Brief regering : Reactie op verzoek commissie over de situatie bij Selibon Bonaire

30 872
Landelijk afvalbeheerplan

Nr. 406
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARISSEN VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT EN VAN BINNENLANDSE
ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 december 2024

Namens de vaste commissie voor Koninkrijksrelaties heeft u ons verzocht om uw Kamer
te informeren over de situatie bij Selibon te Bonaire en het feit dat de waarnemend
Rijksvertegenwoordiger (wnd. Rijksvertegenwoordiger) het voornemen had om tijdelijk
de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving over te nemen van het openbaar
lichaam Bonaire. U heeft ons tevens gevraagd om uw brief en de antwoorden op reeds
gestelde schriftelijke vragen over ditzelfde onderwerp1, tijdig voor het nog te plannen commissiedebat hierover aan de Kamer te sturen. U
hebt hierbij aangegeven dat uw commissie voornemens is om dit debat met ons beiden
nog voor het kerstreces te plannen. Inmiddels is deze ingepland op 18 december 2024.

In deze brief gaan wij in op uw vragen en op de situatie bij Selibon op de locatie
Lagun te Bonaire. Wij gaan ook in op de voorgeschiedenis bij het besluit van de wnd.
Rijksvertegenwoordiger en over het besluit zelf. Tevens informeren wij u over de relatie
met het afvalbeheerprogramma van Bonaire en het Natuur- en milieubeleidsplan Caribisch
Nederland 2020–2030 (NMBP).

Op 15 november 2024 is de wnd. Rijksvertegenwoordiger in de plaats getreden van het
bestuurscollege van Bonaire voor het uitoefenen van een aantal taken bij het afvalbeheer
op het eiland. Het betreft het nemen van door de wet gevorderde beslissingen inzake
de taken voor vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) bij het afvalverwerkingsbedrijf
Selibon op de locatie Lagun (verder Selibon/Lagun).

Selibon is een overheidsvennootschap die 100% eigendom is van de Bonaire Holding Maatschappij
(BHM), een holding van het Openbaar Lichaam Bonaire (OLB). Selibon heeft als hoofdtaak
het inzamelen van afval op het eiland. Selibon is ook beheerder van stortplaats Lagun.

Voorgeschiedenis

Sinds de staatkundige transitie van 2010 is door het lokaal bestuur en het Rijk samengewerkt
aan het verbeteren van het afvalbeheer. Er zijn op Bonaire milieustraten gerealiseerd
en bij het afvalcentrum Lagun zijn constructies, gebouwen, materieel en installaties
ten behoeve van de verwerking van afval aangelegd.

Het bestuurscollege van Bonaire en de toenmalige Staatssecretaris van IenW hebben
in 2016 afspraken gemaakt over een afvalbeheerprogramma door Bonaire, met ondersteuning
van het Rijk. In het kader van dit programma is de stortplaats bij Morotin gesloten
en is bij Lagun onder andere geïnvesteerd in recycling faciliteiten, constructies
en gebouwen, de opslag van afgewerkte olie, een KCA depot en de institutionele versterking
van Selibon. Het programma is bekend onder de naam «Afvalbeheer op Maat». Ten behoeve
van de uitvoering van het programma zijn door de staatsecretaris van I&W de benodigde
personele en financiële middelen (10 miljoen euro) ter beschikking gesteld. In 2020
zijn een aantal programmadoelstellingen nader ingevuld met de vaststelling van het
Natuur- en milieubeleidsplan 2020–2030 (NMBP) waarin onder meer is afgesproken in
2030 een volledig einde aan storten van afval te realiseren. Binnen het NMBP-budget
is voor een deel financiering gereserveerd. Tevens is afgesproken in 2024 regulering
en handhaving van afvalscheiding in industrie en huishoudens tot stand te brengen.

Het behalen van de afgesproken doelen in het afvalprogramma en het NMBP is noodzakelijk
gezien de groei van het aantal inwoners en de gevolgen hiervan voor de leefbaarheid
van het eiland en het beschermen van de natuur en het milieu. Wij hebben echter moeten
vaststellen dat vanaf begin 2023 het afvalprogramma van Bonaire feitelijk stil is
komen te vallen, ondanks het ter beschikking stellen van middelen en ondersteuning
bij een verbetertraject gericht op het versterken van de betrokken organisatieonderdelen
conform de afspraken die gemaakt zijn tussen het Rijk en het bestuurscollege in het
Bestuursakkoord Bonaire 2018–2022. Hier zijn diverse gesprekken met het Openbaar Lichaam
Bonaire (OLB) over gevoerd maar deze hebben niet geleid tot een herstart van het afvalprogramma.
Op 30 september 2024 is het bestuurscollege schriftelijk op de hoogte gebracht van
de voorgeschiedenis, de afspraken en het standpunt van het Ministerie van I&W (zie
bijlage 01).

Een belangrijke consequentie van het stilvallen van het afvalprogramma is dat het
sindsdien concreet ontbreekt aan zicht op het behalen van de doelen van het afvalbeheerprogramma
en het NMBP. En daarmee ook op het oplossen van de afvalproblemen op het eiland en
de problemen rondom de locatie Selibon/Lagun. Hiermee is het risico op het ontstaan
van vermijdbare schade voor natuur en milieu vergroot.

ILT-inspecties

Aanvullend op ondersteuning bij de totstandkoming van een goed afvalbeleid is het
mijn streven geweest om een toereikend kader voor het reguleren van milieubelastende
activiteiten tot stand te brengen. Daarom heb ik uw Kamer het Inrichtingen- en activiteitenbesluit
BES (IAB BES)2 voorgelegd en is deze op 1 april 2024 in werking getreden. Hiermee is ook voor de
stortplaats Lagun en de overige onderdelen van de inrichting een milieuvergunningplicht
gaan gelden. Deze vervangt de vergunningplicht op grond van de Hinderverordening.
Daarnaast is de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) aangewezen als toezichthouder
op de uitvoering van de aan de lokale bestuurscolleges krachtens de Wet Volkshuisvesting,
ruimtelijke ordening en het milieubeheer BES (VROM BES) en het door de IAB BES opgedragen
taken3.

Met deze aanwijzing is de wens van uw Kamer uitgevoerd het rijkstoezicht op de uitvoering
van de aan het bestuurscollege bij of krachtens de wet Vrom Bes opgedragen taken te
versterken.4 Hiermee is ook een formele basis gelegd voor het verkrijgen van inzicht in de milieuhygiënische
omstandigheden bij een aantal inrichtingen waaronder de locatie Selibon/Lagun. Het
stilvallen van het afvalbeheerprogramma van Bonaire is mede aanleiding hiervoor geweest.

De ILT heeft op 22 juli 2024 een eerste inspectierapport in het kader van haar nieuwe
taak bekendgemaakt. De inspectie op Bonaire was gericht op de wijze waarop het bestuurscollege
van Bonaire invulling gaf aan de uitvoering van het IAB BES. Deze inspectie is gevolgd
door een tweede inspectie in augustus 2024, specifiek gericht op de VTH-situatie bij
Selibon/Lagun op Bonaire.

In deze rapporten wordt geconcludeerd dat op de locatie Selibon/Lagun op het terrein
van VTH ernstige tekortkomingen zijn, met consequenties voor inwoners, natuur en milieu.
Tevens is er sprake van toenemende risico´s voor het milieu (o.a. door luchtemissies,
bodem-, grondwaterverontreiniging en brand). Daarnaast zijn er indicaties van risico’s
voor de volksgezondheid en voor de flora en fauna in de directe omgeving van de stortplaats
en het afvalcentrum.

De rapporten van de ILT verwijzen ook naar onderzoek (uitgevoerd in het kader van
het NMBP) naar chemische vervuiling van de zee rond Bonaire waarin gesproken wordt
van «alarmerende niveaus» van verontreinigende stoffen, waarvan bekend is dat ze schadelijk
zijn voor koraal-ecosystemen.

Uw Kamer is inmiddels5¨geïnformeerd over dit onderzoek en deze is behandeld in het WGO Water van 18 november
2024.

De ILT is van mening dat geconcludeerd kan worden dat er sprake is van taakverwaarlozing
door het bestuurscollege. Daarbij weegt zij mee dat er duidelijke signalen zijn met
betrekking tot risico’s voor het milieu. Daarnaast zijn er indicaties van risico’s
voor de volksgezondheid en voor de flora en fauna. Het bestuurscollege heeft nagelaten
deze signalen serieus te nemen en invulling te geven aan haar verantwoordelijkheid.

Beide ILT rapporten zijn aangeboden aan de waarnemend Rijksvertegenwoordiger voor
Bonaire, Sint Eustatius en Saba en zijn als bijlage 02 en 03 opgenomen bij deze brief.

Besluitvorming over indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing

De basis voor het ingrijpen bij taakverwaarlozing door de Caribische openbare lichamen
volgt uit artikel 132, vijfde lid, van de Grondwet in samenhang met artikel 132a,
tweede lid. De Rijksvertegenwoordiger is belast met het interbestuurlijk toezicht
op de uitvoering van de aan de bestuurscolleges opgedragen medebewindstaken. Wanneer
een bestuurscollege in medebewindswetgeving gevorderde beslissingen niet of niet naar
behoren neemt, voorziet de Rijksvertegenwoordiger daarin namens het bestuurscollege
ten laste van het openbaar lichaam.6 Dit wordt ook wel indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing genoemd.

In principe moet het bestuurscollege daarbij een termijn worden gegeven om de gevorderde
beslissing alsnog te nemen. In spoedeisende situaties kan de Rijksvertegenwoordiger
echter direct overgaan tot een besluit tot indeplaatsstelling.7

Daarbij wordt opgemerkt dat de wnd. Rijksvertegenwoordiger hierbij verantwoording
aflegt aan de Minister wie het aangaat. De Minister wie het aangaat kan ook de nodige
algemene en bijzondere aanwijzingen geven.8

Voornemen tot indeplaatsstelling

Op 5 november 2024 vond een grote brand plaats op de stortplaats Lagun. Deze brand
volgde op een eerdere brand in mei 2024. Op 13 november 2024 heeft de wnd. Rijksvertegenwoordiger
een voornemen tot indeplaatsstelling voorgelegd aan het bestuurscollege (bijlage 04).
In dit voornemen doet de wnd. Rijksvertegenwoordiger een aantal constateringen en
beoordeelt hij de reactie van het bestuurscollege van 1 november 2024 (bijlage 05)
op het rapport van ILT als volgt:

¨Er wordt niet voorzien in maatregelen die een oplossing bieden voor de in het inspectierapport
benoemde overtredingen en er is te weinig aandacht voor de risico´s voor milieu en
volksgezondheid, zoals blootstelling voor omwonenden aan luchtverontreiniging, brand
(die zich kan uitbreiden tot de opslag van plastic en de daarnaast gelegen opslag
van afgewerkte olie). Dieren die vrij rondlopen op het terrein kunnen potentieel bijdragen
aan verspreiding van ziekten en eventuele besmettingen die zich kunnen bevinden op
de stortplaats en in het biomedisch afval dat maandenlang ongekoeld wordt opgeslagen
in zeecontainers.¨

De wnd Rijksvertegenwoordiger concludeert verder dat «de maatregelen die zijn genomen
of worden genomen urgentie missen, onvoldoende concreet zijn of dat besluitvorming
in zijn geheel ontbreekt. Zo heeft de door het bestuurscollege aangestelde programmamanager
geen duidelijk mandaat en geen budget». Daarnaast heeft het bestuurscollege slechts
een voornemen uitgesproken om over te gaan tot het opleggen van een last onder bestuursdwang
bij Selibon/Lagun wegens overtreding van de hindervergunning en is het bestuurscollege
na het verstrijken van de aan het opheffen van de overtredingen gekoppelde termijnen
niet overgegaan tot handhaving en/of oplegging van de aangekondigde last onder bestuursdwang.

Hij stelt vast dat de situatie «zorgwekkend, complex en urgent is en dat het bestuurscollege
heeft nagelaten de signalen hierover serieus te nemen en invulling te geven aan haar
verantwoordelijkheid. Door het niet handhavend op te treden tegen het ontbreken van
een dekkende vergunning en door niet, te laat of niet conform eigen beleid handhavend
op te treden tegen de overtredingen» concludeert de wnd. Rijksvertegenwoordiger dat
er sprake is van taakverwaarlozing op het gebied van vergunningverlening, toezicht
en handhaving.

Spoedeisendheid

Verder concludeert de wnd. Rijksvertegenwoordiger dat de bij de brand van 5 november
«een enorme rookontwikkeling met zich meebracht als gevolg waarvan vele mensen in
de omgeving geëvacueerd moesten worden en waarbij de brandweer ternauwernood heeft
kunnen voorkomen dat de aldaar aanwezige olieopslagtanks in brand zouden raken of
zouden ontploffen». De rookontwikkeling zorgde voor de dagen erna voor acute gezondheidsproblemen
bij meerdere omwonenden en een penetrante geur en overlast op diverse plekken op het
eiland. De maatschappelijke onrust en zorgen waren groot en hebben geleid tot een
spoedvergadering van de eilandsraad. De emoties en zorgen van omwonenden (verenigd
in Asosiashon Pro Lagun) en van de hele gemeenschap van Bonaire zijn buitengewoon
groot en de bevolking voelt zich nauwelijks gehoord. Men maakt zich zorgen over natuur,
mens en dier, het milieu, de gezondheid maar ook de economische gevolgen als niet
doortastend en adequaat wordt ingegrepen».

De wnd. Rijksvertegenwoordiger overweegt in zijn besluit dat de urgentie hiermee verder
is toegenomen en dat de situatie grond geeft om conform artikel 231 WolBES bij spoedeisende
situaties direct over te gaan tot een juridische interventie in de vorm van een besluit
tot indeplaatsstelling.

Definitief besluit

Op 15 november 2024 heeft de wnd. Rijksvertegenwoordiger een definitief besluit genomen
(bijlage 06) waarbij hij ingaat op de door het bestuurscollege ingediende zienswijze
(bijlage 07) tegen zijn voornemen in de plaats te treden.

In zijn definitieve besluit geeft de wnd. Rijksvertegenwoordiger aan dat hij in de
plaats treedt en daarmee voorziet in een aantal beslissingen op het gebied van VTH
bij Selibon/Lagun waaronder in elk geval:

– Besluitvorming over een lopende milieuvergunningaanvraag voor een deel van de inrichting;

– Een door het OLB op 13 november 2024 bij Selibon opgelegde last onder bestuursdwang
in te trekken omdat deze onvolledig is;

– Aan Selibon een voornemen tot last onder bestuursdwang te verzenden om de overtreding
van een aantal voorschriften uit de vigerende vergunning ongedaan te (doen) maken;

– Van dit besluit mededelingen te doen in de Staatscourant;

– Een afschrift van dit besluit aan het bestuurscollege en aan Selibon/Lagun te sturen.

In het besluit gaat de waarnemend Rijksvertegenwoordiger uitvoerig in op zijn overwegingen
die hebben geleid tot het besluit tot indeplaatsstelling.

Verzoek van de vaste commissie voor Koninkrijksrelaties

Op uw vraag om de antwoorden op de reeds gestelde schriftelijke vragen over ditzelfde
onderwerp, tijdig voor het op 18 december geplande commissiedebat hierover aan de
Kamer te sturen, ontvangt u separaat bericht.

Afsluitend

Met de door de wnd. Rijksvertegenwoordiger genomen beslissingen zijn de eerste stappen
gezet voor het herstel van de taakverwaarlozing door het bestuurscollege van Bonaire
op het gebied van vergunningen, toezicht en handhaving bij Selibon/Lagun. Op termijn
achten wij het noodzakelijk dat alle overtredingen van de milieuwetgeving worden beëindigd,
dat er voorzieningen worden getroffen om de stortplaats te isoleren, te beheersen
en te controleren en dat wordt gewaarborgd dat de stortplaats weinig tot geen nadelige
gevolgen voor het milieu veroorzaakt. Hiervoor dient een milieuvergunningprocedure
te worden doorlopen.

Het is duidelijk dat er nog veel moet gebeuren en dat de situatie urgent is. Wij steunen
daarom de wnd. Rijksvertegenwoordiger bij zijn besluit tot indeplaatsstelling en bij
de uitvoering daarvan. Daarnaast steunen wij ook het bestuurscollege van Bonaire bij
het uitvoeren van hun taken en in het bijzonder bij een herstart van het Afvalbeheerprogramma.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
C.A. Jansen

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
F.Z. Szabo