Memorie van toelichting : Memorie van Toelichting
36 584 Wijziging van de Handelsregisterwet 2007 en de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies ter beperking van de toegang tot informatie over uiteindelijk belanghebbenden van vennootschappen en andere juridische entiteiten alsmede van de toegang tot informatie over uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies (Wijzigingswet beperking toegang UBO-registers)
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN
§ 1. Inleiding
Dit voorstel strekt ertoe om op de regels rondom de toegang tot geregistreerde informatie
over de uiteindelijk belanghebbende (in het Engels: ultimate beneficial owner, afgekort UBO) van zowel vennootschappen en andere juridische entiteiten als trusts
en soortgelijke juridische constructies aan te passen. Omdat het hier gaat om informatie
over UBOs die is opgenomen in het UBO-register voor vennootschappen en andere juridische
entiteiten dan wel in het UBO-register voor trusts en soortgelijke juridische constructies,
is aanpassing van zowel de Handelsregisterwet 2007 als de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van de trusts en soortgelijke
juridische constructies nodig.
Deze aanpassing en de snelle invoering daarvan zijn noodzakelijk. Op 22 november 2022
heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (het HvJ EU) uitspraak gedaan in een
prejudiciële zaak over het Luxemburgse UBO-register.1 In deze uitspraak wordt een specifiek onderdeel van de gewijzigde Europese anti-witwasrichtlijn2 over de openbare toegankelijkheid van het UBO-register ongeldig verklaard. Omdat
dit onderdeel van deze richtlijn reeds is geïmplementeerd in Nederlandse regelgeving,
heeft de ongeldigverklaring gevolgen voor de Nederlandse UBO-registers en is spoedige
aanpassing van de regelgeving nodig. Onderhavig wetsvoorstel strekt ertoe de toegang
tot de Nederlandse UBO-registers te beperken. Deze beperking houdt in dat enkel nog
toegang hebben tot de UBO-registers:
a. partijen waarvan op basis van de anti-witwasrichtlijn verplichte toegang moet worden
geregeld, te weten: de bevoegde autoriteiten en FIUs, de meldingsplichtige entiteiten
in het kader van het cliëntenonderzoek dat zij op grond van de anti-witwasrichtlijn
moeten verrichten en elke natuurlijke persoon of rechtspersoon die een legitiem belang
kan aantonen;
b. partijen die toegang krijgen in het belang van de naleving van sancties en het toezicht
en de handhaving daarop;
c. Bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak waarvoor het in verband met
een wettelijke of Europeesrechtelijke verplichting of bevoegdheid noodzakelijk is
om UBOs te achterhalen; en
d. Partijen die staan ingeschreven in de UBO-registers, voor zover het hun eigen gegevens
betreft.
In paragraaf 2 wordt ingegaan op de eisen die de Europese anti-witwasrichtlijn bevat
over de UBO-registers en hoe dit is geïmplementeerd in Nederland. In paragraaf 3 wordt
ingegaan op de uitspraak van het HvJ EU en in paragraaf 4 worden de voorgestelde wijzigingen
in de toegang toegelicht.
Deze memorie van toelichting wordt gegeven mede namens de Minister van Justitie en
Veiligheid en, in verband met de taken waarmee de Kamer van Koophandel in het kader
van de UBO-registers bij dit wetsvoorstel is belast, de Minister van Economische Zaken
en Klimaat.
§ 2. Europese anti-witwasrichtlijn (AMLD)
De Nederlandse regelgeving op het gebied van het voorkomen van het gebruik van het
financiële stelsel voor het witwassen van geld en financieren van terrorisme vloeit
grotendeels voort uit richtlijnen van de Europese Unie en standaarden van de internationale
Financial Action Task Force (FATF).3 Bij Europese richtlijnen gaat het in het bijzonder om de Europese anti-witwasrichtlijn
(in het Engels: European anti-money laundering directive, afgekort AMLD) die tot doel heeft het voorkomen van het gebruik van het financiële
stelsel voor het witwassen van geld of voor het financieren van terrorisme. Dit betreft
de vierde anti-witwasrichtlijn (AMLD4)4 uit 2015, welke richtlijn in 2018 is gewijzigd (AMLD5).5 Zowel AMLD4 als AMLD5 zijn geïmplementeerd in Nederlandse wet- en regelgeving.
§ 2.1. AMLD4
De Europese anti-witwasrichtlijn kent, in navolging van de FATF-aanbevelingen, twee
regimes voor het registreren van informatie over UBOs: een regime met betrekking tot
de UBOs van vennootschappen en andere juridische entiteiten die in Nederland zijn
opgericht (artikel 30) en een regime met betrekking tot de UBOs van trusts en soortgelijke
juridische constructies (artikel 31).
§ 2.1.1. Artikel 30 AMLD4
Het eerste lid van artikel 30 AMLD4 bevat de verplichting voor lidstaten om te zorgen
dat binnen hun grondgebied opgerichte vennootschappen en andere juridische entiteiten
toereikende, accurate en actuele informatie inwinnen en bijhouden over wie hun UBOs
zijn, waaronder de naam, geboortemaand, nationaliteit en woonstaat en het geboortejaar
van de UBO en de aard en omvang van het door de UBO gehouden economische belang. Ook
moeten lidstaten ervoor zorgen dat deze vennootschappen en juridische entiteiten verplicht
zijn om deze informatie te verstrekken aan meldingsplichtige entiteiten6 wanneer deze instellingen cliëntonderzoek verrichten.
Ten aanzien van de toegang tot informatie over de UBOs van vennootschappen en juridische
entiteiten is in artikel 30, vijfde lid, AMLD4 bepaald dat deze informatie in alle
gevallen toegankelijk moet zijn voor (a) bevoegde autoriteiten en Financial Intelligence
Units (FIUs) (zonder restricties), (b) meldingsplichtige entiteiten in het kader van
het verrichten van cliëntenonderzoek en (c) iedere persoon of organisatie die een
legitiem belang kan aantonen.7
De term «legitiem belang» is in AMLD4 niet gedefinieerd, maar in overweging 14 bij
deze richtlijn wordt aangegeven dat dit belang verband houdt met het voorkomen of
bestrijden van witwassen en terrorismefinanciering, en de daarmee verband houdende
basisdelicten, zoals corruptie, fiscale misdrijven en fraude: «(...) Member States should make sure that in all cases that information is made available
to competent authorities and FIUs and is provided to obliged entities when the latter
take customer due diligence measures. Member States should also ensure that other
persons who are able to demonstrate a legitimate interest with respect to money laundering,
terrorist financing, and the associated predicate offences, such as corruption, tax
crimes and fraud, are granted access to beneficial ownership information, in accordance
with data protection rules. The persons who are able to demonstrate a legitimate interest
should have access to information on the nature and extent of the beneficial interest
held consisting of its approximate weight.»8
§ 2.1.2. Artikel 31 AMLD4
De verplichtingen die in artikel 31 AMLD4 zijn opgenomen, zien op het inwinnen en
bijhouden van informatie over UBOs van express trusts en andere soorten juridische constructies met een soortgelijke structuur en functie
en golden enkel voor lidstaten die trusts kennen die door hun recht beheerst worden.
De trust is een uit Angelsaksische rechtssystemen afkomstige juridische constructie
waarbij – kort samengevat – goederen worden toevertrouwd aan een beheerder (trustee) die deze vermogensbestanddelen overeenkomstig een trustakte aanwendt voor één of
meerdere begunstigden. De trust kent vele verschillende verschijningsvormen en wordt
voor verschillende doeleinden gebruikt in de zakelijke sfeer, in familiaire sfeer
alsook in culturele en charitatieve sferen. Omdat een trust niet naar Nederlands recht
opgericht kan worden, was implementatie van artikel 31 ADML4 in Nederlandse wet- en
regelgeving niet nodig.
Artikel 31 AMLD4 vraagt van lidstaten die trusts kennen die door hun recht beheerst
worden dat zij van trustees van dergelijke trusts eisen dat ze informatie inwinnen
en bijhouden over de UBOs van die trusts. Daarbij gaat het om informatie over de identiteit
van de settlor, de trustee(s), de protector (indien van toepassing), de begunstigden
of klasse van begunstigden en van elke andere natuurlijke persoon die effectief zeggenschap
uitoefent over de betreffende trust. Bedoelde lidstaten moeten op grond van artikel 31,
vierde lid, AMLD4 deze UBO-informatie bijhouden in een centraal register indien aan
de trust fiscale gevolgen verbonden zijn. Dat register moet tijdig en onbeperkt toegankelijk
zijn voor bevoegde autoriteiten en FIUs, waarbij bedoelde lidstaten de optie is gelaten
dit register ook toegankelijk te maken voor meldingsplichtige entiteiten in het kader
van het verrichten van cliëntenonderzoek.
Ook schrijft artikel 31 AMLD4 voor dat trustees van bedoelde trusts meldingsplichtige
entiteiten moeten informeren over hun hoedanigheid van trustee, en dat zij in bepaalde
gevallen de informatie over de UBOs van trusts snel aan deze entiteiten moeten verstrekken.
§ 2.2. AMLD5
Mede naar aanleiding van de opkomst van technologische diensten die steeds vaker als
alternatieve financieringsinstrumenten en betalingsmogelijkheden worden gebruikt maar
buiten de reikwijdte van AMLD4 vielen, de toenemende verwevenheid van georganiseerde
misdaad en terrorisme en de behoefte om de samenwerking tussen verschillende autoriteiten
binnen en tussen lidstaten te verbeteren, is AMLD4 in 2018 aangepast door AMLD5. Met
AMLD5 zijn artikelen 30 en 31 relatief kort na hun totstandkoming ingrijpend gewijzigd.
Bij de implementatie van deze artikelen in Nederlandse wet- en regelgeving zijn de
wijzigingen die met AMLD5 werden geïntroduceerd dan ook direct meegenomen.
§ 2.2.1. Artikel 30 AMLD5
Met de komst van AMLD5 is artikel 30 op verschillende punten gewijzigd. Zo is in AMLD5
voor lidstaten de verplichting opgenomen om te voorzien in sanctiemaatregelen,9 en is er een zogeheten meewerkplicht10 voor UBOs geïntroduceerd op grond waarvan UBOs aan de betreffende juridische entiteit
alle informatie dienen te verschaffen die deze entiteit in dit kader nodig heeft.
De meest ingrijpende wijziging die met AMLD5 is aangebracht in artikel 30 ziet op
de toegang tot UBO-informatie, oftewel: wie hebben er toegang tot de geregistreerde
informatie over uiteindelijk belanghebbende. Op deze wijziging zal hier nader worden
ingegaan. Voor details over andere wijzigingen die met AMLD5 zijn aangebracht in artikel 30,
wordt verwezen naar de memorie van toelichting bij de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van vennootschappen en andere
juridische entiteiten.11
Zoals hierboven al werd opgemerkt, ziet de meest ingrijpende wijziging die met AMLD5
is aangebracht in artikel 30 op de toegang tot de informatie over UBOs van vennootschappen
en andere juridische entiteiten. De bevoegde autoriteiten en FIUs blijven ook onder
AMLD5 onbeperkt toegang hebben tot deze informatie. En ook de toegang tot UBO-informatie
voor meldingsplichtige entiteiten in het kader van het cliëntenonderzoek dat zij moeten
verrichten ter voorkoming van witwassen en terrorismefinanciering blijft met AMLD5
gelijk aan AMLD4. De toegang voor iedere persoon of organisatie die een legitiem belang
kan aantonen, komt met AMLD5 echter te vervallen. In plaats daarvan bepaalt artikel 30,
vijfde lid, onderdeel c, AMLD5 dat eenieder toegang moet hebben tot informatie over
UBOs van juridische entiteiten. Dit houdt in dat iedereen – ongeacht of er sprake
is van een legitiem belang – in ieder geval de volgende informatie moet kunnen raadplegen
over een UBO van een juridische entiteit:
a. de naam;
b. de geboortemaand;
c. het geboortejaar;
d. het land waarin hij/zij woonachtig is;
e. de nationaliteit;
f. de aard van het belang dat hij/zij houdt in de juridische entiteit; en
g. de omvang van het belang dat hij/zij houdt in de juridische entiteit.
Daarnaast mogen lidstaten bepalen dat er meer informatie over UBOs openbaar toegankelijk
is. Als zij dat doen dan moet die aanvullende informatie ten minste bestaan uit de
geboortedatum of contactgegevens van de UBO.
Uit de overwegingen bij AMLD5 volgt dat deze publieke toegang tot informatie over
UBOs belangrijk is omdat dit onderzoek van deze informatie door de maatschappij – o.a.
pers en maatschappelijke organisaties – mogelijk maakt, bijdraagt aan het vertrouwen
in de integriteit van het financiële stelsel en kan bijdragen aan de bestrijding van
misbruik van juridische entiteiten voor witwassen en terrorismefinanciering. Ook draagt
publieke toegang tot UBO-informatie bij aan het bestrijden en onderzoeken van witwassen
en daarmee verband houdende basisdelicten en terrorismefinanciering. Bovendien vergroot
openbaarheid het vertrouwen in de financiële markten.12 Dat laatste wordt uitdrukkelijk gezien als een positief neveneffect van meer openbaarheid,
niet zo zeer als het doel. Het doel is een omgeving te creëren die minder makkelijk
gebruikt kan worden voor witwassen en terrorismefinanciering.13
Ter implementatie van artikel 30 is dan ook in Nederlandse wet- en regelgeving uitgegaan
van een UBO-register waarin informatie zit die door iedereen te raadplegen is alsmede
informatie die alleen te raadplegen is door bevoegde autoriteiten en FIUs. Dit UBO-register
is feitelijk geïntegreerd in het handelsregister en bevat informatie over de UBOs
van een in Nederland opgerichte:
a. besloten vennootschap en naamloze vennootschap, niet zijnde een vennootschap die als
uitgevende instelling onderworpen is aan openbaarmakingsvereisten als bedoeld in de
Transparantierichtlijn14 of aan vergelijkbare internationale standaarden met inbegrip van een honderd procent
dochtermaatschappij van een dergelijke vennootschap, een Europese naamloze vennootschap
met statutaire zetel in Nederland en een Europese coöperatieve vennootschap met statutaire
zetel in Nederland;
b. kerkgenootschap;
c. vereniging;
d. onderlinge waarborgmaatschappij;
e. coöperatie;
f. stichting;
g. maatschap;
h. commanditaire vennootschap;
i. vennootschap onder firma;
j. rederij; en
k. Europees samenwerkingsverband, die in het handelsregister moeten zijn ingeschreven
overeenkomstig artikel 5 of artikel 6, eerste of derde lid, van de Handelsregisterwet 2007.
Omdat het UBO-register feitelijk is geïntegreerd in het handelsregister, heeft de
implementatie van artikel 30 overwegend plaatsgevonden in de Handelsregisterwet 2007. Uit artikelen 15a en 21 van de Handelsregisterwet 2007 volgt dat de volgende informatie over UBOs van de hierboven bedoelde juridische entiteiten
door iedereen geraadpleegd kan worden:
a. de naam, de geboortemaand, het geboortejaar, de woonstaat en de nationaliteit van
een UBO; en
b. de aard van het door de UBO gehouden economische belang en de omvang van dat belang.15
Uit artikel 30, vijfde lid, onderdeel a, en zesde lid, AMLD5 volgt dat bevoegde autoriteiten
en FIUs tijdig en onbeperkt toegang moeten hebben tot alle geregistreerde informatie
over UBOs. Dit is geïmplementeerd in de artikelen 15a, 21 en 28 van de Handelsregisterwet 2007 waaruit volgt dat de bevoegde autoriteiten en de FIU toegang hebben tot alle informatie
die over UBOs geregistreerd moet worden, te weten:
a. het burgerservicenummer (BSN), indien dat aan de UBO is toegekend, alsmede afschriften
van documenten op grond waarvan dit gegeven is geverifieerd;
b. een fiscaal identificatienummer van een ander land dan Nederland waarvan de UBO ingezetene
is, indien dat door zijn of haar woonstaat aan hem of haar is toegekend, alsmede afschriften
van documenten op grond waarvan dit gegeven is geverifieerd;
c. de naam, de geboortemaand, het geboortejaar, de woonstaat en de nationaliteit van
de UBO, alsmede afschriften van documenten op grond waarvan deze gegevens zijn geverifieerd;
d. de geboortedag, de geboorteplaats, het geboorteland en het woonadres van de UBO, alsmede
afschriften van documenten op grond waarvan deze gegevens zijn geverifieerd; en
e. de aard van het door de UBO gehouden economische belang en de omvang van dat belang,
alsmede afschriften van documenten waaruit deze gegevens blijken.
Om welke bevoegde autoriteiten het gaat, is op grond van artikel 28, tweede lid, van
de Handelsregisterwet 2007, bepaald in artikel 51a van het Handelsregisterbesluit 2008. Het betreft hier – conform artikel 30, zesde lid, tweede alinea, AMLD5 – publieke
autoriteiten waaraan taken zijn toegewezen op het gebied van de bestrijding van witwassen
en terrorismefinanciering, alsook belastingautoriteiten, toezichthouders van meldingsplichtige
entiteiten en autoriteiten die de opdracht hebben om witwassen, daarmee verband houdende
basisdelicten en terrorismefinanciering te onderzoeken of te vervolgen en criminele
activa op te sporen en in beslag te nemen of te bevriezen en te confisqueren. Hieronder
vallen onder andere de toezichthoudende autoriteiten als bedoeld in de Wet ter voorkoming
van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft), het Bureau Economische Handhaving
van de Belastingdienst (BEH) dat namens de Minister van Financiën belast is met de
handhaving van de verplichtingen in het kader van dit UBO-register, de Fiscale Inlichtingen-
en Opsporingsdienst (FIOD), de Belastingdienst, het Openbaar Ministerie (OM), de Militaire
inlichtingen- en veiligheidsdienst (MIVD) en Dienst Justis.
§ 2.2.2. Artikel 31 AMLD5
Zoals eerder al opgemerkt, ziet artikel 31 AMLD4 op het inwinnen en bijhouden van
informatie over UBOs van express trusts en andere juridische constructies met een soortgelijke structuur en functie. Dit
artikel gold feitelijk enkel voor lidstaten die trusts kennen die door hun recht beheerst
worden, waardoor dit artikel – nu trusts niet naar Nederlands recht opgericht kunnen
worden – geen implementatie behoefde. Met AMLD5 is artikel 31 echter zodanig gewijzigd
dat wel implementatie nodig was. Eén van de belangrijkste wijzigingen die met AMLD5
is aangebracht in artikel 31 is dat de verplichting tot het bijhouden, inwinnen en
registreren van UBOs van trusts zodanig is uitgebreid dat deze ook geldt in lidstaten
waarvan het rechtsstelsel geen trusts kent. Die implementatie heeft in Nederland plaatsgevonden
met de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke
juridische constructies en het Implementatiebesluit registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke
juridische constructies.
Met AMLD5 is artikel 31 ingrijpend veranderd; deze wijzigingsrichtlijn bevat vele
wijzigingen. De meest ingrijpende, en in het kader van onderhavig wetsvoorstel meest
relevante wijziging ziet op de toegang tot UBO-informatie. Op deze wijziging zal hieronder
nader worden ingegaan. Voor details over andere wijzigingen die met AMLD5 zijn aangebracht
in artikel 31, wordt verwezen naar de memorie van toelichting bij bovengenoemde implementatiewet.16
Door de komst van AMLD5 dient elke lidstaat na te gaan welke juridische constructies
die door haar recht beheerst worden een soortgelijke structuur of soortgelijke functies
hebben als een trust. Vervolgens dienen de verplichtingen die op basis van artikel 31
gelden voor trusts ook van toepassing te zijn op dergelijke soortgelijke juridische
constructies.17 Hiermee werd het probleem aangepakt dat onder AMLD4 niet alle trusts en soortgelijke
juridische constructies overal in de Europese Unie geregistreerd.18
In artikel 2 van de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke
juridische constructies worden soortgelijke juridische constructies gelijkgesteld aan trusts en wordt een
juridische constructie gedefinieerd als een bij overeenkomst of samenstel van overeenkomsten
tot stand gebracht fonds zonder rechtspersoonlijkheid, niet zijnde een onderneming
of rechtspersoon als bedoeld in de Handelsregisterwet 2007, waarin de deelnemers vermogen bijeenbrengen dat voor gezamenlijke rekening wordt
belegd of anderszins wordt aangewend ten behoeve van de uiteindelijk belanghebbenden
van dat fonds, alsmede een juridische constructie die is opgenomen in de geconsolideerde
lijst, bedoeld in artikel 31, tiende lid, van de vierde anti- witwasrichtlijn.19 Daarbij is in de memorie van toelichting opgemerkt dat (open en gesloten) fondsen
voor gemene rekening hier in ieder geval onder vallen.20
Ook dient elke lidstaat trustees van trusts en degenen die een vergelijkbare positie
hebben in een soortgelijke juridische constructie, te verplichten toereikende, accurate
en actuele informatie in te winnen, bij te houden en te registreren van de UBOs van
trusts en soortgelijke juridische constructies. De in te winnen, bij te houden en
te registreren informatie dient te omvatten de identiteit van (i) de trustee(s), (ii)
de (eventuele) protector(s), (iii) de begunstigden of groep van begunstigden, en van
(iv) elke andere natuurlijke persoon die effectief zeggenschap over de trust uitoefent.
Deze verplichting voor trustees en personen die een vergelijkbare positie hebben in
een soortgelijke juridische constructie is opgenomen in de artikelen 11 en 12 van
de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke
juridische constructies en artikel 10b, derde lid, Wwft.
Op grond van het vierde lid van artikel 31 moeten lidstaten ervoor zorgen dat de informatie
over UBOs van trusts en soortgelijke juridische constructies in alle gevallen toegankelijk
is voor:
a. de bevoegde autoriteiten en FIUs (onbeperkt);
b. de meldingsplichtige entiteiten in het kader van het cliëntenonderzoek dat zij op
grond van de AMLD moeten verrichten;
c. elke natuurlijke persoon of rechtspersoon die een legitiem belang kan aantonen; en
d. elke natuurlijke persoon of rechtspersoon die een schriftelijk verzoek indient met
betrekking tot de trust of soortgelijke constructie die een zeggenschapsdeelneming
heeft in een andere dan de in artikel 30, eerste lid, AMLD bedoelde vennootschap of
andere juridische entiteit, hetzij door rechtstreekse of indirecte eigendom, met inbegrip
van toonderaandelen, hetzij via andere middelen.21
De richtlijn bepaalt hierbij dat degenen die vallen onder categorie c en d toegang
moeten hebben tot de naam, de geboortemaand, het geboortejaar, de woonstaat en de
nationaliteit van de UBO, alsmede tot de aard en omvang van het door de UBO gehouden
economisch belang. Ten aanzien van deze categorieën geldt dat de criteria en voorwaarden
voor het verlenen van toegang tot UBO-informatie voldoende nauwkeurig moeten zijn
en in overeenstemming moeten zijn met de doelstellingen van de richtlijn. Een verzoek
om UBO-informatie kan afgewezen worden als er goede redenen zijn om te vermoeden dat
een verzoek niet in overeenstemming is met bedoelde doelstellingen.22
Ten aanzien van categorie c geldt dat ook in AMLD5 geen definitie is gegeven van het
begrip «legitiem belang». Hetgeen onder dat begrip – als algemeen begrip en als criterium
voor toegang tot UBO-informatie – verstaan moet worden, dient bepaald te worden door
het recht van de lidstaat waarin de uiteindelijk belanghebbenden van de betreffende
trust of soortgelijke juridische constructie geregistreerd zijn. Dat geldt ook voor
de vraag wie er toegang hebben tot geregistreerde UBO-informatie.23 De betreffende lidstaat mag «legitiem belang» niet beperken tot gevallen van lopende
administratieve of gerechtelijke procedures. Ook moet zij het mogelijk maken om, waar
passend, rekening te houden met het werk dat niet-gouvernementele organisaties en
onderzoeksjournalisten verrichten op het gebied van het voorkomen van witwassen, terrorismefinanciering
en daarmee verband houdende basisdelicten.24
Het vierde lid van artikel 31 bevat een lidstaatoptie om ruimere toegang tot de in
het register bijgehouden informatie toe te staan. De gedachte hierachter is dat er
vele verschillende typen juridische constructies kunnen zijn die verschillende risico’s
op witwassen of terrorismefinanciering met zich kunnen meebrengen, zodat ruimere toegang
gerechtvaardigd kan zijn ter voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel
voor witwassen of terrorismefinanciering.25 Daarbij wordt in de overwegingen bij AMLD5 opgemerkt dat wanneer de kenmerken van
een trust of soortgelijke juridische constructie qua structuur of functies vergelijkbaar
zijn met de kenmerken van juridische entiteiten, publieke toegang tot UBO-informatie
misbruik van trusts en soortgelijke juridische constructies helpt te bestrijden zoals
publieke toegang tot UBO-informatie over juridische entiteiten ook kan helpen bij
het voorkomen van witwassen en terrorismefinanciering.26 Ook wordt het belang van duidelijke regels over publieke toegang tot UBO-informatie
benadrukt, waarbij wordt opgemerkt dat de regels over toegang tot UBO-informatie bij
trusts en soortgelijke juridische constructies vergelijkbaar moeten zijn met de regels
over toegang tot UBO-informatie bij vennootschappen en andere juridische entiteiten.27
Bij de implementatie van artikel 31 is gebruikgemaakt van deze mogelijkheid om meer
personen dan enkel de onder a tot en met d genoemde categorieën toegang te geven tot
een deel van de geregistreerde UBO-informatie. Uit artikel 7, eerste lid, van de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke
juridische constructies volgt dat iedereen toegang heeft tot een deel van de geregistreerde informatie, te
weten:
• de naam van en het type trust of de soortgelijke juridische constructie;
• de datum, de plaats en het doel van totstandkoming van de trust of de soortgelijke
juridische constructie;
• de naam, de geboortemaand, het geboortejaar, de woonstaat en de nationaliteit van
de uiteindelijk belanghebbenden; en
• de aard en omvang28 van het door iedere uiteindelijk belanghebbende gehouden belang.29
Met deze mate van openbaarheid is het register met informatie over uiteindelijk belanghebbenden
van vennootschappen en andere juridische entiteiten dat ter implementatie van artikel 30
van dezelfde richtlijn tot stand is gebracht, gevolgd. Het idee achter deze mate van
openbaarheid is ervoor zorgen dat iedereen kan achterhalen wie er schuilgaan achter
bepaalde juridische constructies zodat men beter geïnformeerd besluiten kan nemen
of zaken kan doen met deze juridische constructies. Daarmee werd ook beoogd het criminelen
moeilijker te maken zich achter juridische constructies te verschuilen om crimineel
verkregen vermogen wit te wassen of terrorisme te financieren. Daarnaast werd met
deze mate van openbaarheid onderzoek van informatie mogelijk door de maatschappij,
onder andere door de pers of maatschappelijke organisaties. Dit draag bij aan het
vertrouwen in de integriteit van het financiële stelsel. Bij de keuze iedereen toegang
te geven tot een deel van de geregistreerde informatie is meegewogen dat op grond
van de richtlijn het register reeds toegankelijk dient te zijn voor een zeer grote
groep, waaronder de vele verschillende Wwft-instellingen.
Tegenover de gekozen mate van openbaarheid is wel een aantal maatregelen geplaatst
dat ertoe dient de privacy van de uiteindelijk belanghebbenden te beschermen, waaronder
dat voor toegang tot het register registratie en betaling van een vergoeding vereist
zijn. Ook is uiteindelijk belanghebbenden de mogelijkheid geboden om via de beheerder
van het register – de Kamer van Koophandel – inzicht te verkrijgen in het aantal keren
dat over hen informatie uit het register is verkregen.
Het vierde lid bevat ook een lidstaatoptie om, onder nationaal recht vast te stellen
voorwaarden, te voorzien in toegang tot aanvullende informatie aan de hand waarvan
de UBO van een trust of soortgelijke juridische constructie kan worden geïdentificeerd.
Die aanvullende informatie dient ten minste te bestaan uit de geboortedatum of de
contactgegevens. Ook van deze lidstaatoptie is bij de implementatie van artikel 31
AMLD gebruikgemaakt. Rekening houdend met de privacy van uiteindelijk belanghebbenden,
proportionaliteit en noodzaak, is deze aanvullende informatie echter enkel toegankelijk
voor bevoegde autoriteiten en de FIU. Dit volgt uit artikel 7, tweede lid, van de
Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke
juridische constructies. Daarmee wordt naast de hiervoor genoemde informatie die voor iedereen toegankelijk
is gemaakt, in het register ook de volgende informatie opgenomen die alleen toegankelijk
is voor bevoegde autoriteiten en de FIU:
• het Burgerservicenummer (BSN) van de uiteindelijk belanghebbende (indien aan hem/haar
toegekend), alsook afschriften van documenten op grond waarvan dit is geverifieerd;
• het fiscaal identificatienummer van de uiteindelijk belanghebbende van een ander land
dan Nederland waarvan hij/zij ingezetene is (indien aan hem/haar toegekend door zijn/haar
woonstaat) alsook afschriften van documenten op grond waarvan dit is geverifieerd;
• de geboortedag, de geboorteplaats, het geboorteland en het woonadres van de uiteindelijk
belanghebbende alsook afschriften van documenten op grond waarvan dit is geverifieerd;
• het e-mailadres van de uiteindelijk belanghebbende;
• afschriften van documenten waaruit de naam van en het type trust of soortgelijke juridische
constructie blijken;
• afschriften van documenten waaruit de datum, de plaats en het doel van totstandkoming
van de trust of soortgelijke juridische constructie blijken;
• afschriften van documenten op grond waarvan de naam, de geboortemaand, het geboortejaar,
de woonstaat en de nationaliteit van de uiteindelijk belanghebbenden geverifieerd
zijn; en
• afschriften van documenten op grond waaruit de aard en de omvang het door iedere uiteindelijk
belanghebbende gehouden belang blijken.30
De bevoegde autoriteiten en de FIU hebben deze aanvullende informatie nodig voor hun
werkzaamheden in het kader van opsporing en vervolging van strafbare feiten en het
houden van toezicht, alsmede op grond van de eisen die de AMLD aan bevoegde autoriteiten
en de FIU stelt. Op hen rust in dat verband een geheimhoudingsplicht.
Op grond van artikel 15, eerste lid, van de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke
juridische constructies hebben alleen de FIU en de bevoegde autoriteiten de mogelijkheid de Kamer van Koophandel
te verzoeken de informatie te rangschikken naar natuurlijke persoon. Bovendien wordt
de betreffende uiteindelijk belanghebbende waarover de bevoegde autoriteiten of de
FIU informatie verkrijgen niet geïnformeerd over het feit dat deze autoriteiten informatie
over hem of haar heeft verkregen uit het register.31 Met het voorgaande wordt aangesloten bij het register van uiteindelijk belanghebbenden
van vennootschappen en andere juridische entiteiten.
§ 3. Uitspraak Hof van Justitie van de Europese Unie
Op 22 november 2022 heeft het HvJ EU uitspraak gedaan in een prejudiciële zaak over
het Luxemburgse UBO-register voor juridische entiteiten.32 Deze zaak ziet specifiek op artikel 30, vijfde lid, onderdeel c, van de richtlijn
op grond waarvan het register met informatie over uiteindelijk belanghebbenden van
vennootschappen en andere juridische entiteiten voor iedereen toegankelijk werd. Deze
zaak raakt daarmee ook aan de Nederlandse regelgeving waarmee deze bepaling is geïmplementeerd
en vormt daarmee de directe aanleiding van onderhavig wetsvoorstel.
De uitspraak ziet op twee zaken die beide betrekking hebben op regelgeving waarmee
Luxemburg artikel 30 heeft geïmplementeerd in haar nationale wet- en regelgeving.
Beide zaken zijn voor de nationale Luxemburgse rechter aangespannen tegen Luxembourg
Business Registers (LBR), de partij die bij wet is aangewezen als beheerder van het
Luxemburgse UBO-register. In de ene zaak33 staat LBR tegenover een uiteindelijk belanghebbende die bij LBR het verzoek had ingediend
om de publieke toegang tot zijn geregistreerde UBO-informatie te beperken omdat publieke
toegang hem en zijn gezinsleden op een gekwalificeerde, reële en actuele manier zou
blootstellen aan een onevenredig risico en een risico op fraude, ontvoering, chantage,
afpersing, pesterijen, geweld of intimidatie. LBR had dit verzoek afgewezen waarop
een gang naar de nationale rechter volgde. In het kader van die zaak had de Luxemburgse
rechter het HvJ EU de prejudiciële vraag gesteld hoe de begrippen «uitzonderlijke
omstandigheden», «risico» en «onevenredig risico» in de zin van artikel 30, negende
lid, AMLD uitgelegd moeten worden. In de andere zaak34 staat LBR tegenover Sovim SA – een naamloze vennootschap gevestigd te Luxemburg –
nadat LBR het verzoek van Sovim SA om de toegang tot de informatie over haar uiteindelijk
belanghebbenden te beperken, had afgewezen. In het kader van deze zaak had de Luxemburgse
rechter het HvJ EU een aantal prejudiciële vragen gesteld, waaronder de vraag of artikel 30,
vijfde lid, onderdeel c, zoals het luidt sinds de inwerkingtreding van AMLD5, rechtsgeldig
is in het licht van het in artikel 7 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (het Handvest) opgenomen recht op eerbiediging van het privéleven en het familie-
en gezinsleven en het in artikel 8 van het Handvest neergelegde recht op bescherming
van persoonsgegevens.
Het HvJ EU gaat in haar uitspraak zodanig in op deze prejudiciële vraag uit de Sovim-zaak
dat de overige prejudiciële vragen uit deze zaak alsook de prejudiciële vraag uit
de andere zaak geen beantwoording behoeven.
Het HvJ EU merkt op dat de publieke toegang tot informatie over uiteindelijk belanghebbenden
zoals bepaald in artikel 30, vijfde lid, onderdeel c, AMLD5 een ernstige inmenging
vormt in de grondrechten die in de artikelen 7 en 8 van het Handvest zijn vastgelegd.35 Hoewel deze ernstige inmenging naar het oordeel van het HvJ EU voldoet aan het legaliteitsbeginsel,
geen afbreuk doet aan de wezenlijke inhoud van deze grondrechten en geschikt kan zijn
om bij te dragen aan het algemeen belang witwassen en terrorismefinanciering te voorkomen,
beantwoordt het HvJ EU bovenvermelde prejudiciële vraag uit de Sovim-zaak negatief.
Het HvJ oordeelt dat de publieke toegang tot UBO-informatie die met artikel 30, vijfde
lid, onderdeel c, AMLD5 is gecreëerd een inmenging in het grondrecht op eerbiediging
van het privéleven en het familie- en gezinsleven en het grondrecht op bescherming
van persoonsgegevens vormt die noch beperkt is tot wat noodzakelijk is noch evenredig
is met het nagestreefde doel. Derhalve verklaart het HvJ EU artikel 30, vijfde lid,
onderdeel c, AMLD5 ongeldig.36
Met de ongeldigverklaring van artikel 30, vijfde lid, onderdeel c, AMLD5 wordt een
streep getrokken door de publieke toegang tot informatie over uiteindelijk belanghebbenden
van vennootschappen en andere juridische entiteiten, en herleeft artikel 30, vijfde
lid, onderdeel c, zoals dat onder AMLD4 luidde. Dit houdt in dat deze UBO-informatie
op grond van de richtlijn niet langer verplicht toegankelijk moet zijn voor «any member of the general public» maar enkel37 voor «any person or organisation that can demonstrate a legitimate interest».38
Ten aanzien van het begrip legitiem belang wordt in deze prejudiciële zaak door het
Europees Parlement, de Raad en de Europese Commissie benadrukt dat het geven van toegang
tot UBO-informatie aan eenieder een afschrikwekkend effect heeft, meer onderzoek mogelijk
maakt en faciliteert dan wanneer enkel toegang gegeven wordt aan personen en organisaties
met een legitiem belang.39Zij verwijzen daarbij naar overweging 30 AMLD5: «Public access to beneficial ownership information allows greater scrutiny of information
by civil society, including by the press or civil society organisations, and contributes
to preserving trust in the integrity of business transactions and of the financial
system. It can contribute to combating the misuse of corporate and other legal entities
and legal arrangements for the purposes of money laundering or terrorist financing,
both by helping investigations and through reputational effects, given that anyone
who could enter into transactions is aware of the identity of the beneficial owners.
It also facilitates the timely and efficient availability of information for financial
institutions as well as authorities, including authorities of third countries, involved
in combating such offences. The access to that information would also help investigations
on money laundering, associated predicate offences and terrorist financing.»40 Ook merkt de Europese Commissie desgevraagd op dat het criterium «legitiem belang»
zich moeilijk leent voor een juridische definitie en zij destijds wel heeft overwogen
om een uniforme definitie van dit begrip op te stellen maar zij daar uiteindelijk
van heeft afgezien omdat het criterium – ook al zou het gedefinieerd zijn – moeilijk
toepasbaar blijkt en de toepassing ervan tot willekeurige beslissingen kan leiden.41 Naar aanleiding van voorgaande merkt het HvJ EU op dat het feit dat het lastig kan
zijn om nauwkeurig vast te stellen in welke gevallen en onder welke voorwaarden publieke
toegang tot informatie over uiteindelijk belanghebbenden mogelijk is, niet kan rechtvaardigen
dat de Uniewetgever bepaalt dat alle leden van de bevolking toegang hebben tot deze
informatie.42 Voor het begrip «legitiem belang» is in dit kader relevant dat voor zover in overweging
30 bij AMLD5 wordt opgemerkt dat publieke toegang tot UBO-informatie meer onderzoek
door de maatschappij mogelijk maakt, en in dit opzicht uitdrukkelijk wordt verwezen
naar de pers en maatschappelijke organisaties, het HvJ EU erop wijst dat zowel de
pers als de maatschappelijke organisaties die zich bezighouden met het voorkomen en
bestrijden van witwassen en terrorismefinanciering een legitiem belang hebben. Datzelfde
geldt voor de in overweging 30 bij AMLD5 genoemde personen die de identiteit van de
uiteindelijk begunstigden van een vennootschap of een andere juridische entiteit willen
kennen omdat het mogelijk is dat zij met hen transacties zullen aangaan, of voor financiële
instellingen en autoriteiten die betrokken zijn bij de bestrijding van delicten op
het gebied van witwassen of terrorismefinanciering, voor zover zij niet reeds toegang
hebben op grond van artikel 30, vijfde lid, onderdelen a en b, AMLD5.43
De ongeldigverklaring van artikel 30, vijfde lid, onderdeel c, AMLD5 en daarmee het
herleven van artikel 30, vijfde lid, onderdeel c, AMLD4 heeft gevolgen voor de nationale
wet- en regelgeving van de lidstaten die artikel 30, vijfde lid, onderdeel c, AMLD5
geïmplementeerd hebben. Deze nationale wet- en regelgeving gaat hierdoor verder dan
op basis van de Europese richtlijn is vereist. De AMLD4 betreft minimumharmonisatie.
Dit betekent dat lidstaten in hun nationale wetgeving verder mogen gaan dan hetgeen
de richtlijn voorschrijft. Hiervoor moet iedere lidstaat haar eigen afweging maken.
Het kabinet is van mening dat er goede redenen moeten zijn om nationaal verdergaande
regels te stellen dan Europeesrechtelijk vereist is. Gezien de overwegingen van het
Hof in relatie tot de artikelen 7 en 9 van het Handvest en het behoud van toegang
voor autoriteiten en Wwft-instellingen zijn er volgens het kabinet vanuit het oogpunt
van het voorkomen van witwassen en terrorismefinanciering onvoldoende aanknopingspunten
om de openbaarheid voor eenieder te handhaven.44
Zoals eerder werd opgemerkt, was het in Nederland sinds 27 september 2020 voor iedereen
mogelijk om toegang te verkrijgen tot een deel van de geregistreerde informatie over
uiteindelijk belanghebbenden van vennootschappen en andere juridische entiteiten.
De uitspraak van het HvJ EU heeft ertoe geleid dat sinds 22 november 2022 – de dag
van de uitspraak – er tijdelijk geen informatieverstrekkingen uit het Nederlandse
UBO-register werden gedaan.45 Onderhavig wetsvoorstel voorziet erin de Nederlandse wetgeving weer in lijn te brengen
met de richtlijn zoals deze luidt sinds de uitspraak van het HvJ EU.
Hoewel de uitspraak van het HvJ EU zag op de verplichte publieke toegang tot informatie
over uiteindelijk belanghebbenden van juridische entiteiten, is de strekking van de
uitspraak zodanig dat deze ook gevolgen heeft voor de publieke toegang tot informatie
over uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies.
Dit geldt des te meer nu deze publieke toegang een lidstaatoptie is waarbij bij gebruikmaking
daarvan dezelfde redenering is gehanteerd als voor de publieke toegang tot informatie
over uiteindelijk belanghebbenden van juridische entiteiten. Met onderhavig wetsvoorstel
wordt daarom ook de toegang tot het register met informatie over uiteindelijk belanghebbenden
van trusts en soortgelijke juridische constructies in lijn gebracht met de uitspraak
van het HvJ EU.
§ 4. Inhoud wetsvoorstel
De uitspraak van het HvJ EU noodzaakt tot aanpassing van de huidige implementatiewetgeving
aangaande artikelen 30 en 31 van de anti-witwasrichtlijn. Daartoe wijzigt onderhavig
wetsvoorstel onder meer de Handelsregisterwet
2007 en de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke
juridische constructies zodanig dat de informatie die is geregistreerd in de UBO-registers enkel nog toegankelijk
zal zijn voor specifieke groepen. Deels staan deze groepen reeds in de anti-witwasrichtlijn
genoemd, zoals de Wwft-instellingen, deels vloeien deze groepen voort uit hetgeen
het HvJ EU in haar uitspraak overweegt en deels betreft het partijen waarvan het in
het licht van op hen rustende verplichtingen wenselijk en noodzakelijk is dat zij
toegang hebben tot (een deel van) de geregistreerde UBO-informatie. Omdat de UBO-informatie
waarover deze partijen kunnen beschikken persoonsgegevens bevatten, zullen zij in
alle gevallen regels omtrent de bescherming van persoonsgegevens in acht moeten nemen.
In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de groepen die toegang behouden tot (een
deel van) de geregistreerde UBO-informatie. Daarbij is van belang dat deze partijen
enkel toegang hebben in het kader van specifieke taken, doelen of wettelijke verplichtingen
en zij deze informatie niet voor andere doeleinden mogen gebruiken.
Zoals eerder in deze memorie van toelichting al werd opgemerkt, is het UBO-register
voor trusts en soortgelijke juridische constructies niet publiekelijk toegankelijk;
de toegang tot dit register is in verband met de uitspraak van het HvJ EU opgeschort.
Hoewel die uitspraak zag op de verplichte publieke toegang tot informatie over uiteindelijk
belanghebbenden van juridische entiteiten, is de strekking van de uitspraak zodanig
dat deze ook gevolgen heeft voor de publieke toegang tot informatie over uiteindelijk
belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies. Dit geldt des
te meer nu deze publieke toegang een lidstaatoptie is waarbij bij gebruikmaking daarvan
dezelfde redenering is gehanteerd voor de publieke toegang tot informatie over uiteindelijk
belanghebbenden van juridische entiteiten.
Met het wegvallen van de publieke toegang tot (een deel van) de geregistreerde UBO-informatie,
dient in de regelgeving expliciet te worden vermeld welke partijen wel toegang hebben.
Dit wordt bewerkstelligd met het nieuwe artikel 22a van de Handelsregisterwet
2007, de aanpassing van artikel 28 van de Handelsregisterwet 2007 en de aanpassing van artikel 7 van de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke
juridische constructies.
De partijen die toegang krijgen tot het UBO-register kunnen worden onderverdeeld in
vier categorieën:
a. partijen waarvoor op basis van AMLD4 verplichte toegang moet worden geregeld;
b. partijen die toegang krijgen in het belang van de naleving van sancties en het toezicht
en de handhaving daarop;
c. bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak waarvoor het in verband met
een wettelijke of Europeesrechtelijke taak of bevoegdheid noodzakelijk is om UBOs
te achterhalen.
d. Partijen die toegang krijgen tot hun eigen gegevens.
Deze groepen worden hieronder nader toegelicht.
§ 4.1. Partijen waarvan op basis van AMLD4 verplichte toegang moet worden geregeld
Op basis van de AMLD4 moeten de volgende partijen verplicht toegang hebben tot de
UBO-registers:
– de FIU en bevoegde autoriteiten;
– Wwft-instellingen; en
– partijen die een legitiem belang kunnen aantonen.
§ 4.1.1. FIU en bevoegde autoriteiten
Zoals in paragraaf 2.2.1 van deze memorie van toelichting al uiteengezet is, volgt
uit artikel 30, vijfde lid, onderdeel a, en zesde lid, van de anti-witwasrichtlijn
dat bevoegde autoriteiten en FIUs tijdig en onbeperkt toegang moeten hebben tot alle
geregistreerde informatie over UBOs. Dit is reeds geïmplementeerd in de artikelen 15a,
21 en 28 van de Handelsregisterwet 2007 waaruit volgt dat de bevoegde autoriteiten en de FIU toegang hebben tot alle informatie
die over UBOs geregistreerd moet worden. Hierin brengt onderhavig wetsvoorstel dan
ook geen wijziging.
Ook voor het UBO-register met informatie over de uiteindelijke belanghebbenden van
trusts en soortgelijke juridische constructies geldt dat bevoegde autoriteiten en
FIUs (op grond van artikel 31, derde lid en vierde lid, onderdeel a, van de anti-witwasrichtlijn)
tijdig en onbeperkt toegang dienen te hebben tot alle geregistreerde informatie over
UBOs. Dit is reeds geïmplementeerd in de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke
juridische constructies en artikel 6 van het Implementatiebesluit
registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies. Onderhavig wetsvoorstel brengt hierin geen inhoudelijke wijzigingen aan.
§ 4.1.2. Wwft-instellingen
Uit artikel 30, vijfde lid, van de anti-witwasrichtlijn volgt dat instellingen die
op grond van de Wwft of Wet Toezicht Trustkantoren 2018 cliëntenonderzoek dienen te
verrichten ter voorkoming van witwassen en terrorismefinanciering toegang dienen te
hebben tot de naam, de geboortemaand, het geboortejaar, de woonstaat en de nationaliteit
van een uiteindelijk belanghebbende alsmede de aard en de omvang van het door een
uiteindelijk belanghebbende gehouden economische belang. De inzage tot deze informatie
valt thans onder de publieke toegang die sinds de uitspraak van het HvJ EU niet langer
mogelijk is. Daarom voorziet onderhavig wetsvoorstel erin dat de toegang voor deze
instellingen specifiek wordt geregeld via het nieuwe artikel 22a, eerste lid, onderdeel a,
van de Handelsregisterwet 2007.
Ten aanzien van het UBO-register voor trusts en soortgelijke juridische constructies
geldt dat uit artikel 31, vierde lid, onderdeel b, van de anti-witwasrichtlijn volgt
dat instellingen die op grond van de Wwft cliëntenonderzoek dienen te verrichten ter
voorkoming van witwassen en terrorismefinanciering toegang dienen te hebben tot de
naam, de geboortemaand, het geboortejaar, de woonstaat en de nationaliteit van een
uiteindelijk belanghebbende alsmede de aard en de omvang van het door een uiteindelijk
belanghebbende gehouden economische belang. De toegang tot deze UBO-informatie valt
thans onder de publieke toegang die in artikel 7, eerste lid, van de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke
juridische constructies is opgenomen, maar dat artikellid is niet in werking getreden.
Bij Wwft-instellingen gaat het om instellingen als bedoeld in artikel 1, eerste lid,
van de Wwft, waaronder banken, advocaten, notarissen, makelaars, belastingadviseurs
en accountants.46 De verplichting om cliëntenonderzoek te verrichten is opgenomen in artikel 2a, eerste
lid, van de Wwft en nader uitgewerkt in hoofdstuk 2 van die wet. Wwft-instellingen
dienen in dat kader onderzoek te verrichten naar hun cliënt, de uiteindelijk belanghebbende(n)
van de cliënt en naar de achtergrond en het doel van een beoogde zakelijke relatie
of transactie om te voorkomen dat hun dienstverlening wordt gebruikt voor het witwassen
van geld of het financieren van terrorisme. Zo zal het cliëntenonderzoek de Wwft-instelling
onder meer in staat moeten stellen de cliënt te identificeren en diens identiteit
te verifiëren, de uiteindelijk belanghebbende(n) van de cliënt te identificeren en
het doel en de beoogde aard van de zakelijke relatie vast te stellen. Daartoe hebben
Wwft-instellingen informatie nodig over de cliënt, diens uiteindelijke belanghebbende(n)
en de achtergrond en het doel van een beoogde zakelijke relatie of transactie. Met
het nieuwe artikel 22a, eerste lid, onderdeel a, van de Handelsregisterwet 2007 wordt beoogd erin te voorzien dat Wwft-instellingen in het kader van hun cliëntenonderzoek
het UBO-register voor juridische entiteiten mogen raadplegen om de bovengenoemde gegevens
in te zien. Daarnaast creëert onderhavig wetsvoorstel met artikel 7, eerste lid, onderdeel a,
in de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke
juridische constructies een specifieke grond voor Wwft-instellingen om in het kader van het cliëntenonderzoek
UBO-informatie uit het UBO-register voor trusts en soortgelijke juridische constructies
te raadplegen.
Daarbij dient wel te worden opgemerkt dat Wwft-instellingen hun cliëntenonderzoek
niet louter mogen baseren op de informatie die in de UBO-registers is opgenomen. Wwft-instellingen
dienen het cliëntenonderzoek risico-gebaseerd uit te voeren zodat dit onderzoek is
afgestemd op het risico op witwassen en terrorismefinanciering. Dat risico is van
verschillende factoren afhankelijk, zoals het type cliënt, product, dienst, transactie
of leveringskanaal. Van Wwft-instellingen wordt verwacht dat zij in het kader van
hun cliëntenonderzoek meer informatie verzamelen dan alleen de UBO-informatie die
zij via de UBO-registers kunnen inzien. Dit volgt voor wat betreft het UBO-register
voor juridische entiteiten uit artikel 30, achtste lid, van de anti-witwasrichtlijn
en voor het andere UBO-register volgt dit uit artikel 31, achtste lid, van die richtlijn.
Dit is geïmplementeerd in artikel 3, vijftiende lid, van de Wwft. Ook geldt dat wanneer
een Wwft-instelling in het kader van het cliëntenonderzoek stuit op UBO-informatie
die blijkt af te wijken van de UBO-informatie die in een UBO-register is opgenomen,
deze instelling daarvan melding dient te maken op grond van artikel 10c van de Wwft.
§ 4.1.3. Partijen die een legitiem belang kunnen aantonen
Zoals eerder in deze memorie van toelichting is opgemerkt, acht het HvJ EU publieke
toegang tot UBO-informatie een te grote inmenging in het grondrecht op eerbiediging
van het privéleven en het familie- en gezinsleven en het grondrecht op bescherming
van persoonsgegevens. Anderzijds geeft noch het HvJ EU noch de anti-witwasrichtlijn
een definitie van het begrip «legitiem belang». Wel overweegt het HvJ EU dat een legitiem
belang verband moet houden met de doelstelling van de anti-witwasrichtlijn, en heeft
zij aangegeven dat de pers en maatschappelijke, niet-gouvernementele organisaties
die zich bezighouden met het voorkomen en bestrijden van witwassen en terrorismefinanciering
een legitiem belang hebben, evenals personen die de identiteit van de uiteindelijk
belanghebbenden van een juridische entiteit willen kennen omdat zij mogelijk transacties
met hen aangaan. Dat geldt ook voor financiële instellingen en autoriteiten die betrokken
zijn bij de bestrijding van delicten op het gebied van witwassen of terrorismefinanciering
(voor zover zij niet reeds toegang hebben op een van de andere gronden voor toegang).47 Genoemde partijen die vanwege hun mogelijke betrokkenheid bij de bestrijding van
delicten op het gebied van witwassen of terrorismefinanciering een legitiem belang
kunnen hebben, zijn niet altijd strak te omlijnen. Zo is de term «pers» een ruim begrip.
Een andere beroepsgroep die mogelijk onder het legitiem belang toegang kan krijgen
zijn de advocaten, notarissen en gerechtsdeurwaarders, de zogenoemde juridische dienstverleners.
De dienstverlening van deze juridische dienstverleners is niet altijd strak omlijnd.
Voor zover advocaten, notarissen en overige juridische dienstverleners zijn aan te
merken als een Wwft-instelling (artikel 1a, vierde lid, onderdelen c, d en e van de
Wwft) hebben zij op grond van dit wetsvoorstel reeds toegang tot de UBO-registers.
Ook wanneer deze juridische dienstverleners diensten verrichten die ofwel onder de
vrijstellingsverplichting van de Wwft vallen (artikel 1a, vijfde lid) ofwel waar de
Wwft überhaupt niet op ziet, kan er een legitiem belang zijn om gegevens uit de UBO-registers
ter inzage of verstrekt te krijgen. Juridische dienstverleners vervullen een belangrijke
rol in onze rechtsstaat. Voor notarissen en advocaten geldt daarom onder meer zij
ook buiten de Wwft om moeten weten wie hun cliënt is en moeten voorkomen dat hun dienstverlening
en een eventuele bijbehorende transactie niet wordt misbruikt voor onwettige activiteiten,
zoals bijvoorbeeld fraude of witwassen.48 In dat geval kan er voor juridische dienstverleners een met de doelstellingen van
de richtlijn verband houdend legitiem belang zijn om bepaalde gegevens uit het UBO-register
ter inzage of verstrekt te krijgen.
Met inachtneming van het voorgaande voorziet onderhavig wetsvoorstel in een grondslag
om bij algemene maatregel van bestuur categorieën van natuurlijke personen en rechtspersonen
met een legitiem belang aan te wijzen. Voorgesteld wordt om de categorieën bij algemene
maatregel van bestuur nader uit te werken, omdat deze uitwerking een nauwkeurige afbakening
vergt waar op termijn mogelijk nog aanpassingen of toevoegingen voor nodig zijn. Bij
deze uitwerking zal de uitspraak van het HvJ EU worden betrokken. Voorts zal bij algemene
maatregel van bestuur een nadere uitwerking worden gegeven van de wijze waarop een
verzoekende partij die tot de categorie aangewezen personen en rechtspersonen behoort
het legitiem belang aan kan tonen en de voorschriften die bij het inzien dan wel de
verstrekking van informatie uit de UBO-registers van de gegevens gesteld kunnen worden.
Tevens zal in alle gevallen richting de aanvragende partij duidelijk aangegeven worden
dat sprake moet zijn van doelbinding met het voorkomen van fraude, witwassen en terrorismefinanciering
en dat de Algemene Verordening Gegevensbescherming strikt moet worden nageleefd. Ten
slotte zal in de algemene maatregel van bestuur een nadere uitwerking worden gegeven
van de wijze waarop een besluit wordt genomen door de Kamer van Koophandel over de
toegang en de wijze waarop deze kan worden verkregen. De uitvoerbaarheid en financiële
gevolgen zullen de aandacht hebben tijdens de totstandkoming van de algemene maatregel
van bestuur.
De Europese Commissie heeft het AML-pakket met Europese wetgevende voorstellen op
het terrein van het voorkomen van witwassen en terrorismefinanciering in 2021 gepubliceerd.
Het bevat een verordening met verplichtingen voor poortwachters (AML-verordening),
een richtlijn (AML-richtlijn) en een verordening ter oprichting van een Europese anti-witwasautoriteit
(AMLA-verordening). Op 18 januari 2024 hebben de Raad en het Europees Parlement ook
een voorlopig akkoord bereikt op de AML-verordening en de AML-richtlijn.49 Eerder was er al een voorlopig akkoord bereikt op de AMLA-verordening. Naar aanleiding
van de uitspraak van HvJ EU bevat de nieuwe anti-witwasrichtlijn voorstellen om tot
een nieuwe, uniforme werkwijze rondom de invulling van het begrip legitiem belang
te komen. De richtlijn identificeert een aantal categorieën die geacht worden een
legitiem belang te hebben, namelijk journalisten en maatschappelijke en wetenschappelijke
organisaties die zich bezig houden met het voorkomen en bestrijden van witwassen,
terrorismefinanciering en delicten die daarmee samenhangen. Ook worden natuurlijke
personen en rechtspersonen genoemd die voornemens zijn een zakelijke transactie aan
te gaan met een wederpartij. Bij de uitwerking van de algemene maatregel van bestuur
wordt uiteraard rekening gehouden met de inhoud van de nieuwe richtlijn, evenals de
hofuitspraak zelf.
§ 4.2. partijen die toegang krijgen in het belang van de naleving van sancties en
het toezicht en de handhaving daarop
Met de Sanctiewet 1977 en de daarop gebaseerde regelingen wordt op nationaal niveau uitvoering gegeven aan
internationale sanctieregimes. Op basis van de Sanctiewet 1977 en de Regeling toezicht Sanctiewet 1977 zijn financiële instellingen verplicht om te waarborgen dat zij op het gebied van
de administratieve organisatie en interne controle maatregelen hebben getroffen ter
naleving van de sanctieregelgeving. Hieronder valt onder andere
een adequate controle van de administratie op het overeenkomen van de identiteit van
relaties met een (rechts)persoon of entiteit als bedoeld in de Sanctieregelgeving.
Om te weten of een rechtspersoon of juridische constructie onder sancties valt, moeten
deze instellingen weten wie de UBOs zijn van deze rechtspersoon of juridische constructie.
Indien een rechtspersoon of juridische constructie voor meer dan 50 procent eigendom
is of gecontroleerd wordt door gesanctioneerde personen, valt deze rechtspersoon of
juridische constructie zelfstandig ook onder sancties. Om dit onderzoek adequaat te
kunnen verrichten is het van belang dat deze instellingen toegang hebben tot de informatie
uit de UBO-registers. Deze groep instellingen overlapt grotendeels met de Wwft-instellingen.50 Een voorbeeld van een groep instellingen die geen Wwft-instelling zijn, maar op grond
van deze bepaling wel toegang krijgen tot dezelfde informatie als Wwft-instellingen,
zijn schade- en zorgverzekeraars. Tevens dienen zij op grond van artikel 38a, eerste
lid, Handelsregisterwet en artikel 21 van de Implementatiewet registratie uiteindelijk
belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructie melding te maken
bij de Kamer van Koophandel, wanneer zij stuiten op UBO-informatie die blijkt af te
wijken van de UBO-informatie die in een UBO-register is opgenomen.
Op dit moment wordt de Sanctiewet 1977 gemoderniseerd. Hierbij zal de groep instellingen waarvoor voorschriften komen te
gelden ten aanzien van de administratieve organisatie en de interne controle worden
uitgebreid. Bij deze uitbreiding wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de partijen
die onder de reikwijdte van de Wwft vallen.51
Daarnaast zijn op grond van de sanctieregelgeving autoriteiten belast met het toezicht
op de naleving van sanctieregelgeving, namelijk de Autoriteit Financiële Markten (AFM)
en De Nederlandsche Bank (DNB). Ook voor een goede uitvoering van deze toezichtstaak
is het noodzakelijk dat zij toegang hebben tot de informatie uit de UBO-registers,
waaronder ook de aanvullende informatie omdat deze gegevens noodzakelijk zijn voor
hun werkzaamheden ten aanzien van de bestuursrechtelijke handhaving en in het kader
van opsporing en vervolging van strafbare feiten. Daarnaast krijgen zij -overeenkomstig
de FIU en de bevoegde autoriteiten de mogelijkheid om de Kamer van Koophandel te verzoeken
om de informatie te rangschikken naar natuurlijke personen. Ook dit kan van belang
zijn in het kader van hun handhavende taak.
§ 4.3. Bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak waarvoor het in verband
met een wettelijke taak of bevoegdheid noodzakelijk is om UBOs te achterhalen
Het wetsvoorstel bevat een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur bestuursorganen
en rechtspersonen met een overheidstaak aan te wijzen die toegang hebben tot de UBO-registers.
Een belangrijke beperking hierbij is dat dit enkel kan in gevallen waarbij de raadpleging
van het UBO-register noodzakelijk is voor de uitvoering van een wettelijke of Europeesrechtelijke
taak of bevoegdheid. Een voorbeeld hiervan is de herstel- en veerkrachtfaciliteit,
die op 12 februari 2021 is vastgesteld bij verordening 2021/241. Deze faciliteit ondersteunt
EU-lidstaten financieel om het herstel na de Covid-19-pandemie een impuls te geven.
Lidstaten hebben op grond van deze verordening de taak om UBO-informatie te verzamelen
van organisaties die in het kader van de faciliteit financiële steun ontvangen. Een
ander voorbeeld zijn bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak waarvoor
toegang noodzakelijk is om uitvoering te kunnen geven aan hun onderzoek op basis van
de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Bibob), om
de mate van gevaar te kunnen bepalen dat een rechtshandeling met de overheid misbruikt
wordt voor criminele activiteiten.
Deze nog aan te wijzen bestuursorganen en rechtspersonen met overheidstaak krijgen
naast toegang tot de algemene UBO-informatie, ook toegang tot de aanvullende informatie
en krijgen de mogelijkheid om de Kamer van Koophandel te verzoeken om de informatie
te rangschikken naar natuurlijke personen. Beide functionaliteiten kunnen noodzakelijk
zijn in het kader van de overheidstaak waarmee zij zijn belast. Tevens dienen zij
op grond van artikel 38a, eerste lid, Handelsregisterwet en artikel 21 van de Implementatiewet
registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructie
melding te maken bij de Kamer van Koophandel, wanneer zij stuiten op UBO-informatie
die blijkt af te wijken van de UBO-informatie die in een UBO-register is opgenomen.
§ 4.4. Toegang tot eigen gegevens
Tot het doen van opgave ter inschrijving in het handelsregister (en daarmee ook het
UBO-register) is verplicht degene aan wie een onderneming toebehoort of – indien het
de inschrijving betreft van een rechtspersoon – de bestuurders van deze rechtspersoon.52 Ten aanzien van het UBO-register voor trusts en soortgelijke juridische constructies
rust deze verplichting op de trustee.
Voor deze opgaveplichtige personen van juridische entiteiten of trustees kan het van
belang zijn om de informatie die in de registers over UBOs is vastgelegd in te zien.
Daarnaast kan van belang zijn dat zij een uittreksel kunnen ontvangen als zij hierom
vragen. Onderhavig wetsvoorstel creëert hiertoe de mogelijkheid. Het inzien van de
gegevens door opgaveplichtige personen of trustees is relevant om te kunnen controleren
of de gegevens juist en volledig zijn ingeschreven. De mogelijkheid dat entiteiten
of trusts via een portaal bij Kamer van Koophandel over de eigen gegevens een uittreksel
kunnen opvragen is relevant met het oog op het gebruiken van deze uittreksels in het
handelsverkeer. Deze uittreksels bevatten niet meer gegevens dan die ingezien mogen
worden of worden verstrekt op grond hetgeen is voorgesteld om te regelen in artikel 22a,
eerste lid, Handelsregisterwet en artikel 7, eerste lid van de Implementatiewet registratie
uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies. Dit
betreft de gegevens die voorheen openbaar toegankelijk te raadplegen waren. Een verzoek
aan een onderneming om een uittreksel te verstrekken kan bijvoorbeeld worden gedaan
door een andere onderneming die in het kader van een zakelijke transactie of vanuit
het oogpunt van de sanctienaleving wil weten wie de UBOs van de desbetreffende onderneming
zijn.
§ 4.5. De wijze van toegang en verstrekking van de gegevens
Onderhavig wetsvoorstel bevat een grondslag om in lagere regelgeving een nadere uitwerking
te geven aan onder meer de wijze waarop de genoemde partijen toegang kunnen verkrijgen
tot de UBO-informatie.
Onderhavig wetsvoorstel onderscheidt vier groepen van personen en instanties die toegang
moeten krijgen tot de UBO-informatie. Tot de eerste groep behoren de FIU en bevoegde
autoriteiten. Ten aanzien van deze groep worden geen nadere regels gesteld. Deze instanties
verkrijgen zonder restricties reeds alle gegevens en documenten die in het UBO-register
zijn vastgelegd. Aan deze groep worden bij gelegenheid van dit wetsvoorstel toegevoegd
de op grond van de Sanctiewet 1977 aangewezen ambtenaren, andere personen en rechtspersonen belast met het toezicht
op de naleving van die wet.
Ten aanzien van de andere groepen kunnen bij algemene maatregel van bestuur nadere
regels worden gesteld aan de wijze waarop toegang kan worden gegeven tot de UBO-informatie.
Het gaat om de volgende groepen:
– de instellingen met verplichtingen in het kader van de naleving van de anti-witwas-
en sanctieregelgeving; en
– personen en rechtspersonen met een aantoonbaar legitiem belang.
De eerste groep waaraan de Kamer van Koophandel als beheerder van de UBO-registers
toegang zal moeten verlenen tot de UBO-informatie, betreffen de instellingen met verplichtingen
het kader van de naleving van de anti-witwas- en sanctieregelgeving. Het betreffen
de instellingen genoemd in het voorgestelde artikel 22a, eerste lid, van de Handelsregisterwet 2007 en artikel 7, eerste lid, van de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke
juridische constructies. Nadere uitwerking van de wijze van toegang van deze groep tot de UBO-informatie
is van belang, mede omdat deze instellingen de UBO-informatie op uiteenlopende wijze
opvragen en ontvangen.
Gezien de stand der techniek en huidige inzichten zijn hiervoor momenteel grofweg
drie wegen te onderscheiden. De eerste weg ziet op bevragingen via het portaal van
de Kamer van Koophandel. Met name de kleinere instellingen die zo nu en dan UBO-gegevens
moeten raadplegen, bijvoorbeeld in het kader van een clientonderzoek, zullen van deze
weg gebruik maken. Omdat bevragingen via het portaal niet meer open staan voor eenieder,
zullen deze instellingen bij de Kamer van Koophandel een verzoek moeten doen voor
de autorisatie van een of meer personen die belast zijn met de uitvoering van onderzoeken
ten behoeve van de naleving van de anti-witwas- en sanctieregelgeving.
De tweede weg waarlangs de instellingen informatie vanuit de UBO-registers kunnen
opvragen is door middel van een datakoppeling met de registers. Onder andere bepaalde
banken, verzekeraars en het notariaat maken van deze mogelijkheid gebruik. Zij sluiten
in die gevallen een overeenkomst met de Kamer van Koophandel en verbinden zich langs
die weg aan gebruikersvoorwaarden. Een dergelijke datakoppeling kan voordelig zijn
voor grootafnemers van UBO-informatie, omdat zij dit kunnen integreren in hun eigen
systemen.
De derde weg waarlangs de instellingen UBO-informatie opvragen verloopt via de diensten
van faciliterende partijen aan wie de Kamer van Koophandel UBO-gegevens levert. Deze
faciliterende partijen kunnen maatwerkoplossingen bieden. In die gevallen sluit de
Kamer van Koophandel een overeenkomst met zowel de faciliterende partij als de eindgebruiker
van de diensten van de faciliterende partij. Daarin wordt bepaald dat behalve de serviceprovider
ook de eindgebruiker verantwoordelijk is voor de naleving van de gebruikersvoorwaarden.
Ook wordt in deze overeenkomst onder meer bepaald dat de gegevens niet mogen worden
gebruikt voor andere doeleinden dan waarvoor deze worden verstrekt, alleen gebruikt
mogen worden op een wijze die niet in strijd is met wet- en regelgeving en hoe de
controle daarop kan plaats kan vinden.
De tweede groep van personen en instellingen waaraan de Kamer van Koophandel als beheerder
van de UBO-registers toegang zal moeten verlenen tot de UBO-informatie, betreffen
personen en rechtspersonen die kunnen aantonen dat zij een legitiem belang hebben.
Zij zullen daartoe een verzoek kunnen doen aan de hand waarvan eerst moet kunnen worden
vastgesteld of de verzoeker behoort tot een van de bij algemene maatregel van bestuur
aangewezen categorieën. Tevens zullen met het oog op de bescherming van de persoonsgegevens
van UBOs voorschriften worden gesteld aan het gebruik van de informatie. Ook dit zal
bij algemene maatregel van bestuur nader worden uitgewerkt.
§ 5. Rechtsbescherming
Naar aanleiding van een verzoek van een partij met een aantoonbaar legitiem belang
zal de Kamer van Koophandel een besluit moeten nemen om wel of geen gegevens te verstrekken.
Tegen een dergelijk besluit staat voor belanghebbenden bezwaar en beroep open conform
de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ten aanzien van een te nemen besluit inzake de
toegang van een partij met een aantoonbaar legitiem belang op basis van het voorgestelde
artikel 7, derde lid, Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke
juridische constructies geldt dat deze besluiten namens de Minister van Financiën worden genomen door de Kamer
van koophandel.
§ 6. Bescherming persoonsgegevens
§ 6.1. Beperking toegang UBO-registers
Het onderhavige wetsvoorstel voorziet in het beperken van toegang tot UBO-gegevens
die eerder wel publiek toegankelijk waren. Het HvJ EU is in de uitspraak van 22 november
2022 tot het oordeel gekomen dat de openbare toegang tot informatie over de uiteindelijk
belanghebbenden, zoals bepaald in artikel 30, vijfde lid, onderdeel c, AMLD5, een
ernstige inmenging vormt in de grondrechten die in de artikelen 7 en 8 van het Handvest
zijn vastgelegd.53 Dit vormde aanleiding voor het tijdelijk niet verstrekken van informatie uit de Nederlandse
UBO-registers en ook voor de voorgestelde aanpassingen in onderhavig wetsvoorstel.54 Met dit wetsvoorstel worden geen wijzigingen aangebracht ten aanzien van de gegevens
die in de UBO-registers geregistreerd worden of ten aan aanzien van de wijze waarop
deze registratie plaatsvindt.
Gezien de aard van dit voorstel is in de fase van beleidsontwikkeling een DPIA uitgevoerd.
Met behulp hiervan is de noodzaak onderzocht van de verwerking van persoonsgegevens
en zijn op gestructureerde wijze de gevolgen en risico’s van de maatregelen in kaart
gebracht. Hierbij is in het bijzonder aandacht besteed aan de beginselen van transparantie,
gegevensminimalisering, doelbinding, het vereiste van een goede beveiliging en de
rechten van de betrokkenen.
6.2. Partijen die toegang krijgen tot de UBO-registers
Zoals in paragraaf 2.2.1 van deze memorie al uiteen is gezet verplicht AMLD4 tot een
centraal register van uiteindelijk belanghebbenden van vennootschappen en andere juridische
entiteiten en trusts en soortgelijke juridische constructies. In onderhavig wetsvoorstel
worden vier categorieën partijen aangewezen die toegang krijgen tot de UBO-gegevens.
De eerste groep betreft partijen die op basis van AMLD4 verplichte toegang moeten
krijgen. Dit zijn de Wwft-instellingen, de FIU en de bevoegde autoriteiten en partijen
die een legitiem belang kunnen aantonen. Voor een aantal van deze categorieën is in
dit wetsvoorstel opgenomen dat dit bij algemene maatregel van bestuur nader wordt
uitgewerkt. Hierbij zal ook gekeken worden naar de consequenties ten aanzien van de
bescherming van persoonsgegevens. Belangrijk hierbij is in ieder geval dat de toegang
verband moet houden met de doelstellingen van de anti-witwasrichtlijn, namelijk met
het voorkomen of bestrijden van witwassen, daarmee verband houdende basisdelicten
of financieren van terrorisme. Zie voor een verdere uitwerking van deze categorie
paragraaf 4.1 van deze memorie.
Naast deze verplichte partijen wordt in het wetsvoorstel voorgesteld om partijen die
toegang krijgen in het belang van de naleving van sancties en de toezicht en handhaving
daarop en bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak waarvoor het in
verband met een wettelijke of Europeesrechtelijke verplichting of bevoegdheid noodzakelijk
is om UBO’s te achterhalen. De partijen die belast zijn met het toezicht op de sanctieregelgeving
(DNB en AFM) en de bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak die bij
algemene maatregel van bestuur kunnen worden aangewezen, krijgen ook toegang tot de
aanvullende UBO-gegevens.
Bovenstaande uitbreiding brengt met zich mee dat er persoonsgegevens worden verwerkt
voor een ander doel dan waarvoor de persoonsgegevens oorspronkelijk zijn verzameld.
Deze verwerking voor een ander doel is gerechtvaardigd omdat deze geschiedt op grond
van een wettelijke grondslag die in een democratische samenleving een noodzakelijk
een evenredige maatregel vormt ter waarborging van de in artikel 23, eerste lid, van
de AVG bedoelde doelstellingen.55
Voor wat betreft de categorie partijen die toegang krijgen in het kader van het belang
van de naleving van sancties geldt dat de toegang tot de UBO-registers noodzakelijk
is en evenredig wordt geacht om aan de wettelijke verplichting te voldoen om een adequate
controle uit te voeren naar de identiteit van relaties van rechtspersonen of juridische
constructies. Om te weten of een rechtspersoon of juridische constructie onder sancties
valt, moeten deze instellingen immers weten wie de UBOs zijn van deze rechtspersoon
of juridische constructie. Ook in het kader van omzeiling van sancties is het van
groot belang om de UBOs van rechtspersonen of juridische entiteiten te achterhalen.
Voor de partijen die belast zijn met het toezicht op de Sanctienaleving (AFM en DNB)
geldt dat de toegang noodzakelijk en evenredig wordt geacht in het kader van de opsporing
en vervolging van schendingen van sanctieregelgeving en een goede uitoefening van
hun toezichtstaak. Zie voor een eventuele verdere toelichting paragraaf 4.2 van deze
memorie.
De toegang voor bovengenoemde partijen sluit tevens aan bij de doelstellingen van
artikel 23, eerste lid, AVG, namelijk het voorkomen en opsporing en het onderzoek
naar strafbare feiten.
Daarnaast wordt met dit wetsvoorstel een grondslag gecreëerd om bij algemene maatregel
van bestuur bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak aan te wijzen
die toegang hebben tot de UBO-registers. Belangrijk hierbij is echter wel dat dit
enkel kan in gevallen waarbij de raadpleging van de UBO-registers noodzakelijk is
voor de uitvoering van een wettelijke of Europeesrechtelijke taak of bevoegdheid.
Bij het daadwerkelijk aan wijzen van deze bestuursorganen en rechtspersonen met een
overheidstaak in de algemene maatregel van bestuur zal voor ieder geval onderbouwd
moeten worden waarom deze verwerking voor een ander doel gerechtvaardigd is en een
noodzakelijke en evenredige maatregel vormt ter waarborging van de in artikel 23,
eerste lid, van de AVG bedoelde doelstellingen.56
Tot slot wordt in onderhavig wetsvoorstel voorgesteld dat de juridische entiteiten
of trustees de informatie die in de registers over UBOs is vastgelegd kunnen inzien
of een uittreksel hiervan kunnen opvragen, zie voor een nadere toelichting paragraaf
4.4.
§ 6.3. Juridisch kader
De bescherming van natuurlijke personen bij de verwerking van persoonsgegevens is
een grondrecht. Dit volgt onder meer uit artikel 8 van het Handvest, en artikel 16
van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Daarnaast worden persoonsgegevens beschermd als onderdeel van de persoonlijke levenssfeer
in de zin van artikel 10 van de Grondwet en als onderdeel van het privéleven in de zin van artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 17 van het Internationaal verdrag inzake burgerlijke en politieke rechten (IVBPR). De Europese wetgever heeft dit recht nader ingevuld en genormeerd in de
Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG).57 Ook nationale implementatie daarvan in de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming normeert de wijze waarop persoonsgegevens verwerkt mogen worden. De AVG heeft als
verordening directe werking in onze Nederlandse rechtsorde en is zodoende direct van
toepassing op de verwerking van persoonsgegevens en vormt daarbij het algemene kader
voor de verwerking van persoonsgegevens.
De anti-witwasrichtlijn voorziet daarnaast in enkele bepalingen die specifiek zien
op het verwerken van persoonsgegevens in het kader van het voorkomen van witwassen
of financieren van terrorisme. Deze bepalingen zijn geïmplementeerd in artikel 34a
van de Wwft. Door middel van het cliëntenonderzoek verwerven Wwft-instellingen onder
andere kennis en informatie over de identiteit van de cliënt en diens uiteindelijk
belanghebbende(n). Die kennis en informatie zijn noodzakelijk om signalen van witwassen,
daaraan ten grondslag liggende basisdelicten, of terrorismefinanciering vroegtijdig
te kunnen herkennen. Op grond van artikel 34a van de Wwft mogen Wwft-instellingen
de persoonsgegevens die zij op grond van de Wwft hebben verzameld echter alleen verwerken
met het oog op het voorkomen van witwassen en terrorismefinanciering en niet voor
commerciële doeleinden of andere doeleinden die niet verenigbaar zijn met dat zwaarwegend
belang. Persoonsgegevens die uit hoofde van de Wwft zijn verzameld kunnen dan ook
alleen voor een ander doel worden verwerkt indien dat doel verenigbaar is met het
doel waarvoor de persoonsgegevens aanvankelijk werden verzameld, te weten het voorkomen
van witwassen of financieren van terrorisme. Het voorgaande geldt dus ook ten aanzien
van de persoonsgegevens die Wwft-instellingen uit de UBO-registers verkrijgen. In
de grondslagen voor toegang door Wwft-instellingen is specifiek opgenomen dat deze
toegang enkel wordt verstrekt voor de uitvoering van de cliëntenonderzoeksverplichtingen
in de Wwft. Elk ander gebruik of verwerking is daarmee niet toegestaan.
Op de naleving van de Wwft door Wwft-instellingen wordt toezicht gehouden door de
in artikel 1d van de Wwft genoemde toezichthouders, te weten DNB, de AFM, het Bureau
Financieel Toezicht (BFT), de deken, bedoeld in artikel 22, tweede lid, van de Advocatenwet, het Bureau Toezicht Wwft (BTWwft) en de Kansspelautoriteit (Ksa). Deze Wwft-toezichthouders
houden toezicht op de naleving van de verplichtingen met betrekking tot de verwerking
van persoonsgegeven die voortvloeien uit de naleving van de verplichtingen in de Wwft.
De AFM en DNB houden tevens toezicht op de naleving van de sanctieregelgeving. De
Autoriteit Persoonsgegevens (AP) houdt in algemene zin toezicht op de verwerking van
persoonsgegevens door private instellingen en overheidsorganisaties.
§ 6.4. Advies Autoriteit Persoonsgegevens
De voorontwerpen van het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn conform artikel 36,
vierde lid, van de AVG voor advies voorgelegd aan de Autoriteit Persoonsgegevens (AP).
De AP heeft op 10 augustus 2023 advies uitgebracht.58 Deze paragaaf behandelt dat advies en de wijze waarop daarmee rekening is gehouden.
In haar advies maakt de AP ten aanzien van twee onderdelen van het voorontwerp opmerkingen.
Ten eerste merkt de AP op dat het onderdeel van het wetsvoorstel dat zag op de toegang
tot het UBO-register voor trusts en soortgelijke juridische constructies voor zover
de gegevens aantoonbaar zien op een trust die in een buiten de EU opgerichte juridische
entiteit een meerderheidsbelang heeft, zonder nadere onderbouwing niet voldoet aan
het criterium van proportionaliteit.
In het voorontwerp was in overeenstemming met AMLD5 opgenomen dat elke natuurlijke
of rechtspersoon toegang heeft tot de gegevens in het UBO-register voor trusts en
soortgelijke juridische constructies indien deze kan aantonen dat deze trusts in een
buiten de EU opgerichte entiteit een meerderheidsbelang heeft bestaande uit directe
of indirecte eigendom.59
In de uitspraak heeft het HvJ EU geoordeeld dat de EU met de toegang tot de informatie
in het UBO-register voor vennootschappen en andere juridische entiteiten heeft beoogd
het witwassen van geld en de financiering van terrorisme te voorkomen. Ten aanzien
van een register dat voor iedereen raadpleegbaar was, heeft het HvJ EU kort samengevat
gesteld dat de toegang hiermee niet beperkt is tot wat strikt noodzakelijk is waardoor
de richtlijnbepalingen buiten toepassing moeten blijven. De AP wijst er in haar advies
op dat dit betreffende onderdeel van het wetsvoorstel zonder nadere onderbouwing een
soortgelijke toets niet zou doorstaan en mogelijk door het HvJ EU vanwege strijdigheid
met het hoger recht buiten toepassing zal worden gelaten.
Het kabinet is tot de conclusie gekomen dat een dergelijke onderbouwing waarnaar de
AP verwijst in haar advies niet kan worden gegeven en heeft dit specifieke onderdeel
van het wetsvoorstel geschrapt. Enkel het algemene openbare belang van het voorkomen
van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme is onvoldoende om te
voldoen aan het vereiste van proportionaliteit. Door de toegangsgrond uit artikel 31,
vierde lid, onder d, AMLD5 te hanteren zouden er nog steeds personen in staat worden
gesteld om informatie over uiteindelijk belanghebbenden te verkrijgen om redenen die
geen verband houden met de doelstellingen van de richtlijn. Op basis van deze grond
kan immers ieder die een schriftelijk verzoek indient met betrekking tot een trust
die een zeggenschapsdeelneming heeft in een buiten de Europese Unie opgerichte vennootschap
of andere juridische entiteit toegang krijgen tot het UBO-register voor deze specifieke
trust. Het kabinet laat bij deze afweging zwaar wegen dat met deze toegang een inmenging
wordt gemaakt in de eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven
en het grondrecht op bescherming van persoonsgegevens. Nu er voor deze toegangsgrond
geen direct verband is met de doelstellingen van de richtlijn, prevaleert het waarborgen
van deze grondrechten volgens het kabinet boven de implementatieverplichting.
De tweede opmerking die het AP plaatst ziet op de toegang tot de UBO-registers in
het belang van de naleving van internationale sancties en het toezicht en de handhaving
daarop en de toegang voor bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak
waarvoor het in verband met een wettelijke of Europeesrechtelijke verplichting of
bevoegdheid noodzakelijk is om UBOs te achterhalen. De AP stelt dat hierdoor de persoonsgegevens
uit de UBO-registers met een ander doel worden verwerkt dan het doel waarvoor de persoonsgegevens
oorspronkelijk zijn verzameld.
In haar advies geeft de AP aan dat dit slechts toegestaan is indien:
– er sprake is van toestemming van de betrokkene;
– een unierechtelijke bepaling of een lidstaatrechtelijke bepaling die in een democratische
samenleving een noodzakelijke en evenredige maatregel vormt ter waarborging van de
in artikel 23, eerst lid, van de AVG, bedoelde doelstellingen; of
– een verenigbare verdere verwerking.
De AP stelt dat het wetsvoorstel uit lijkt te gaan van de tweede mogelijkheid, maar
adviseert nog nader te onderbouwen dat er aan de daarin gestelde voorwaarden wordt
voldaan. Naar aanleiding van deze opmerking van de AP is in de toelichting verduidelijkt
dat de toegang tot de UBO-registers voor deze partijen een noodzakelijke en evenredige
maatregel vormt ter waarborging van de in artikel 23, eerste lid van de AVG, genoemde
doelstellingen.
§ 7. Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid
Een concept van het wetsvoorstel is voor een uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets
voorgelegd aan de Kamer van Koophandel en het Bureau Economische Handhaving van de
Belastingdienst (BEH).
De Kamer van Koophandel wijst in de uitvoeringstoets op het maatschappelijk belang
van de UBO-registers en op de impact die het sluiten van het UBO-register heeft op
het zakelijk verkeer tussen Wwft-instellingen en rechtspersonen en tussen rechtspersonen
onderling.
De Kamer van Koophandel geeft aan het wetsvoorstel uitvoerbaar te achten. Wel geeft
de Kamer van Koophandel aan dat de datum waarop het herstel van de toegang tot de
UBO-registers gerealiseerd is nog niet kan worden bepaald. Ook wordt een inschatting
gegeven van de eenmalige en jaarlijkse geschatte kosten die deze wijzigingen met zich
mee brengen. Tevens geeft de Kamer van Koophandel aan dat het voor de groep Wwft-instellingen
van belang is dat zij beschikken over limitatieve lijsten met Wwft-instellingen. Als
dergelijke lijsten niet beschikbaar zijn is de beoordeling of een afnemer als Wwft-instelling
kan worden geïdentificeerd mogelijk complexer.
Daarnaast heeft de Kamer van Koophandel aangegeven drie groepen van gebruikers buiten
de scope van de uitvoeringstoets te hebben gehouden. Dit zijn gebruikers van het BORIS-portaal
(omdat dit buiten de reikwijdte valt van onderhavig wetsvoorstel).60 Ook de gebruikers die toegang krijgen op grond van het legitiem belang zijn buiten
beschouwing gelaten omdat deze categorie nog uitgewerkt zal worden in lagere regelgeving.
Tot slot heeft de Kamer van Koophandel aangegeven het punt van derden die UBO-informatie
ontvangen namens een partij die UBO-informatie mag inzien, buiten beschouwing te hebben
gelaten, omdat ook dit nog uitgewerkt zal worden in lagere regelgeving.
In afstemming met de Kamer van Koophandel zal er een tijdspad worden bepaald voor
het herstellen van toegang tot de UBO-registers van de betreffende partijen. Hierbij
zullen ook de eenmalige en de jaarlijkse kosten meegenomen worden.
De Belastingdienst heeft in zijn uitvoeringstoets enkel opgemerkt dat de informatie
over UBOs van partijen waarmee belastingplichtigen samenwerkingsverbanden aangaan
of op andere wijzen zaken doen, voor hen relevant kan zijn voor de naleving van hun
fiscale verplichtingen. Een beperking van de mogelijkheden om informatie uit het UBO-register
te halen kan voor een belastingplichtige de naleving van zijn fiscale verplichtingen
dan ook ingewikkelder maken.
Met onderhavig wetsvoorstel wordt de toegang tot de UBO-registers voor bepaalde partijen
ingeperkt. Voor zover de doelstellingen van een belastingplichtige samenhangen met
de doelstellingen van de AMLD,
het voorkomen van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld
of voor het financieren van terrorisme, kunnen belastingplichtigen mogelijk via het
legitiem belang alsnog toegang krijgen tot de informatie uit de UBO-registers. Deze
categorie zal bij algemene maatregel van bestuur nader uitgewerkt worden. Daarnaast
wordt met dit wetsvoorstel mogelijk gemaakt dat een entiteit een uittreksel opvraagt
van de eigen gegevens. Hiermee kan een entiteit op basis van vrijwilligheid een overzicht
van UBO-informatie verstrekken aan een andere partij.
§ 8. Financiële gevolgen
Momenteel zijn er geen grote financiële gevolgen voorzien. In onderhavig wetsvoorstel
wordt de toegang tot informatie uit het UBO-register beperkt naar aanleiding van een
uitspraak van het HvJ EU. Dit heeft in beginsel geen gevolgen voor de kosten van exploitatie
en beheer van het register. Wel kunnen bepaalde keuzes ten aanzien van de invulling
van het begrip legitiem belang leiden tot de inzet van extra capaciteit en daarmee
hogere kosten. Gekozen is om dit bij algemene maatregel van bestuur uit te werken.
Daarbij wordt uiteraard ook stilgestaan bij mogelijke financiële gevolgen.
§ 9. Regeldrukkosten
In deze paragraaf komen de regeldrukkosten aan de orde.61 Onder regeldrukkosten worden verstaan alle investeringen en inspanningen (uitgedrukt
in euro’s) die burgers, bedrijven of professionals moeten doen of verrichten om te
voldoen aan verplichtingen uit regelgeving afkomstig van de Rijksoverheid. Het gaat
hierbij om kosten die voortvloeien uit informatieverplichtingen en inhoudelijke verplichtingen,
waaronder toezicht gerelateerde verplichtingen op basis van regelgeving. Deze kosten
worden hier verdeeld in eenmalige en structurele kosten.
Aan de verplichting voor Wwft-instellingen om het UBO-register te raadplegen verandert
niets in onderhavig wetsvoorstel. Toch kan dit wetsvoorstel gevolgen hebben voor deze
instellingen, omdat strengere eisen gaan gelden voor toegang tot informatie uit het
register. Nu informatie uit het UBO-register niet meer openbaar is, zal ten aanzien
van de toegang tot deze informatie strenger moeten worden toegezien in het kader van
identificatie en autorisatie van de raadpleger. Dit kan bijvoorbeeld betekenen dat
inloggen op het register tijdrovender wordt. Ook is het zo dat sommige autorisatiemiddelen,
zoals Digid en e-Herkenning, geld kosten. Deze kosten komen voor rekening van de raadpleger.
Het zal hierbij in de meeste gevallen gaan om een bedrag tussen de € 50 en € 100 per
jaar.
Het wetsvoorstel is voor advies voorgelegd aan het Adviescollege toetsing regeldruk
(ATR). Het adviescollege heeft het dossier niet geselecteerd voor een formeel advies,
omdat er geen grote gevolgen voor de regeldruk zijn.
§ 10. Consultatie
Een ontwerp van de Wijzigingswet beperking toegang UBO-registers is van 30 mei tot
en met 28 juni 2023 openbaar geconsulteerd.62 Hierop zijn 43 reacties ontvangen, waarvan 38 openbaar. Hieronder wordt ingegaan
op de belangrijkste punten die in deze reacties naar voren zijn gebracht.
§ 10.1. Algemeen
Een groot deel van de reacties zien op de invulling en uitwerking van het begrip «legitiem
belang» zoals voorgesteld in het nieuwe artikel 22a, tweede lid, van het wetsvoorstel.
Omdat deze uitwerking een nauwkeurige afbakening vergt waar op termijn mogelijk nog
aanpassingen of toevoegingen voor nodig zijn, zullen deze categorieën bij algemene
maatregel van bestuur nader worden uitgewerkt. Bij deze uitwerking zal de uitspraak
van het HvJ EU worden betrokken. Het HvJ EU heeft overwogen dat een legitiem belang
verband moet houden met de doelstelling van de anti-witwasrichtlijn, en zij heeft
aangegeven dat de pers en maatschappelijke, niet-gouvernementele organisaties die
zich bezighouden met het voorkomen en bestrijden van witwassen en terrorismefinanciering
een legitiem belang hebben, evenals personen die de identiteit van de uiteindelijk
belanghebbenden van een juridische entiteit willen kennen omdat zij mogelijk transacties
met hen aangaan. De opmerkingen over de invulling van legitiem belang raken hierdoor
niet aan zaken die in onderhavig wetsvoorstel worden geregeld. Wanneer een ontwerp
van de algemene maatregel van bestuur gereed is, zal deze ter internetconsultatie
worden aangeboden.
§ 10.2. Financieel adviseurs, gevolmachtigd agenten en faciliterende partijen
Er zijn verschillende opmerkingen gemaakt over de rol die financieel adviseurs en
gevolmachtigd agenten spelen bij het verifiëren van de uiteindelijk belanghebbende
in het kader van het verplicht cliëntenonderzoek en de Sanctiewet 1977. Geopperd wordt
om financieel adviseurs die niet rechtstreeks op grond van de Wwft toegang hebben
tot de UBO-registers en gevolmachtigd agenten ook toegang te verlenen tot de UBO-registers
zodat zij voor de verzekeraar het register kunnen raadplegen in het kader van de verplichtingen
die volgen uit de Sanctiewet 1977. De gevolmachtigde accepteert namens verzekeraars
risico’s en behandelt schades. Als partij waaraan de verzekeraar heeft uitbesteed,
moeten gevolmachtigd agenten voldoen aan de Sanctiewet 1977 en doen zij het UBO-onderzoek.
Tot slot wordt in dit kader opgemerkt dat verzekeraars, om op efficiënte wijze te
kunnen werken, ook via faciliterende partijen informatie uit het UBO-register moeten
kunnen opvragen.
Verzekeraars vallen onder de Sanctiewet 1977 (artikel 10, tweede lid, onderdeel f,
Sanctiewet 1977), ongeacht welke soort verzekering ze aanbieden. Enkel levensverzekeraars
(met uitzondering van het geval wanneer enkel het bedrijf van natura-uitvaartverzekeraar
wordt uitgeoefend) vallen onder de Wwft (artikel 1a, derde lid, ondedeel g, Wwft).
Financieel adviseurs die bemiddelen in levensverzekeringen vallen onder de Wwft voor
zover zij bemiddelen in levensverzekeringen (artikel 1a, derde lid, onderdeel i, Wwft).
Wanneer een financieel adviseur bemiddelt in zorg- en schadeverzekeringen valt deze
niet onder de Wwft. Deze laatstgenoemde financieel adviseurs raadplegen enkel de UBO-registers
voor de verzekeraar in het kader van de verplichtingen die op basis van de van de
Sanctiewet 1977 op de verzekeraar van toepassing zijn.
Het enkel verrichten van het UBO-onderzoek voor de verzekeraar biedt onvoldoende grondslag
om financieel adviseurs (een extra grond tot) toegang te geven tot de UBO-registers
met dit wetsvoorstel. Nader zal nog worden bezien of er bij de uitwerking van legitiem
belang bij algemene maatregel van bestuur ruimte is om de financieel adviseurs via
deze route toegang te geven tot de UBO-registers. Wel is het mogelijk om het cliëntenonderzoek
uit te besteden.
Daarbij dient ook te worden opgemerkt dat de grond voor toegang niet kruislings mag
worden gebruikt. Heeft een financieel adviseur toegang op grond van de Wwft omdat
hij bemiddelt in levensverzekeringen, dan mag hij deze toegang niet gebruiken om namens
de verzekeraar te kunnen voldoen aan de verplichtingen vanuit de Sanctiewet 1977.
De registers mogen immers enkel geraadpleegd worden voor het doel waarvoor partijen
toegang hebben.
Volmacht is de bevoegdheid die een volmachtgever verleent aan een ander, de gevolmachtigde,
om in zijn naam rechtshandelingen te verrichten (art. 3:60, eerste lid, van het Burgerlijk
Wetboek). Door de gevolmachtigde binnen de grenzen van de aan hem verleende volmacht
verrichte rechtshandelingen komen voor rekening van zijn volmachtgever (art. 3:66,
eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek). Dit betekent dat een gevolmachtigd agent
in naam en voor rekening van een verzekeraar het schadeverzekeringsbedrijf uitoefent.
In Bijlage A bij artikel 16 van Uitvoeringsregeling Wft is de voorgeschreven modelvolmacht
opgenomen waaruit blijkt wat de rechten en verplichtingen (kunnen) inhouden. Enkele
voorbeelden uit de modelvolmacht wat betreft de bevoegdheden van de gevolmachtigde:
– zelfstandig ondertekenen van polissen;
– ontvangen en verrekenen van premies voor de gesloten verzekeringen;
– meewerken tot wijziging of opheffing van gesloten verzekeringen;
– toezeggen of geven van vermindering of restitutie van premies;
– meewerken tot vaststelling van schaden en de omvang daarvan; en
– onderwerpen van alle geschillen aan de beslissing van scheidsmannen alsmede het verlenen
van zijn/haar medewerking in het scheidsrechterlijk geding.
Hieruit volgt dat de bevoegdheden van de gevolmachtigde ver gaan en hij het werk doet
alsof hij de verzekeraar is. De gevolmachtigd agent neemt daarmee een andere positie
in dan financieel adviseur. Op grond hiervan dienen gevolmachtigd agenten, zowel voor
verplichtingen die volgen voor verzekeraars uit de Wwft, als uit de Sanctiewet 1977,
ook dezelfde toegang te krijgen als de verzekeraar.
Ten aanzien van het opvragen van informatie uit de UBO-registers door faciliterende
partijen kunnen bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld aan
de wijze waarop toegang kan worden gegeven tot de UBO-informatie. Dit zal nog nader
worden uitgewerkt. Zie paragraaf 4.5. voor een nadere toelichting.
§ 10.3. Toegang voor juridische beroepen
Ook vanuit de verschillende juridische beroepen is aandacht gevraagd voor toegang
tot het UBO-register en de invulling en uitwerking van het begrip «legitiem belang».
Zoals hiervoor reeds aangegeven zal de invulling van het begrip «legitiem belang»
bij algemene maatregel van bestuur nader worden uitgewerkt. Voor juridische beroepen
geldt dat zij reeds onder de reikwijdte van dit wetsvoorstel vallen voor zover zij
zijn aan te merken als een Wwft-instelling (artikel 1a, vierde lid, onderdelen c,
d en e van de Wwft). De praktijk leert echter dat dit niet strak omlijnd is bijvoorbeeld
doordat de procesvrijstelling (artikel 1a, vijfde lid van de Wwft) wel of niet van
toepassing is. Voor onder meer notarissen en advocaten geldt daarom dat zij ook buiten
de Wwft om moeten weten wie hun cliënt is en moeten voorkomen dat hun dienstverlening
en een eventuele bijbehorende transactie niet wordt misbruikt voor onwettige activiteiten,
zoals bijvoorbeeld fraude of witwassen.63 In dat geval kan er een met de doelstellingen van de richtlijn verband houdend legitiem
belang zijn om het UBO-register te raadplegen. Bovenstaande vormde aanleiding om de
memorie van toelichting (paragraaf 4.1.3) nader aan te passen.
Daarnaast is door verschillende respondenten uit deze beroepsgroep aandacht gevraagd
voor de digitale toegankelijkheid van het UBO-register en de wijze waarop de gegevens
kunnen worden geraadpleegd.
Deze opmerkingen worden betrokken bij de uitwerking van de algemene maatregel van
bestuur.
§ 10.4. Wet Bibob
Diverse gemeenten, provincies en omgevingsdiensten hebben in hun consultatiereacties
verzocht om toegang tot de UBO-registers te krijgen in verband met de toepassing van
de Wet Bibob.
De Wet Bibob heeft tot doel de integriteit van de overheid te beschermen door te voorkomen
dat zij ongewild criminele activiteiten faciliteert. Wanneer er een ernstig gevaar
dreigt dat een beschikking, overheidsopdracht of vastgoedtransactie wordt misbruikt
om strafbare feiten te plegen, dan wel uit gepleegde strafbare feiten verkregen of
te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten (i.c. witwassen), dan kan
de bevoegde overheidsorganisatie een beschikking weigeren of intrekken, een overheidsopdracht
niet gunnen, een vastgoedtransactie niet aangaan of een ter zake gesloten overeenkomst
ontbinden.
Om de mate van gevaar te kunnen bepalen worden de betrokkene(n) – dat is degene met
wie de overheid de rechtshandeling aangaat – en personen in zijn zakelijke omgeving
onderworpen aan een Bibob-onderzoek. Voor een gedegen onderzoek is het noodzakelijk
informatie over vermoedelijke strafbare feiten en bestuurlijke boetes te ontvangen
van informatieleveranciers, zoals het OM, de politie en de Belastingdienst. Ook andere,
openbare en gesloten bronnen kunnen geraadpleegd worden om informatie te vergaren
over de betrokkene en relevante derden uit zijn zakelijke omgeving. Hierbij kan gedacht
worden aan het Justitieel Documentatie Systeem (JDS) of het handelsregister.
Voor het sluiten van de UBO-registers maakten bestuursorganen en rechtspersonen met
een overheidstaak ten behoeve van het Bibob-onderzoek tevens gebruik van de registers
om informatie op te zoeken. Zo kunnen zij inzicht krijgen in de feitelijke zeggenschapsverhoudingen
rondom de betrokkene. Dat is van belang omdat met enige regelmaat gebruik gemaakt
wordt van versluieringsconstructies bij het aanvragen van een beschikking, een vastgoedtransactie
of een overheidsopdracht; er worden dan stromannen ingezet, zodat de minder bonafide
personen in een Bibob-onderzoek buiten schot blijven. Zonder directe toegang tot de
UBO-registers zouden bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak bij het
doen van Bibob-onderzoek aanzienlijk beperkt worden in de mogelijkheden om de identiteit
van zulke relevante Bibob-relaties te achterhalen en hun eigen onderzoek vorm te geven.
Het Landelijk Bureau Bibob (LBB) heeft op grond van artikel 51a, onderdeel e, van
het Handelsregisterbesluit al toegang tot de UBO-registers. Dit zou tot de redenatie
kunnen leiden dat toegang voor bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak
niet noodzakelijk is, omdat zij de mogelijkheid hebben om bij het LBB een advies over
de mate van gevaar aan te vragen. Volgens de wetsgeschiedenis is echter beoogd dat
bestuursorganen in hun eigen Bibob-onderzoek de relatief eenvoudige zaken behandelen
en dat het daartoe geëquipeerde Landelijk Bureau Bibob adviseert over de meer complexe
zaken. Dit betekent concreet dat bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak
toegang tot relatief eenvoudige gegevens dienen te hebben voor de toepassing van de
Wet Bibob en dat het Landelijk Bureau Bibob tevens relatief complexe gegevens mag
ontvangen.
Door bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak voldoende eigen mogelijkheden
tot onderzoek te geven, waaronder de toegang tot de UBO-registers, wordt het eenvoudiger
om zelfstandig een conclusie te trekken over de mate van gevaar dat een rechtshandeling
met de overheid misbruikt wordt voor criminele activiteiten. Een meer ingrijpend onderzoek
door het LBB, waarbij meer bronnen en meer privacygevoelige gegevens geraadpleegd
worden, kan in die gevallen achterwege blijven.
Concluderend hebben bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak de toegang
tot de UBO-registers nodig om uitvoering te kunnen geven aan hun eigen Bibob-onderzoek
en om de mate van gevaar te kunnen bepalen dat een rechtshandeling met de overheid
misbruikt wordt voor criminele activiteiten. Kortom om hun bevoegdheden op grond van
de Wet Bibob toe te kunnen passen.
Gelet op het bovenstaande en het doel van de Wet Bibob – het voorkomen van het ongewild
faciliteren van strafbare feiten, dan wel van het benutten van op geld waardeerbare
voordelen verkregen uit gepleegde strafbare feiten – en de raakvlakken die dit heeft
met de Wwft wordt voorgesteld bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak
toegang tot de UBO-registers te verschaffen ten behoeve van de toepassing van de Wet
Bibob. De wettekst en de memorie van toelichting (paragraaf 4.3) zijn hieromtrent
aangepast.
§ 10.5. Inzien eigen gegevens
In enkele reacties is aandacht gevraagd voor het (op korte termijn) mogelijk maken
om de eigen geregistreerde gegevens in te zien.
Voor vennootschappen en andere juridische entiteiten is in het wetsvoorstel in artikel 22a,
vijfde lid, opgenomen dat diegene die tot opgave verplicht is, de geregistreerde gegevens
over die vennootschap of de andere juridische entiteit kan inzien. Voor trusts en
soortgelijke juridische constructies is in het voorgestelde artikel 7, zesde lid,
opgenomen dat de geregistreerde gegevens op elektronische wijze toegankelijk zijn
voor de trustee voor zover deze gegevens betrekking hebben op de uiteindelijk belanghebbenden
van de trust waarvan hij de trustee is.
Wat betreft het UBO-register voor vennootschappen en andere juridische entiteiten
is het voor de uiteindelijke belanghebbende en de tekenbevoegde mogelijk om via de
website van de Kamer van Koophandel de UBO-gegevens te bekijken. Het inzien van de
eigen gegevens door de uiteindelijke belanghebbende in het UBO-register voor trusts
en andere juridische constructies is op dit moment nog niet mogelijk, maar zal in
2024 mogelijk worden gemaakt. De trustee kan wel op verzoek van de uiteindelijk belanghebbende
deze voorzien van de gegevens die geregistreerd zijn in het register.
§ 10.6. Wet toezicht trustkantoren 2018
Naar aanleiding van een reactie is de Wet toezicht trustkantoren 2018 toegevoegd aan
de desbetreffende onderdelen van het wetsvoorstel die betrekking hebben op het cliëntenonderzoek.
ARTIKELSGEWIJS
Artikel I
A
Met deze aanpassing wordt bewerkstelligd dat de informatie uit het UBO-register niet
langer door een ieder kan worden ingezien.
B
Met deze wijziging worden de aan het voorgestelde artikel 28, tweede lid, toegevoegde
organisaties – overeenkomstig de FIU en de bevoegde autoriteiten – uitgezonderd van
de verplichting om uiteindelijk belanghebbenden inzicht te geven in het aantal keren
dat informatie over hen is opgevraagd uit het register.
Daarnaast wordt met deze wijziging mogelijk dat een juridische entiteit een uittreksel
opvraagt van de eigen gegevens. Hiermee kan een entiteit op basis van vrijwilligheid
een overzicht van UBO-informatie verstrekken aan een andere partij.
De wijziging in het zevende lid bewerkstelligt dat de registratie van persoonsgegevens,
bedoeld in het vijfde lid van dit artikel, naast de FIU en de bevoegde autoriteiten,
ook kan worden ingezien door de AFM en DNB.
C
Dit artikel regelt dat de naam, de geboortemaand, het geboortejaar, de woonstaat en
de nationaliteit van een uiteindelijk belanghebbende alsmede de aard en de omvang
van het door een uiteindelijk belanghebbende gehouden economische belang niet voor
iedereen in te zien zijn, maar – naast de in artikel 28 genoemde overheidsorganisaties –
enkel voor de in het voorgestelde artikel 22a genoemde partijen.
Deze partijen zijn allereerst Wwft-instellingen die op grond van de Wwft cliëntenonderzoek
dienen te verrichten ter voorkoming van witwassen en terrorismefinanciering. Het gaat
hier onder meer om banken, advocaten, notarissen, makelaars, belastingadviseurs en
accountants.64 Deze instellingen zijn wettelijk verplicht cliëntenonderzoek te verrichten, waarbij
zij genoemde UBO-informatie mogen inzien.
Naast Wwft-instellingen mogen de hierboven genoemde gegevens over uiteindelijk belanghebbenden
van juridische entiteiten ook worden ingezien door partijen die de sanctieregelgeving
dienen na te leven. Deze groep overlapt grotendeels met de Wwft-instellingen, maar
omdat de raadpleging van het register plaats vindt met een ander doel – namelijk naleving
van de Sanctieregelgeving – is het nodig om deze categorie toe te voegen.
De in het eerste lid, onder a en b, van artikel 22a genoemde partijen zullen waar
mogelijk autorisaties verkrijgen. Dat houdt in dat zij autorisaties verkrijgen waarmee
zij doorlopend toegang hebben tot de geregistreerde UBO-informatie bedoeld in artikel 15a,
tweede lid, onderdelen c en e, van de Handelsregisterwet 2007. Wanneer zij eenmaal de benodigde autorisaties hebben verkregen van de Kamer van
Koophandel dan kunnen zij bedoelde UBO-informatie inzien, zonder dat zij daartoe per
geval een verzoek moeten indienen.
Het voorgaande geldt uitdrukkelijk niet voor de in het tweede lid genoemde partijen;
zij dienen per geval een verzoek in te dienen bij de Kamer van Koophandel. Het betreft
hier partijen met een legitiem belang. Deze partijen dienen aan te tonen dat zij behoren
tot de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën en daarmee een legitiem
belang te hebben bij inzage in de UBO-informatie. Dit onderdeel betreft implementatie
van artikel 30, vijfde lid, onderdeel c, van de anti-witwasrichtlijn zoals dat onderdeel
gelezen moet worden sinds de uitspraak van het HvJ EU van 22 november 2022.65 Zoals in het algemeen deel van deze memorie van toelichting uiteengezet is, dient
een legitiem belang verband te houden met de doelstelling van de richtlijn en dient
elke lidstaat zelf te bepalen wat daaronder valt. In paragraaf 4.1.3 wordt deze groep
nader uitgewerkt.
Het vierde lid bevat een grondslag om in lagere regelgeving nadere uitwerking te geven
aan onder meer de wijze waarop bedoelde partijen toegang kunnen verkrijgen tot de
UBO-informatie. Voor een inhoudelijke toelichting wordt verwezen naar paragraaf 4.5.
Het vijfde lid creëert de mogelijkheid voor partijen om de informatie die in het UBO-register
over hen is vastgelegd in te zien. Dit kan relevant zijn om bij te houden of de gegevens
juist en volledig zijn ingeschreven.
D
Met deze toevoeging wordt bewerkstelligd dat bij algemene maatregel van bestuur ook
beperkingen kunnen vastgesteld ten aanzien van het bepaalde in artikel 22a (nieuw).
E
Met dit artikel wordt de groep die toegang heeft tot alle UBO-informatie uitgebreid.
Ten eerste wordt toegevoegd de autoriteiten die belast zijn met het toezicht op de
sanctieregelgeving, het gaat hier om de AFM en DNB. Ten tweede wordt in dit artikel
een grondslag gecreëerd om bij algemene maatregel van bestuur bestuursorganen en rechtspersonen
met een overheidstaak aan te wijzen die toegang krijgen tot het UBO-register wanneer
dit noodzakelijk is voor de uitvoering van een wettelijke of Europeesrechtelijke taak
of bevoegdheid. Voor een nadere uitwerking van deze categorie wordt verwezen naar
paragraaf 4.3. Met de voorgestelde aanpassing van het vijfde en zesde lid van artikel 28
wordt bewerkstelligd dat de organisaties die aan artikel 28 worden toegevoegd tevens
de gegevens gerangschikt op natuurlijk persoon kunnen inzien.
F
Met deze aanpassing wordt behouden dat de terugmeldplicht rust op bevoegde autoriteiten.
Tevens is met deze aanpassing bewerkstelligd dat er ook een terugmeldplicht rust op
aangewezen bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak en partijen die
toegang krijgen in het belang van de naleving van sancties en het toezicht en de handhaving
daarop.
Het doel hiervan is om de informatie in het register zo toereikend accuraat en actueel
mogelijk te houden.
Op grond van artikel 10c van de Wwft hadden ook Wwft-instellingen al een terugmeldplicht.
Artikel II
A
Dit betreft een technische aanpassing die bewerkstelligd dat de verwijzing in de definitie
van het begrip bevoegde autoriteit correct is.
B
Ten aanzien van hetgeen wordt voorgesteld in artikel 7, Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke
juridische constructies geldt mutatis mutandis hetgeen hierboven is toegelicht ten aanzien van het voorgestelde
artikel 22a van de Handelsregisterwet 2007. Waar mogelijk verkrijgen de in het eerste lid, onder a en b, van artikel 7 genoemde
partijen autorisaties waarmee zij doorlopend toegang hebben tot de geregistreerde
UBO-informatie.
C tot en met F
Met deze aanpassingen wordt bewerkstelligd dat de aan het voorgestelde artikel 7,
tweede lid, toegevoegde organisaties – overeenkomstig de FIU en de bevoegde autoriteiten –
worden uitgezonderd van de verplichting om uiteindelijk belanghebbenden inzicht te
geven in het aantal keer dat informatie over hen is opgevraagd uit het register, de
mogelijkheid krijgen om UBO-gegevens gerangschikt op natuurlijk persoon in te kunnen
zien, inzicht kunnen krijgen in wie de verzoekers zijn en toegang krijgen tot afgeschermde
informatie. Daarnaast wordt geregeld dat de Wwft-instellingen die op basis van artikel 10,
eerste lid, van de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts
en soortgelijke juridische constructies afgeschermde UBO-gegevens mogen inzien, dit
ook kunnen voor zover zij toegang krijgen in het kader van afdeling 5 van de Sanctiewet
1977.
G
Met deze aanpassing wordt behouden dat de terugmeldplicht rust op bevoegde autoriteiten.
Tevens is met deze aanpassing bewerkstelligd dat er ook een terugmeldplicht rust op
aangewezen bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak en partijen die
toegang krijgen in het belang van de naleving van sancties en het toezicht en de handhaving
daarop.
Het doel hiervan is om de informatie in het register zo toereikend accuraat en actueel
mogelijk te houden.
H
Dit onderdeel bewerkstelligd dat een besluit inzake de toegang van een partij met
een aantoonbaar legitiem belang op basis van het voorgestelde artikel 7, derde lid,
namens de Minister van Financiën wordt genomen door de Kamer van Koophandel.
Artikel III
Het Landelijk Bureau Bibob (LBB) heeft als bevoegde autoriteit op grond van artikel 51a,
onderdeel e, van het Handelsregisterbesluit toegang tot de UBO-registers. Op grond
van artikel 38a van de Handelsregisterwet 2007 en artikel 21 van de Implementatiewet
registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies,
heeft het LBB een terugmeldplicht. Dit houdt in dat zij melding moeten maken van een
discrepantie die zij aantreffen tussen de informatie over uiteindelijk belanghebbenden
in de UBO-registers en de informatie over uiteindelijk belanghebbenden waarover zij
zelf beschikken, tenzij dit niet passend is of de melding de eigen taken onnodig doorkruist.
Bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak waarvoor toegang noodzakelijk
is om uitvoering te kunnen geven aan hun onderzoek op basis van de Wet bevordering
integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) zullen bij algemene
maatregel van bestuur worden aangewezen en toegang krijgen tot de UBO-registers. Ook
voor deze groep gaat een terugmeldplicht gelden.
Op grond van artikel 20 en artikel 28 van de Wet Bibob geldt echter een geheimhoudingsplicht,
waardoor het nu niet mogelijk is om aan de terugmeldplicht te voldoen. Omdat bij het
raadplegen van de UBO-registers onjuistheden kunnen worden gesignaleerd, ligt hier
een belangrijke rol in het zorgdragen voor een toereikend, accuraat en actueel register.
Dit belang en het daarmee voorkomen dat mogelijk onjuiste gegevens onbewust gebruikt
worden door andere autoriteiten die toegang hebben tot de registers, weegt zwaarder
dan het geheimhouden van deze gegevens. Daarom wordt met het onderhavige artikel voorgesteld
om in de Wet Bibob een uitzondering op de geheimhoudingsplicht toe te voegen, zodat
aan de terugmeldplicht kan worden voldaan.
Artikel IV
Dit onderdeel regelt dat de verschillende artikelen of onderdelen daarvan op verschillende
tijdstippen in werking kunnen treden. De uitspraak van het HvJ EU heeft geleid tot
een ongeldigheidverklaring van een specifiek onderdeel van de gewijzigde Europese
anti-witwasrichtlijn over de openbare toegankelijkheid van het UBO-register. Omdat
dit onderdeel van deze richtlijn reeds is geïmplementeerd in Nederlandse regelgeving
is een spoedige aanpassing van onderdelen van de regelgeving nodig.
De Minister van Financiën, S.P.R.A. van Weyenberg
Bijlage. Transponeringstabel
Richtlijn (EU) 2015/849 van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2015 inzake
de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld
of terrorismefinanciering, tot wijziging van Verordening (EU) nr. 648/2012 van het
Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van Richtlijn 2005/60/EG van het Europees
Parlement en de Raad en Richtlijn 2006/70/EG van de Commissie (PbEU 2015, L 141/73)
Bepaling EU-regeling
Implementatie
beleidsruimte
Toelichting
Artikel 30, vijfde lid.
Artikel 22a, eerste en derde lid, en artikel 28, tweede lid, van de Handelsregisterwet
2007.
Nee.
Artikel 30, vijfde lid, onderdeel c, wordt nader uitgewerkt bij algemene maatregel
van bestuur.
Artikel 31, vierde lid.
Artikel 7, eerste t/m vierde lid, van de Implementatiewet registratie uiteindelijk
belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies.
Nee.
Artikel 31, vierde lid, onderdeel c, wordt nader uitgewerkt bij algemene maatregel
van bestuur.
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
S.P.R.A. van Weyenberg, minister van Financiën
Bijlagen
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen |
|---|---|---|
| PVV | 37 | Voor |
| GroenLinks-PvdA | 25 | Voor |
| VVD | 24 | Voor |
| NSC | 20 | Voor |
| D66 | 9 | Voor |
| BBB | 7 | Voor |
| CDA | 5 | Voor |
| SP | 5 | Voor |
| ChristenUnie | 3 | Voor |
| DENK | 3 | Voor |
| FVD | 3 | Voor |
| PvdD | 3 | Voor |
| SGP | 3 | Voor |
| Volt | 2 | Voor |
| JA21 | 1 | Voor |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.