nog extra categorieën worden toegevoegd en hoe deze categorieën worden gedefinieerd
en afgebakend.
Voor een nadere toelichting op de vraag welke categorieën natuurlijke personen- en
rechtspersonen bij algemene maatregelen van bestuur worden aangewezen, verwijs ik
graag naar het antwoord bij hoofdstuk 4 waar de leden van de VVD-fractie vragen welke
delegatiebepalingen er in het wetsvoorstel zijn opgenomen.
Wat betreft de grondslag inzake categorieën van natuurlijke personen en rechtspersonen
kunnen worden aangewezen die een aantoonbaar legitiem belang hebben bij inzage in
de UBO-registers, schrijft AMLD6 categorieën voor van partijen met een legitiem belang,
zoals journalisten en maatschappelijke organisaties. Daarnaast kent AMLD6 een restcategorie
voor toegang geven aan andere partijen, mits er een aantoonbaar legitiem belang ten
aanzien van het voorkomen en bestrijden van witwassen, daarmee verband houdende basisdelicten,
en terrorismefinanciering is. Het is nog onduidelijk of de richtlijn ruimte laat voor
het toevoegen van extra categorieën. Op dit moment heeft het kabinet ook geen extra
categorieën op het oog.
Daarnaast is er een grondslag wat betreft het aanwijzen van bestuursorganen en rechtspersonen
met een overheidstaak waarvoor het in verband met een wettelijke of Europeesrechtelijke
taak of bevoegdheid noodzakelijk is om UBOs te achterhalen. In de overwegingen bij
AMLD6 is opgenomen dat de lidstaten bij wet aanvullende gronden moeten kunnen vaststellen
voor de verwerking van informatie over UBOs voor andere doeleinden dan het voorkomen
en bestrijden van witwassen en de financiering van terrorisme, indien zulke verwerking
beantwoordt aan een doelstelling van algemeen belang en in een democratische samenleving
een noodzakelijke en evenredige maatregel is met het oog op het nagestreefde legitieme
doel.60 Voor een toelichting hoe deze categorie wordt afgebakend en gedefinieerd, verwijs
ik graag naar het antwoord in hoofdstuk 4 waar de leden van de VVD-fractie vragen
hebben gesteld over deze algemene maatregel van bestuur.
De leden van de PVV-fractie vragen welke maatregelen zijn of er worden genomen om
de gegevens van UBOs effectief af te schermen. De leden vragen hoe de regering borgt
dat de openbaarmaking van gegevens in het UBO-register proportioneel blijft en niet
leidt tot onnodige inbreuk op de privacy van betrokkenen. De leden vragen een toelichting
over uitzonderingen waarbij gegevens wel volledig openbaar kunnen zijn en hoe dit
wordt afgewogen tegen het recht op privacy?
In de huidige wet is op dit moment al opgenomen dat er de mogelijkheid is om een deel
van de gegevens van UBOs af te schermen voor bepaalde groepen. Dit kan in een tweetal
situaties. Er dient te worden aangetoond dat er sprake is van (a) beveiliging van
de uiteindelijk belanghebbenden door de overheid i.v.m. veiligheidsrisico van de uiteindelijk
belanghebbende, of (b) minderjarigheid of handelingsonbekwaamheid van de uiteindelijk
belanghebbende. Bepaalde groepen die toegang hebben, zijn uitgezonderd en zullen dus
-ondanks de afscherming- toegang hebben tot de gegevens. Het betreft onder andere
de FIU-NL, de bevoegde autoriteiten, banken en notarissen.
Met dit wetsvoorstel wordt geregeld dat de UBO-registers alleen toegankelijk zijn
voor de aangewezen partijen en er is geen integraal openbaar register meer dat door
iedereen te raadplegen is.
Ook toen de UBO-registers nog integraal (voor eenieder) openbaar toegankelijk waren,
was het al zo geregeld dat niet iedereen alle geregistreerde gegevens van de UBO kon
inzien. Er werd ook toen al onderscheid gemaakt tussen partijen. In het wetsvoorstel
wordt ook onderscheid gemaakt. In het wetsvoorstel wordt voorgesteld dat Wwft-instellingen61, partijen die de sanctieregelgeving dienen na te leven62 en natuurlijke personen en rechtspersonen met een legitiem belang tot een beperkte
set gegevens toegang hebben. Het gaat hier om de naam, de geboortemaand en het geboortejaar,
de woonstaat, de nationaliteit en de aard van het door de uiteindelijk belanghebbende
gehouden economische belang en de omvang van dit belang (in klassen weergegeven).
De overige aangewezen partijen krijgen naast deze gegevens ook toegang tot het burgerservicenummer,
een fiscaal identificatienummer van een ander land dan Nederland waarvan hij ingezetene
is (indien dat door zijn woonstaat aan hem is toegekend), geboortedag, de geboorteplaats,
het geboorteland en het woonadres.
De leden van de VVD-fractie merken op dat De Nederlandsche Bank (DNB) op 18 september
2024 heeft aangekondigd dat onder toezicht staande instellingen in fasen weer toegang
tot het UBO-register krijgen. Zij vragen in hoeverre dit in lijn is met de voorliggende
wijzigingswet en welke waarborgen daarbij zijn ingebouwd.
Op 20 januari 2023 is uw Kamer geïnformeerd over de analyse en de opvolging van de
uitspraak van het HvJ EU63. In die brief is uiteengezet dat instellingen als bedoeld in de Wwft recht op toegang
tot het UBO-register behouden en dat de uitspraak van het Hof hier geen beperking
aan stelt. Dit is in lijn met de voorliggende Wijzigingswet, maar het heraansluiten
van Wwft-instellingen is al mogelijk op grond van de huidige wetgeving. Het gefaseerd
herstellen van toegang aan Wwft-instellingen, waarover DNB bericht, is echter wel
een gevolg van de uitspraak van het HvJ EU. Veel Wwft-instellingen waren namelijk
niet rechtstreeks aangesloten op het register, maar via ICT-leveranciers die op grond
van de uitspraak van het HvJ EU geen toegang meer hebben tot UBO-informatie. Daarom
worden zij gefaseerd opnieuw aangesloten op het UBO-register. Het identificeren van
welke individuele instellingen toegang kunnen hebben en dit technisch inregelen middels
een rechtstreekse aansluiting met KVK is complex en kost daarom tijd.
De leden van de VVD-fractie constateren dat er wordt voorgesteld om vier categorieën
partijen toegang te geven tot het UBO-register. De leden van de VVD-fractie geven
aan dat ze zich op hoofdlijnen daarin kunnen vinden, maar veel moet nog worden uitgewerkt
in lagere regelgeving. De leden merken op dat met name waar het gaat om bijvoorbeeld
de invulling van het «legitiem belang» en de verdere invulling van groepen die toegang
krijgen tot de UBO-registers in de AMvB zij nadrukkelijk betrokkenheid van het parlement
willen.
Voor de beantwoording van deze vraag verwijs ik graag naar hoofdstuk 4 waarin de leden
van de VVD-fractie eveneens vragen stellen over de algemene maatregel van bestuur.
De leden van de VVD-fractie lezen dat de FIU en bevoegde autoriteiten verplicht tijdig
en onbeperkt toegang hebben tot de UBO-registers. De leden vragen zich af wat wordt
verstaan onder «bevoegde autoriteiten», want dat lijkt deze leden immers een ruim
begrip.
Het begrip «bevoegde autoriteiten» wordt als volgt gedefinieerd in artikel 51a van
het Handelsregisterbesluit 2008:64
(a) de toezichthoudende autoriteiten65 voor wat betreft de uitvoering van hun taak op grond van de Wet ter voorkoming van
witwassen en financieren van terrorisme, zoals bijvoorbeeld de DNB en de AFM.
(b) de Minister van Financiën in het kader van de uitvoering van zijn taak, bedoeld in
de artikelen 47a en 47b van de Handelsregisterwet 2007 en in de artikelen 22 en 23
van de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke
juridische constructies;
(c) de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst, de Belastingdienst, de Fiscale Inlichtingen-
en Opsporingsdienst, de Nationale Politie, het Bureau Financieel Toezicht, de FIU-NL,
de kansspelautoriteit en het Openbaar Ministerie in het kader van hun wettelijke taken
bedoeld in de Wet op het financieel toezicht;
(d) de bijzondere opsporingsdiensten ressorterend onder de Minister van Financiën, de
Minister van Infrastructuur en Milieu, de Minister van Economische Zaken, Landbouw
en Innovatie en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, in het kader van
hun wettelijke taken; en
(e) de Dienst Justis, het Bureau Bibob, de Militaire inlichtingen- en veiligheidsdienst,
de Koninklijke Marechaussee en de Rijksrecherche, in het kader van hun wettelijke
taken.
10. Consultatie
De leden van de VVD-fractie merken op dat in de consultatie van het voorliggende wetsvoorstel
behoorlijk wat opmerkingen zijn gemaakt over groepen die toegang willen tot de UBO-registers.
Dit wordt door de regering veelal doorverwezen naar de AMvB. Deze leden willen weten
of er voor de AMvB ook nog een consultatieronde in het besluitvormingsproces zit.
Deze leden zouden daarvan een voorstander zijn gelet op alle opmerkingen in de consultatie
van deze wijzigingswet.
Er wordt inderdaad een algemene maatregel van bestuur opgesteld waarin de invulling
en uitwerking van het begrip «legitiem belang» nader wordt uitgewerkt. Wanneer een
ontwerp van de algemene maatregel van bestuur gereed is, zal deze ter internetconsultatie
worden aangeboden.
Overig
De leden van de VVD-fractie willen, naar aanleiding van het advies van de Raad van
State, graag weten waarom de relevante onderdelen uit de AML-verordening en AML-richtlijn,
waarover in januari 2024 een voorlopig akkoord is bereikt, niet alvast in de wijzigingswet
zijn meegenomen en hoe ervoor is gezorgd dat het onderhavige wetsvoorstel straks niet
strijdig is met de nieuwe wet- en regelgeving?
De Raad van State heeft in haar advies terecht geconstateerd dat in het voorstel voor
de nieuwe anti-witwasrichtlijn een nader kader wordt gegeven voor de uitwerking van
het begrip legitiem belang.66 De definitieve teksten van het nieuwe anti-witwaspakket zijn pas op 19 juni jl. gepubliceerd.
Daarnaast zijn er verschillende momenten dat de bepalingen uit dit pakket van kracht
worden. Een aantal relevante onderdelen uit de richtlijn gaan bijvoorbeeld pas in
op 10 juli 2027. Gezien het belang van het weer verder open kunnen stellen van het
register, wilde het kabinet voortgang maken met het wetsvoorstel. Daarnaast voldoet
Nederland technisch gezien niet aan de bestaande richtlijn die van kracht is, omdat
het UBO-register gesloten is voor partijen met een legitiem belang.
Het wetsvoorstel kent een delegatiebepaling om bij algemene maatregel van bestuur
categorieën van natuurlijke personen en rechtspersonen met een legitiem belang aan
te wijzen. Uiteraard zal de inhoud van AMLD6 worden meegenomen bij de uitwerking van
de algemene maatregel van bestuur. De opgenomen delegatiegrondslag sluit voor het
overgrote deel aan bij de inhoud van AMLD6. Om dit helemaal te laten aansluiten is
er een nota van wijziging gemaakt. Hiermee kunnen bij algemene maatregel van bestuur
de in AMLD6 genoemde organisaties (EOM, OLAF, Europol en Eurojust) worden aangewezen
als partijen die toegang krijgen tot de UBO-registers. Tevens wordt de delegatiegrondslag
om nadere regels te kunnen stellen rondom het proces van toegang verlening in het
kader van legitiem belang aangevuld, zodat er naast de wijze waarop een legitiem belang
wordt aangetoond ook nadere regels gesteld kunnen worden over het in behandeling nemen
van een aanvraag en het beslissen op deze aanvraag. Met deze toevoeging wordt bewerkstelligd
dat het proces rondom het verlenen van toegang in het kader van legitiem belang, zoals
omschreven in artikel 12 en artikel 13 van ALMD6, grotendeels bij algemene maatregel
van bestuur nader uitgewerkt kan worden.
De Minister van Financiën, E. Heinen
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
E. Heinen, minister van Financiën
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen |
|---|---|---|
| PVV | 37 | Voor |
| GroenLinks-PvdA | 25 | Voor |
| VVD | 24 | Voor |
| NSC | 20 | Voor |
| D66 | 9 | Voor |
| BBB | 7 | Voor |
| CDA | 5 | Voor |
| SP | 5 | Voor |
| ChristenUnie | 3 | Voor |
| DENK | 3 | Voor |
| FVD | 3 | Voor |
| PvdD | 3 | Voor |
| SGP | 3 | Voor |
| Volt | 2 | Voor |
| JA21 | 1 | Voor |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.