Advies van andere adviesorganen : Reactie op de brief van het Presidium over een adviesaanvraag aan de Wetenschappelijke klimaatraad inzake een afwegingskader voor prioritering van netaansluiting en transportcapaciteit

Nr. 524
BRIEF VAN DE WETENSCHAPPELIJKE KLIMAATRAAD

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 november 2024

De Tweede Kamer heeft de Wetenschappelijke Klimaatraad (WKR) gevraagd een advies te
geven over een afwegingskader voor prioritering van netaansluiting en transportcapaciteit.
Daarom heeft de WKR geanalyseerd1 (1) welke afwegingskaders al bestaan, (2) waarop daarnaast geprioriteerd kan worden
en (3) welke rol de Tweede Kamer en regering daarin kunnen spelen. In deze brief licht
de WKR bestaande kaders toe. Daarnaast beschrijft de WKR waarom de Tweede Kamer en
de regering niet kunnen prioriteren op nettransportcapaciteit, en wat zij wel kunnen
doen rond het prioriteren voor netverzwaring.

Samenvatting

In Nederland is sprake van transportschaarste op het elektriciteitsnet; dit heet netcongestie.
Doordat de behoefte aan stroomtransport op dit moment groter is dan het net toelaat,
zijn wachtrijen ontstaan voor transportcapaciteit. Met een prioriteringskader kan
een bepaalde partij in de wachtrij voorrang krijgen bij vrijgekomen capaciteit, bijvoorbeeld
omdat deze partij bijdraagt aan een maatschappelijk doel. Prioriteren is geen oplossing
voor netcongestie. Aangezien de adviesvraag van de Tweede Kamer is gericht op prioriteren,
beperkt de WKR zich tot een analyse op prioriteren in de context van netcongestie.

Op dit moment zijn er twee prioriteringskaders voor netcongestie in werking, die gezamenlijk
een groot deel van de adviesvraag afdekken. Dit zijn een prioriteringskader voor aanvragen
van transportcapaciteit van individuele gebruikers, en een kader voor het aanleggen
van energie- infrastructuur die van belang is voor meerdere gebruikers.

Het prioriteringskader voor aansluiting van individuele gebruikers komt van de Autoriteit
Consument & Markt (ACM). De ACM is een onafhankelijke autoriteit die toeziet op eerlijke
concurrentie tussen ondernemingen, het beschermen van consumentenbelangen en het waarborgen
van efficiënte markten. De ACM heeft de bevoegdheid om een prioriteringskader op te
stellen binnen de juridische kaders van de Europese regelgeving. Via het prioriteringskader
van de ACM kunnen bepaalde verzoeken voor transportcapaciteit voorrang krijgen als
ze vallen onder één van drie categorieën uit het kader: congestieverzachters (initiatieven
die bijdragen aan meer ruimte op het net voor andere partijen), veiligheidsdiensten
en basisbehoeften. De ACM onderzoekt de mogelijkheid om een vierde categorie aan het
kader toe te voegen, namelijk partijen die bijdragen aan klimaat en milieu. De WKR
benadrukt het belang van deze laatste prioriteringscategorie om vertraging van de
energietransitie en emissiereductie te beperken.

Het afwegingskader voor het aanleggen van energie-infrastructuur komt uit de nationale
en provinciale Meerjarenprogramma’s Infrastructuur Energie en Klimaat (nMiek en pMIEK).
In het MIEK worden keuzes voor energie-infrastructuurprojecten vastgelegd. Dit is
inclusief netverzwaringsprojecten, die de transportcapaciteit vergroten. De regering
stelt, in samenwerking met onder andere de netbeheerders, het MIEK op. MIEK-projecten
worden met prioriteit opgenomen in de investeringsplannen van de netbeheerders. Om
in aanmerking te komen voor het MIEK worden projecten getoetst aan een kader met een
aantal selectiecriteria.2

Tot deze criteria behoort de bijdrage van het project aan maatschappelijke doelen,
zoals klimaatwinst of mobiliteit. Ook wordt getoetst of het project past binnen de
fysieke leefomgeving en het energiesysteem van de toekomst.

Uit deze beknopte analyse volgt een aantal bevindingen. Allereerst zijn de Tweede
Kamer en de regering niet bevoegd om invloed uit te oefenen op het prioriteringskader
van de ACM, vanwege de onafhankelijke positie van de ACM. Maar de Tweede Kamer en
de regering hebben wél bevoegdheden om het afwegingskader van het MIEK te beïnvloeden
en aan te passen. De Tweede Kamer kan aangeven welke doelen en andere criteria zij
belangrijk vindt. Daarnaast kan zij de Minister vragen om nieuwe criteria, zoals klimaatbestendigheid,
te ontwikkelen of om bestaande criteria aan te scherpen. Ten slotte kan de Tweede
Kamer de Minister vragen het kader te evalueren op effectiviteit en doelmatigheid.
Inzichten uit zo’n evaluatie zouden input kunnen vormen voor de uitbreiding van het
prioriteringskader van de ACM.

Naast prioriteren kunnen de Tweede Kamer en de regering zich richten op oplossingen
voor netcongestie, bijvoorbeeld zoals beschreven in het Landelijk Actieprogramma Netcongestie
(LAN). Bij het realiseren van oplossingen, en zeker bij netverzwaring waar de realisatietijd
lang is, is een langetermijnvisie die rekening houdt met klimaatneutraliteit en klimaatbestendigheid
van belang.

Prioriteren bij netcongestie

Een analyse van prioriteringskaders voor transportcapaciteit en netverzwaring

Inhoudsopgave

blz.

 
 

Aanleiding en context brief

4

Inleiding netcongestie

5

 

Netcongestie en het klimaat

5

 

Huidig beleid voor het oplossen van netcongestie

6

 

Prioriteren en netcongestie

7

Prioriteren op klantverzoeken voor transportcapaciteit

7

 

Bestaande en voorziene prioritering

7

 

Legitieme doelen bij prioriteren

9

 

Bevoegdheden

10

Prioriteren op netverzwaring

11

 

Bestaande en voorziene prioritering

11

 

Bevoegdheden

13

Hoofdbevindingen en handelingsperspectief

14

Aanleiding en context brief

De Tweede Kamer heeft de Wetenschappelijke Klimaatraad (WKR) gevraagd een advies te
geven over netcongestie.3 De adviesvraag luidt als volgt:

«De WKR wordt gevraagd een concreet en in de praktijk toepasbaar advies te geven over
een afwegingskader voor prioritering van netaansluiting en transportcapaciteit. Hierbij
gaat het verzoek om breder te kijken dan alleen de in het ontwerp-codebesluit van
de ACM genoemde maatschappelijke doelen.

Aandachtspunten hierbij zijn:

1. de bijdrage aan het vergroten van de stabiliteit van het energiesysteem;

2. de bijdrage aan de verduurzaming van het elektriciteitssysteem (opwek, transport,
opslag en gebruik) en de verduurzaming van de industrie, de mobiliteit en de gebouwde
omgeving;

3. de brede impact van het verzoek op onder andere het vestigingsklimaat op zowel nationaal
als regionaal niveau en op andere maatschappelijke uitdagingen en doelen.

Hierbij kan het (aanstaande) codebesluit van de ACM samen met het vooronderzoek en
de zienswijzen op het ontwerp codebesluit als startpunt dienen. Het gaat er niet alleen
om welke afwegingen gemaakt moeten worden, maar ook hoe en door wie die afwegingen
gemaakt worden.»

In deze brief bespreken we welke mogelijkheden er zijn voor prioriteren en welk handelingsperspectief
de Tweede Kamer en de regering hebben. Netcongestie kan leiden tot acute problemen
en tot frustratie bij bijvoorbeeld gemeenten die woonwijken willen bouwen, bedrijven
die willen uitbreiden of burgers die willen verduurzamen. Het kabinet heeft daarom
aangegeven meer regie te willen nemen op netcongestie.4 De Tweede Kamer vraagt naar een afwegingskader voor transportcapaciteit en netaansluiting.
De problemen van netcongestie ontstaan door een tekort aan transportcapaciteit op
het stroomnet. Daarbij komt in de toekomst nog een toenemende vraag door elektrificatie.
Als gevolg is er een wachtrij voor transportverzoeken. Het primaire probleem van netcongestie
ligt bij onvoldoende transportcapaciteit en niet bij fysieke individuele aansluitingen.
Bovendien stelt het nieuwe codebesluit voor aansluittermijnen van de ACM dat netbeheerders
geen voorrang behoeven te geven aan aansluitingen in gebieden met netcongestie.5 Prioriteren op aansluitingen laten we daarom buiten beschouwing. Voor prioriteren
op transportcapaciteit voor individuele aansluitingen ligt de bevoegdheid bij de ACM;
de Tweede Kamer en regering hebben hier geen invloed op. Om extra transportcapaciteit
te realiseren is investering in de elektriciteits- infrastructuur nodig.

In deze brief bespreken we waarom de Tweede Kamer en de regering niet kunnen prioriteren
op individuele verzoeken voor transportcapaciteit. Daarnaast omschrijven we wat zij
wel kunnen doen bij prioriteren voor netverzwaring, wat extra transportcapaciteit
oplevert voor meerdere gebruikers.

Inleiding netcongestie

Netcongestie en het klimaat

Netcongestie belemmert de elektrificatie die nodig is om in 2050 de klimaatdoelen6 te halen. Om het energiesysteem CO2-neutraal te maken is grootschalige elektrificatie van bijvoorbeeld industriële processen,
het verwarmen van gebouwen en van mobiliteit nodig. Hiervoor is steeds meer transportcapaciteit
nodig op het elektriciteitsnet.7 De vraag naar transportcapaciteit zal de komende decennia sneller toenemen dan netverzwaring
de capaciteit kan vergroten. Dit leidt tot netcongestie aan de vraagkant.8 Aan de aanbodkant speelt de opkomst van decentrale, variabele elektriciteitsopwekking,
met name de snelle uitbreiding van zonne- en windenergie9, een rol in hetontstaan van netcongestie.10 Tijdens pieken in de variabele opwek kan de capaciteit van het net onvoldoende zijn
voor de hoeveelheid elektriciteit die op een bepaalde plek wordt opgewekt. Naast de
ontwikkelingen in vraag en aanbod van elektriciteit speelt de lange realisatietijd
van energie-infrastructuurprojecten een rol. Voorbeelden hiervan zijn het proces om vergunningen of beschikbare
grond te verkrijgen. Daarnaast kunnen netbeheerders pas investeren als er een aantoonbare
transportvraag ligt.

Mede doordat op bovengenoemde punten niet tijdig is ingespeeld, is netcongestie een
dringendprobleem geworden – overigens niet alleen in Nederland. Netcongestie draagt
bij aan een vertraging van de energietransitie en brengt daarmee het behalen van de
(internationale) klimaatdoelen in gevaar.11

De schaarste van transportcapaciteit leidt tot wachtrijen voor nieuwe transportverzoeken
bij de netbeheerders. Door de krapte op het elektriciteitsnet moeten partijen, bijvoorbeeld
die van het gasnet af willen, wachten tot er transportcapaciteit beschikbaar is voor
afname en levering van elektriciteit. In 2023 stonden er voor afname en levering van
elektriciteit respectievelijk zo’n 9.400 (5,1 GW) en 7500 (3,6 GW) partijen in de
wachtrij.12 Dit raakt burgers en bedrijven die willen verduurzamen of uitbreiden, en zou het
draagvlak voor de energietransitie negatief kunnen beïnvloeden. Daarnaast levert het
de Nederlandse samenleving een forse economische kostenpost op.13

Huidig beleid voor het oplossen van netcongestie

Er zijn inmiddels veel maatregelen geformuleerd om netcongestie op te lossen. Sommige
daarvan kunnen nu of binnenkort worden genomen. Om netcongestie te verlichten wordt
ingezet op verschillende strategieën uit het Landelijk Actieprogramma Netcongestie
(LAN). Dit actieprogramma is opgesteld door publieke en private partijen, waaronder
netbeheerders, ACM, overheden (ministeries, gemeenten, provincies), belangenverenigingen
en marktpartijen. De acties in het plan liggen bij verschillende actoren, maar het
LAN wordt gecoördineerd door het Ministerie van Klimaat en Groene Groei (KGG). Het
LAN noemt drie actielijnen om netcongestie op te lossen: (1) sneller realiseren van
netuitbreidingen (Sneller Bouwen), (2) sterker sturen op betere benutting van het
net (Beter Benutten) en (3) vergroten van flexibele capaciteit (Slimmer Inzicht).14

Voor het beter benutten van de beschikbare transportcapaciteit wordt onder meer gewerkt
aan congestiemanagement.15 Netverzwaring (bijvoorbeeld het aanleggen of aanpassen van hoogspanningsstations
of kabels) is een belangrijke pijler in het LAN. Hierin wordt de komende jaren flink
geïnvesteerd.

In het LAN worden maatregelen voorgesteld die de netbeheerders meer regie geven over
de vraag en het aanbod naar elektriciteit. Hieronder vallen maatregelen als flexibele
entijdsgebonden contracten, waarbij de energieproducenten bijvoorbeeld tijdens de
piekuren geen stroom leveren. Ook noemt het LAN het herzien van de nettarievenstructuur;
dit is een oplossingsrichting die de ACM op dit moment onderzoekt.16 Onlangs zijn de uitgangspunten voor zo’n herziening gepubliceerd.17 De bevoegdheid voor deze aanpassingen ligt bij de ACM. Het verbinden van vraag en
aanbod op lokaal niveau, een oplossing genoemd in het LAN en in het Regeerprogramma,
kan netcongestie verzachten en mogelijk CO2-uitstoot verminderen.18 In gebieden met meer vraag dan aanbod kan het bijvoorbeeld helpen om met voorrang
een zonneweide of windpark aan te leggen en aan te sluiten. Ook worden positieve prijsprikkels
als optie gezien om netcongestie tegen te gaan en worden decentrale oplossingen bevorderd.
Het kabinet geeft aan het LAN voort te willen zetten.

De Tweede Kamer en de regering spelen een rol in netverzwaring. Zo kan de Tweede Kamer
de regering vragen opties in kaart te brengen voor een versnelde vergunningverlening
bij de realisatie van energie-infrastructuurprojecten.19 Ook kan de regering via het MIEK het proces rondom realisatie van infrastructuurprojecten
versnellen.

Het versnellen van procedures kan netcongestie helpen oplossen. Wel blijven goede
participatieprocedures belangrijk voor een rechtvaardige energietransitie. In het
Regeerprogramma is veel aandacht voor het versnellen van omgevingsprocedures. Zo wil
het kabinet besluitvorming versnellen door de projectprocedure van de Omgevingswet
te gebruiken, en wordt gesproken over aanpassing van wet- en regelgeving om beroepsprocedures
te versnellen.20 Dit zou, net als versnelde wetgeving21, een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan het realiseren van de energietransitie.
Hoeveel versneld kan of zal worden hangt echter af van de uitwerking en toepassing
in de praktijk. Tegelijkertijd is draagvlak van essentieel belang voor een goede,
rechtvaardige energietransitie.22 Vooral in de voorbereiding van overheidsbesluiten zijn goede participatieprocedures
onmisbaar om de procedurele rechtvaardigheid te waarborgen.

Prioriteren en netcongestie

Prioriteren op transportcapaciteit verandert de volgorde van de wachtrijen, maar maakt
de totale wachtrij in termen van netcapaciteit niet korter. De wachtrijen voor transportcapaciteit
zullen de komende jaren blijven bestaan, ondanks de voorgestelde oplossingen. Hoewel
prioriteren de beschikbare transportcapaciteit niet vergroot, kan het voor sommige
partijen wel een oplossing bieden. Voor niet-geprioriteerde partijen blijft de beperkte
of ontbrekende toegang tot elektriciteit een probleem. Bovendien garandeert prioriteit
geen aansluitings- of transportcapaciteit; als er geen capaciteit is kunnen geprioriteerde
partijen hier ook geen aanspraak op maken.

Om te bepalen welke mogelijkheden er zijn voor extra prioritering, heeft de WKR geanalyseerd
op welke manieren er nu wordt geprioriteerd. Ook is in kaart gebracht wie dit doet,
welke maatschappelijke doelen daarbij centraal staan en welke rol de Tweede Kamer
kan spelen. Hieronder omschrijft de WKR de twee relevante prioriteringskaders voor
netcongestie: het kader voor transportcapaciteit (van de ACM) en het kader voor energie-infrastructuur
(van het MIEK), waarmee transportcapaciteit vergroot wordt.

Prioriteren op klantverzoeken voor transportcapaciteit

Bestaande en voorziene prioritering

Het nieuwe prioriteringskader van de ACM vormt een uitzondering op het bestaande «first
come first served»-principe. Als toezichthouder is de ACM verantwoordelijk voor het
bevorderen van eerlijke concurrentie tussen ondernemingen, het beschermen van consumentenbelangen,
en het waarborgen van efficiënte markten. Zij opereert onafhankelijk van het kabinet,
het parlement, de ministeries en andere overheden, maar werkt binnen de kaders van
de wet- en regelgeving die door hen zijn vastgesteld. Ze rapporteert aan het Ministerie
van Klimaat en Groene Groei, dat het energiebeleid vormgeeft, en is verantwoordelijk
voor het uitvoeren van de taken die zijn vastgelegd in de Energiewet en Europese regelgeving.
De ACM heeft in april 2024 een wijziging van de Netcode Elektriciteit gepubliceerd,
bekend als het codebesluit «Prioriteringsruimte bij transportverzoeken».23 Deze maatregel is onderdeel van een maatregelenpakket dat de ACM in april 2024 afkondigde
in het kader van het Landelijk Actieprogramma Netcongestie (LAN).24 Het besluit verplicht netbeheerders per 1 oktober 2024 om een prioriteringskader
toe te passen in congestiegebieden. Dit kader richt zich specifiek op contractuele
transportcapaciteit en niet op de netverzwaring of de fysieke aansluiting op het net.
In dit prioriteringskader voor klantverzoeken voor transportcapaciteit krijgen partijen
die bijdragen aan gespecificeerde maatschappelijke doelen voorrang op transportcapaciteit
wanneer die beschikbaar komt.

De ACM heeft drie categorieën aangewezen voor partijen die prioriteit krijgen bij
hun verzoek om transportcapaciteit. De ACM noemt als belangrijke maatschappelijke
doelen «essentiële diensten» en «voorzienings- en leveringszekerheid». De drie categorieën
in het prioriteringskader van de ACM, gerangschikt van hogere naar lagere prioriteit,
zijn:

1. Netgebruikers die zelf de congestie op het net verminderen en zo de beschikbare transportcapaciteit
voor andere netgebruikers vergroten – de zogenaamde congestieverzachters.

2. Partijen in de categorie «veiligheid», waaronder politie, defensie, acute gezondheidszorg
en (andere) hulpdiensten.

3. Partijen die maatschappelijke basisbehoeften leveren, zoals drinkwater, onderwijs,woningbouw
en warmte.

Bij het opstellen van de categorieën voor het prioriteringskader mag de ACM zich uitsluitend
baseren op bestaande regelgeving, met name de Europese elektriciteits- en gasrichtlijn.25 Het prioriteringskader van de ACM komt voor een belangrijk deel tegemoet aan de adviesvraag
van de Tweede Kamer. De eerste categorie helpt direct netcongestie te verminderen.
Via opslag van elektriciteit kan deze categorie ook bijdragen aan de stabiliteit van
het energiesysteem.26 De andere twee categorieën dragen bij aan andere maatschappelijke doelen, zoals veiligheid
en wonen. De effecten van het kader zullen na twee jaar worden geëvalueerd. Dan zal
blijken in hoeverre partijen die bijdragen aan deze doelen effectief prioriteit hebben
gekregen.27

De ACM heeft geen categorie voor verduurzaming opgenomen, hoewel zij dat eerder wel
van plan was. In het conceptbesluit van dit prioriteringskader was ook een categorie
opgenomen voor partijen die positief bijdragen aan klimaat en milieu.28 Deze categorie, die bestond uit zowel producenten als afnemers van duurzame elektriciteit,29 kwam uiteindelijk niet in het definitieve besluit. In zienswijzen werd kritiek geuit
op deze categorie. Kernbegrippen als «grootschalig», «bovenwettelijk» en «verduurzaming»
waren volgens de zienswijzen onvoldoende duidelijk en te breed gedefinieerd. Hierdoor
dreigden te veel verzoeken onder de definitie te vallen, waardoor het prioriteren
niet meer effectief zou zijn.30

Het is van belang om een prioriteringscategorie op te nemen op basis van bijdrage
aan klimaat en milieu. De WKR ziet dat netcongestie een reële barrière is voor verduurzaming
van het energiesysteem, voor zowel producenten als gebruikers. De ACM heeft inmiddels
aangekondigd te gaan onderzoeken hoe de netbeheerder binnen de juridische kaders kan
prioriteren op bijdrage aan milieu en klimaat. Daarbij moet worden bepaald hoe die
bijdrage precies zal worden gedefinieerd. De ACM heeft aangegeven dit traject in 2026
af te willen ronden. De WKR onderschrijft dat het introduceren van een categorie voor
bijdrage aan klimaat en milieu helpt om vertraging van reductie van broeikasgassen
te voorkomen.31 In de literatuur komt bovendien naar voren dat prioriteit geven aan projecten die
bijdragen aan verduurzaming juridisch haalbaar is.32

Legitieme doelen bij prioriteren

Er zijn voorwaarden verbonden aan het afwijken van het «first come-first served»-principe.
Op grond van Europese en Nederlandse wetgeving33 mogen netbeheerders niet discrimineren bij transportcapaciteit. Ze mogen alleen afwijken
van het «first come-first served»-principe als aan drie voorwaarden is voldaan. Ten
eerste moet het verschil in behandeling in lijn zijn met een legitiem doel. Ten tweede
moet het verschil berusten op een objectief en redelijk criterium. Ten derde moet
het verschil evenredig zijn ten opzichte van het nagestreefde, legitieme doel.34

Prioriteren mag alleen als hiermee bepaalde legitieme doelen worden nagestreefd. De
specifieke legitieme doelen staan verspreid over verschillende artikelen van richtlijnen
en verordeningen. Artikel 1 van de Elektriciteitsrichtlijn benoemt bijvoorbeeld voorzieningszekerheid.
Daarnaast worden doelen als legitiem aangemerkt als ze volgen uit gerechtelijke uitspraken,
zoals bij klimaatwinst.35 Specifiek heeft de Tweede Kamer gevraagd naar de mogelijkheden om te prioriteren
op basis van de stabiliteit van het energiesysteem, de verduurzaming van de industrie
en het elektriciteitssysteem, en andere maatschappelijke doelen zoals het vestigingsklimaat.
De stabiliteit van het energiesysteem is een legitiem doel, dat onder andere genoemd
wordt in artikel 1 van de Elektriciteitsrichtlijn. De bijdrage aan verduurzaming van
de industrie en het elektriciteitssysteem zijn ook legitieme doelen; de ACM onderzoekt
hoe dit doel is toe te voegen aan haar prioriteringskader. Prioriteren op andere maatschappelijke,
maar niet legitieme doelen, zoals het vestigingsklimaat dat de Tweede Kamer in de
adviesvraag noemt, is dus niet mogelijk. Dit geldt voor alle doelen die niet passen
binnen de doelstellingen die vastgelegd zijn in het Europese energierecht.

Het juridische raamwerk rond prioritering op transportcapaciteit is nog niet volledig
uitgekristalliseerd. Gedwongen door de urgentie van de congestieproblematiek is Nederland
het eerste land in Europa dat prioritering voor transportcapaciteit toepast. Hierdoor
zijn de exacte interpretatie en juridische ruimte voor prioritering nog niet volledig
duidelijk. Het is daarom denkbaar dat het kader van de ACM nog wordt aangepast. Dit
kan bijvoorbeeld gebeuren opbasis van een gerechtelijke uitspraak36, of als de evaluatie laat zien dat het kader niet voldoet aan de criteria van objectieve
afbakening hetzij in de praktijk niet werkbaar is.

Bevoegdheden

De ACM is volgens huidige wet- en regelgeving37 als enige bevoegd om regels op te stellen over de toegang tot elektriciteitsnetten.
De Tweede Kamer heeft dus geen bevoegdheden om deze regels op te stellen. De Europese
wetgever verplicht alle lidstaten om een onafhankelijke autoriteit op te richten die
belast is met het toezicht op de energiemarkt.38 Deze scheiding met de politiek moet voorkomen dat kortetermijnbelangen of specifieke
belangen van lidstaten de marktwerking en consumentenbescherming schaden. Dit heeft
als doel om binnen de EU een eerlijke, concurrerende energiemarkt te waarborgen voor
zowel bedrijven als consumenten. Zowel opEuropees als op nationaal niveau benadrukt
de jurisprudentie dat de onafhankelijkheid van regulerende organen, zoals de ACM,
gewaarborgd moet blijven ten opzichte van politieke organen, inclusief de uitvoerende
en de wetgevende macht.39 De regering heeft deze positie ook bevestigd.40 Rechterlijke toetsing en parlementair toezicht op de (wijze van) uitvoering van de
taken van de ACM zijn wel mogelijk.41

Samenvattend betekent dit dat de Tweede Kamer en de regering geen invloed kunnen uitoefenen
op prioritering voor transportcapaciteit. Om dit wel mogelijk te maken zou een aanpassing
van Europese regelgeving nodig zijn. Daarvoor is veel tijd nodig, terwijl prioriteren
op nettoegang gericht is op de korte termijn. Daarnaast is het gehele raamwerk van
EU-wetgeving rondom energie gestoeld op uitgangspunten van een open markt, eerlijke
concurrentie en consumentenbescherming, omdat deze factoren de betrouwbaarheid en
betaalbaarheid van de elektriciteitslevering helpen garanderen. Prioriteren op doelen
die op gespannen voet staan met bovengenoemde punten, zoals het verbeteren van het
vestigingsklimaat, zullen waarschijnlijk niet standhouden bij de rechter.

Prioriteren op netverzwaring

Bestaande en voorziene prioritering

Naast het prioriteringskader van de ACM voor transportcapaciteit is er een afwegingskader
voor energie- en grondstoffeninfrastructuurprojecten van het Meerjarenprogramma Infrastructuur
Energie en Klimaat (MIEK). Het MIEK zet in op het versnellen en integreren van energie-
en grondstoffeninfrastructuurprojecten die nodig zijn voor de verduurzaming van het
energiesysteem. Met behulp van het afwegingskader wordt besloten welke projecten in
het MIEK worden opgenomen. MIEK-projecten kunnen prioriteit krijgen in de investeringsplannen
van de netbeheerders. Daarnaast zet het MIEK in op het wegnemen van knelpunten bij
de realisatie van infrastructuurprojecten, bijvoorbeeld door experts in te zetten
die helpen bij de vergunningverlening. Naast een nationaal MIEK (nMIEK) dat wordt
uitgevoerd door het Ministerie van KGG bestaan er provinciale programma’s (pMIEK).
Waar het nMIEK zich richt op grootschalige energie-infrastructuurprojecten op nationaal
niveau, richten de pMIEKen zich op regionale energie-infrastructuur en de bijbehorende
ruimtelijke afwegingen.

Het MIEK bevat ook netverzwaringsprojecten die de transportcapaciteit op het elektriciteitsnet
vergroten. Deze projecten kunnen op dit moment via drie routes in het MIEK terecht
komen. Allereerst via de Cluster Energiestrategieën (CES), de door zes industrieclusters
opgestelde plannen om te verduurzamen. In de CES’en staat ook wat de clusters hiervoor
nodig hebben aan energie-infrastructuur; deze plannen dienen als input voor het nMIEK.
De tweede route loopt via het pMIEK. pMIEK-projecten die effect hebben op bovenregionale
schaal kunnen worden opgenomen in het nMIEK. In het pMIEK kunnen provincies projecten
opnemen uit alle sectoren, waaronder wonen, mobiliteit en industrie.42 Ten derde kunnen systeemprojectenworden opgenomen. Dit zijn energie-infrastructuurprojecten
die nodig zijn voor een duurzaam, betrouwbaar en veilig energiesysteem, zonder dat
hiervoor een expliciete vraag ligt vanuit een sector. Een voorbeeld is het ontwikkelkader
Wind op Zee met daaruit volgende aanlandingsprojecten.

Om in aanmerking te komen voor het MIEK moeten projecten voldoen aan bepaalde criteria
die staan in het (in 2024) herziene afwegingskader van het MIEK. In de handleiding
voor het pMIEK wordt het nieuwe afwegingskader als volgt beschreven:43

• Maatschappelijk doel en effect:

– Welke maatschappelijke doelen het project dient, bijvoorbeeld:

- Klimaatwinst: faciliteert het project emissiereductie?

- Basisbehoefte (gelijk aan basisbehoeften uit het prioriteringskader van de ACM, zoals
woonbehoefte en onderwijs);

- Mobiliteit: bereikbaarheid ten behoeve van banen, sociale contacten en/of voorzieningen;44

- Verdienvermogen: versterken van groeisectoren of behouden van vitale bedrijfsactiviteiten
ten behoeve van lange termijn economische groei;

- Open strategische autonomie: draagt het project bij aan de borging van publieke belangen
en de weerbaarheid in een mondiaal systeem?

- Systeemintegratie: bijdrage aan een betaalbaar, betrouwbaar, duurzaam en veilig energiesysteem;

- Veiligheid (gelijk aan veiligheid uit het prioriteringskader van de ACM, zoals bijvoorbeeld
noodhulp en waterbeheer).

– Wat de belangrijkste positieve en negatieve neveneffecten zijn die het projectteweegbrengt.45

• Energiesysteem (in welke mate het project in het energiesysteem van de toekomst past,
zowel regionaal als nationaal);

• Inpassing in de fysieke leefomgeving (of het project in omgevingsbeleid en ruimtelijke
visies past);

• Urgentie (of extra steun voor tijdige realisatie nodig is);

• Schaalniveau (nationaal of provinciaal MIEK).

De recente herziening van de criteria heeft als doel een meer evenwichtige afweging
te maken tussen de potentiële MIEK-projecten. Klimaatwinst is in de herziening onderdeel
van het criterium «maatschappelijk doel en effect», waaronder bijvoorbeeld ook woningbouw
en verdienvermogen vallen. Door klimaatwinst op gelijke voet te zetten met bijvoorbeeld
woningbouw beoogt het MIEK een eerlijker afweging tussen een industrieel cluster (dat
een grotere absolute CO2-reductie kan realiseren) en het verduurzamen van de gebouwde omgeving (waar een kleinere
absolute CO2-reductie mogelijk is). De criteria wegen op het moment van schrijven even zwaar.
Dit kan in de toekomst aangepast worden.

Het is wenselijk om de berekening van de bijdrage aan de maatschappelijke doelen zo
veel mogelijk te standaardiseren, en ook effecten in de keten mee te nemen. Klimaatwinst
is in het MIEK gedefinieerd als de absolute bijdrage aan CO2-reductie op locatie en in de rest van de keten die het netverzwaringsproject faciliteert.
Deze berekening voor de CO2-reductie is gebaseerd op interne berekeningen van de betrokken partijen en is niet
gestandaardiseerd voor deketenemissies. Er wordt dus geen vaste rekenmethode gehanteerd
om de broeikasgasemissies in de keten te bepalen; hierdoor kunnen projecten moeilijker
vergeleken worden.46 In de huidige praktijk wordt met name gekeken naar de lokale emissies, dus niet over
de hele keten. Daarnaast vermeldt de beschrijving van de selectiecriteria niet (altijd)
expliciet welke tijdshorizon wordt gehanteerd bij het inschatten van de bijdrage aan
het maatschappelijke doel. Een standaard hierin is belangrijk om projecten op een
gelijke manier te kunnen beoordelen.

Er wordt een monitoringsysteem ontwikkeld voor MIEK-projecten, maar hierin wordt niet
getoetst of de criteria zelf effectief zijn. Binnen deze monitoring zal worden gekeken
naar de voortgang van de MIEK-projecten, de mate waarin deze in lijn zijn met de gestelde
doelen (zoals een positieve bijdrage aan het klimaat) en of ze passen binnen de relevante
beleidsprogramma’s. Deze monitoring toetst niet of de criteria effectief prioriteit
geven; er wordt dus niet getoetst of dit kader een MIEK-status geeft aan de juiste
projecten. De criteria in het voorgaande afwegingskader zijn niet gemonitord op effectiviteit
en doelmatigheid.

Netverzwaringsprojecten uit het nMIEK en het pMIEK kunnen met prioriteit terechtkomen
in de investeringsplannen van de nationale en regionale netbeheerders. Alle MIEK-projecten
komen in de investeringsplannen van de netbeheerders, waarvan sommige met prioriteit.
De netbeheerder kent punten toe als een project een MIEK-status heeft. Zo kunnen MIEK-projecten
voorrang krijgen op andere netverzwaringsprojecten in de investeringsplannen.47 De netbeheerders hebben eigen modellen waarbij elk project wordt getoetst op verschillende
factoren zoals het risico op knelpunten, doorlooptijd en inpassing in de lopende planning.
De uiteindelijke prioriteit van een project in een investeringsplan is daarmee afhankelijk
van meerdere factoren, waaronder de MIEK-status. De MIEK-status weegt hierbij zwaar:
het merendeel van de MIEK-projecten stijgt aanzienlijk in de wachtrij van netverzwaringsprojecten
en is daarmee eerder aan de beurt in de investeringsplannen van TenneT.48 Door projecten te prioriteren via het MIEK komt er op locaties waar MIEK-projecten
met prioriteit gerealiseerd worden, sneller transportcapaciteit beschikbaar voor burgers,
bedrijven of instellingen.

Bevoegdheden

In het nMIEK werken verschillende overheden en netbeheerders samen om te komen tot
een selectie aan MIEK-projecten.49 De Minister van Klimaat en Groene Groei neemt besluiten over de MIEK-status van projecten.50 Een vertegenwoordiger van de Minister is voorzitter van de stuurgroep waarin wijzigingen
van de MIEK-handleiding worden vastgesteld. De Tweede Kamer kan hierover de Minister
adviseren. De stuurgroep bestaat uit onder andere vertegenwoordigers van verschillende
ministeries, andere overheden en netbeheerders. Het afwegingskader, met daarin de
criteria waarop de projecten worden gescoord, komt tot stand in samenwerking met de
stuurgroep.

De Tweede Kamer kan aan de Minister voorkeuren meegeven voor (de toepassing van) het
afwegingskader van het nMIEK en zo de prioritering van netverzwaring in Nederland
beïnvloeden. De Tweede Kamer kan zich bijvoorbeeld uitspreken over de gewenste (weging
vande) criteria in het afwegingskader. Het is op dit moment onduidelijk hoe de verschillende
criteria worden gewogen in het besluitvormingsproces; de totstandkoming van de besluitvorming
is geen onderdeel van de gepubliceerde projectgegevens uit het MIEK-overzicht.51

Transparantie bij besluitvorming rondom netinvesteringen is belangrijk. De ACM riep
de netbeheerders eerder op om werk te maken van de transparantie rond de investeringen
in de netten.52 Transparantie is een belangrijk beginsel in het (Europees) energierecht. Het is een
belangrijke voorwaarde voor het creëren van gelijke toegang tot informatie voor marktdeelnemers.
Het stelt marktpartijen in staat om weloverwogen beslissingen te nemen en bevordert
eerlijke concurrentie tussen hen. Als onderdeel van het proces voor investeringen
in netverzwaring kan de besluitvorming rondom MIEK-projecten transparanter worden
gemaakt. Het aandachtspunt ten aanzien van transparantie vinden we ook terug in de
toelichting bij de ministeriële regeling53 en in de uitvoerings- en handhavingstoets van de ACM.54

De juridische kaders die komen kijken bij het verzwaren van het net zijn niet zo strak
omlijnd als die bij de toegang tot het net. Zo toetst de ACM de investeringsplannen
van netbeheerders alleen op de vraag of zij in redelijkheid tot deze plannen hebben
kunnen komen.55 Het is belangrijk om op te merken dat bepaalde beginselen binnen het (Europese) energierecht
niet alleen gelden voor het prioriteren bij transportcapaciteit, maar ook voor het
verzwaren van het net. Voorbeelden hiervan zijn de bescherming van consumenten en
kleine ondernemingen en het waarborgen van de leveringszekerheid.

Het is daarom goed om plannen voor netverzwaring te toetsen aan de beginselen binnen
de Europese wetgeving. Een correcte omzetting en toepassing van Europese regels vermindert
de kans op vertragende procedures, en de kans dat rechters later oordelen dat het
nationale stelsel niet in overeenstemming is met het Europese recht.56

Hoofdbevindingen en handelingsperspectief

De bevoegdheid om te prioriteren op verzoeken voor transportcapaciteit ligt bij de
ACM. De Tweede Kamer kan dit kader niet aanpassen. Wel kan de Tweede Kamer invloed
uitoefenen door via het MIEK te prioriteren op de plekken waar de transportcapaciteit
als eerste wordt vergroot. De MIEK-projecten krijgen prioriteit in de investeringsplannen
van de netbeheerders. De netbeheerders beslissen uiteindelijk over de investeringsplannen.
De recente ontwikkelingen in de afwegingskaders voor transportcapaciteit en netverzwaring
dekken een groot deel van de adviesvraag van de Tweede Kamer aan de WKR af.

De Tweede Kamer en de regering kunnen sturen op de weging van maatschappelijke doelen
en andere criteria van het MIEK. De Minister van Klimaat en Groene Groei neemt besluiten
over de MIEK-status van projecten. Een vertegenwoordiger van de Minister is voorzitter
van de stuurgroep die wijzigingen van de MIEK-handleiding vaststelt. De Tweede Kamer
kan hierover in gesprek gaan met de Minister en aangeven welke doelen en andere criteria
zij belangrijk vindt. Op basis hiervan kunnen aan de criteria verschillende wegingen
worden toegekend. Daarnaast kan de Tweede Kamer aandringen op het verder concretiseren
en standaardiseren van de MIEK-criteria. Zo kan bijvoorbeeld gestuurd worden op het
standaardiseren van de berekening van de broeikasgasreductie die de hele keten meeneemt57, zoals bij een levenscyclusanalyse. Een ander voorbeeld van het concretiseren is
het vaststellen van een relevante tijdsschaal, door bijvoorbeeld de klimaatwinst tot
2050 te berekenen, zodat klimaatbijdragen van projecten vergelijkbaar zijn.

Naast aanpassingen aan bestaande criteria in het MIEK kan de Tweede Kamer aan de Minister
vragen om nieuwe criteria te ontwikkelen, gericht op langetermijneffecten. Een voorbeeld
van een relevant nieuw criterium is bestendigheid tegen de gevolgen van klimaatverandering.
Dit geldt voor zowel het energie-infrastructuurproject als voor de plannen die daarmee
kunnen worden gerealiseerd. Om het klimaatrisico in de toekomst te bepalen kan worden
gekeken naar de levensduur van de infrastructuur en de projecten die door de infrastructuur
worden gefaciliteerd. Voor het stellen van concrete criteria zijn richtinggevende
politieke keuzes nodig, bijvoorbeeld welke industrie in de klimaatneutrale en klimaatbestendige
toekomst van Nederland past en waar het verstandig is om te bouwen.

Sommige MIEK-criteria zijn mogelijk voorlopers van de regels die in een uitbreiding
van het prioriteringskader van transportverzoeken van de ACM zullen worden gesteld.
Deze zouden kunnen dienen als input voor de ontwikkeling van het prioriteringskader
van de ACM. Een voorbeeld is een meetsystematiek op basis van broeikasgasemissies
in de hele keten en standaardisatie. Deze zou nuttig kunnen zijn voor de ACM bij het
ontwikkelen van een categorie op basis van bijdrage aan klimaat en milieu. Het is
dan ook wenselijk om de werking van (de selectiecriteria van) het MIEK te monitoren
en te analyseren op bijvoorbeeld effectiviteit, doelmatigheid en rechtvaardigheid
(zoals de verdeling tussen infrastructuurprojecten die bedrijven of burgers faciliteren).

Prioriteren is geen oplossing voor netcongestie. Het blijft belangrijk om beleid te
versterken dat de transportcapaciteit vergroot en aan de vraagkant flexibiliteit mogelijk
maakt. Voorbeelden hiervan zijn het strenger handhaven van de energiebesparingsplicht
en vraagsturing via tariefstructuren en contracten. Het Landelijk Actieprogramma Netcongestie
(LAN) bevat al verschillende oplossingen. De Tweede Kamer kan zich richten op een
versnelde vergunningverlening voor energie-infrastructuurprojecten, bijvoorbeeld in
wetgeving of door het proces te faciliteren via het MIEK, overigens met inachtneming
van goede participatie, die belangrijk blijft voor procedurele rechtvaardigheid. Daarnaast
kan monitoring op de voortgang en de effectiviteit van de actielijnen uit het LAN
effectieve oplossingen voor netcongestie helpen identificeren.

Vooruitkijken bij netverzwaring kan hoge kosten in de toekomst voorkomen. De Wetenschappelijke
Klimaatraad heeft eerder aanbevolen een gedragen visie te maken voor de ontwikkeling
naar een klimaatneutrale en klimaatbestendige samenleving en economie.58 Het belang van de lange termijn geldt bij uitstek voor netverzwaring, waarbij investeringsbeslissingen
die nu worden genomen grote gevolgen hebben in de komende decennia. Handelen naar
een visie op de lange termijn voorkomt hoge kosten in de toekomst en kan de overheid
in staat stellen om beter in te spelen op de stabiliteit van het elektriciteitsnet,
verduurzaming en andere maatschappelijke doelen.

Uiteraard gaat de raad graag met u in gesprek over de punten in deze brief. Hoogachtend,

Voorzitter, Jan Willem Erisman

Secretaris-directeur, Ruud van den Brink

De Wetenschappelijke Klimaatraad bestaat uit 10 raadsleden en is ingesteld in november
2022. De WKR adviseert regering en parlement over de ontwikkeling van een klimaatneutrale
en klimaatbestendige samenleving, op basis van brede wetenschappelijke inzichten en
met oog voor andere maatschappelijke opgaven.

De Raad is als volgt samengesteld: J.W. Erisman (voorzitter), H.C. de Coninck(plaatsvervangend
voorzitter), S. Akerboom, K. Blok, M. Haasnoot, H.L.F. de Groot, W. Peters, W.D. Pot,
E.M. Steg, B. Taebi, en R.W. van den Brink (secretaris-directeur).

Dit is een brief uit naam van de voltallige WKR. De brief is geschreven en voorbereid
door de raadsleden K. Blok (voorzitter commissie), H.C. de Coninck en S. Akerboom
en stafmedewerkers M.M. Deen (projectleider), D.M. van den Bergh, en B. Wesstein.

Voor de totstandkoming van deze brief is gesproken met TenneT, Alliander, KGG, MIEK,
ACM, IBO, CPB, NVDE, Energie Nederland en TNO. De inhoud van de brief weerspiegelt
niet noodzakelijkerwijs de standpunten van geraadpleegde experts.