Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting
36 569 Voorstel van wet van de leden De Hoop en Olger van Dijk tot wijziging van de Wet personenvervoer 2000 in verband met het mogelijk maken van provinciale inbesteding van openbaar vervoerconcessies (Wet provinciale inbesteding vervoerconcessies)
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
I. ALGEMEEN
1. Inleiding
Boodschappen doen, tijdig bij je werk komen, naar school gaan of het ziekenhuis bezoeken:
om actief deel te nemen aan de maatschappij is goede mobiliteit van cruciaal belang.
Niet iedereen heeft genoeg financiële middelen of plaats voor een auto. Het is daarom
belangrijk dat alle gebieden in Nederland worden ontsloten met betaalbaar, toegankelijk
en kwalitatief openbaar vervoer. Ook voor het halen van de klimaatdoelen is het van
belang om het openbaar vervoer de komende jaren te versterken.
Ondanks het evidente belang van het openbaar vervoer in Nederland, staat deze sterk
onder druk. Het stads- en streekvervoer heeft te kampen met forse kostenstijgingen
terwijl het passagiersniveau nog niet terug is op het niveau van 2019 (vóór corona).1 Tegelijkertijd groeit het provinciefonds niet voldoende mee2. Hierdoor kunnen provincies, welke bevoegd gezag zijn voor het regionale OV, vervoerders
niet genoeg compenseren om winstgevend te blijven. De vervoerders zijn op hun beurt
genoodzaakt om kaartjes fors duurder te maken en onrendabele buslijnen te schrappen.
De bereikbaarheid van de regio wordt daardoor snel slechter en het passagiersaantal
daalt. Deze ontwikkelingen maken het voor marktpartijen steeds minder interessant
om mee te dingen in de aanbesteding voor concessies.
Hoewel onderzoek naar marktwerking in het openbaar vervoer gemixte resultaten laat
zien3, lijkt marktwerking in het openbaar vervoer de bereikbaarheid in Nederland efficiënter
te hebben gemaakt.4 Bij nader onderzoek van de data, is het aannemelijk dat dit effect vooral afkomstig
is als gevolg van de initiële introductie van de marktwerking in 2006. Voor concessies
die niet zijn aanbesteed is overigens eenzelfde efficiëntie- en tevredenheidstoename
te ondervinden. Bij wisseling van concessiehouder daalt de klanttevredenheid doorgaans
zelfs.5 Ook heeft marktwerking het gebruik van het OV niet aantoonbaar vergroot.6
Doorgeschoten efficiëntie kan leiden tot maatschappelijk onwenselijke uitkomsten.
Buslijnen die niet rendabel zijn worden op grote schaal geschrapt,7 waardoor de bereikbaarheid met het openbaar vervoer met name in landelijke dunbevolkte
gebieden verslechtert.8 Het is problematisch dat juist daar essentiële voorzieningen minder bereikbaar worden
door het wegvallen van buslijnen. Een ander probleem voor het openbaar vervoer is
dat een absolute randvoorwaarde voor een efficiënte marktuitkomst is, dat er eerlijke
prijsvorming tot stand moet komen als gevolg van goed werkende concurrentie. Daarvoor
is een afdoende aantal aanbieders nodig, welke concurreren om de concessierechten
te winnen. Er zijn echter voor sommige provinciale concessies soms nog maar twee of
zelfs helemaal geen aanbieders die met een bod voor de invulling van een concessie
komen9. Het voordeel van efficiënte prijsvorming als gevolg van marktwerking staat in die
situaties sterk onder druk. Daarom is het van belang om te zoeken naar extra mogelijkheden
om ons openbaar vervoer op niveau te houden.
Door de optie tot inbesteding met een provinciaal vervoerbedrijf aan het instrumentarium
van provincies toe te voegen, kan de stabiliteit en bereikbaarheid van alle regio’s
gewaarborgd worden. Initiatiefnemers stellen voor deze toevoeging wettelijk vast te
leggen middels een aanpassing van de Wet personenvervoer 2000 (hierna: Wp2000). De
wetswijziging uit 2011, in de Wet aanbestedingsvrijheid OV grote steden10 waarbij voor de vier grote steden inbesteding mogelijk werd gemaakt, geldt daarbij
als voorbeeld.
2. Aanleiding
2.1 Huidige situatie
Binnen de huidige marktordening in het streekvervoer worden middels een aanbestedingsprocedure
door provincies exclusieve concessierechten uitgegeven voor een bepaalde regio (concessiegebied).
Dit houdt in dat vervoerders zich kunnen inschrijven met hun plannen voor het openbaar
vervoer in die regio. De vervoerders dienen zich daarbij te houden aan het door de
provincie opgestelde programma van eisen, waarin de minimale verwachtingen met betrekking
tot de dienstverlening staan vermeld. De provincie kiest na het beoordelen van alle
inschrijvingen een vervoerder die het openbaar vervoer vervolgens mag uitvoeren voor
een bepaalde periode. Deze periodes variëren tussen de vijf en vijftien jaar.
Door groeiende onzekerheden in de markt lopen aanbestedingsprocedures niet altijd
meer zoals het volgens de theorie zou moeten lopen. Tijdens de coronacrisis moesten
provincies noodgedwongen de opbrengstverantwoordelijkheid op zich nemen11, terwijl deze in goede tijden bij de private bedrijven lag. Maar zelfs met dergelijke
toezeggingen stonden aanbieders nog niet in de rij.12 Als gevolg van de gegroeide onzekerheid kwamen er maar enkele of geen inschrijvingen
voor nieuwe concessies in diezelfde periode. Hierdoor moesten er noodconcessies worden
uitgeschreven tot een nieuwe vervoerder werd gevonden.
Ook na de coronacrisis blijft het enthousiasme op de markt voor het Nederlands streekvervoer
uit. Recentelijk is er geen enkel bedrijf bereid gevonden om de concessie in Zeeland
te vervullen vanaf 2025. Bedrijven geven onder andere aan de exploitatiebijdrage te
laag te vinden, de concessieperiode te kort.13 Dat terwijl de provincie Zeeland met een alternatief vervoersplan, waarin flexibeler
vervoer en minder vaste busdiensten worden voorgesteld, al veel heeft toegegeven aan
de wensen van de markt14. Dat blijkt dus niet genoeg.15 De door vervoerders gewenste flexibilisering ondermijnt de maatschappelijke basisbehoefte
van toegankelijke mobiliteit voor iedereen. Scholieren en ouderen dreigen op die manier
in te boeten op hun autonomie. Bovendien neemt de leefbaarheid op met name het platteland
verder af wanneer jongeren besluiten om mede als gevolg van de slechte bereikbaarheid
hun woonplaats te verlaten.
De flexibilisering van vaste buslijnen is een bredere trend in Nederland. Provincies
hebben weinig zeggenschap over de dienstregeling, zolang ze geen extra geld op tafel
leggen. De financiën van provincies zijn op hun beurt afhankelijk van het door het
Rijk gefinancierde provinciefonds. De regering heeft deze echter niet dusdanig aangevuld
om de kostenstijgingen in het OV volledig te kunnen compenseren. Dit leidt ertoe dat
vervoerders zonder consequenties in lopende concessies buslijnen kunnen schrappen
of besluiten dorpen over te slaan.16
17
18
19 Pointer becijferde een afname van 527 bushaltes in 5 jaar. Vooral in dunbevolkte
gebieden is deze afname significant. 11% van de Drentse haltes verdween in die korte
periode.20 Het voorzieningenniveau is door alle bovengenoemde ontwikkelingen inmiddels met 30%
gedaald ten opzichte van het jaar 2019.21
In de verslaggeving rondom de geflopte aanbesteding in Zeeland valt te lezen dat inwoners
zich geen zorgen hoeven te maken of er überhaupt nog bussen blijven rijden.22 Middels eerdergenoemde noodconcessies kunnen provincies inderdaad altijd vervoer
garanderen, ook wanneer er geen inschrijvingen zijn voor de reguliere concessie. Deze
noodconcessies bleken in het verleden echter prijzig en staan vaak niet in dienst
van het optimaal functioneren van het openbaar vervoer op de lange termijn. Aanbieders
zijn in een noodconcessie immers niet langdurig verbonden aan de concessie: slechts
twee jaar. Dat is te kort om investeringen te doen in hoogwaardige toekomstgerichte
service, ook moeten de transitiekosten om een aanbestedingsronde te vervolmaken worden
verspreid over minder jaren, zowel voor de overheid als voor de aanbieder. Dat geeft
een opwaartse druk op de prijs. Noodconcessies gaan doorgaans gepaard met opbrengstenverantwoordelijkheid
voor de concessieverlener in economisch onzekere en daardoor dure tijden. Dat leidt
tot hoge kosten die later niet gecompenseerd worden door hogere opbrengsten. Uit wetenschappelijk
onderzoek blijkt tevens een duidelijke correlatie tussen een langere contractduur
en een hogere kostenefficiëntie.23
2.2 Probleem
De huidige situatie zorgt voor een nederwaartse spiraal wat betreft OV-aanbod en vervoerskosten
voor reizigers. Door het verslechterde aanbod en hogere prijzen nemen minder mensen
het openbaar vervoer, waardoor OV-verbindingen onrendabel worden. Deze worden wegbezuinigd
wat weer leidt tot een verslechtering van het aanbod. Dit speelt voornamelijk in dunbevolkte
gebieden, terwijl de afstanden en gebrek aan alternatieve vervoersmethoden daar juist
het grootst zijn. Vervoersarmoede ligt daardoor voor veel mensen op de loer.
De gebrekkige marktwerking versterkt de nederwaartse spiraal. Doordat er geen gezonde
concurrentie meer is tussen de buitenlandse vervoersbedrijven, bepalen de bedrijven
de randvoorwaarden van de concessie. De overheid is geen marktmeester meer en ziet
vervoersbedrijven hun positie meer en meer uitbaten. Dit kwam bijvoorbeeld aan de
oppervlakte toen provincies tijdens de corona pandemie tijdelijk de opbrengstverantwoordelijkheid
en financiële risico’s op zich namen in een aantal concessies toen deze sterk verlieslijdend
waren.24
25 Dat terwijl de winsten in goede tijden volledig toekwamen aan de vervoerders. Ook
het feit dat de provincies de ambitie om vaste lijnen in stand te houden moeten loslaten
om de markt tegemoet te komen wekt sterk de indruk dat bedrijven de regie hebben,
niet de overheid.26 De overmacht van private vervoerders blijkt ook uit de manier waarop busbedrijven
met onrealistisch goede biedingen recente concessies hebben gewonnen. De beloften
die worden gedaan blijken vervolgens onuitvoerbaar. Het is voor overheden blijkbaar
lastig om tijdens het aanbestedingsproces te beoordelen of de beloften wel waargemaakt
kunnen worden. Later intrekken van een concessierecht als gevolg van wanprestaties
is een complexe operatie, heeft grote gevolgen voor de stabiliteit van het openbaar
vervoer en verhoogt onzekerheid voor personeel.27 Het ligt voor de hand dat deze optie door provinciebesturen zoveel mogelijk wordt
vermeden. Er is daarmee sprake van lock-in. De boetes die worden opgelegd aan vervoerders
zijn de enige andere manier om tijdens een concessieperiode bij te sturen.28
29
Wanneer er op de huidige manier wordt doorgegaan, wordt de nederwaartse spiraal niet
gekeerd. Onrendabele lijnen zullen verder geschrapt worden, wat leidt tot minder reizigers.
In ultimo leidt dat tot dure kaartjes en nauwelijks OV-aanbod. De leefbaarheid en
brede welvaart van het platteland zullen snel achteruitgaan als er niet wordt ingegrepen.
Juist frequent rijdende buslijnen zijn immers essentieel voor een bereikbaar en verbonden
platteland. Uit recent gesloten provinciale coalitieakkoorden en aangenomen statenmoties
over de rol van de markt in het openbaar vervoer, blijkt dat deze roep om actie richting
het Rijk steeds groter wordt.30
31
32
Naast de achterblijvende marktwerking, speelt er in het openbaar vervoer een nieuwe
ontwikkeling. Het Bestuursakkoord Zero Emissie Regionaal Openbaar Vervoer Per Bus
(BAZEB)33 bepaalt dat alle stads- en streekbussen in 2030 zero-emissie moeten zijn. De busvloten
worden daarom in rap tempo vernieuwd en geëlektrificeerd. De aanschaf van veel bussen
in een keer en de bijbehorende (laad)infrastructuur is in de meeste gevallen belegd
bij de private vervoerders. Dat terwijl de investeringen doorgaans concessie-overstijgend
uitwerken. Het is wenselijk dat de volgende vervoerder deze infrastructuur ook gebruikt.
Vanwege de druk om kosten te minimaliseren gaat de overgang niet altijd even goed.
Een recent voorbeeld is de concessie Twente en IJssel-Vecht.34
35 Bedrijven blijken niet altijd bij machte om dergelijke mega-operaties in goede banen
te leiden, wat kan leiden tot jarenlange problemen voor reizigers en chauffeurs.36 De Europese Commissie wil tegen deze uitwassen in actie komen, maar het kan nog wel
even duren voordat dit echt beleid wordt.37 Op de korte termijn is het enige alternatief voor provincies om de infrastructuur
zelf aan te schaffen, en los te koppelen van de vervoersconcessie. Om te voorkomen
dat vervoer en infrastructuur van elkaar losgeknipt moeten worden, kan deze wetswijziging
een oplossing bieden.
Ook het diverse aanbod van modaliteiten in vervoersconcessie vergroot de wenselijkheid
van inbesteding van vervoersconcessies. Zoals de memorie van toelichting op de Wet
aanbestedingsvrijheid OV grote steden uit 2011 stelt is een goede aansluiting tussen
modaliteiten essentieel om een goed openbaar vervoer aan te kunnen bieden aan de reizigers.
Dit is een van de hoofdredenen geweest om inbesteding in de grootstedelijke concessies
mogelijk te maken. De complexiteit van niet-stedelijke vervoersconcessies is eveneens
niet verwaarloosbaar. Dat wordt versterkt doordat concessiegebieden steeds groter
worden.38 Concessies kennen soms al meerdere modaliteiten, zoals de trein en bus. Maar ook
veerponten kunnen in een concessie opgenomen worden, zoals dat in Amsterdam gebeurt.
Het toevoegen van dergelijke modaliteiten, vooral tijdens een lopende concessie, wordt
vergemakkelijkt met de optie van inbesteding.
3. Hoofdlijnen wetsvoorstel
3.1 Achtergrond
In verscheidene provincies klinkt de roep om meer sturing te krijgen op de manier
waarop het openbaar vervoer geregeld is.39
40 Een mogelijkheid daartoe is het overnemen van de opbrengstverantwoordelijkheid door
provincies. Dit is wettelijk nu al mogelijk. Winsten van de vervoerder zijn dan verzekerd
en alle risico’s worden afgewenteld op de overheid, terwijl er geen volledige regie
op het aanbod tegenover staat. Een ander alternatief kan worden geboden door provincies
de mogelijkheid te geven tot de oprichting van een provinciaal OV-bedrijf. De provinciale
overheid neemt dan, net als bij het overnemen van de opbrengstverantwoordelijkheid,
alle risico’s over. Daar staat echter volledige regie en sturing op het aanbod tegenover.
Een dergelijke toevoeging aan het instrumentarium van decentrale overheden is eerder
al gedaan bij de wetswijziging in de Wp2000 op initiatief van het Kamerlid Monasch
e.a. in 2011 (Wet aanbestedingsvrijheid OV grote steden). Bij deze wetswijziging werd
het mogelijk gemaakt voor de G4-steden om het stadsvervoer te verzorgen middels een
inbesteding aan een stadsvervoersbedrijf.
3.2 Werking wet
In artikel 63a, eerste en tweede lid, van de Wp2000 is een bevoegdheid voor een (vervoer)regio
die de gemeente Amsterdam, Rotterdam, Den Haag (eerste lid) of Utrecht (tweede lid)
omvat, opgenomen om voor openbaar vervoer, anders dan per trein, een inbesteding te
doen (stedelijke inbesteding).
In de artikelen 63ab tot en met 63c van de Wp2000 zijn eisen opgenomen waar een vervoerder
in het geval van een stedelijke inbesteding aan moet voldoen. In artikel 63ab, eerste
lid, van de Wp2000 wordt geregeld dat de Autoriteit Consument en Markt een prestatievergelijking
uitvoert van vervoerders aan wie een concessie is verleend als bedoeld in artikel
63a. Artikel 63b, eerste lid, regelt dat de vervoerder aan wie op grond van artikel
63a een concessie is verleend zelf niet mag meedoen aan aanbestedingen voor openbaar
vervoer buiten het grondgebied van de regio waar de concessie als bedoeld in artikel
63a is verleend. Artikel 63c ziet toe op de boekhouding en administratie.
Onderhavig wetsvoorstel voorziet erin om bij deze eisen aan te sluiten wat betreft
inbestedingen van concessies waarbij provincies bevoegd gezag zijn. De eisen die in
de Wp2000 worden gesteld aan een stedelijke inbesteding gelden dan ook voor een provinciale
inbesteding.41
Om deze werking te bewerkstelligen wordt er een lid toegevoegd aan artikel 63a. Dit
lid voorziet in een uitzondering op de plicht tot openbaar aanbesteden (artikel 61
Wp2000) voor gedeputeerde staten, wanneer er wordt inbesteed aan een vervoerder waarop
gedeputeerde staten zeggenschap uitoefent. Dit nieuwe lid heeft daarmee dezelfde uitwerking
als het huidige eerste lid van artikel 63a voor de gemeenten Amsterdam, ’s-Gravenhage,
Rotterdam en het tweede lid voor de gemeente Utrecht hebben.
Naast deze aanpassing ziet het wetsvoorstel toe op een wijziging van artikel 63b van
de Wp2000. In artikel 63b, eerste lid, wordt een verwijzing naar artikel 63a, eerste
en tweede lid, vervangen door een verwijzing naar artikel 63a, eerste en tweede lid
en het bij dit wetsvoorstel nieuw voorgestelde artikel 63a, derde lid.
De mogelijkheid tot inbesteding, die door het wetsvoorstel wordt voorgesteld ziet
opverschillende vervoersmodaliteiten zoals bus en personenvervoer per trein. De mogelijkheid
tot inbesteding door provincies kan daardoor ook worden toegepast bij regionale treinlijnen
die momenteel los aanbesteed worden. In dat opzicht strekt deze wetswijziging verder
dan die van Monasch e.a. uit 2011. Gezien de goede marktprestaties van los aanbesteedde
treinlijnen zal er voor die lijnen in de praktijk niet snel tot inbesteding worden
overgegaan.
3.3 Extra instrument
Met de voorgestelde wetswijziging wordt het instrument van inbesteding dus toegevoegd
aan het al bestaande instrument van aanbesteding van vervoersconcessies. Dat gebeurt
wel onder de bij Europese verordening42 vastgelegde voorwaarden. Zo mag een dergelijke onderhandse gunning alleen aan een
bedrijf worden verstrekt waarover de concessieverlener aanmerkelijke zeggenschap uitoefent
en mag hetzelfde bedrijf niet meedoen aan openbare aanbestedingen elders. Tevens mag
de uitzondering op de aanbestedingsplicht alleen gebruikt worden om de vervoersbehoeften
van stedelijke agglomeraties of plattelandsgebieden, of beide, te dekken.
Op deze manier kunnen provincies er in normale situaties voor kiezen om de concessieverlening
te verstrekken zoals dat momenteel al gebeurt middels een aanbestedingsprocedure.
Echter, wanneer een provincie merkt dat de markt faalt, bijvoorbeeld door een gebrek
aan geschikte inschrijvingen of onzekere economische tijden, kan de optie tot inbesteding
worden gelicht. Hierdoor krijgen regionale overheden meer grip op de dienstregeling
en kwaliteit van het openbaar vervoer. Marktpartijen worden bovendien met het aannemen
van deze wet verder gestimuleerd om de service en het aanbod in de door hen gewonnen
concessies te verbeteren.
3.4 Nut en noodzaak
De tijden zijn veranderd als gevolg van de coronacrisis. Private bedrijven kunnen
hun beloftes niet nakomen en moeten door de opdrachtgevende overheden steeds vaker
gesommeerd worden.43
44 Voor dichter bevolkte gebieden lijkt de huidige aanbestedingsmethodiek afdoende te
werken. Vooral in dunner bevolkte gebieden worden buslijnen geschrapt. Overheden moeten
deze gaten vervolgens opvangen met doelgroepenvervoer, of vrijwilligers moeten gevonden
worden om buurtbussen te kunnen rijden. Deze flexibele alternatieven die doorgaans
worden aangeboden leggen door de noodzaak tot tijdige reservering drempels op voor
de gebruikers van dit vervoer. Deze trend is onwenselijk in relatie tot de al slechte
bereikbaarheid van het platteland, getuige het rapport Elke Regio Telt.
Uit wetenschappelijk onderzoek blijkt er geen duidelijke correlatie tussen aanbesteding
en kostenefficiëntie. Sterker, concessies die in Nederland inbesteed worden, neigen
meer kostenefficiënt te zijn dan concessies die middels aanbesteding worden ingevuld,
zowel als er wordt gekeken naar kosten per gereden uur, als per reizigerskilometer.45 Tevens is aangetoond dat de oligopolistische competitie in het openbaar vervoer leidt
tot relatief wenselijke maatschappelijke uitkomsten voor drukke trajecten, maar juist
tot slechte service en onnodig hoge prijzen op minder drukke trajecten.46 De optie tot inbesteding kan voor concessiegebieden op het platteland dus een welkome
verbetering teweegbrengen.
Een aanbesteding leidt tot maatschappelijk wenselijke uitkomsten wanneer meerdere
bedrijven concurreren om het verkrijgen van de concessierechten. Wanneer er slechts
een aanbieder is, vervallen deze voordelen. Voor niet verstedelijkte gebieden is de
kwaliteit van het OV in dat geval zelfs lager dan wanneer er helemaal niet wordt aanbesteed.47 Dat is een interessant gegeven omdat dit impliceert dat vervoersbedrijven er of van
op de hoogte zijn wanneer ze de enige aanbieder zijn, of bij hun bod al op gokken
dat ze mogelijk de enige aanbieder zijn. Het ACM constateerde dat het aantal private
vervoerders die meedingen in aanbestedingen van vervoersconcessies met 40% is gedaald
tussen 2015 en 2020, van 10 naar 648. Per 1 januari 2023 zijn er nog maar 5 vervoerders actief49, naast de gemeentelijke vervoersbedrijven in de stadsregio’s. Voor plattelandsconcessies
zijn recentelijk maar twee50 of drie51 bedrijven die een bod uitbrengen. Voor de concessies in verstedelijkt gebied is er
animo van vier52 of vijf53 aanbieders. Het is lastig om de marktinteresse voor niet-stedelijke vervoersconcessies
over de tijd te vergelijken, vanwege veranderende concessiegrenzen. De interesse lijkt
tanende. Zo waren er voor concessie Fryslân in 2015 nog vier54 gegadigden, in 2023 waren dit er drie55. Voor Zeeland waren het er in 2014 drie, terwijl er recentelijk nul aanbieders geïnteresseerd
waren. Het dalend aantal potentiele vervoerders, vooral in de niet stedelijke gebieden,
verlaagt de prikkel om hoge kwaliteit te bieden. Immers, de kans dat een vervoerder
de aanbesteding verliest wordt kleiner. Tot op heden is er door de overheid nog geen
antwoord geformuleerd op dit marktfalen.
In een markt waar het aantal aanbieders zeer gering is, kan de gewenste concurrentie
onder druk komen te staan. Het hebben van een optie tot inbesteding versterkt de onderhandelingspositie
van overheden richting vervoersbedrijven. Tegelijkertijd versterkt het hebben van
de optie tot aanbesteding de druk bij een publiek vervoersbedrijf om hoge kwaliteit
te leveren.34 Onderzoek toont aan dat provincies inmiddels goed ervaren zijn met het aanbestedingsproces,
waardoor de inschatting of inbesteding wenselijk is goed gemaakt kan worden.56
Naast het in balans brengen van de machtsverhoudingen tussen overheid en markt, en
het voorkomen van verschraling van OV op het platteland is het verbeteren van de coordinatie
van assets, bijvoorbeeld met betrekking tot de elektrificatie van de busvloten zoals
eerder genoemd, een belangrijk argument. Ook voor het opvangen van marktonzekerheid
in tijden van pandemie of geopolitieke tegenspoed is een publiek OV bedrijf een nuttig
alternatief om achter de hand te hebben. Onderzoek naar de kwaliteit van OV tijdens
de COVID-crisis wijst uit dat landen waar overheden een sterke en regisserende rol
hadden in het OV, sneller herstel in reizigersaantallen ondervonden, dan landen waar
private partijen dominant zijn, zoals in Nederland. 57
Als laatste is de noodzaak tot het mogelijk maken van inbesteding te vinden in het
belang van het OV-personeel. De druk op personeel in het openbaar vervoer is erg hoog.
Om aanbestedingen te winnen worden er door vervoerders ambitieuze plannen ingediend
tegen minimale kosten. Om winsten te maximaliseren proberen bedrijven hun ritten zo
efficient mogelijk in te zetten. Dat gaat ten koste van rusttijden van chauffeurs,
zorgt voor onregelmatige werktijden en stress.58 Het ziekteverzuim onder buschauffeurs is volgens het CBS met 11 procent ruim twee
keer zo hoog als gemiddeld. Na de overgang van een concessie naar een andere vervoerder
is dit verzuim gemiddeld zelfs 25%.59 De personeelstekorten verhogen de werkdruk alleen maar verder. Een publiek vervoersbedrijf
hoeft niet alleen de financiele belangen van de aandeelhouder te dienen, maar kan
ook de expliciete taak krijgen om de arbeidsomstandigheden van personeel te verbeteren.
Het ziekteverzuim zal in dat geval lager zijn en het aantrekken van personeel wordt
vergemakkelijkt. De betrouwbaarheid van het openbaar vervoer wordt daarmee versterkt.
3.5 Voor- en nadelen
Bij het mogelijk maken van inbesteding van openbaar vervoer-concessies, zijn er voor-
en nadelen te identificeren. Een nadeel kan zijn dat provincies gebruik maken van
deze optie terwijl de markt door middel van een openbare aanbesteding voor de in te
vullen concessie afdoende werkt. Het oprichten van een provinciaal vervoersbedrijf
is dan waarschijnlijk duurder dan het vrijgeven van de concessie aan een commercieel
bedrijf. Er zal expertise van buiten ingehuurd moeten worden voor het maken en draaien
van een volwaardige dienstregeling met passend materieel. Omdat de oprichting van
een provinciaal vervoersbedrijf in financieel en organisatorisch opzicht complex is,
is het onwaarschijnlijk dat provincies tot deze oprichting zullen overgaan indien
de markt vergelijkbare vervoersdiensten kan aanbieden. Oneigenlijk en te lichtzinnig
gebruik van deze mogelijkheid tot inbesteding ligt daarom niet voor de hand. Wanneer
meerdere provincies gezamenlijk belangen nemen in een dergelijk vervoersbedrijf, op
een manier die vergelijkbaar is met de belangen die overheden hebben in de netbeheerders
van het Nederlands elektriciteitsnet, kunnen financiële en beleidsmatige risico’s
deels worden afgedekt en kunnen vervoersbedrijven ontstaan met voldoende slagkracht
om concessies te vervullen.
Tegenover de risico’s staat dat de concessieverlener na inbesteding meer zeggenschap
heeft, winsten niet verdwijnen naar grote buitenlandse staatsdeelnemingen terwijl
risico’s afgewenteld worden op de belastingbetaler en de dienstregeling makkelijker
aangepast kan worden op maatschappelijke wensen. Ook kan de wetswijziging zorgen voor
de zekerheid van een constant OV-aanbod voor reizigers, een betere mogelijkheid tot
het bieden van goede arbeidsvoorwaarden en biedt de stabiliteit ruimte voor lange
termijn investeringen in materieel en diensten. Daarnaast draagt de mogelijkheid tot
inbesteding bij aan het versterken van de concurrentie in de vervoersmarkt.
4. Relatie tot Europese regelgeving
In de PSO-verordening60 is openbare aanbesteding voor contracten voor openbaar vervoer het uitgangspunt.
De PSO-verordening kent een aantal uitzonderingen op dit uitgangspunt61.
Eén van die uitzonderingen geldt wanneer een bevoegde plaatselijke overheid zelf openbare
personenvervoersdiensten aanbiedt of onderhands een openbaredienstcontract gunt aan
een juridisch onafhankelijke entiteit waarover de bevoegde plaatselijke overheid net
als over haar eigen diensten zeggenschap uitoefent (een dergelijke onderhandse gunning
is aan te merken als een inbesteding). Van deze uitzondering op de aanbestedingsplicht
mag volgens artikel 5, tweede lid, van de PSO alleen gebruik worden gemaakt als aan
het volgende is voldaan:
1) Deze uitzondering mag alleen gebruikt worden als de nationale wetgeving het niet verbiedt.
2) Het moet gaan om openbare dienstcontracten in de vorm van concessieovereenkomsten.
3) Deze uitzondering mag alleen gebruikt worden voor geïntegreerde (onderling verbonden)
diensten om de vervoersbehoeften van stedelijke agglomeraties of plattelandsgebieden,
of beide, te dekken.
4) De bevoegde plaatselijke overheid oefent zeggenschap uit over het vervoerbedrijf als
over haar eigen diensten. Zeggenschap wordt beoordeeld overeenkomstig artikel 5, tweede
lid, onder a, van de PSO-verordening.
5) In geval van een groepering van overheden moet er sprake zijn van tenminste één bevoegde
plaatselijke overheid die zeggenschap uitoefent over het vervoerbedrijf als over haar
eigen diensten.
6) Het vervoerbedrijf en eventuele dochtervennootschappen nemen niet deel aan openbare
aanbestedingen voor het verrichten van openbaar personenvervoer buiten het grondgebied
van de bevoegde plaatselijke overheid.
7) Wanneer onderaanneming voor de openbare vervoersdiensten (als bedoeld in artikel 4,
zevende lid, van de PSO) wordt overwogen, is de interne exploitant gehouden de openbare
personenvervoersdienst grotendeels zelf uit te voeren.
Met het aannemen van dit wetsvoorstel, wordt er voldaan aan de eerste voorwaarde.
Provincies moeten vervolgens zelf zorgen dat er wordt voldaan aan de andere zes voorwaarden.
Zoals in paragraaf 3.2 is opgemerkt kan de mogelijkheid tot inbesteding door provincies,
zoals opgenomen in dit wetsvoorstel, ook betrekking hebben op regionaal treinvervoer.
Voor treinvervoer dient opgemerkt te worden dat voor openbaar vervoer per spoor er
open toegangsrechten bestaan.62 Bij zowel een openbare aanbesteding als bij een eventuele inbesteding van treinvervoer
door een provincie dient onderzocht te worden of het gewenste openbaar vervoer per
spoor ook zonder betrokkenheid van de provincie door de markt kan worden aangeboden.63
5. Financiële gevolgen
Voor de Rijksfinanciën zijn er geen gevolgen te verwachten als gevolg van de invoering
van dit wetsvoorstel. Ook voor provincies zijn er geen directe financiële gevolgen.
Dat verandert wanneer provincies ervoor kiezen om op basis van deze wet een vervoersbedrijf
op te richten. Provincies gaan zelf over deze keuze en de bijbehorende financiële
risico’s.
6. Reactie Staatssecretaris
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat heeft in een brief gereageerd
op onderhavig wetsvoorstel, in samenhang met enkele aangenomen moties.64 De Staatsecretaris beweert dat er «vanuit de markt in de afgelopen jaren voldoende
belangstelling gebleken [is] doordat (veelal) meerdere vervoerders biedingen doen.».
Dat is inderdaad het geval. Echter is het aantal actieve partijen op de markt sinds
2015 met 40% gedaald en lijkt de marktinteresse voor recente aanbestedingen van niet-stedelijke
concessies lager dan voorheen. Het is dan ook onzeker of de belangstelling vanuit
de markt zoals die de afgelopen jaren was in stand blijft. Voorsorterend op een scenario
waarin de marktomstandigheden verslechteren, is het juist verstandig de optie tot
inbesteding toe te voegen aan het provinciale instrumentarium. De Staatssecretaris
geeft aan dat wanneer een provincie wil overgaan tot inbesteden die provincie zal
moeten aantonen dat huidige systeem van openbaar aanbesteden niet (goed) werkt. De
verplichting om dit aan te tonen, staat niet expliciet in de PSO-verordening. Wel
dient een provincie in het kader van behoorlijk bestuur bij de onderbouwing van de
keuze tot inbesteding inzichtelijk te maken dat zij de inbesteding verkiest boven
een openbare aanbesteding omdat de markt het gewenste openbaar vervoer niet in dezelfde
mate of onder dezelfde voorwaarden kan leveren.
De Staatssecretaris schrijft in haar brief ook dat het aannemelijk dat is dat het
inbesteden van de openbaar vervoerdiensten (via een provinciaal vervoersbedrijf) leidt
tot bezwaar vanuit de Europese Commissie en vanuit marktpartijen wanneer aangetoond
is dat de marktbepaalde diensten kan leveren. Marktpartijen en de Europese Commissie
kunnen in een gerechtelijke procedure bij de Nederlandse dan wel de Europese rechter
aanvechten. Wanneer het overgaan tot inbesteding goed onderbouwd is, en door de provincie
aan alle eisen van de PSO-verordening (zie paragraaf 4) en de Wet personenvervoer
2000 is voldaan, is de inschatting van de indieners van dit wetsvoorstel dat een rechter
de inbesteding niet in strijd met het (EU-)recht zal achten. De PSO-verordening staat
inbesteding immers onder bepaalde strikte voorwaarden en in bepaalde gevallen toe.
Dit strikte kader in de PSO-verordening voor inbesteding heeft als doel om concurrentieverstoring
te voorkomen.65
Het onderzoek van Decisio uit 2020 wordt door de Staatssecretaris aangehaald om te
onderbouwen dat marktwerking het OV heeft verbeterd. De initiatiefnemers weerleggen
die bewering niet. Echter nuanceren de onderzoeken die in paragraaf 3.4 worden aangehaald
de bewering van de Staatssecretaris wel. Een causaal verband tussen marktwerking en
beter OV kan ook Decisio niet aantonen. Tevens lijkt vooral de initiële overgang van
publieke naar private organisatie in 2006 voor een efficiëntiesprong te hebben gezorgd,
maar zijn de resultaten nadien niet significant. Zeker in vergelijking met de inbesteedde
stedelijke concessies. Uit de literatuur blijkt dat aanbesteding voor drukkere trajecten
leidt tot wenselijke marktuitkomsten, voor minder drukke trajecten juist niet. Een
provinciaal-OV-bedrijf zal zich moeten bewijzen ten opzichte van private aanbieders
om de concessie blijvend in te vullen. De prikkel om te leveren verdwijnt met deze
wet niet, de concurrentie wordt juist versterkt.
De initiatiefnemers zijn zich ervan bewust dat het oprichten van een vervoerbedrijf
een ingrijpende en kostbare organisatorische verandering is, zoals de Staatssecretaris
opmerkt. De PSO biedt overheden de mogelijkheid om gezamenlijk bezit te nemen in een
vervoersbedrijf. Provincies zouden de risico’s, kosten en organisatie op die manier
kunnen verdelen.
De Staatssecretaris schrijft dat ze geen signalen heeft ontvangen dat de provincies
de wens hebben om een eigen vervoersbedrijf op te richten. Uit de consultatiereacties
blijkt echter ook geen weerstand vanuit provincies. Tegelijkertijd is er vanuit de
provincie Limburg positief gereageerd op de wet, in de consultatie die is gesloten
na de publicatie van de brief van de Staatssecretaris.
7. Consultatie
Op de internetconsultatie zijn enkele reacties op het wetsvoorstel ingediend. Naar
aanleiding hiervan is de toelichting aangescherpt. De consultatiereacties zijn geen
aanleiding geweest voor het aanpassen van de wetstekst zelf.
7.1 Provincies
De provincie Limburg reageerde positief op de wetswijziging. Deze provincie kent een
multimodale concessie (bus én trein) en geeft aan dat het van belang is dat inbesteding
ook voor dat type concessies toegepast kan worden. Dat is al voorzien in de wetstekst.
Echter was dit nog niet op te maken uit de toelichting. Om deze reden is er een extra
alinea toegevoegd onder paragraaf 3.2.
7.2 Vakbonden
Ook vakbond FNV is positief over deze wetswijziging. Ze wijzen erop dat de aanbestedingssystematiek
leidt tot concurrentie op kostenbesparingen, wat slechtere arbeidsomstandigheden tot
gevolg heeft. De FNV bepleit tenslotte dat deze wet zal leiden tot betere prestaties
van vervoersbedrijven op dienstverlening en werkgeverschap.
7.3 Private vervoerders
De Federatie Mobiliteitsbedrijven Nederland (FMN) ziet deze wet niet als oplossing
voor de dreigende uitdunning van lijnen, en pleit voor meer flexibilisering. De door
de FMN aangestipte onvolkomenheden zijn in de toelichting aangevuld.
De FMN geeft aan dat het schrappen van buslijnen geen gevolg is van de aanbestedingssystematiek,
maar van achterblijvende budgetten. Het is waar dat de budgetten achterblijven bij
de groei van de kosten. Echter, dat is niet het enige probleem. Beperkte marktinteresse
is zoals in deze toelichting onderbouwd wordt een wezenlijk probleem voor plattelandsconcessies.
Daarnaast zorgt de concurrentie op kostenminimalisatie, zoals de FNV aangeeft, voor
een relatief groot tekort aan personeel. De oplossing die FMN ziet in flexibilisering
is vanuit bedrijfseconomisch perspectief te verantwoorden. Indieners zijn echter van
mening dat het maatschappelijk wenselijk is om vaste buslijnen ook in de buitengebieden
te behouden.
In haar reactie stelt de FMN onterecht dat deze wet ervoor zorgt dat er teruggegaan
wordt naar de situatie van voor de WP2000. Afgezien van het feit dat dit volgens Europese
wetgeving helemaal niet zou kunnen, is dat ook niet de intentie van de initiatiefnemers.
De aanbestedingssystematiek werkt voor de meeste concessies naar behoren, en hoeft
ook na het aannemen van deze wet niet te verdwijnen. Provincies moeten immers een
goede onderbouwing aanleveren, alvorens er tot inbesteding kan worden overgegaan.
Voornamelijk voor concessies in niet-stedelijke regio’s, waar de marktinteresse voor
een stabiel en goed dekkend OV-netwerk laag is, kan de optie tot inbesteding tot een
meerwaarde leiden. De FMN haalt het rapport van Decisio aan om aan te tonen dat aanbesteding
per definitie beter werkt dan inbesteding. De onderzoeken die in paragraaf 3.4 worden
aangehaald nuanceren dat beeld.
Ook beargumenteert de FMN waarom het mislukken van recente aanbestedingen niet op
de markt verhaald kan worden. Wat betreft de mislukte aanbestedingen tijdens de COVID-pandemie
bevestigt de reactie van de FMN de zorgen van de initiatiefnemers. Vervoersbedrijven
blijken hun diensten niet aan te willen bieden in slechte tijden. Omdat OV een basisvoorziening
is, en daarmee een «too big to fail» status heeft, zijn verliezen publiek en winsten
privaat. Wat betreft de Zeeuwse case worden de zorgen van de initiatiefnemers eveneens
bevestigd. Om interessant te blijven voor de markt moet er flink geflexibiliseerd
worden. Uit de GS-brief die door FMN zelf wordt aangehaald blijkt dat vervoerders
de huidige OV-structuur met vaste en soms «lege» buslijnen niet houdbaar achten. Dit
is een van de argumenten waarom bedrijven geen bod willen doen.66 Het verdwijnen van vaste lijnen zorgt ervoor dat steeds minder mensen betrouwbaar
van A naar B kunnen komen. De argumentatie omtrent de meerkosten van noodconcessies
is uitgebreid onder paragraaf 2.1.
Als laatste gaat FMN in op de parallel met de Wet aanbestedingsvrijheid OV grote steden.
De FMN beweert dat de positieve effecten van concurrentie geheel verdwijnen wanneer
de optie tot inbesteding bestaat. Dat is niet in lijn met de goede resultaten die
in inbesteedde concessies op OV gebied worden gehaald en met de bevindingen in de
literatuur zoals omschreven in paragraaf 3.4.
II. ARTIKELSGEWIJS
Artikel I, onderdelen A en B
Met dit wetsvoorstel wordt aan artikel 63a van de Wp 2000 een nieuw artikellid toegevoegd
om een inbesteding van openbaar vervoer door provincies mogelijk te maken. Door de
voorgestelde wijziging van artikel 63b van de Wp 2000 worden de voorwaarden die gelden
bij een inbesteding door de vier grote steden (artikel 63a, eerste en tweede lid,
van de Wp 2000) ook van toepassing op een inbesteding door provincies.
In paragraaf 3.2 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting is uitvoerig
ingegaan op de werking van de hierboven genoemde wijzigingen van de Wp 2000.
Artikel II
De datum van de inwerkingtreding van deze wet wordt geregeld bij koninklijk besluit.
De Hoop O. van Dijk
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
Habtamu de Hoop, Tweede Kamerlid -
Mede ondertekenaar
Olger van Dijk, Tweede Kamerlid
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.