Brief regering : Voortgang open overheid

Nr. 103
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 maart 2025

De Wet open overheid (Woo) is essentieel voor goed bestuur en voor een goede werking
van onze democratie. Ondanks alle inspanningen, moeten we helaas constateren dat de
uitvoering en de uitvoerbaarheid van de Woo op bepaalde onderdelen knelt. Dat is het
beste zichtbaar door de lange afhandelingstermijnen bij Woo-verzoeken en de grote
uitvoeringslast bij overheidsorganisaties. In de kabinetsreactie op de Woo-invoeringstoets
zijn daarom maatregelen aangekondigd ter verbetering van de uitvoering en de uitvoerbaarheid
van de Woo.1 Daarnaast heeft het kabinet besloten de wetsevaluatie van de Woo naar voren te halen
(start eind dit jaar). Met deze brief informeer ik uw Kamer over de voortgang van
de uitvoering van verschillende maatregelen en andere toezeggingen rondom het dossier
open overheid.2

De Woo stelt dat de overheid steeds meer informatie (actief) openbaar maakt. Deze
openbaar gemaakte overheidsinformatie blijft in beginsel tien jaar lang gepubliceerd
en vindbaar via de Woo-index. De Woo-index is de infrastructuur waarmee alle (verplicht
actief) openbaar gemaakte informatie vindbaar wordt gemaakt. Deze infrastructuur moet
zorgen voor betere vindbaarheid van overheidsinformatie en tegelijkertijd leiden tot
meer standaardisatie en betere monitoring. Ingevolge de nieuwe Archiefwet die onlangs
door uw Kamer is aangenomen, moet blijvend te bewaren overheidsinformatie in principe
na 10 jaar worden overgebracht naar een archiefinstelling. Na de overbrenging vallen
de documenten onder het openbaarheidsregime van de Archiefwet. Informatie die (nog)
niet openbaar is gemaakt en berust bij het bestuursorgaan, kan worden opgevraagd aan
de hand van een Woo-verzoek. Met overheidsorganisaties werken we aan het verder vergroten
van de actieve openbaarmaking en openbaarheid op verzoek te verbeteren door betere
monitoring en verbeterde werkprocessen. In deze brief loop ik de voortgang op deze
onderwerpen langs.

Actieve openbaarmaking

In de afgelopen periode is de digitale infrastructuur met o.a. de Woo-index verder
in gereedheid gebracht waarmee (actief) openbaar gemaakte overheidsinformatie vindbaar
en doorzoekbaar wordt gemaakt. Van deze infrastructuur wordt in toenemende mate gebruik
gemaakt. Begin dit jaar gaat het om bijna 500.000 actief openbaar gemaakte documenten
die vindbaar zijn via open.overheid.nl. Dit is een ruime verdubbeling ten opzichte
van voor de inwerkingtreding van de Woo. Dit aantal zal de komende jaren sterk groeien
wanneer de verplichting tot actief openbaar maken gefaseerd verder wordt ingevoerd.
Bij de actief openbaar gemaakte informatie horen ook de beslisnota’s die meegestuurd
worden met Kamerstukken, waarmee inzichtelijk wordt welke afwegingen zijn gemaakt
bij besluitvorming door het kabinet. De gedachte van de Woo is dat als er meer informatie
actief openbaar wordt gemaakt, er op termijn daarmee minder openbaarheidsverzoeken
nodig zullen zijn. Daarnaast wordt gewerkt aan de ontwikkeling van beleid ter uitvoering
van artikel 3.1 van de Woo (de inspanningsverplichting tot actieve openbaarmaking).

Inspanningsverplichting tot actieve openbaarmaking

De inspanningsverplichting gaat over het uit eigen beweging actief openbaar maken
van informatie. Ik neem uw Kamer graag mee in verschillende stappen die op dit gebied
worden gezet.

Allereerst heb ik het Instituut Maatschappelijke Innovatie (IMI) gevraagd onderzoek
te doen naar de informatiebehoeften van de samenleving als het gaat om overheidsinformatie.
Op basis van de uitkomsten van dit onderzoek is meer zicht op de behoeften vanuit
de samenleving en kan hier beter invulling aan gegeven worden.3 Daarnaast laat ik een overheidsbreed afwegingskader rondom de inspanningsverplichting
ontwikkelen dat overheidsorganisaties moet stimuleren en handelingsperspectief moet
bieden over de wijze waarop invulling gegeven kan worden aan de inspanningsverplichting.
Dit afwegingskader en een algemene analyse over (het belang van) de inspanningsverplichting
is begin Q2 2025 gereed. Tot slot wordt het Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding
(ACOI) gevraagd om op de inspanningsverplichting en het afwegingskader te reflecteren
en met een advies te komen.

Aan de hand van bovengenoemde onderzoeken, producten, input en adviezen zal het nadere
beleid aangaande de inspanningsverplichting worden ontwikkeld. Op basis hiervan zal
ook de bestaande handreiking Actief openbaar maken doe je zo! worden vernieuwd en aangevuld. Deze handreiking helpt rijksorganisaties op weg bij
de praktische invulling van het actief openbaar maken van overheidsinformatie. De
geactualiseerde handreiking zal ook toepasbaar zijn voor medeoverheden.

Verplichte actieve openbaarmaking van de informatiecategorieën

Eerste fase verplichte actieve openbaarmaking

Op 1 november jl. is de eerste fase van verplichte actieve openbaarmaking op basis
van artikel 3.3 van de Woo ingegaan met de inwerkingtreding van de eerste tranche;
bestuursorganen zijn sinds deze datum verplicht om vijf informatiecategorieën actief
openbaar te maken.4 De inwerkingtreding van de eerste tranche is een belangrijke eerste mijlpaal die
veel voorwerk heeft gevraagd en ik kijk met tevredenheid terug op de nauwe overheidsbrede
voorbereiding en samenwerking die dit mogelijk heeft gemaakt.

Het gaat bij de eerste tranche om de volgende categorieën informatie:

• Wetten en algemeen verbindende voorschriften (art. 3.3, lid 1, onderdeel a);

• Overige besluiten van algemene strekking (art. 3.3, lid 1, onderdeel b);

• Vergaderstukken Staten-Generaal (art. 3.3, lid 2, onderdeel b);

• Informatie over organisatie en werkwijze (art. 3.3, lid 1, onderdeel d);

• Bereikbaarheidsgegevens (art. 3.3, lid 1, onderdeel e).

Inmiddels voldoet 68% van de bestuursorganen – waarvoor deze verplichting geldt –
aan tranche 1 (peildatum: 1 feb 2025). Daarvan voldoen alle ministeries, provincies
en waterschappen aan de verplichting. Van de gemeenten voldoet 96%. Tegelijkertijd
zijn er ook nog veel bestuursorganen die nog niet voldoen aan de verplichting (32%).
Adviescolleges en de bestuursorganen van gemeenschappelijke regelingen lopen nog achter.
De komende periode zet ik daarom in op extra communicatie en ondersteuning voor deze
organisaties, zodat ook zij gaan voldoen aan deze verplichting. In dit kader is bijvoorbeeld
de handreiking Actief openbaar maken doe je zo! het afgelopen jaar al aangevuld met informatie over de zeventien informatiecategorieën
en de verplichte actieve openbaarmaking.

Planning inwerkingtreding volgende tranches

Met de ervaringen van de inwerkingtreding van de eerste categorieën, wordt momenteel
in samenwerking met de ministeries en de koepels van de medeoverheden gewerkt aan
de voorbereiding op de inwerkingtreding van de overige twaalf categorieën (in drie
tranches). Voor de openbaarmaking van deze categorieën moeten bestuursorganen vanuit
de centrale vindplaats (Woo-index5) kunnen verwijzen naar de betreffende documentverzamelingen. Voor de categorieën
in de eerste tranche was dit nog niet nodig aangezien deze informatie al op bestaande
platforms openbaar gemaakt wordt (zoals wetten.nl en het register van overheidsorganisaties).
Bij de volgende drie tranches komen daardoor extra vraagstukken naar voren over efficiëntie
in aanleverprocessen en aanvullende technische voorzieningen. Het gaat bij deze volgende
tranches om complexere categorieën, waar in veel gevallen nog geen processen voor
zijn ingericht. De voorbereiding op de inwerkingtreding van deze tranches vergt dan
ook meer voorbereiding en inspanning dan bij tranche 1.

Vorig jaar is uw Kamer met een indicatieve planning geïnformeerd over de gefaseerde
inwerkingtreding van de verplichting tot openbaarmaking van deze categorieën.6 Het uitgangspunt is dat rijksorganisaties als eerste overgaan tot de actieve openbaarmaking
van de volgende categorieën. Hierdoor wordt het zwaartepunt bij de implementatie gespreid
en is het mogelijk om de inzichten en ervaringen die worden opgedaan bij het Rijk
te gebruiken voor de implementatie bij de medeoverheden. Conform de eerder verstuurde
indicatieve planning is het streven dat rijksorganisaties vooruitlopend op de formele
inwerkingtreding, vanaf 1 juli a.s. gefaseerd informatie uit de tweede tranche vindbaar
en doorzoekbaar gaan maken via de Woo-index. Met de koepels van de medeoverheden ben
ik momenteel nog in gesprek over de daadwerkelijke inwerkingstredingsdata van de verschillende
categorieën. Het uitgangspunt daarbij is om te komen tot een ambitieuze en tegelijkertijd
realistische planning. Ik zal uw Kamer voor 1 juli van dit jaar over deze planning
informeren.

Uitvoeringstoetsen Woo-index

De Woo-index is de invulling van de in artikel 3.3b van de Woo beschreven digitale
infrastructuur die gebruikt moet worden om de verplichte informatiecategorieën actief
openbaar te maken. Er is door BZK en Kennis- en exploitatiecentrum Officiële Overheidspublicaties
(KOOP) een toets gedaan op de techniek en de uitvoerbaarheid van het werken met de
Woo-index voor wat betreft de door de Minister in stand gehouden digitale infrastructuur.
Deze uitvoeringstoets is mede gebaseerd op twee referentietrajecten waarin naar de
werking van de keten als geheel is gekeken.7 Uit de uitvoeringstoets blijkt dat vanuit technisch oogpunt de Woo-index met zoekfunctie
gereed is en dat bestuursorganen hierop gefaseerd kunnen aansluiten. Aan de kant van
de Woo-index zet ik in op continue verbetering van aanlevermethoden en functionaliteiten.

Naast een toets op de door de Minister in stand gehouden digitale infrastructuur,
is er ook een uitvoeringstoets uitgevoerd die kijkt naar de gevolgen voor de medeoverheden
van de ingebruikname van de Woo-index. Hierbij wordt uitgegaan van de werkwijze die
is gekozen op advies van het AcICT: bestuursorganen maken hun informatie actief openbaar
op een eigen platform en de Minister van BZK maakt de informatie op één plaats via
de Woo-index vindbaar en doorzoekbaar. Daarnaast worden ook twee andere aanlevermethoden
onderzocht: 1. een directe koppeling (aanlever-API) met de systemen van de bestuursorganen
waarin deze documenten zich bevinden of waarin ze op dit moment al gepubliceerd worden
en 2. een handmatig aanleverloket. Deze aanlevermethoden zouden de verplichting voor
openbaarmaking voor sommige organisaties eenvoudiger kunnen maken en daarmee de kosten
voor deze organisaties terug kunnen brengen. De inhoud en uitkomsten van deze uitvoeringstoets
en de daaraan te verbinden consequenties worden op korte termijn interbestuurlijk
besproken en vastgesteld. De resultaten verwacht ik in de eerste helft van 2025 met
uw Kamer te kunnen delen, samen met de definitieve planning voor de verplichte openbaarmaking
van alle informatiecategorieën.

Openbaarmaking op verzoek (Woo-verzoeken)

Het kabinet zet in op meer actieve openbaarmaking wat er op termijn toe moet leiden
dat minder Woo-verzoeken nodig zijn. Wanneer een Woo-verzoek toch nodig is, dan moeten
deze sneller en beter afgehandeld worden en met minder uitvoeringslasten voor overheidsorganisaties.
Hieronder informeer ik uw Kamer over de voortgang van de belangrijkste trajecten die
momenteel vanuit mijn verantwoordelijkheid lopen.

Rijksbreed Woo-dashboard

Op 1 januari 2025 is een eerste versie van het publiek toegankelijke rijksdashboard
«Woo in cijfers» live gegaan.8 Dit dashboard zorgt voor meer transparantie over de afhandeling van Woo-verzoeken
bij ministeries. Het maakt inzichtelijk hoe de afhandeling van Woo-verzoeken per ministerie
verloopt en draagt bij aan een betere sturing op de afhandeling van Woo-verzoeken.
In het dashboard zijn op dit moment gegevens te vinden waarover jaarlijks wordt gerapporteerd
in het kader van de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk9 en in de rapportage met rechterlijke uitspraken bij Woo-verzoeken waarbij dwangsommen
zijn verbeurd (motie Omtzigt c.s., Kamerstuk 32 802, nr. 64).10 Ieder kwartaal wordt de informatie op het dashboard bijgewerkt.

De komende periode zal het dashboard verder worden verbeterd en doorontwikkeld. Hierbij
worden – net als in de eerste fase – ook de behoeften van gebruikers, burgers, Kamerleden,
journalisten en onderzoekers meegenomen.

AMvB en Samenwerkwijzer ACOI

Voor de verbetering van de afhandeling van Woo-verzoeken is het van belang dat afhandelingsprocessen
responsiever en efficiënter worden ingericht. In de eerdergenoemde kabinetsreactie
op de Woo-invoeringstoets is daarom aangekondigd dat in een algemene maatregel van bestuur (AMvB) op grond
van artikel 8.7 van de Woo op hoofdlijnen nadere regels zullen worden gesteld die
gericht zijn op procesoptimalisatie van de afhandelingsprocessen van Woo-verzoeken
en het versterken van (inhoudelijk) contact met verzoekers.

Op dit moment werkt het ACOI aan een Samenwerkwijzer die door bestuursorganen ter inspiratie kan worden gebruikt om goed contact en overleg
tussen behandelaars en verzoekers vorm te geven. In dit model wil het ACOI de wederkerigheid
in verantwoordelijkheden en medewerking tussen verzoeker en bestuursorgaan bij de
afhandeling van Woo-verzoeken tot uiting laten komen. De oplevering van de Samenwerkwijzer door het ACOI is voorzien in Q2 van dit jaar. De uitkomsten van deze Samenwerkwijzer zal ik vervolgens betrekken bij de ontwikkeling van de AMvB.

Onderzoek uitvoeringslasten Woo-verzoeken en wetsevaluatie Woo

Uit de eerder uitgevoerde invoeringstoets op de Woo11 komt een hoofdzakelijk kwalitatief beeld over de knelpunten naar voren; kwantitatief
zijn de grootste knelpunten nog onvoldoende in beeld. Om die reden is een onderzoek
aangekondigd naar de uitvoeringslasten, kosten en (benodigde) capaciteit voor de afhandeling
van Woo-verzoeken. Het onderzoek richt zich niet alleen op de ministeries, maar ook
op andere organisaties die vallen onder de Woo, zoals uitvoeringsorganisaties, provincies,
gemeenten, waterschappen en de Tweede Kamer.

Voor de uitvoering van dit onderzoek is – na overleg met overheidsorganisaties en
gebruikers van de Woo – gekozen voor een aanpak in twee fasen. De eerste fase is begin
dit jaar van start gegaan en moet inzicht geven in de mogelijkheden voor het verzamelen
van de benodigde gegevens om de uitvoeringslasten op een objectieve, zorgvuldige en
feitelijke wijze in kaart te brengen en hoe te komen tot een representatieve selectie
van bestuursorganen. In de tweede fase van het onderzoek (start Q2) worden de uitvoeringslasten,
kosten en (benodigde) capaciteit daadwerkelijk in kaart gebracht. Het streven is om
het onderzoek eind dit jaar af te ronden.

Daarnaast is in het regeerprogramma opgenomen dat de wetsevaluatie van de Woo (art. 8.9
Woo) naar voren wordt gehaald. Deze start aan het einde van dit jaar.12 Hierin wordt onder andere gekeken naar de doeltreffendheid en de effecten van deze
wet in de praktijk. De resultaten van het onderzoek naar de uitvoeringslasten wil
ik hierbij betrekken.

Woo-contactpersonen en omgang met misbruik en oneigenlijk gebruik Woo

Tot slot wordt er de komende periode gewerkt aan de ontwikkeling van (beleids)producten
rondom de Woo-contactpersonen en misbruik en oneigenlijk gebruik van de Woo. Vanuit
mijn ministerie zijn hiervoor twee overheidsbrede werkgroepen ingericht. De werkgroepen
zijn gevormd met experts uit de praktijk. De (beleids)producten die door deze werkgroepen
opgeleverd worden, zijn erop gericht om overheidsorganisaties te ondersteunen bij
de omgang met oneigenlijk gebruik en misbruik van de Woo en om de rol van de Woo-contactpersoon
te versterken en verder te professionaliseren. Het kan hierbij bijvoorbeeld gaan om
een overheidsbrede training voor Woo-contactpersonen. De werkgroepen leveren naar
verwachting medio 2025 de resultaten op.

Het verdrag van Tromsø

Tijdens de plenaire behandeling van de Woo in de Eerste Kamer op 29 september 2021
is toegezegd om de belemmeringen voor toetreding tot het verdrag van Tromsø van de
Raad van Europa (hierna: het verdrag) in kaart te brengen (T03361) en een onderzoek
te starten naar de mogelijke ratificatie van het verdrag (T03364). Dit verdrag geeft
een algemeen recht op toegang tot officiële overheidsdocumenten, waarbij openbaarheid
alleen achterwege kan blijven vanwege de bescherming van andere rechten en legitieme
belangen. Dit is vergelijkbaar met het uitgangspunt van de Woo.

Op 8 juli 2022 is een juridische vergelijking tussen het verdrag en de Woo met uw
Kamer gedeeld.13 Daarin kwam naar voren dat, om te bepalen of het verdrag kan worden geratificeerd,
nader onderzoek nodig is naar de bepalingen in de bijlage bij artikel 8.8 van de Woo.
Deze bepalingen hebben betrekking op openbaarmaking en geheimhouding en zijn neergelegd
in specifieke sectorale wetten, de zogenoemde «bijzondere openbaarmakingsregimes».
Het betreft 96 wetten. Momenteel onderzoek ik samen met de andere ministeries hoe
deze bepalingen zich afzonderlijk verhouden tot de uitzonderingsgronden van het verdrag.
Ik verwacht uw Kamer in de eerste helft van 2025 hierover te kunnen informeren.

Tot slot: de nieuwe ambtseed en ZO-campagne

Om een open overheid te realiseren is het van belang dat – naast het goed inrichten
van werkprocessen en systemen – ambtenaren daar ook naar handelen. Op 1 januari 2025
is de nieuwe ambtseed voor rijksambtenaren ingegaan.14 In deze nieuwe ambtseed heeft het thema open overheid en het zorgvuldig omgaan met
informatie een plek gekregen. Hiermee wordt het belang van een open overheid ook benadrukt
bij indiensttreding van nieuwe rijksambtenaren.

In dit kader is de rijksbrede communicatiecampagne Zorgvuldig en Open (ZO) gestart.
Deze campagne stimuleert het gesprek over een open overheid en roept rijksambtenaren
op om hun werk «zorgvuldig» en «open» te doen. «Zorgvuldig» door informatie centraal
en vindbaar op te slaan en vertrouwelijke informatie te beschermen. «Open» door er
rekening mee te houden dat informatie die we produceren mogelijk openbaar gemaakt
kan worden en te zorgen dat die informatie helder en begrijpelijk is voor de samenleving.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
J.J.M. Uitermark