Brief regering : Voortgang Participatiewet in Balans

Nr. 330
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 december 2024

Het is voor het kabinet van groot belang dat mensen zo veel mogelijk kunnen meedoen
in de samenleving. Bij voorkeur via betaald werk. Werk is meer dan een inkomen. Het
leidt tot meer zelfstandigheid, een grotere eigenwaarde, meer zekerheid en grotere
vrijheid. Als betaald werk niet lukt, tijdelijk, of op de lange termijn, dan is er
een vangnet nodig waar je op terug kunt vallen. Dit vangnet moet voor mensen goed
te begrijpen zijn en werken vanuit vertrouwen. Het moet mensen in staat stellen om
mee te doen in onze samenleving. We moeten af van denken in systemen en de menselijke
maat vooropstellen. De individuele mogelijkheden en omstandigheden van ieder mens
zijn immers anders.

Dat geldt bij uitstek voor de Participatiewet. Dit is het vangnet van ons stelsel
van sociale zekerheid en daarmee van groot belang voor mensen die anders niet in de
kosten van het bestaan kunnen voorzien.

De huidige Participatiewet is echter uit balans. Verschillende publicaties en onderzoeken,
ervaringen van bijstandsgerechtigden en van uitvoerend professionals van de afgelopen
jaren laten dit zien. De wet is te complex en bereikt de gestelde doelen niet, zo
blijkt ook uit de evaluatie door het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP).1 Als je een beroep doet op de Participatiewet moet je kunnen rekenen op goede ondersteuning
van de overheid. Zowel als het gaat om werk en participatie, als om inkomen. Dit wil
ik met het programma Participatiewet in balans bereiken. In deze brief informeer ik
uw Kamer over de voortgang.

In december vorig jaar heeft mijn voorganger uw Kamer met het programmaplan Participatiewet
in balans geïnformeerd over de aanpak langs drie parallelle sporen2:

1) de wet direct verbeteren,

2) de wet fundamenteel herzien en

3) het vakmanschap versterken.

Met deze brief bied ik inzicht in de huidige stand van zaken van deze drie sporen
van het programma Participatiewet in balans. Ook deel ik de probleemanalyse van spoor
2. Deze analyse is gebaseerd op signalen uit de praktijk en extern onafhankelijk onderzoek
en vertelt daarmee ook het verhaal van mensen die dagelijks met de Participatiewet
te maken hebben.

Binnen mijn ministerie is samengewerkt met verschillende gemeenten en andere organisaties
om tot dit document te komen. De analyse biedt een stevige basis om met uw Kamer het
gesprek aan te gaan over wat er nodig is om mensen die een beroep doen op de Participatiewet
goede ondersteuning te bieden. In de komende periode wil ik samen met uw Kamer bepalen
welke onderwerpen we als eerste oppakken. De nieuwe inzichten uit de probleemanalyse
wil ik vertalen naar concrete beleidsopties. Vervolgens is het aan het kabinet om
samen met uw Kamer keuzes te maken en zo de Participatiewet in balans te brengen.
Daarbij vind ik het belangrijk dat het voor mensen makkelijker wordt om mee te doen.

Leeswijzer

Achtereenvolgens neem ik uw Kamer mee in de volgende onderwerpen:

I. Spoor 1: de wet direct verbeteren

II. Spoor 2: de brede context en doelen van Participatiewet in balans

III. Participatiewet tegen het licht gehouden

Korte beschrijving van de inhoud van de probleemanalyse.

IV. Naar een Participatiewet die werkt

V. Vervolgstappen

VI. Spoor 3: Versterken vakkundigheid

I. Spoor 1: de wet direct verbeteren

Het wetsvoorstel Participatiewet in balans3 is op 27 juni 2024 aangeboden aan uw Kamer. Het is de eerste stap naar een wet die
eenvoudiger is en uitgaat van vertrouwen en de menselijke maat. Het wetsvoorstel is
een samenhangend pakket met maatregelen die op relatief korte termijn zijn in te voeren
en diverse prangende knelpunten verhelpen of verzachten. Uw Kamer heeft in het verslag
onder meer schriftelijke vragen gesteld over het schrappen van de taaleis en de motie
Yeşilgöz-Zegerius en Bontenbal aangenomen waarin de regering wordt verzocht om dit
te heroverwegen en het systeem van taalonderwijs onder de loep te nemen.4 Als eerste stap heeft het kabinet besloten de taaleis in de huidige vorm te behouden
in de Participatiewet. Dit houdt kort gezegd in dat het college de bijstand kan verlagen
als een bijstandsgerechtigde de Nederlandse taal niet of in onvoldoende mate beheerst
om te participeren op de arbeidsmarkt. Daartoe wordt het wetsvoorstel Participatiewet
in balans aangepast via een nota van wijziging. Verdere verbeteringen in verband met
de effectiviteit en uitvoerbaarheid van de taaleis en een hierbij aansluitend systeem
van taalonderwijs, werk ik verder uit in het kader van de Actieagenda Integratie en
de Open en Vrije Samenleving.

In dezelfde nota van wijziging wordt voorgesteld om de vrijlating van € 1.200 ook
betrekking te laten hebben op kostenbesparende bijdragen, zoals boodschappen. Het
aanpassen van het wetsvoorstel heeft enige tijd in beslag genomen, waardoor het twijfelachtig
is of per 1 juli 2025 kan worden gestart met de implementatie van het wetsvoorstel,
zoals eerder was gecommuniceerd.

II. Spoor 2: de bredere context en doelen Participatiewet in Balans

De bredere context

De Participatiewet biedt mogelijkheden voor mensen om mee te doen in de maatschappij.
Hierbij moet de focus altijd liggen op wat iemand kan en niet op wat iemand niet kan.
Voor degenen die (tijdelijk) niet met betaald werk in hun inkomen kunnen voorzien,
is de Participatiewet het vangnet van een breed stelsel dat bijdraagt aan bestaanszekerheid
in Nederland. Het versterken van de bestaanszekerheid is een speerpunt van dit kabinet.
Mensen met een bijstandsuitkering hebben vaak ook met andere inkomensregelingen of
vormen van ondersteuning te maken. Van zorg en huisvesting tot schuldhulpverlening,
onderwijs of integratie. Ontwikkelingen op deze terreinen raken de Participatiewet
en omgekeerd. De herziening van de Participatiewet moet daarom vanuit een breder kader
worden bekeken.Daarbij is het belangrijk om te denken vanuit mensen en niet vanuit
de bestaande stelsels.

Het kabinet werkt aan de voorbereiding voor een hervorming van het toeslagen- en belastingstelsel
en zet in op het begrijpelijker en eenvoudiger maken van de wet- en regelgeving in
de gehele inkomensondersteuning. Deze hervormingen worden in samenhang bekeken binnen
het programma Vereenvoudiging Inkomensondersteuning voor Mensen (VIM). Hierbij ligt
de nadruk op de domeinoverstijgende vraagstukken in het stelsel. De verschillende
trajecten en de keuzes die daarbinnen worden gemaakt, moeten goed op elkaar aansluiten.
Ook beziet het kabinet in dit programma een aantal van de adviezen van de Onafhankelijke
Commissie Toekomst Arbeidsongeschiktheidsstelsel (OCTAS). Deze commissie heeft in
februari 2024 advies uitgebracht over een stelsel voor langdurige ziekte en arbeidsongeschiktheid.
Over de Participatiewet concludeerde de commissie dat deze wet onvoldoende perspectief
biedt voor mensen zonder of met beperkt arbeidsvermogen. Het advies luidde om deze
problematiek in het traject Participatiewet in balans op te pakken, om ervoor te zorgen
dat ook deze mensen passende ondersteuning krijgen.

Hiernaast lopen er verschillende trajecten die samenhangen met en van invloed zijn
op het programma Participatiewet in balans, zoals de herijking van het handhavingsinstrumentarium,
de hervorming van de arbeidsmarktinfrastructuur, de Actieagenda Integratie en de Open
en Vrije Samenleving, het Nationaal Programma Armoede en Schulden, de inspanningen
in het kader van de toekomst van de banenafspraak en het wetsvoorstel proactieve dienstverlening.
Het gezamenlijke doel is een stelsel dat beter werkt voor mensen en meedoen beter
ondersteunt.

Het vorige kabinet heeft circa € 2 miljard uitgetrokken voor noodzakelijke koopkrachtondersteuning.
Dit leidde onder meer tot een stijging van de bijstandsuitkering. Het huidige kabinet
neemt ook maatregelen om de koopkracht van huishoudens met een laag inkomen te ondersteunen.
Zo gaan de huurtoeslag en het kindgebonden budget omhoog, en gaat het eigen risico
in de zorg omlaag. De koopkrachtontwikkeling blijft een belangrijk aandachtspunt voor
het kabinet. Hierbij is het belangrijk dat werken blijft lonen als mensen vanuit de
bijstand aan het werk gaan. Het kabinet start daarom met een hervormingsagenda inkomensondersteuning
met drie doelen5:

(1) inkomensondersteuning moet zekerheid bieden, (2) makkelijker te begrijpen zijn
en (3) (meer) werken moet lonen.

Bijstandspopulatie

Circa 405.000 mensen onder de AOW-gerechtigde leeftijd ontvangen een bijstandsuitkering.6 Dat staat gelijk aan ongeveer 3,5% van de mensen tussen de 18 en 67 jaar.7 Mede dankzij de gunstige conjunctuur en arbeidsmarkt is het werkloosheidspercentage
laag en is een groot deel van de bevolking dat kan werken, aan het werk. Boven de
AOW-gerechtigde leeftijd ontvangen circa 60.000 mensen algemene bijstand in de vorm van
een aanvullende inkomensvoorziening voor ouderen (AIO).

Door onder andere de instroom in de bijstand van mensen die voorheen in aanmerking
kwamen voor bijvoorbeeld een Wajong-uitkering, is de samenstelling van de groep mensen
die gebruikmaakt van de bijstand veranderd. Verschillende onderzoeken hebben uitgewezen
dat de huidige doelgroep van de Participatiewet vaak kampt met een stapeling van problematiek.
Dit belemmert hen om te kunnen werken.

Op basis van onderzoek van de Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA)8 en zoals ook in de probleemanalyse wordt gesteld, is de groep bijstandsgerechtigden
grofweg in drieën te splitsen:

• Ongeveer een derde heeft (soms met enige vorm van ondersteuning) de potentie om betaald
werk te verrichten.

• Ongeveer een derde kan op een andere manier participeren, bijvoorbeeld in vrijwilligerswerk.
In de toekomst is betaald werk met de nodige begeleiding voor een deel van de groep
wellicht mogelijk.

• Voor ongeveer een derde van de bijstandsgerechtigden geldt dat volledig betaald werk
met voldoende inkomsten om niet afhankelijk te zijn van een uitkering niet mogelijk
lijkt. Dat is gebaseerd op een inschatting van uitvoerende professionals en mensen
in de bijstand. Dit zijn onder meer mensen zonder of met beperkt arbeidsvermogen,
bijvoorbeeld door een chronische ziekte.

Op basis van cijfers van het CBS weten we dat mensen in de bijstand vaker ouder zijn
dan 45 jaar (56%), vaker vrouw (56%), en vaker een herkomst van buiten-Europa hebben
(58%). Van de 45- tot 55-jarigen ontvangt 59% langer dan 5 jaar bijstand en onder
55-plussers was dit 69%. Van alle vrouwen in de bijstand ontvangt 53% meer dan vijf
jaar achtereen bijstand. Onder alle mannen in de bijstand is dit aandeel 45%. Binnen
de groep bijstandsgerechtigden met een herkomst buiten Europa is het aandeel mensen
dat vijf jaar of langer bijstand ontvangt 47%. Bij de groep met een Nederlandse afkomst
is dat 54% en bij de groep met een Europese herkomst 53%.9 Ook zien we dat binnen de groep mensen met een herkomst buiten Europa het grootste
deel (58%) ouder is dan 45 jaar. Hieronder zijn iets meer vrouwen dan mannen.

Een deel van de groep mensen met een herkomst buiten Europa heeft, net als de rest
van de bijstandspopulatie, een grote afstand tot de arbeidsmarkt. Een ander deel van
deze groep (vooral statushouders) kan op termijn wel betaald werk verrichten. Sommige
belemmeringen om voltijds aan het werk te gaan, zijn tijdelijk en oplosbaar, zoals
de beheersing van de Nederlandse taal, het ontbreken van geldige diploma’s of een
relevant netwerk.

Doelen Participatiewet in balans

Om te zorgen voor passende ondersteuning en bestaanszekerheid kent het programma Participatiewet
in balans de volgende doelen en uitgangspunten:

• De wet biedt een passend perspectief op werk en participatie;

• De rechten en plichten in de wet zijn begrijpelijk en goed na te leven;

• Mensen voelen zich ondersteund door de wet als het gaat om participatie en inkomen;

• De wet biedt een doelmatig vangnet: zeker en voorspelbaar;

• De wet biedt een toereikend inkomen;

• De wet sluit goed aan bij de brede vormgeving van het sociaal domein en het inkomensstelsel.

Dit vraagt om een fundamentele herziening van de wet waarin wordt gekeken naar een
nieuwe invulling van principes. Hierbij hecht ik eraan te vermelden dat ook een aantal
fundamentele uitgangspunten van de wet onverminderd van kracht blijven. Met de Participatiewet
wordt invulling gegeven aan de bestaanszekerheid door een inkomensvangnet te bieden,
waarbij we stimuleren dat wie dat kan, zo veel mogelijk in zijn of haar eigen inkomen
voorziet. De basis voor dit stelsel is solidariteit en het is belangrijk dat het draagvlak
blijft bestaan. Handhaving draagt hieraan bij door te zorgen voor rechtmatig gebruik
van socialezekerheidsgelden. Om meer evenwicht in het handhavingsstelsel te brengen,
is het traject «herijking handhavingsinstrumentarium» gestart en wordt gewerkt aan
het wetsvoorstel Handhaving Sociale zekerheid.10 Het streven is het wetsvoorstel nog dit jaar aan de Raad van State voor te leggen
voor advies.

Gezamenlijk zetten we stappen

Voor een goede uitwerking van bovenstaande thema’s is de betrokkenheid van ervaringsdeskundigen,
gemeenten, professionals in de uitvoering, vakbonden werkgevers, en andere maatschappelijke
partijen essentieel. Het beoordelen van eenvoud, vertrouwen en menselijke maat vraagt
immers nadrukkelijk om het perspectief van diegenen die met de wetgeving in aanraking
komen. Iedere partij draagt bij vanuit de eigen expertise, verantwoordelijkheid en
mogelijkheden.11

III. De Participatiewet tegen het licht gehouden

De meer fundamentele vraagstukken die spelen bij de Participatiewet zijn niet zomaar
opgelost met het wijzigen van individuele bepalingen. De herziening vraagt een grondige
aanpak. Het belang hiervan wordt breed gesteund door uw Kamer. Dit blijkt onder andere
uit de met grote meerderheid aangenomen motie Mohandis/Palmen van mei 202412 en uit de schriftelijke vragen over het bij uw Kamer ingediende wetsvoorstel.13 De Raad van State14 wijst in haar advies op de noodzaak van vervolgstappen en het belang van een fundamentele
heroverweging van de wet.

Probleemanalyse

Een goede oplossing voor een probleem begint met een goede probleemanalyse. Daarom
is in het programmaplan Participatiewet in balans aangekondigd dat er een probleemanalyse
wordt opgesteld over waar en waarom de huidige wet niet goed werkt.15 Voortbouwend op inzichten uit talrijke relevante onderzoeken en het rapport Participatiewet
in balans16 zijn in de analyse de veronderstellingen die nu ten grondslag liggen aan de Participatiewet
tegen het licht gehouden. De probleemanalyse is tot stand gekomen in een uitgebreid
en zorgvuldig proces samen met de verschillende stakeholders.17 Hieronder vat ik de belangrijkste elementen uit de probleemanalyse samen en geef
ik aan welke vraagstukken hieruit voortvloeien waar ik mee aan de slag wil. Ik ga
hierover graag het gesprek aan met uw Kamer.

Voor mij zijn de belangrijkste conclusies uit de probleemanalyse:

• Er bestaat een aanzienlijke mismatch tussen de huidige bijstandspopulatie en de vraag
op de arbeidsmarkt;

• De Participatiewet is te complex voor mensen, waardoor ze de stap naar werk niet zetten
en te weinig perspectief hebben op een beter bestaan;

• Mensen met een stapeling van problematiek worden slechts beperkt ondersteund;

• De Participatiewet biedt geen passende ondersteuning voor mensen zonder of met beperkt
arbeidsvermogen.

1. Er bestaat een aanzienlijke mismatch tussen de huidige bijstandspopulatie en de
vraag op de arbeidsmarkt

De waarde van (betaald) werk wordt breed erkend, niet alleen vanuit een economische
bijdrage die iemand levert en het inkomen dat daarbij hoort, maar ook door de waarde
die het heeft voor het individu. Een belangrijke doelstelling van de huidige Participatiewet
is dat mensen (uiteindelijk) zelf weer in hun inkomen kunnen voorzien door betaald
werk. De kans dat een persoon in een gegeven jaar uitstroomt naar werk vanuit de bijstand
blijft volgens de evaluatie door SCP echter hangen rond de 8%.18 Voor mensen die langdurig een bijstandsuitkering ontvangen is dit met 5% nog lager.19

Mede dankzij de gunstige conjunctuur en krappe arbeidsmarkt is de kans op het vinden
van betaald werk momenteel relatief groot. Dat geldt ook voor de mensen in de bijstand
die aan het werk kunnen, maar dat vergt wel de nodige inspanningen. Van de mensen
zelf, de uitvoering en ook van werkgevers. Voor deze groep biedt de huidige Participatiewet
niet altijd de passende ondersteuning die nodig is om te kunnen participeren.20 Ook binnen de groep mensen die wel perspectief heeft om aan het werk te gaan, is
de uitstroom uit de bijstand laag. Er bestaat dus een aanzienlijke mismatch tussen
de huidige bijstandspopulatie en de vraag op de arbeidsmarkt. De mensen die nu nog
in de bijstand zitten, hebben veelal te maken met meerdere belemmeringen om te kunnen
werken. Veel voorkomend zijn schulden, psychische klachten, fysieke of verstandelijke
beperkingen. Veel mensen in de bijstand hebben geen startkwalificatie, een taalachterstand
en/of zijn bezig met inburgeren. Vaak staan de problemen niet op zichzelf en gaat
het om gecombineerde problematiek, die elkaar versterkt en niet los van elkaar kan
worden opgelost.21 Hier ligt dus een grote opgave, zowel in het investeren in de ontwikkeling van mensen
en te kijken naar wat er wel kan als in de beweging naar een inclusievere arbeidsmarkt,
waarbij werkgevers een belangrijke rol spelen.

Voor werkgevers is het ingewikkeld dat zij tegelijkertijd worden benaderd door verschillende
partijen. Ze hebben te maken met een grote diversiteit aan regelingen en uitvoerders
en met instrumenten met complexe voorwaarden en procedures. Zeker als een werkgever
mensen uit meerdere gemeenten en/of doelgroepen in dienst heeft, zijn verschillen
in voorwaarden tussen instrumenten, tussen gemeenten en tussen gemeenten en UWV complicerend.
Daar komt bij dat het voor werkgevers niet altijd mogelijk is om de doelgroep goed
in beeld te krijgen.

De hervorming van de arbeidsmarktinfrastructuur draagt bij aan de oplossing van dit
probleem, maar ook vanuit Participatiewet in balans wil ik bijdragen aan een vereenvoudiging
voor werkzoekenden, werkgevers en werknemers.22

2. De Participatiewet is te complex voor mensen, zodat ze de stap naar werk niet zetten
en te weinig perspectief hebben

Door de samenloop van verschillende regelingen en de complexiteit binnen de Participatiewet
is er veel onzekerheid over het inkomen. De strikte complementariteit23 is hier één van de oorzaken van. Juist als mensen aan het werk willen, is niet altijd
duidelijk wat dit (extra) oplevert. De wisselende inkomsten en de effecten daarvan
op de uitkering en toeslagen zorgen voor onzekerheid. Dit maakt onder meer het zetten
van de stap naar werk ingewikkelder. Wanneer mensen ook (gedeeltelijk) werken of andere
vormen van inkomen of een uitkering hebben, volgen er verrekeningen met en terugvorderingen
van de bijstand. De onzekerheid waarin mensen zich bevinden, vergroot de kans op eenzaamheid
en vermindert ook het vermogen om verstandig met geld om te gaan. Ook verkleint het
de veerkracht om de eigen positie te verbeteren en op zoek te gaan naar (betaald)
werk.24

In de probleemanalyse wordt verwezen naar de conclusies van de Commissie sociaal minimum,
die stelt dat niet iedereen in de bijstand in de noodzakelijke kosten van bestaan
kan voorzien. Mensen zijn vaak afhankelijk van meerdere inkomstenbronnen om rond te
kunnen komen. Naast een bijstandsuitkering zijn dat vaak ook toeslagen, bijzondere
bijstand en vergoedingen of voorzieningen uit lokale minimaregelingen. Dit alles zorgt
voor een complex stelsel van inkomensondersteuning. Vooral voor mensen die langer
afhankelijk zijn van dit stelsel, geldt dat zij weinig perspectief ervaren. Ik vind
dat de inkomensonzekerheid die mensen onder de Participatiewet ervaren met name moet
worden opgelost door het stelsel eenvoudiger te maken en door ervoor te zorgen dat
(meer) werken altijd (meer) loont. Dit is vooral belangrijk vanwege de ervaren onrechtvaardigheid
onder werkenden, wanneer het verschil tussen een uitkering en betaald werk klein is.

3. Mensen met een stapeling van problematiek worden slechts beperkt ondersteund

Mensen die behoren tot de doelgroep van de Participatiewet hebben een «aanspraak op
ondersteuning bij arbeidsinschakeling».25 Veel mensen worden ondersteund door hun gemeente naar werk of participatie. Maar
dit geldt lang niet voor iedereen. In 2019 kreeg 42% van de mensen in de bijstand
naast de uitkering geen enkele andere vorm van ondersteuning naar werk of participatie.26 Gemeenten geven aan dat ze niet de middelen en menskracht hebben om iedereen in de
doelgroep passend te ondersteunen. Zij moeten scherpe keuzes maken.

Uit verschillende onderzoeken is gebleken dat persoonlijk contact een positief effect
heeft op uitstroom naar werk en maatschappelijke participatie.27 Ook de NLA concludeerde in een recent onderzoek dat meer tijd voor dienstverlening
met frequent contact een belangrijke succesfactor is bij het naar werk of andere vormen
van participatie helpen van mensen.28

Uit de eindevaluatie van de Participatiewet bleek dat de meeste ondersteuning wordt
ingezet voor de doelgroep voor wie uitstroom naar betaald werk het meest kansrijk
is.29 Maar voor het grootste deel van de populatie, is betaald werk op dit moment geen
reële optie. Gezien de problematiek die een deel van de bijstandsgerechtigden kent,
is het van belang na te gaan of het instrumentarium van de Participatiewet voldoende
aansluit bij wat bijstandsgerechtigden nodig hebben om volwaardig mee te kunnen doen
in de samenleving of dat we hier nieuwe instrumenten voor nodig hebben.30 Inzetten op andere vormen van participatie, als betaald werk nu niet lukt, heeft
verschillende positieve effecten. Zo bleek uit onderzoek in de gemeente Rotterdam
dat het uitvoeren van activiteiten in het kader van de tegenprestatie positieve effecten
heeft op het welbevinden van mensen en hun mentale gezondheid.31

4. De Participatiewet biedt geen passende ondersteuning voor mensen zonder of met
beperkt arbeidsvermogen

De wet gaat uit van de veronderstelling dat iedereen in de bijstand uiteindelijk in
staat is tot betaald werk. Zoals hierboven is toegelicht, is dit voor een deel van
de mensen dat nu een uitkering uit de bijstand ontvangt niet haalbaar. Dit zijn onder
meer mensen met een structurele beperking door bijvoorbeeld een chronische ziekte.
Deze doelgroep krijgt te maken met alle verplichtingen vanuit de Participatiewet,
zonder dat er uitzicht is op een eigen inkomen uit betaald werk.

Voor hen geldt dat zij langdurig zijn aangewezen op de bijstand en geen buffer kunnen
opbouwen. Bijvoorbeeld om tegenslagen of incidentele uitgaven te bekostigen. Zij hebben
bovendien relatief hoge (zorg)kosten.32

Dit geldt ook voor mensen met een medische urenbeperking, die vaak een aanvulling
op hun inkomen vanuit de bijstand nodig hebben, ook als ze het maximale aantal uren
werken dat voor hen mogelijk is.

Vraagstukken

Uit de probleemanalyse volgen verschillende vraagstukken waarmee ik de komende tijd
graag aan de slag wil:

1. Hoe kunnen we zorgen voor meer perspectief voor mensen en dat werken (meer) loont?

2. Hoe kan de Participatiewet worden vereenvoudigd en de stap naar werk makkelijker gemaakt
worden?

3. Hoe kan de ondersteuning beter aansluiten op de mogelijkheden en behoeften van mensen
in de bijstand (passende participatie) en de vraag vanuit werkgevers op de arbeidsmarkt?

4. Hoe kunnen mensen zonder of met beperkt arbeidsvermogen die nu in de bijstand zitten
beter worden ondersteund (naar participatie en in inkomen), binnen of buiten de Participatiewet?

IV. Naar een Participatiewet die werkt

Uit de probleemanalyse blijkt dat we op zoek moeten naar een nieuwe balans in de Participatiewet.
Een aantal beginselen waarop de huidige wet is gestoeld, blijft echter ongewijzigd.
Wel is het van belang om te kijken hoe deze beginselen in de Participatiewet worden
ingevuld.

Bijstand blijft een vangnet

Sinds de invoering van de Algemene Bijstandswet in 1965 is de positie van de bijstand
in de sociale zekerheid niet veranderd, namelijk die als laatste voorziening in het
stelsel van sociale zekerheid. Het recht op bijstand is ook verankerd in artikel 20
van de Grondwet: Nederlanders hier te lande, die niet in het bestaan kunnen voorzien,
hebben een bij de wet te regelen recht op bijstand van overheidswege. De bijstand
is bedoeld voor mensen die in zodanige omstandigheden verkeren, of dreigen te raken,
dat zij niet over de middelen beschikken om in de noodzakelijke kosten van het bestaan
te voorzien. De functie van de bijstand als vangnet, dat ertoe dient om in de noodzakelijke
bestaanskosten te voorzien, betekent dat de bijstand het noodzakelijke niet te boven
gaat: bijstand overstijgt niet het niveau van de voorliggende voorzieningen of het
wettelijk minimumloon dat iemand zelf kan verdienen. Dat blijft zo. Het kabinet vindt
het belangrijk dat werken loont.

Hierbij respecteert het kabinet de individuele ruimte die gemeenten hebben om hun
ondersteuning aan te passen. De gemeente is immers het best in staat om te bepalen
wat een individuele bijstandsgerechtigde nodig heeft. Wel zien we dat grote verschillen
tussen gemeenten zijn ontstaan. Ik zoek samen met gemeenten naar een juiste balans
in dit decentrale stelsel: welke kaders leggen we wettelijk vast en waar wordt ruimte
geboden aan invulling door gemeenten? Dit gezichtspunt neemt het Kabinet ook mee bij
de Hervormingsagenda Inkomensondersteuning.

Het activeringsbeginsel blijft belangrijk

De bijstand als vangnet betekent dat er alleen recht op bijstand is als er niet in
het bestaan kan worden voorzien door de eigen middelen of voorliggende voorzieningen.
Dat betekent dat we van mensen verwachten dat zij zich waar mogelijk inspannen om
weer zelfstandig in het bestaan te voorzien. Dit blijft een belangrijk uitgangspunt.
Zo wordt alleen bijstand verstrekt aan diegenen die het nodig hebben. Anderzijds schept
dit ook een verplichting voor de overheid om goede ondersteuning te bieden voor mensen
die dat nodig hebben en het stelsel van inkomensondersteuning zo in te richten dat
de stap naar werk makkelijker wordt en aantrekkelijk blijft. Ondersteuning om aan
het werk te komen en te blijven en ondersteuning om mee te doen in de samenleving
als werk (nog) niet mogelijk is.

Bij de invulling van dit beginsel moeten we rekening houden met mensen die niet kunnen
werken door geen of beperkt arbeidsvermogen of andere problematiek. Tegelijkertijd
is het noodzakelijk om eerst te kijken naar wat mensen wél kunnen, in plaats van naar
wat zij niet kunnen. Daarom wordt verkend op welke wijze de ondersteuning bij de stap
naar werk of participatie verstevigd kan worden.

Naar een nieuwe invulling van het complementariteitsbeginsel

Het principe van complementariteit bepaalt dat men eerst een beroep moet doen op voorliggende
voorzieningen en eigen middelen, voordat er recht op bijstand kan bestaan. Dit is
onlosmakelijk verbonden met het karakter van de bijstand als laatste vangnet. Het
complementariteitbeginsel staat op zichzelf niet ter discussie, maar de manier waarop
dit nu vormgegeven is, leidt tot onduidelijkheid en onzekerheid over het (mogelijke)
inkomen. De probleemanalyse laat zien dat de huidige invulling in sommige gevallen
een belemmering kan zijn voor mensen om (betaald) aan het werk te gaan. Daarom onderzoeken
we hoe we kunnen komen tot een doelmatige invulling van het begrip complementariteit
en de daarbij behorende inlichtingenplicht, zodat mensen beter zicht hebben op wat
ze overhouden als hun situatie verandert.

V. Vervolgstappen

Proces herziening Participatiewet

In het regeerprogramma is benoemd dat het kabinet nadenkt over de fundamentele herziening
van de Participatiewet. De probleemanalyse is een belangrijke eerste stap hierin.
Om op alle vragen en problemen die de probleemanalyse opwerpt een goed en uitvoerbaar
antwoord te geven, is tijd nodig. Daarnaast moeten de budgettaire kaders in acht worden
genomen. Dat hangt samen met politieke keuzes en afwegingen die dit kabinet maakt.
Op dit moment zijn er geen middelen beschikbaar.

Om toch op een aantal fundamentele vragen al antwoord te kunnen geven, is focus nodig
in de aanpak. In lijn met de voor dit kabinet belangrijkste uitgangspunten van het
programma is mijn voorstel om nu eerst aan de slag te gaan met het vereenvoudigen
van de wet, met het aan het werk helpen van mensen die dat kunnen, en met het beter
ondersteunen van mensen die dat echt niet kunnen, bijvoorbeeld door een chronische
ziekte. Uw Kamer heeft voor deze laatste groep bij meerdere gelegenheden, aandacht
gevraagd.

De motie Rikkers-Oosterkamp33 verzoekt de regering om bij het uitwerken van de hervorming van het arbeidsongeschiktheidsstelsel
aandacht te besteden aan deze groep mensen en hiervoor opties uit te werken. De motie
Ceder c.s.34 verzoekt de regering om bij de herziening van de Participatiewet prioritair aandacht
te besteden aan de inkomensondersteuning van chronisch zieken en te verkennen of het
wel passend is om chronisch zieken onder het participatieregime te laten vallen. Beide
moties vragen aandacht voor mensen zonder arbeidsvermogen (dit zijn onder meer mensen
met een chronische ziekte) die onder de Participatiewet vallen. Dit sluit aan bij
de conclusie van onder andere OCTAS die ik eerder in deze brief noemde.

Daarom worden in het kader van spoor 2 van Participatiewet in balans samen met gemeenten
en andere belangrijke partijen beleidsopties35 uitgewerkt voor verbetering binnen en buiten de Participatiewet. Er wordt gekeken
naar hoe deze groep het beste geholpen kan worden in inkomen en bij participatie,
en of stelsels van arbeidsongeschiktheid en inkomensondersteuning geschikt kunnen
worden gemaakt om deze groep te helpen.

We kijken bij de uitwerking van verschillende beleidsopties ook naar wat deze opties
betekenen voor verschillende groepen binnen de Participatiewet, zoals kwetsbare jongeren,
mensen zonder of met beperkt arbeidsvermogen, mensen met een migratieachtergrond en
statushouders. Voor die laatste groepen geldt dat er ook in de dienstverlening al
veel aandacht is voor betere ondersteuning. Daar is niet in alle gevallen een aanpassing
van de wet voor nodig. In de laatste paragraaf van deze brief ga ik daar uitgebreider
op in.

De uitgewerkte beleidsopties voor vereenvoudiging, de weg naar werk en voor de ondersteuning
aan mensen zonder arbeidsvermogen landen in pakketten met beleidsopties die bij elkaar
passen. Ik bespreek de dilemma’s en de te maken afwegingen daarbij graag met uw Kamer
aan de hand hiervan. De planning is erop gericht om deze beleidsopties in de eerste
helft van 2025 aan uw Kamer te sturen en deze met u te bespreken. Aan de hand daarvan
kunnen we met elkaar keuzes maken en verdere stappen zetten in de herziening van de
Participatiewet. Gezien de duur en impact van deze herziening hecht ik grote waarde
aan het tijdig en goed betrekken van uw Kamer in het gehele beleidsproces.

Ondertussen gaat het denkwerk op de overige onderwerpen door, om op termijn ook een
goed antwoord te kunnen geven op de overige vragen die volgen uit de probleemanalyse.
Daarom wordt ook verder gewerkt aan hernieuwde uitgangspunten, doelen en instrumenten
van de Participatiewet, die gezamenlijk een «beleidstheorie» vormen. Deze beleidstheorie
draagt bij aan een verdere bestendiging van de wet en vormt de uiteindelijke basis
voor het doen van evaluaties van de wet.

VI. Spoor 3: Versterken vakkundigheid

Spoor 3

Om te komen tot een goed werkende Participatiewet die aansluit bij de veranderende
maatschappij is een cultuuromslag en een ander mensbeeld nodig: van denken in systemen
naar uitgaan van wat mensen nodig hebben. Samen met gemeentelijke bestuurders, leidinggevenden
en uitvoerend professionals wordt in spoor 3 gekeken wat er nodig is om de omslag
in denken ook op de werkvloer tot stand te brengen en te komen tot lerende organisaties.
Dit spoor is al gestart en loopt parallel aan het wijzigen van de wet. Ook bij het
uitvoeren van de huidige wet is aandacht nodig voor het versterken van de vakkundigheid.

Ik werk in dit spoor samen met onder meer de VNG, Divosa, Beroepsvereniging SAM, het
European Anti Poverty Network Nederland (EAPN NL) en de landelijke Cliëntenraad aan
de cultuurverandering die nodig is om invulling te geven aan de doelstelling van de
Participatiewet om te werken vanuit vertrouwen, de menselijke maat en eenvoud. In
gesprekken en bijeenkomsten met ervaringsdeskundigen, uitvoerend professionals, leidinggevenden
en bestuurders is gedurende 2023 opgehaald wat hiervoor nodig is.

Primair richt ik me in spoor 3 op de versterking van de vakdeskundigheid van professionals.
Enerzijds doe ik dit door me te richten op de professional zelf. Daarnaast kijk ik
breder naar aspecten die de verandering in dienstverlening mogelijk maken. Denk aan
de sturing van leidinggevenden, het organiseren van lerende praktijken, mensbeelden
en routines, of de visie en kaders van bestuur en raad. In 2024 zijn er verschillende
projecten opgezet. Zoals projecten waarin gewerkt wordt aan de ontwikkeling van leidraden
en community vorming voor uitvoerend professionals, de opzet van lerende netwerken
voor leidinggevenden en de inzet van ervaringsdeskundigheid bij gemeenten.

Begin 2024 is de leeragenda Participatiewet36 door VNG opgesteld in samenwerking met de partners, gemeenten, uitvoerend professionals,
leidinggevenden, bestuurders en ervaringsdeskundigen. De agenda geeft inzicht in wat
er nodig is om een verandering in de dienstverlening mogelijk te maken. Het versterken
van het vakmanschap rust niet alleen op de schouders van de uitvoerend professionals,
bestuurders hebben hier ook een grote taak in. Naast primair de vakdeskundigheid van
uitvoerend professionals gaat de leeragenda over de randvoorwaarden om dienstverlening
met meer aandacht voor de menselijke maat en handelen vanuit vertrouwen mogelijk te
maken. Gemeenten gaan de komende maanden gezamenlijk aan de slag bij het uitwerken
van handelingsperspectieven voor de thema’s domein overstijgend werken, inclusief
werken, alledaags maatwerk en kwaliteit, financiën en verantwoording en sturen op
vakmanschap.

Alle ontwikkelde handelingsperspectieven worden voor alle gemeenten beschikbaar gesteld
door de VNG. De cultuurverandering en professionalisering binnen spoor 3 zijn langer
lopende trajecten, met continue evaluatie en aanpassingen gebaseerd op praktijkervaringen.
Bij de uitwerking van de handelingsperspectieven wordt er nauw samengewerkt met andere
programma’s, zoals het programma «Voor een Inclusieve Arbeidsmarkt».

Programma Voor een Inclusieve Arbeidsmarkt

We weten dat ruim 50% van de mensen in de bijstand een buiten-Europese migratieachtergrond
heeft en dat zij niet altijd de begeleiding krijgen die ze nodig hebben. Bij het opnieuw
vormgeven van de Participatiewet is dit een belangrijk aandachtspunt. De instrumenten
moeten ook aansluiten op wat deze doelgroep nodig heeft. Binnen de huidige wet zijn
er al mogelijkheden om deze mensen specifiek te ondersteunen richting werk.

Dat gebeurt onder andere bij het programma Voor een Inclusieve Arbeidsmarkt. Naar
aanleiding van een onderzoek naar wat werkt bij het begeleiden naar werk voor mensen
met een migratieachtergrond is een trainingsprogramma voor professionals ontwikkeld.

Uit onderzoek van de hogeschool Arnhem Nijmegen blijkt dat het begeleiden van vrouwelijke
statushouders iets extra’s vraagt. Het gaat daarbij vooral om begeleiding bij het
(her)vinden van de werkidentiteit: wie ben ik, wat kan ik, wat wil ik? Laagdrempelige
ontmoetingen met werkgevers blijken een belangrijke succesfactor te zijn om in een
later stadium tot een passende match te komen.

Door middel van communities of professionals die we gaan starten, kunnen professionals van elkaar leren en best practices delen. Samen met SAM wil ik kijken of we een meer uniforme werkwijze voor het begeleiden
van mensen met een migratieachtergrond ook kunnen opnemen in een landelijke richtlijn
voor klantmanagers.

Tot slot

Met deze brief geef ik inzicht hoe we samen met ervaringsdeskundigen, professionals
in de uitvoering, gemeenten, wetenschappers en vele andere partijen werken aan een
Participatiewet die werkt voor mensen én toekomstbestendig is. Dit vraagt om een lange
termijn inzet van de overheid en maatschappij voor en met elkaar: alleen dan kunnen
we een betere Participatiewet voor elkaar krijgen. Ik zie ernaar uit om hierover met
uw Kamer in gesprek te gaan.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
J.N.J. Nobel