Brief regering : Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022

Nr. 430
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 november 2024

De staat is aandeelhouder in een twintigtal grote, voor Nederland cruciale ondernemingen.
De Minister van Financiën vervult namens de staat de aandeelhoudersrol in deze bedrijven.
Ook zijn er evenzoveel ondernemingen waarbij de aandeelhoudersrol bij de beleidsverantwoordelijke
Minister is belegd. Dit worden beleidsdeelnemingen genoemd. Hoe de staat invulling
geeft aan het aandeelhouderschap wordt beschreven in de Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid
2022 (hierna: Nota 2022). De Nota 2022 is van het vorige kabinet. Uw Kamer heeft geïnformeerd
naar mijn visie op dit beleid1 en heeft gevraagd of ik van plan ben om met een nieuw deelnemingenbeleid te komen.
En zo ja, wat er gaat veranderen ten opzichte van de Nota 2022. Via deze brief beantwoord
ik deze vragen.

Ook bied ik u met deze brief de antwoorden aan op de overige vragen van de verschillende
fracties van de vaste commissie voor Financiën bij het Jaarverslag Beheer Staatsdeelnemingen
2023 (Kamerstuk 28 165, nr. 431). In deze beantwoording geven ook de Minister van Klimaat en Groene Groei, de Minister
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingshulp
respectievelijk antwoord op de vragen over de beleidsdeelnemingen GasTerra, Intravacc
en INSTEX. Ik stuur deze brief daarom mede namens deze Ministers. Tot slotte stuur
ik u als bijlage bij deze brief het jaarverslag van Invest International over 2023.

Bestendiging beleid Nota 2022

Ik vind het verstandig om zo veel mogelijk continuïteit in het deelnemingenbeleid
te bewaken. Consistent beleid vanuit de aandeelhouder stelt de deelnemingen in staat
om op consistente wijze invulling te geven aan hun bedrijfsvoering, wat naar verwachting
bijdraagt aan een consistente borging van de publieke belangen. Dit betekent concreet
dat de Nota 2022 ongewijzigd blijft. Dit is ook in lijn met de praktijk van de afgelopen
jaren om het deelnemingenbeleid iedere 6 à 7 jaar door te lichten en te vernieuwen
en niet afhankelijk te maken van een kabinetsperiode.

Tegelijkertijd moet er in de tussenliggende periode natuurlijk altijd ruimte zijn
om naar aanleiding van nieuwe ontwikkelingen en/of voortschrijdend inzicht andere
keuzes te maken. De handboeken waarin het beleid uit de Nota 2022 is uitgewerkt, bieden
hier ruimte voor.2 Mocht ik in de toekomst reden zien om toch bepaalde beleidsprincipes uit de Nota
2022 te wijzigen dan neem ik uw Kamer daar uiteraard goed in mee.

In de uitvoering van het beleid kan ik vanzelfsprekend andere keuzes maken dan mijn
voorgangers: in de onderlinge prioritering van bepaalde aspecten van het beleid of
in de interpretatie van bepaalde open normen van het beleid. Bij de uitvoering van
het beleid wil ik graag op de volgende drie aspecten uit de Nota 2022 extra nadruk
leggen:

• Borging publieke belang is leidend. Net als in eerdere versies van het deelnemingenbeleid vormt het borgen van publieke
belangen door de staatsdeelnemingen het primaire doel van het beleid. De andere doelen
van het deelnemingenbeleid – het sturen op behoud van financiële waarde van de onderneming
en goed ondernemingsbestuur – zijn hieraan ondersteunend. Ik zie het als een belangrijk
speerpunt om de borging van publieke belangen steeds centraal te stellen.

• Deelnemingen staan op afstand. Ik hecht veel waarde aan het principe dat de activiteiten die staatsdeelnemingen uitvoeren
weloverwogen op afstand staan van de overheid en de politiek. Ik zie het daarom als
een belangrijke taak om de grenzen van mijn taken en bevoegdheden als aandeelhouder
van deze ondernemingen scherp te bewaken.

• Terughoudendheid bij het aangaan van deelnemingen. Voor ingrijpen in de markt door middel van het aangaan van een deelneming in een
bedrijf moeten aantoonbaar dringende redenen zijn. Aan de vaststelling van een eventueel
publiek belang zal in beginsel een economische analyse ten grondslag moeten liggen
die aantoont dat er sprake is van marktfalen. De meer politieke benadering, op basis
waarvan ook om andere redenen tot het bestaan van een publiek belang kan worden geconcludeerd,
wil ik terughoudend toepassen.

Borging publieke belangen leidend

Bij de invulling van het aandeelhouderschap staat het borgen van publieke belangen
centraal. Toch is het zo dat de Nota 2022 soms een bredere invulling van een aantal
van de zeggenschapsrechten beschrijft dan puur noodzakelijk is voor het borgen van
het publieke belang en/of de naleving van wet- en regelgeving. Zo wordt op grond van
de Nota 2022 van deelnemingen verwacht dat zij een voorbeeldrol in eigen sector vervullen.
Dit kan aanvullende inspanningen vereisen die niet altijd direct herleidbaar zijn
tot de borging van het publiek belang, bijvoorbeeld in het kader van investeringen.
Bij de invulling van mijn rol als aandeelhouder zal ik de activiteiten van de onderneming
die een directe bijdrage leveren aan het borgen van het publieke belang (kernactiviteiten)
prioriteit geven boven de activiteiten van de onderneming die slechts een indirecte
bijdrage leveren of volledig op een ander doel gericht zijn.

Deelnemingen staan op afstand

Met de keuze voor een deelneming beoogt de staat de activiteiten die bijdragen aan
de borging van publieke belangen op een doelmatige, zakelijke manier te organiseren.
De efficiëntieprikkel die inherent is aan bedrijfsmatige uitvoering door een vennootschap
is een belangrijke reden om te kiezen voor een deelneming. De expertise ligt bij de
onderneming en moet ook daar worden benut.

Dit betekent dat de staat als aandeelhouder niet gaat over de dagelijkse bedrijfsvoering
en aansturing van de deelnemingen. Deze taak is voorbehouden aan het bestuur, die
daarover verantwoording aflegt aan de aandeelhouder(s) en overige belanghebbenden.
De raad van commissarissen houdt toezicht op het bestuur. Ik zie het als een belangrijk
speerpunt om steeds duidelijk onderscheid te blijven maken tussen zaken die onder
de verantwoordelijkheid van het bestuur en de raad van commissarissen vallen – en
waar de staat als aandeelhouder dus in beginsel niet over gaat – en zaken die op grond
van de statuten en het vennootschapsrecht tot mijn rol als aandeelhouder kunnen worden
gerekend. Een scenario waarin de staat als aandeelhouder, al dan niet door druk van
buitenaf, plaats neemt op de stoel van het bestuur vind ik onwenselijk.

Terughoudendheid bij het aangaan van deelnemingen

Op basis van het afwegingskader voor het aangaan van een deelneming uit de Nota 2022
wordt er alleen een nieuwe deelneming aangegaan als er sprake is van een publiek belang.
De Nota 2022 zet een tweetal benaderingen uiteen op basis waarvan een publiek belang
kan worden vastgesteld. Op grond van een economische benadering kan er een reden zijn
voor de overheid om in te grijpen als er sprake is van marktfalen. Voorbeelden van
marktfalen zijn externe effecten, collectieve goederen, marktmacht en informatieasymmetrie.
De Nota 2022 beschrijft echter ook een meer politieke benadering waarbij de term «publiek
belang» wordt gedefinieerd als een belang «dat de politiek zich aantrekt, omdat zij
de behartiging voor de samenleving als geheel wenselijk acht». Aan deze definitie
kan vrij eenvoudig worden voldaan, waardoor er een risico bestaat dat deze benadering
een vrijbrief vormt richting meer overheid en minder markt. Ik wil de politieke benadering
voor het vaststellen van een publiek belang dan ook terughoudend toepassen.

Hoewel ik niet vooruit wil lopen op de beoordeling van concrete beleidsdossiers, kijk
ik met bijzondere interesse naar de potentiële rol van deelnemingen bij het borgen
van strategische onafhankelijkheid. Het is van groot belang dat wij in Nederland ook
in tijden van crisis voldoende aanbod van strategische goederen kunnen blijven veiligstellen.
Door te grote marktmacht van buitenlandse bedrijven of landen ontstaat er een afhankelijkheid
die een bedreiging kan vormen voor de economische en politieke stabiliteit. De overheid
kan dan een rol spelen in het opbouwen van binnenlandse capaciteit of het verzekeren
van alternatieve leveringsbronnen. Ook hier zal ik scherp blijven dat de term «strategische
onafhankelijkheid» niet zodanig breed wordt geïnterpreteerd dat de overheid bij het
minste of geringste risico inspringt en er een wildgroei aan deelnemingen ontstaat.
Hierbij spelen de overige vragen uit het afwegingskader ook een belangrijke rol. Deze
vragen toetsen immers of een deelneming het meest geschikte instrument is om een bepaald
publiek belang te borgen.

Ik ben ervan overtuigd dat bovenstaande lijnen bijdragen aan een passende en doeltreffende
invulling van het aandeelhouderschap in de staatsdeelnemingen en kijk uit naar de
gesprekken hierover met uw Kamer.

De Minister van Financiën,
E. Heinen