Brief regering : Kabinetsreactie Universiteit Twente rapport Leren van twee vuurwerkrampen

29 517
Veiligheidsregio’s

Nr. 744
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARISSEN VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT EN VAN JUSTITIE
EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 september 2024

Op 1 december 2023 hebben de onderzoekers van de Universiteit Twente het rapport «Leren
van twee vuurwerkrampen» aangeboden aan de Kamer.1 Het rapport beschrijft hoe de rampen in Enschede (2000) en Culemborg (1991) hebben
kunnen gebeuren, welke maatregelen naderhand zijn genomen en wat er nodig is om een
dergelijke gebeurtenis in de toekomst te voorkomen. Daarnaast biedt het rapport de
Tweede Kamer handvatten om te leren van fysieke rampen. De Vaste Kamercommissie van
Justitie en Veiligheid heeft gevraagd om een reactie van het kabinet op dit rapport.
Door middel van deze brief ontvangt de Kamer een gezamenlijke reactie op het rapport
van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat en de Staatssecretaris van
Justitie en Veiligheid.

Naar aanleiding van het rapport heeft de Kamer in juni jl. een tweetal moties aangenomen,
van het lid Aardema2 en van het lid Mutluer3. In deze brief wordt ook gereageerd op deze moties.

De twee onderzochte gebeurtenissen waren zeer ingrijpend waarbij helaas ook slachtoffers
te betreuren waren. In lokale gemeenschappen, maar ook door het hele land, heeft dit
geleid tot een gevoel van onbehagen over de veiligheid in relatie tot vuurwerk. Na
de ramp in Enschede is de wet- en regelgeving voor vuurwerk aangescherpt, zijn afspraken
gemaakt met de vuurwerkbranche en is het toezicht aangescherpt. Met als doel het risico
zo laag mogelijk te houden en een dergelijke gebeurtenis te voorkomen. Dit is belangrijk
te benadrukken, omdat de situatie van destijds niet vergelijkbaar is met de situatie
vandaag de dag.

Vuurwerk is een product dat risico’s kent tijdens transport, opslag en gebruik. Verschillende
nationale en internationale partijen zijn betrokken om dit risico zo klein mogelijk
te maken. Gestreefd wordt naar een veilig en handhaafbaar vuurwerkbeleid, met aandacht
voor balans tussen de risico’s van vuurwerk, en het plezier dat veel mensen ontlenen
aan de vuurwerktraditie.

Rollen en verantwoordelijkheden

Vanzelfsprekend dragen importeurs, fabrikanten en detailhandelaren van vuurwerk primair
de verantwoordelijkheid om te voldoen aan de eisen ten aanzien van de productkwaliteit,
transportclassificatie en het veilig opslaan van (consumenten)vuurwerk.

Vuurwerkbeleid raakt aan zowel de werkterreinen van het Ministerie van Infrastructuur
en Waterstaat (IenW) als die van het Ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV).
Het Ministerie van IenW draagt zorg voor de wet- en regelgeving voor het in Nederland
toegestane vuurwerk, de regels voor opslag en transport en de communicatie over het
veilig afsteken van vuurwerk door consumenten. Dit laatste gebeurt onder andere via
de jaarlijkse vuurwerkcampagne. Een deel van de regelgeving betreft een directe implementatie
van de Europese Pyrotechnische richtlijn.4

Het Ministerie van JenV is stelselverantwoordelijk voor de crisisbeheersing en brandweerzorg.
De besturen van de veiligheidsregio’s zijn verantwoordelijk voor het voorbereiden
en organiseren van de crisisbeheersing en rampenbestrijding op decentraal niveau en
voor het instellen en in stand houden van de brandweer en de voorbereiding op de bestrijding
van branden binnen hun regio’s. De burgemeesters zijn verantwoordelijk voor de uitvoering
van brandweerzorg en de bestuurlijke handhaving van de openbare orde, ook bijvoorbeeld
tijdens de jaarwisseling. Het openbaar ministerie is bevoegd gezag voor de aanpak
van de illegale handel en het misbruik van vuurwerk.

De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) houdt toezicht op de naleving van de
wet- en regelgeving over pyrotechnische artikelen, zoals vuurwerk, op grond van onder
andere het Vuurwerkbesluit. De ILT voert onder meer controles uit op de productveiligheid,
het transport en de vervoersclassificatie van vuurwerk. Dit doet de ILT risico gestuurd.
De ILT kan ook handhavend optreden, zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk.

Daarnaast heeft het decentraal bevoegd gezag een belangrijke rol. Zij houdt toezicht
op het naleven van de opslagregels. Deze taak wordt door de omgevingsdiensten uitgevoerd.
Het decentraal bevoegd gezag verzorgt bij grotere opslagen (meer dan 10.000 kg) ook
de vergunningverlening. Ook geeft het decentraal bevoegd gezag ontbrandingstoestemmingen
af in het kader van professionele vuurwerkevenementen en houden zij toezicht op de
naleving.

Algemene eerste reactie

Het rapport «Leren van twee vuurwerkrampen» biedt, met dank aan de onderzoekers van
Universiteit Twente, een uitgebreid overzicht van de vele al uitgevoerde onderzoeken,
de wet- en regelgeving door de jaren heen en de rollen van verschillende partijen
wat betreft vuurwerk. Het rapport gaat in op verschillende periodes: van de vroegste
periode 1975–1994, tot aan de zomer van 2022, waarin de Staatssecretaris van IenW
in een Kamerbrief uitgebreid ingaat op de signaalrapportage van de ILT over de gevaren
bij een ondeugdelijke gaasverpakking.5

Het onderzoek van de Universiteit Twente is gedaan op basis van het verzamelen van
bestaande stukken en informatie, voor een groot deel ook afkomstig van verschillende
ministeries. Conclusies die getrokken worden over het gedrag van vuurwerk onder bepaalde
omstandigheden zijn dan ook gebaseerd op eerdere gepubliceerde onderzoeken, uitgevoerd
door onder andere TNO, de ILT en internationale bureaus. In veel gevallen zijn er
op basis van deze onderzoeken al wijzigingen in het vuurwerkbeleid doorgevoerd.

Verschillende definities vuurwerk

In het rapport worden twee definities van vuurwerk gebruikt, namelijk «licht» en «zwaar»
vuurwerk. Deze definities werden in het verleden gehanteerd, maar dit is al geruime
tijd niet meer het geval. De onderzoekers gebruiken hierom doelbewust aanhalingstekens
waar zij het hebben over «licht» en «zwaar» vuurwerk, om zo aan te geven dat dit niet
de gangbare definities zijn. Waar de onderzoekers het hebben over «licht» vuurwerk
wordt gedoeld op vuurwerk dat door consumenten alleen tijdens de jaarwisseling afgestoken
mag worden alsmede op fop- en schertsvuurwerk dat het gehele jaar verkocht en afgestoken
mag worden (consumentenvuurwerk). Waar het gaat over «zwaar» vuurwerk wordt gedoeld
op vuurwerk dat enkel afgestoken mag worden met een speciale vergunning door personen
die daarvoor een opleiding hebben gevolgd (professioneel vuurwerk).

Gevaarlijke stoffen moeten vervoerd worden volgens regels van het ADR6. Het ADR is een internationaal verdrag voor het vervoer van gevaarlijke goederen
over de weg. Het vuurwerk wordt ingedeeld in verschillende categorieën gebaseerd op
de gevaarseigenschappen, de zogenaamde (gevaren)subklassen. Deze indeling van vuurwerk
in subklassen wordt in Nederland ook voor opslag gehanteerd. Vuurwerk valt in ADR
klasse 1, waar bij subklasse 1.4 het gevaar en de gevolgen in hoofdzaak beperkt blijven
tot de directe omgeving van het vuurwerk en subklasse 1.1 de zwaarste klasse vuurwerk
is dat massa-explosief kan reageren. Massa-explosief betekent dat er gevaar is op
een explosie die praktisch op hetzelfde ogenblik plaatsvindt in nagenoeg de gehele
lading van een opslag.

Reactie op de conclusies uit het rapport

In het rapport zijn zes conclusies getrokken. Hieronder volgt een reactie op deze
conclusies. Daarnaast bieden de onderzoekers handvatten voor de Tweede Kamer met als
doel specifieke en noodzakelijke maatregelen te kunnen treffen om incidenten te kunnen
voorkomen. Deze handvatten zijn specifiek gericht aan de Kamer. Waar dat relevant
is, bijvoorbeeld omdat er al stappen zijn genomen, wordt kort gereageerd op deze handvatten.
In andere gevallen niet, aangezien het hier gaat om handvatten die specifiek voor
de Kamer bedoeld zijn.

De conclusies zijn als volgt:

1. Licht geclassificeerd vuurwerk is bij brand veel gevaarlijker dan gedacht

2. Blusinstructies voor de brandweer zijn ontoereikend voor het veilig blussen van vuurwerkbranden

3. Probleem van parallelle vergunningverlening

4. Hoogoplopend conflict tussen twee ministeries

5. Het toezicht op de vuurwerkbranche was kwetsbaar

6. De rol van de Rijksoverheid was veel groter dan tot nu toe gerapporteerd

Conclusie 1: Licht geclassificeerd vuurwerk is bij brand veel gevaarlijker dan gedacht

De eerste conclusie uit het rapport is dat «licht» geclassificeerd vuurwerk bij brand
veel gevaarlijker zou zijn dan gedacht. Deze conclusie is een optelsom van verschillende
constateringen die voor een aanzienlijk deel zijn gebaseerd op onderzoeken waarbij
de opslagsituaties anders waren dan dat ze nu op basis van de huidige regelgeving
zijn. Dat heeft met name te maken met het soort producten in de opslagplaatsen. Inmiddels
zijn er al verschillende maatregelen genomen om te zorgen dat diverse van de door
de onderzoekers geconstateerde situaties niet meer kunnen optreden. Voor het overzicht
zal daarom per constatering een toelichting worden gegeven.

Eerste constatering: vervoersclassificatie

Een van de aspecten waarop de onderzoekers hun conclusie baseren, heeft te maken met
de vervoersclassificatie van vuurwerk. In Nederland mag uitsluitend consumentenvuurwerk
van een relatief lage gevarensubklasse (subklasse 1.4G of 1.4S7) worden opgeslagen. Daarom worden sommige vuurwerkartikelen, die normaliter in de
hogere gevarensubklasse 1.3 zouden vallen, sinds een aantal jaren voorzien van een
speciale verpakking waardoor gevaareigenschappen worden verminderd. Het betreft hier
de zogenoemde «gaasverpakking». Op deze manier wordt ervoor gezorgd dat deze vuurwerkproducten
in de relatief lage gevarensubklasse 1.4 terecht komen. Hierdoor gelden andere (lichtere)
(vervoer)eisen dan bij de zwaardere gevarensubklasse 1.3. De fabrikant is als afzender
van de vuurwerkartikelen verantwoordelijk voor de juiste classificatie van het vuurwerk
en kent een classificatiecode toe aan een product ten behoeve van het transport. De
ILT is in Nederland verantwoordelijk voor toezicht en handhaving op de correcte classificatie
van vuurwerk in Nederland. Hiertoe voert de ILT jaarlijks classificatieonderzoeken
uit waarbij wordt gecontroleerd of de gevaarindeling op basis van de eigenschappen
overeenkomt met de gevaarsubklasse op de verpakking. Deze classificatieonderzoeken
voert de ILT steekproefsgewijs uit om te zien of het vuurwerk ook daadwerkelijk als
ADR-subklasse 1.4 kan worden vervoerd en in Nederland opgeslagen.8

In 2022 heeft de ILT een signaalrapportage9 uitgebracht naar aanleiding van het aantreffen van enkele ondeugdelijke gaasverpakkingen.
In de gevallen waarbij geconstateerd werd dat de gaasverpakking niet voldeed, werd
het betreffende consumentenvuurwerk in een andere, hogere, gevarenklasse geclassificeerd.
Bij het testen van gaasverpakkingen werd door de ILT ook geconstateerd dat een aantal
vuurwerkproducten die geclassificeerd waren als 1.4, in enkele gevallen massa-explosief
(gevarenklasse 1.1) reageerden.10

Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de ILT de betrokken importeurs met een
last onder dwangsom aangeschreven om het vuurwerk te classificeren conform de uitkomsten
van de testen, het niet meer op Nederlands grondgebied te brengen en/of op te slaan
en het hier aanwezige niet correct geclassificeerde vuurwerk over te brengen naar
vergunde locaties in het buitenland. In de praktijk betekent dit dat deze producten
niet meer in Nederland opgeslagen kunnen worden. Daarnaast zijn het bevoegd gezag,
de omgevingsdiensten, veiligheidsregio’s en andere EU-landen geïnformeerd over het
risico op massa-explosiviteit bij gaasverpakkingen.

Het kabinet zet zich op internationaal niveau in om bovenstaande problematiek aan
te kaarten. Naar aanleiding van de signaalrapportage van de ILT heeft Nederland dit
onderwerp in de zomer van 2022 geagendeerd op de internationale VN-vergadering. Deze
vergadering ziet onder meer toe op de internationale vervoersregels m.b.t. classificatie
van vuurwerk. Sindsdien wordt aan deze problematiek gewerkt in de Werkgroep Explosieven
binnen de Verenigde Naties. Verschillende landen, waaronder Duitsland en het Verenigd
Koninkrijk, verrichten onderzoek naar deze problematiek. Nederland is «trekker» van
deze werkzaamheden.

Overigens is het aandeel van gaasverpakkingen in vuurwerkopslagen van minder dan 10.000
kg gering: uit navraag bij de vuurwerkbranche is gebleken dat afgelopen jaar zo’n
15 procent van de totale vuurwerkdozen een gaasconstructie bevatte (145.807 dozen
met gaasverpakking op een totale hoeveelheid van 1.058.426 dozen). Per opslaglocatie
in Nederland betekent dit dat slechts een klein deel van het aanwezige vuurwerk een
gaasverpakking had. Ondanks de geringe hoeveelheid van deze verpakkingen heeft de
ILT, in overleg met de branche, veel inzet gepleegd om de oorzaken van deze massa-explosieve
reacties te onderzoeken.

Naar aanleiding van dit onderzoek naar de oorzaken van de aangetroffen reactie zijn
enkele maatregelen ter voorkoming van deze reactie (massa-explosief) geïdentificeerd.
Op basis hiervan heeft de ILT de volgende afspraken als tijdelijke maatregel geaccepteerd
van de vuurwerkbranche (Belangenvereniging Pyrotechniek Nederland of BPN) om de veiligheid
bij opslag en transport te waarborgen:

− Alle producten met een «screamer» effect (fluitend geluid) niet meer in gaasverpakking
vervoeren/opslaan, ongeacht het type gaasverpakking. Dit geldt zowel bij plastic als
papieren buizen.

− Alle producten met een «whirl» effect (ronddraaiend) niet meer in gaasverpakking vervoeren/opslaan,
ongeacht het type gaasverpakking.

− Alle producten met een burstpercentage van meer dan 12,5 procent niet meer in «rondom
gaasverpakking»11 vervoeren/opslaan.

Deze maatregelen heeft de ILT in de periode september 2023 tot en met mei 2024 getest.
Hierbij is een steekproef genomen, waarbij de dozen eerst gecontroleerd zijn op inhoud.
Hieruit bleek dat de vuurwerkbranche zich gehouden heeft aan de afgesproken maatregelen.
Uit de onderzoeken van de ILT kon de directe oorzaak van de eerdere massa-explosies
niet worden achterhaald. Ook de recente onderzoeken door TNO, in opdracht van de ILT,
toonden geen massa-explosiviteit meer aan. Dit is een sterke indicatie dat de door
de sector getroffen maatregelen effect sorteren, maar de oorzaak is nog steeds onduidelijk.

Deze resultaten geven aanleiding om de gemaakte afspraken met de vuurwerkbranche vast
te leggen in de Regeling aanwijzing consumentenvuurwerk (Rac). In deze regeling wordt
het vuurwerk aangewezen dat aangeboden mag worden voor particulier gebruik.12 Het voornemen is om de Rac zodanig te wijzigen dat alleen vuurwerk voor consumenten
is toegestaan dat zonder aanvullende maatregelen (waaronder gaasverpakkingen) als
1.4 geclassificeerd opgeslagen en getransporteerd mag worden. Hiermee wordt voorkomen
dat consumentenvuurwerk in combinatie met een gaasverpakking massa-explosief kan reageren.
In de tussentijd blijven de hierboven vermelde afspraken tussen de ILT en de branche
staan.

Om te kunnen bepalen welke aanpassingen aan de Rac noodzakelijk zijn, wordt een onderzoek
uitgezet. Hierin wordt gekeken welke chemische samenstelling van de vuurwerkproducten
voldoet om enkel vuurwerkproducten van de categorie 1.4 toe te staan voor de consument.
De resultaten van dit onderzoek worden verwacht in het vierde kwartaal van 2024. Op
basis van het onderzoek kan de Rac aangepast worden. De verwachting is dat een wijziging
van de Rac in het tweede kwartaal van 2025 in werking kan treden.

Er leven door de conclusies van het rapport van Universiteit Twente, maar ook door
recente branden nabij vuurwerkopslagplaatsen zoals in Rotterdam en Driebergen, ook
zorgen in de maatschappij over de nabijheid van kleine vuurwerkopslagen (minder dan
10.000 kg) bij de bebouwde omgeving. Hoewel met de hiervoor genoemde aanpak het risico
van de gaasverpakking bij de bron wordt aangepakt, blijft vuurwerk een product waar
risico’s aan verbonden zijn. Daarom worden de veiligheidsmaatregelen die met het Vuurwerkbesluit
in 2002 zijn geïntroduceerd tegen het licht gehouden. De uitkomsten van dit onderzoek
kunnen, indien blijkt dat de veiligheidsmaatregelen niet meer voldoen, aanleiding
zijn voor maatregelen. De verwachting is dat dit onderzoek in het eerste kwartaal
van 2025 gereed zal zijn. Zodra de resultaten bekend zijn, zal de Kamer geïnformeerd
worden.

Tweede constatering: CHAF-project

Naar aanleiding van onderzoek naar verschillende vuurwerkincidenten in Europa is in
2003 een door de Europese Unie gefinancierd project opgestart, het zogenaamde CHAF-project.13 Dit project liep tot 2006 en had als doel om te onderzoeken of correct geclassificeerd
vuurwerk dat als niet massa-explosief werd geclassificeerd aanleiding geeft tot een
massa-explosie wanneer het in grote hoeveelheden aanwezig is. Dit project is uitgevoerd
door TNO uit Nederland, BAM uit Duitsland en HSE en HSL uit het Verenigd Koninkrijk.

In dit project werden mogelijke gevaren van vuurwerk grootschalig getest onder verschillende
opsluitingscondities. Hierbij zijn niet alleen de explosies van afzonderlijke vuurwerkartikelen
getest, maar ook de reactie tussen verschillende vuurwerkartikelen. Belangrijke conclusie
uit dit onderzoek is dat Romeinse kaarsen, vuurpijlen, watervallen en mortieren massa-explosieve
reacties kunnen vertonen.

In Nederland zijn vanaf december 2020 Romeinse kaarsen en vuurpijlen verboden voor
de consument. Dit vuurwerk wordt daarom helemaal niet meer opgeslagen in Nederland.
Watervallen en mortieren zijn beide professioneel vuurwerk en mogen niet worden opgeslagen
in consumentenvuurwerkopslagen. Dit betekent dat ook deze twee typen vuurwerk niet
opgeslagen mogen worden in woonwijken.

Derde constatering: CE-markering

Het derde aspect waarop de onderzoekers hun conclusie baseren zijn de onderzoeken
naar de CE-markering. Dit is een binnen de Europese Pyrotechnische richtlijn gehanteerde
markering die aangeeft dat een product voldoet aan de geldende wettelijke productveiligheidseisen
en daarmee veilig is voor gebruik door de consument. De ILT houdt toezicht op de productveiligheid
van vuurwerk. Aspecten waar onder meer op gecontroleerd wordt zijn het juiste etiket
op het vuurwerk, de tijdsduur van het branden van de lont, het geluidsniveau, de afstand
van de effecten bij ontbranding van vuurwerk tot de consument en de stabiliteit van
het product. Zo’n markering geeft echter geen inzicht in eventuele opslagrisico’s
die gebonden zijn aan producten. Een aanzienlijk deel van het vuurwerk dat door de
ILT jaarlijks wordt getest voldoet helaas niet aan de productveiligheidseisen.14 Het vuurwerk dat niet aan de eisen voldoet, wordt door de ILT van de markt gehaald
vanwege het te hoge risico voor de consument. De hoge afkeuringspercentages zijn voor
de ILT in 2021 aanleiding geweest een signaalrapportage uit te brengen.15

In haar signaalrapportage concludeert de ILT dat het systeem van CE-markering voor
consumentenvuurwerk niet goed functioneert. De CE-markering op consumentenvuurwerk
moet het logische gevolg zijn van een correct doorlopen conformiteitsbeoordelingsprocedure.
Dit zou de consument het vertrouwen moeten geven dat vuurwerkproducten met een CE-markering
veilig zijn voor gebruik. Dat blijkt helaas niet altijd zo te zijn.

De fabrikant en de importeur zijn primair verantwoordelijk voor de kwaliteit van het
consumentenvuurwerk. Naar aanleiding van bovenstaande bevindingen is gesproken met
BPN over deze conclusies en is hen gevraagd hoe BPN er zorg voor gaat dragen dat de
kwaliteit van het vuurwerk in de toekomst wel overeenkomt met de certificaten. BPN
heeft hiertoe de visie «reductie letsel door consumentenvuurwerk» opgesteld.

Het kabinet zet zich op EU-niveau in voor het verbeteren van de productconformiteitsprocedures
in de Europese Pyrotechnische richtlijn. In het kader hiervan heeft het kabinet een
non-paper vastgesteld die op 14 maart jl. aan de Kamer is aangeboden.16 In het non-paper wordt de problematiek die Nederland ziet beschreven en worden oplossingen
vanuit Nederland voorgesteld. Deze zijn onder meer gericht op het verbeteren van de
conformiteitsprocedures in de Pyrotechnische richtlijn, en het versterken van de samenwerking
en de informatiedeling tussen de lidstaten. Voor de ambities van de regering op EU-niveau
wordt op dit moment steun gezocht bij andere lidstaten. Over de stand van zaken van
de internationale inzet wordt de Kamer in een separate brief geïnformeerd.

Vierde constatering: afstandseisen

In het rapport wordt gesteld dat de afstandseisen voor de opslag van consumentenvuurwerk
door de jaren heen steeds verder zijn versoepeld. Deze constatering is niet correct.

Ten tijde van het opstellen van het Vuurwerkbesluit, tussen 2001 en 2002, zijn de
afstandseisen voor vuurwerk bepaald. Deze bepaling is gebaseerd op adviezen van experts.
Voor die tijd is er in het kader van beleidsontwikkeling gekeken naar diverse afstandseisen.
Hoewel dus intern besproken, zijn andere genoemde afstanden nooit beleid geweest.
Zoals gezegd is de afweging die in 2002 omtrent de te hanteren afstanden van vuurwerkopslagen
tot woonbebouwing gemaakt op adviezen en onderzoek van experts. Diverse experts, waaronder
TNO, hebben gerekend aan de te hanteren afstanden. Daarbij was het bepalende scenario
voor subklasse 1.4 vuurwerk het optreden van een felle brand met een warmtestraling
van 10kW/m2 en waarbij het gunstig effect van een goedwerkende sprinklerinstallatie niet werd
meegenomen bij het vaststellen van de veiligheidsafstanden.17 Deze afstanden zijn opgenomen in de wet- en regelgeving met uitzondering voor vuurwerkopslagen
met minder dan 10.000 kg.

Mede op advies van de brandweer zou de afstand van acht meter voor kleine opslagen
(met minder dan 10.000 kg consumentenvuurwerk) afdoende zijn mits een aanvullend pakket
aan veiligheidsmaatregelen, te weten een automatische sprinklerinstallatie met een
strak controleregime, werd toegepast. Een aanvullend (praktijk)onderzoek van RIVM
in 2009 heeft uitgewezen dat inderdaad de acht meter afdoende is. In de regelgeving
is deze afstand dan ook opgenomen met de vereiste dat de opslaglocaties voorzien moeten
zijn van een automatische sprinklerinstallatie inclusief een controleregime.

In 2012 zijn naar aanleiding van een beleidsevaluatie, waarin diverse knelpunten in
de uitvoering naar voren zijn gekomen, de regels van het Vuurwerkbesluit gewijzigd.
Deze knelpunten hadden geen betrekking op de veiligheidsafstanden. Bij de afweging
voor de wijzigingen hebben diverse aspecten een rol gespeeld, waaronder milieu-effecten,
bedrijfseffecten en de bescherming van de burger. Met deze wijzigingen zijn meer verantwoordelijkheden
bij de ondernemer gelegd, onder andere door het verhogen van de meldingsgrens van
1.000 kg naar 10.000 kg.

Samenvatting en opvolging bij conclusie 1

In het voorgaande is ingegaan op de verschillende constateringen die de onderzoekers
doen bij de eerste conclusie in hun rapport. Daarnaast is het belangrijk te benadrukken
dat samen met de ILT al jarenlang wordt ingezet op de kwaliteit van vuurwerk, en de
classificatie van vuurwerk ten behoeve van transport en opslag. De situatie van vandaag
de dag is daarmee niet te vergelijken met de situatie ten tijde van de twee grote
incidenten. Ook zijn de afgelopen jaren de regels steeds verder aangescherpt om de
consument te beschermen, denk daarbij aan het verbieden van bepaalde producten, zoals
knalvuurwerk en vuurpijlen, voor de consument.

Op basis van de resultaten van de ILT-testen en het aanpassen van de Rac wordt de
kans op (massa-)explosiviteit geminimaliseerd. Verder maakt Nederland zich sterk voor
aanpassingen van het proces van CE-markering binnen de EU. Ondanks deze acties blijft
vuurwerk een product dat risico’s kent; er zitten immers gevaarlijke stoffen in. Daarom
is het goed om te bezien of de veiligheidsmaatregelen die met het Vuurwerkbesluit
in 2002 zijn geïntroduceerd nog steeds voldoen of dat er nieuwe ontwikkelingen/inzichten
zijn die tot andere afwegingen leiden. De uitkomsten van de aangekondigde onderzoeken
kunnen aanleiding zijn voor verdergaande maatregelen. Het verlagen van opslaghoeveelheden,
vastleggen van de periode dat opslag überhaupt mogelijk is of vergroten van de afstand
van een opslag tot woningen behoren tot de mogelijkheden.

Conclusie 2: Blusinstructies zijn ontoereikend voor het veilig blussen van vuurwerkbranden

De afgelopen jaren is de Kamer over het optreden bij vuurwerkincidenten door de Minister
van JenV meerdere malen geïnformeerd. Op 1 maart 2023 is de Kamer per brief geïnformeerd
over de stand van zaken van het vervolgtraject voor de aanpak van vuurwerkincidenten
en de ontwikkeling en actualisatie van de richtlijn «Veilig optreden bij vuurwerk».18

Vakspecifieke procedures, zoals bij de bestrijding van vuurwerkincidenten, worden
door de brandweer in handleidingen en handreikingen vastgelegd; uniformiteit is een
van de achterliggende doelstellingen. Nieuwe ontwikkelingen, kennis en ervaring kunnen
voor Brandweer Nederland aanleiding zijn om deze procedures te actualiseren. Zo ook
bij de Richtlijn Veilig optreden bij vuurwerk. In het onderzoek van Universiteit Twente
wordt meermaals gesproken over blusinstructies. Dit is onjuist. Het gaat om de door
Brandweer Nederland ontwikkelde landelijke Richtlijn Veilig optreden bij vuurwerk.
Deze richtlijn is eerder naar de Tweede Kamer gestuurd19 en vormt de basis voor uniforme aanpak van de bestrijding van vuurwerkbranden.

Bij de bestrijding van vuurwerkbranden is duidelijkheid over de subklasse van het
vuurwerk essentieel. Als er geen zekerheid is over de juiste subklasse en of het legaal
of illegaal vuurwerk betreft, dan gaat de instructie uit van de zwaarste subklasse
1.1 en treedt de brandweer defensief op.

De Raad van Commandanten en Directeuren Veiligheidsregio heeft na het uitkomen van
het rapport «Leren van twee vuurwerkrampen» besloten de huidige werkwijze zoals beschreven
in de Richtlijn Veilig optreden bij vuurwerk vanwege de huidige onzekerheden rondom
de juiste classificatie van vuurwerk, voorlopig aan te scherpen met de inzichten uit
dit rapport. Bij de categorie vuurwerkincidenten in opslagen wordt voor consumentenvuurwerk
nu in beginsel defensief opgetreden en de omgeving ruim afgezet. Deze werkwijze is
vergelijkbaar met het aantreffen van illegaal vuurwerk in bijvoorbeeld een woning.
Deze terughoudendheid is niet altijd een praktisch werkbare oplossing in dichtbevolkt
gebied. Hierdoor kunnen er situaties ontstaan die de brandweer in een lastig dilemma
plaatsen.

Het Veiligheidsberaad heeft in reactie op het onderzoeksrapport de Minister van IenW
gevraagd om voor de korte termijn te overwegen de huidige vuurwerkopslaglocaties in bewoond gebied niet meer toe te
staan, totdat de regelgeving is aangepast.20 Voor de lange termijn is het verzoek te overwegen of het wenselijk is dat vuurwerk überhaupt in bewoonde
gebieden mag worden opgeslagen.

De eerder in deze brief aangekondigde wijziging van de Rac minimaliseert, naast de
reeds eerdergenoemde maatregelen bij conclusie 1, de kans op een (massa) explosieve
reactie. Het is nu aan het Veiligheidsberaad en op advies van de Raad van Commandanten
en Directeuren Veiligheidsregio of zij, gelet op de genomen maatregelen en de uitkomsten
van het onderzoek, hun nieuwe werkwijze willen handhaven. Of het noodzakelijk is om
toch op korte of lange termijn vuurwerkopslagen in woonwijken te heroverwegen, zal
moeten blijken uit het eerdergenoemde onderzoek.

Verder wordt de conclusie van de Universiteit Twente, dat er te veel nadruk is gelegd
op de zogenaamde blusinstructie, gedeeld. Zoals hierboven aangegeven is de Tweede
Kamer niet alleen geïnformeerd over het gebruik van water bij vuurwerkbranden maar
ook over de gehele incidentbestrijding. Bij optreden in geval van vuurwerkincidenten
staat de veiligheid van het brandweerpersoneel voorop. Als onderdeel van de aanpak
wordt bij elk incident met vuurwerk een adviseur gevaarlijke stoffen (AGS) gevraagd
om een deskundig advies voor de aanpak van het incident.

De focus voor de aanpak is zoals eerder aangegeven niet alleen gericht op het gebruik
van water bij de bestrijding van vuurwerk, maar op de gehele aanpak. Zo wordt in de
richtlijn voor de diverse subklassen vuurwerk, waaronder subklasse 1.3 en 1.4, aangegeven
hoe te handelen bij brand in of nabij vuurwerk. Daarbij wordt onder meer onderscheid
gemaakt naar transport en opslag, naar in acht te nemen afstand, in te schakelen deskundigen
en wijze van optreden.

De onderzoekers maken nog een opmerking over de positie van het Nederlands Instituut
Publieke Veiligheid (NIPV) bij handvat 13 van het onderzoek. Op 4 december 2020 heeft
de commissie Muller haar evaluatierapport21 met betrekking tot de Wet veiligheidsregio’s opgeleverd. Het rapport bevat ook een
aantal conclusies en adviezen met betrekking tot het Instituut Fysieke Veiligheid
(IFV, nu NIPV). In februari 2021 is het kabinetsstandpunt22 op het rapport geformuleerd, gevolgd in december 2022 door de Contourennota Versterking
Crisisbeheersing en Brandweerzorg van het Ministerie van JenV.23 De Minister heeft in deze contourennota reeds aangekondigd samen met het bestuur
van het NIPV naar de toekomstige positionering en governance van het NIPV in relatie
tot de taakuitvoering en naar de samenstelling van de besturen te willen kijken. In
het najaar 2024 worden de uitkomsten van dit nader onderzoek verwacht. De Tweede Kamer
zal door de Minister van JenV geïnformeerd worden over de uitkomsten ervan.

Conclusie 3: Probleem van parallelle vergunningverlening

Deze conclusie stelt dat er sprake was van een onveilige situatie van vuurwerkopslag
in Nederland rond 2000, die voortkwam uit problemen met parallelle en verkokerde vergunningverlening
door rijksoverheid en gemeenten. Het klopt dat er destijds nog geen sprake was van
duidelijke, eenduidige wetgeving rondom vuurwerk. De onderzoekers beschrijven hoe
de Rijksverkeersinspectie vergunningen afgaf voor het bezigen en afleveren van professioneel
vuurwerk, terwijl milieudiensten vergunningen afgaven voor de daadwerkelijke opslag
van vuurwerk.

Met het Vuurwerkbesluit van 2002 is alle regelgeving rondom vuurwerk in één regelgevend
kader opgenomen. Daarbij is ervoor gekozen bevoegdheden ten behoeve van vergunningverlening
voor opslagen bij provincie en gemeenten neer te leggen. Hierdoor zijn zowel de ruimtelijke
planning als de beoordeling van nieuwe vuurwerkopslagplaatsen bij één bevoegd gezag
belegd. Ongewenste situaties rondom de opslag van vuurwerk, zoals ook omschreven in
het rapport, moeten zo worden voorkomen. Sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet
zijn de regels voor de opslag van vuurwerk opgenomen in het Besluit activiteiten leefomgeving.

Conclusie 4: Hoogoplopend conflict tussen twee ministeries

In deze conclusie beschrijven de onderzoekers de discussie die destijds bestond tussen
het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) en
het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (VenW). Uit het onderzoek blijkt dat er destijds
sprake was van een verschil van inzicht tussen de beide ministeries.

In 2010 is het Ministerie van VenW samengevoegd met delen van het Ministerie van VROM
in het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) zoals we dat vandaag de
dag kennen. De beide ministeries waar in dit deel van het rapport over wordt gesproken
bestaan daarmee niet meer. Met het opstellen van nieuwe regelgeving zijn alle activiteiten
rondom vuurwerk, en daarmee dus ook de onderwerpen waar destijds mee geworsteld werd
door de beide ministeries, in één besluit ondergebracht, met als doelstelling om zo
meer overzicht en duidelijkheid over de regelgeving te realiseren. Dit betreft het
eerdergenoemde Vuurwerkbesluit.

Met het oog op de door de onderzoekers omschreven onenigheid tussen de verschillende
ministeries in het verleden is het belangrijk te benadrukken dat er vandaag de dag
sprake is van nauwe samenwerking tussen de Ministeries van IenW en JenV.

In het vijfde handvat adviseren de onderzoekers de verantwoordelijkheden voor het
externe veiligheidsbeleid onder te brengen bij één ministerie. Dat is op dit moment
al staande praktijk, externe veiligheid en daarmee de opslag en vervoer van vuurwerk
valt onder de verantwoordelijkheid van het ministerie IenW.

Conclusie 5: Het toezicht op de vuurwerkbranche was kwetsbaar

De onderzoekers laten nadrukkelijk zien wat er destijds mankeerde aan het toezicht
op de vuurwerkbranche door een aantal kwetsbaarheden in dit toezicht te signaleren.
Het toezicht op de vuurwerkbranche is tegenwoordig anders geregeld, waarmee het toezicht
op de naleving ook verbeterd is. Met het Vuurwerkbesluit van 2002 is nadrukkelijk
toegewerkt naar een duidelijkere afbakening van beleid, toezicht en handhaving op
vuurwerk. Hieronder wordt een kort overzicht van deze verbeteringen weergegeven.

Beschikbaarheid van kennis en kunde

De vergunningverlening, toezicht en handhaving rondom vuurwerk is belegd bij het decentraal
bevoegde gezag (provincies en gemeenten). Zij houdt toezicht op het naleven van de
opslagregels. Het decentraal bevoegd gezag verzorgt bij grotere opslagen (meer dan
10.000 kg) ook de vergunningverlening en coördineert de melding van kleine vuurwerkopslagen
(minder dan 10.000 kg). Deze taken worden door de omgevingsdiensten uitgevoerd. Ook
geeft het decentraal bevoegd gezag ontbrandingstoestemmingen af in het kader van professionele
vuurwerkevenementen en houden zij toezicht op de naleving.

Het (brede) stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving milieu (VTH milieu)
valt onder de verantwoordelijkheid van de Staatssecretaris van IenW.

Naar aanleiding van de tien aanbevelingen uit het rapport van de commissie Van Aartsen
«Om de leefomgeving»,24 wordt gewerkt aan het versterken van het VTH-stelsel als geheel. Zo wordt gewerkt
aan het versterken van de informatievoorziening, en aan het robuuster maken van de
omgevingsdiensten. Hoewel deze versterking breder is dan enkel toezicht en handhaving
op het gebied van vuurwerk, komen deze verbeteringen ook ten goede aan de VTH-taken
op het gebied van vuurwerk. Hiermee wordt ook tegemoetgekomen aan het advies van de
onderzoekers van de Universiteit Twente in hun zesde handvat.

Signalen uit de praktijk die beleidsmakers en politici niet bereikten

Vandaag de dag is er uitgebreid contact tussen de verschillende partijen die te maken
hebben met (het beleid rond) vuurwerk. Zo is in 2002 de Landelijke Werkgroep Vuurwerkcoördinatoren
(LWVC) opgericht. Daarin nemen de vuurwerkcoördinatoren van het bevoegd gezag en de
omgevingsdiensten deel. Meerdere keren per jaar vindt overleg plaats van deze werkgroep.
Het overleg is bedoeld om informatie, kennis en ervaring te delen. Ook worden casussen
en vragen uit de praktijk gezamenlijk besproken en worden best practices gedeeld. Aan dit overleg nemen ook vertegenwoordigers deel van de brandweer, politie,
ILT en het Ministerie van IenW.

Naast dit overleg is er ook een regulier overleg tussen IenW met vertegenwoordigers
uit de vuurwerkbranche (importeurs, detailhandelaren en professionele afstekers),
decentraal bevoegd gezag (vuurwerkcoördinatoren van provincies, gemeenten en omgevingsdiensten)
en met de ILT, zodat signalen uit de praktijk gehoord worden. Hiermee wordt ook geacteerd
op het advies van de onderzoekers uit het zevende handvat. Jaarlijks wordt bovendien
een Landelijke Vuurwerkdag georganiseerd. Hier komen stakeholders bij elkaar, delen
ze informatie en wisselen ze ervaringen uit.

Conclusie 6: De rol van de rijksoverheid was veel groter dan tot nu toe gerapporteerd
is

De onderzoekers concluderen dat de rol van de rijksoverheid voorafgaand aan de vuurwerkramp
in Enschede groter was dan eerder gedacht. Zij verwijzen naar het eerdergenoemde probleem
van de parallelle vergunningverlening (conclusie 3) en het eerdergenoemde conflict
tussen twee ministeries (conclusie 4).

Wat betreft de conclusie omtrent de parallelle vergunningverlening is bovenstaand
toegelicht dat met het Vuurwerkbesluit van 2002 alle regelgeving rondom vuurwerk in
één besluit is opgenomen, juist om ongewenste situaties rondom de opslag van vuurwerk
te voorkomen.25 De onderzoekers geven aan dat dit probleem inderdaad is opgelost met het Vuurwerkbesluit.
Ditzelfde geldt voor de conclusie over het conflict tussen de verschillende ministeries.

Repareren omissie Omgevingswet

Er is onlangs geconstateerd dat met de invoering van de Omgevingswet, en de aanpassingen
in de Rac wijzigingen zijn doorgevoerd in de regels over welke pyrotechnische artikelen,
zoals vuurwerk, zijn toegestaan in opslagen in Nederland. Hoewel deze wijzigingen
in de wet- en regelgeving bewust zijn gedaan om de opslag van vuurwerk naar het Besluit
activiteiten leefomgeving (Bal) en het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) over te
hevelen, zijn de gevolgen onbedoeld en niet voorzien. Met de omissie is het namelijk
per 1 januari 2024 mogelijk gemaakt om consumentenvuurwerk dat is geclassificeerd
als 1.3 op te slaan in Nederland, en is het mogelijk om bepaalde andere soorten pyrotechnische
artikelen voor theatergebruik op te slaan dan vóór 1 januari 2024 het geval was. Dit
is nadrukkelijk niet de bedoeling geweest, en wordt daarom zo spoedig mogelijk gerepareerd.
Dit betekent herstel van het oude artikel 2.1.2. van het Vuurwerkbesluit in het Bal
bij de eerstvolgende wijziging van het Bal. Gestreefd wordt om deze wijziging van
het Bal op 1 januari 2025 in werking te laten treden. De reparatie met betrekking
tot pyrotechnische artikelen voor theatergebruik vraagt meer tijd. Bij het uitzoeken
van de aanpassing van de regelgeving zal in gesprek gegaan worden met het Veiligheidsberaad,
de branche en andere relevante partijen.

Totdat de omissies zijn gerepareerd, wordt ingezet op afspraken met de branche om
het vuurwerk op te slaan en te transporten conform de regels die golden vóór 1 januari
2024 en zal op die manier een klemmend beroep worden gedaan op de maatschappelijke
verantwoordelijkheid van de vuurwerkbranche in Nederland.

Het is van belang om in de periode voordat deze omissie gerepareerd is de vuurwerkvoorraad
van alle vuurwerkopslagen en verkooppunten zo goed mogelijk in beeld te brengen. Deze
informatie kan hulpverleners en toezichthouders helpen bij hun taken om een zo actueel
mogelijk beeld te hebben van de locatie van opslagen en het type vuurwerk dat opgeslagen
is. Ik streef ernaar dit overzicht eind oktober van dit jaar beschikbaar te hebben.

Reactie op aangenomen moties

In juni jl. zijn twee moties26 aangenomen door de Tweede Kamer naar aanleiding van het rapport van de Universiteit
Twente. De conclusies uit het rapport worden in beide moties als uitgangspunt gebruikt.
Eerder in deze brief is uitgebreid ingegaan op deze conclusies, met name op conclusie
1 die stelt dat consumentenvuurwerk bij brand mogelijk massa-explosief kan reageren.
In de reactie op conclusie 1 is toegelicht dat er al veel maatregelen zijn genomen
om de veiligheid te verbeteren. Zo is er een verbod ingevoerd op Romeinse kaarsen
en vuurpijlen. Om de veiligheid verder te verbeteren en de risico’s op massa-explosiviteit
te verminderen wordt de Rac aangepast zodanig dat gaasverpakkingen niet meer toegepast
worden en worden aanvullende onderzoeken aangekondigd.

In de motie van het lid Aardema wordt de regering verzocht te onderzoeken of de opslagen
van meer dan 10.000 kg consumentenvuurwerk op een voldoende veilige afstand liggen
ten opzichte van omwonenden, indien de vuurwerkopslag tot massa-explosie zou komen.
De motie verzoekt de regering ook, indien blijkt dat vuurwerkopslagen zich niet op
een veilige afstanden bevinden, bij nieuwe vergunningaanvragen pas over te gaan tot
verlening en bij huidige vergunningen pas over te gaan tot verlening, indien een voldoende
veilige afstand is gewaarborgd.

Zoals bij conclusie 1 aangekondigd, wordt er onderzoek uitgevoerd of het huidige pakket
aan veiligheidsmaatregelen afdoende is. Naar aanleiding van de motie van het lid Aardema
zal in het onderzoek ook gekeken worden naar de vuurwerkopslagen van meer dan 10.000
kg. Bij dit onderzoek wordt ook in beeld gebracht waar vuurwerkopslagen precies aanwezig
zijn en hoe de ligging is ten opzichte van woningen. De resultaten van dit onderzoek
kunnen aanleiding zijn tot verdergaande maatregelen op het gebied van het uitbreiden
van de vergunningsplicht (ook voor opslag van minder dan 10.000 kg) of aanpassen van
afstand tot woningen bij kleinere opslaghoeveelheden.

In de motie van het lid Mutluer c.s. wordt de regering verzocht om in overleg met
de gemeenten zo snel mogelijk regelgeving te ontwikkelen om de opslag van consumentenvuurwerk
gefaseerd uit woonwijken te weren. Het is belangrijk te benadrukken dat gemeenten
al veel mogelijkheden hebben. Opslag van vuurwerk is verbonden aan strenge regelgeving
waarbij het bevoegd gezag (provincie/gemeente) toezicht houdt op het naleven van de
regels. De omgevingsdiensten voeren deze taak voor hen uit. Ondernemers die een vuurwerkopslag
voor minder dan 10.000 kg hebben moeten dit gemeld hebben bij het bevoegd gezag. Indien
de opslagen meer dan 10.000 kg bevatten dienen deze ondernemers in bezit te zijn van
een omgevingsvergunning. Het bevoegd gezag heeft de mogelijkheid om lokaal eisen te
stellen aan waar de locaties van verkoop- en opslagpunten van vuurwerk zich mogen
bevinden. Dit kan vooraf gereguleerd worden via het omgevingsplan van de gemeente.

Als opslagen al aanwezig zijn op locaties waar zij niet gewenst zijn, heeft de gemeente
mogelijkheden om ongewenste opslagen te laten verplaatsen. Dit kan door wijziging
van het omgevingsplan of in overleg met de ondernemer. Hieraan kunnen echter wel kosten
verbonden zijn, omdat de ondernemer hier nadeel van kan ondervinden.

Het in deze brief aangekondigde onderzoek moet duidelijk maken of het huidige pakket
aan veiligheidsmaatregelen afdoende. Afhankelijk van de resultaten zal bekeken worden
of het weren van opslag van vuurwerk uit woonwijken in landelijke regelgeving opgenomen
moet worden. Zoals eerder aangegeven in deze brief is de verwachting dat dit onderzoek
in het eerste kwartaal van 2025 afgerond kan worden.

Tot slot

In lijn met de brandweer en de opstelling van het Veiligheidsberaad zijn wij van mening
dat het veiligheidsvraagstuk van vuurwerk bij de bron moet worden aangepakt. Dat betekent
dat we ons blijven inzetten voor een betrouwbare classificatie van vuurwerk.

Tot slot wordt benadrukt dat onze gezamenlijke inzet is te blijven werken aan een
veilig en handhaafbaar vuurwerkbeleid met aandacht voor balans tussen de risico’s
van vuurwerk, en het plezier dat veel mensen ontlenen aan de vuurwerktraditie. Gezamenlijk
met de verschillende partijen zowel nationaal als internationaal. Daarnaast blijft
ook de inzet om de illegale handel met en het misbruik van (professioneel) vuurwerk
aan te pakken, onverminderd. Zowel in Nederland als binnen de Europese Unie. Hiervoor
verwijzen wij onder andere naar het non-paper die in dat kader is opgesteld en eerder
dit jaar door het Ministerie van JenV met de Kamer is gedeeld.27

Zodra de resultaten van de in deze brief aangekondigde onderzoeken bekend zijn, wordt
de Kamer hierover geïnformeerd, inclusief mogelijke vervolgacties om de veiligheid
van omwonenden bij vuurwerkopslagen te waarborgen.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
Ch.A. Jansen

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
I. Coenradie