Brief regering : Opheffing handhavingsmoratorium

Nr. 587
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 december 2024

Met deze brief informeer ik u, mede namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
en de Staatssecretaris van Financiën, over de gevolgen van het opheffen van het handhavingsmoratorium
met betrekking tot de kwalificatie van de arbeidsrelaties voor de loonheffingen in
de zorg. Met deze brief geef ik invulling aan de toezegging die ik tijdens het CD
eerstelijnszorg van 7 november jl. heb gedaan om u voorafgaand aan het CD arbeidsmarkt
in de zorg te informeren over wat de opheffing van het handhavingsmoratorium per 1 januari
2025 voor de zorg betekent.

Vooropgesteld, veel zelfstandigen kiezen bewust voor het ondernemerschap en leveren
daarmee een belangrijke bijdrage aan onze economie. Tegelijkertijd is het al langer
een onderwerp van gesprek dat er veel zelfstandigen in de zorg werkzaam zijn, en dat
dit aantal sterk is gestegen. Ik zie dat er in zorg en welzijn regelmatig zzp’ers
worden ingezet terwijl er op basis van wet- en regelgeving sprake is van een dienstbetrekking
(schijnzelfstandigheid). In de brief van 10 februari 20201 benadrukte het toenmalige kabinet al het belang van een goede balans tussen medewerkers
in loondienst en flexwerkers, waaronder zzp’ers, om zo de kwaliteit en continuïteit
van zorg te kunnen blijven borgen. Het tegengaan van schijnzelfstandigheid is hierbij
van groot belang. Diezelfde lijn wordt voortgezet door het huidige kabinet. De opheffing
van het handhavingsmoratorium is dan ook een van de maatregelen van het kabinet om
schijnzelfstandigheid tegen te gaan.

De opheffing van het handhavingsmoratorium per 1 januari 2025 betekent dat er weer
volledig gehandhaafd gaat worden op de kwalificatie van de arbeidsrelatie voor de
loonheffingen. Er is geen sprake van een verandering in wet- en regelgeving. De opheffing
is in 2022 aangekondigd.2 De sector heeft zich daarmee de afgelopen jaren op het opheffen van het handhavingsmoratorium
kunnen voorbereiden.

Ook voor zorg en welzijn geldt het uitgangspunt dat schijnzelfstandigheid onwenselijk
is. In het Integraal Zorgakkoord [september 2022] is – met het oog op de benodigde
voorbereiding op de handhaving – opgenomen dat partijen afspreken dat schijnzelfstandigheid
wordt vermeden.3 Zo is onder andere afgesproken dat brancheorganisaties een rol nemen in het voorkomen
van schijnzelfstandigheid en hun leden aansporen om zich te houden aan wet- en regelgeving.
Hiervoor hebben verschillende brancheorganisaties in de zorg de afgelopen jaren trajecten
uitgevoerd in samenwerking met VWS, SZW en Financiën/Belastingdienst.

De verschillende brancheorganisaties hebben hun leden ieder op hun eigen wijze geïnformeerd
over de inzet van zzp’ers, onder andere via webinars. De gemene deler in al die voorlichting
is dat bij de beoordeling van de arbeidsrelatie op basis van de bestaande wet- en
regelgeving en relevante jurisprudentie, alle feiten en omstandigheden, in onderling
verband bezien, meewegen.

Al met al hebben deze trajecten meer duidelijkheid verschaft; zo is voor betrokken
branches inzichtelijk geworden dat veel van de huidige zzp’ers in de zorg feitelijk
in loondienst werkzaam zouden moeten zijn. Dit geldt bijvoorbeeld voor veel van de
zzp-zorgmedewerkers die werkzaam zijn in instellingsverband. Ook vaste waarnemers
in de eerstelijnszorg kunnen in algemene zin niet als zzp’er werken. Voor assistenten
en anderszins ondersteunende zorgmedewerkers geldt hetzelfde. Voor de echt ondernemende
zelfstandigen blijft in zorg en welzijn onveranderd ruimte, zoals ook is toegelicht
in de brief van 10 februari 2020 voornoemd.

Bij het verkrijgen van meer duidelijkheid over wanneer inzet van zzp’ers wel en niet
mogelijk is in de zorg, is een aantal specifieke deelgebieden (bijvoorbeeld avond-,
nacht- en weekenddiensten, kortdurende waarneming en kwetsbare patiënten die specifieke
eerstelijnszorg nodig hebben in instellingen) naar voren gekomen waar gegeven de organisatie
van zorg extra duiding wenselijk is. Deze casuïstiek is bekend bij mijn ministerie
en wij buigen ons hier reeds over.

Omdat 2025 ook het jaar wordt waarin weer volledig wordt gehandhaafd en de sector
gebaat is bij duidelijkheid, wil ik samen met het Ministerie van SZW en Financiën/
de belastingdienst verder verkennen hoe wij, in specifieke situaties deze duiding
zoveel als mogelijk kunnen geven. Met behulp van casussen verwacht ik deze duidelijkheid
verder vorm te kunnen geven. Dit stelt de sector in staat om de uitkomsten daarvan
te verdisconteren in hun bedrijfsvoering en op basis daarvan concrete extra stappen
te zetten om schijnzelfstandigheid tegen te gaan. Primair is het de verantwoordelijkheid
van de sector om te bezien in welke gevallen sprake zou moeten zijn van een loondienstverband
en wanneer inzet als zzp’er mogelijk is en hier zo nodig juridisch advies over in
te winnen. Ik zie echter in zorg en welzijn ook een aantal structurele vraagstukken
van organisatorische aard. Diverse casuïstiek op dit vlak is al bij mijn ministerie
ingediend en door het Ministerie van SZW en de Belastingdienst deels voorzien van
een standpunt. Daarnaast bied ik brancheorganisaties in zorg en welzijn tot uiterlijk
31 januari 2025 aan om aanvullende casusposities (voorzien van een eigen standpunt)
kenbaar te maken die kunnen bijdragen aan het geven van duidelijkheid. Brancheorganisaties
kunnen deze casussen kenbaar maken bij mijn ministerie.

Bij de beoordeling van een arbeidsrelatie zijn alle feiten en omstandigheden van die
arbeidsrelatie van belang. De rechter heeft in een uitspraak bepaald dat de volgende
feiten en omstandigheden van belang kunnen zijn:

1. de aard en duur van de werkzaamheden

2. de manier waarop de werkzaamheden en werktijden zijn bepaald

3. de mate waarin de werkzaamheden én de opdrachtnemer onderdeel zijn van de organisatie
van de opdrachtgever

4. wel of geen verplichting het werk persoonlijk uit te voeren

5. de manier waarop afspraken tot stand zijn gekomen

6. de manier waarop de beloning is bepaald en wordt uitbetaald

7. de hoogte van de beloning

8. de mate waarin de opdrachtnemer bij de opdracht commercieel risico loopt

9. de mate waarin de opdrachtnemer zich als ondernemer gedraagt of kan gedragen, bijvoorbeeld:
wat doet de opdrachtnemer om opdrachten en een goede naam te krijgen, hoe behandelt
de Belastingdienst de opdrachtnemer, wat is het aantal opdrachtgevers en hoelang werkt
de opdrachtnemer meestal voor een opdrachtgever?

Eerder heeft de Hoge Raad ook al geoordeeld dat wet- en regelgeving die van belang
is voor de wijze waarop de samenwerking tussen de zorgaanbieder en de zorgverlener
wordt vormgegeven meeweegt in bovenstaande beoordeling.4

Het is daarom belangrijk dat casussen die ingebracht worden, op basis van deze feiten
en omstandigheden, voorzien zijn van een eigen standpunt. Het bespreken van de casuïstiek
is niet bedoeld om de juridische beoordeling over te nemen. Dat is aan de sector.

VWS en SZW hebben in 2024, in samenwerking met het veld, al de eerste stappen gezet
om te komen tot alternatieven voor een flexibele schil. Hier ga ik, samen met SZW,
in 2025 mee door. De alternatieven voor een flexibele schil zijn nodig in de situaties
waarin men tot de conclusie komt dat van echte zelfstandigheid geen sprake blijkt
in een bepaald deelgebied waar dat (in de praktijk) op dit moment wel veel voorkomt.

Met u hoor ik signalen over de gevolgen van het niet kunnen inzetten van schijnzelfstandigen.
Ik realiseer mij dat het voldoen aan wet- en regelgeving en de opheffing van het handhavingsmoratorium
inspanning vergt en een spannend moment kan zijn voor werkgevenden en werkenden. Dit
geldt niet alleen in zorg en welzijn, maar voor alle sectoren. Hierbij worden alle
sectoren gelijk behandeld. Werken met een uitzondering op de handhaving voor een bepaalde
sector acht ik juridisch onhoudbaar, voor de uitvoering onhaalbaar en beleidsmatig
onwenselijk, zeker uit oogpunt van rechtsgelijkheid tussen sectoren.

Ondanks de uitdagingen zie ik al veel werkgevers die de organisatie anders aan het
inrichten zijn zodat zij handelen conform wet- en regelgeving en daar inmiddels ook
de voordelen van ervaren. Ik verwacht dat de voordelen van handhaving op schijnzelfstandigheid
uiteindelijk zullen opwegen tegen de huidige situatie.

Daarnaast geldt, voor een zachte landing, 2025 als een «overgangsjaar». De Belastingdienst
publiceert binnenkort het handhavingsplan arbeidsrelaties 2025. In dit plan is, zoals
ook door de Kamer verzocht, uitgewerkt hoe de Belastingdienst zorgt voor een zachte
landing. Verder wordt al ingezet op rijksbrede publiekscommunicatie die waar nodig
wordt geïntensiveerd, bijvoorbeeld door meer sectorgerichte communicatie om verduidelijking
en bewustwording over het belang van de juiste arbeidskwalificatie te bevorderen per
doelgroep. Ik zal ook actief alle beschikbare informatie onder de aandacht brengen
van de sector zorg en welzijn.

Dit alles in ogenschouw nemend ben ik van mening dat, ondanks de uitdagingen die ik
zeker erken, de opheffing van het handhavingsmoratorium ook voor zorg en welzijn een
belangrijke stap is die zal bijdragen aan een meer toekomstbestendige arbeidsmarkt
in zorg en welzijn.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
M. Agema