Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Bontenbal over het behoud en de verduurzaming van de Nederlandse industrie

Antwoord van Minister Hermans (Klimaat en Groene Groei), mede namens de Staatssecretaris
van Financiën (ontvangen 18 maart 2025).

Vraag 1

Hoe kijkt u naar de oproep vanuit de Nederlandse industrie1 en het beroep dat vanuit de Clean Industrial Deal2 op lidstaten wordt gedaan om vergaande maatregelen te nemen om de industrie te redden
en versneld te verduurzamen?

Antwoord 1

Op 19 februari jl. heeft de Nederlandse industrietop met diverse brancheverenigingen,
vakbonden, bedrijven en decentrale bestuurders plaatsgevonden. Daar is een rapport
van PwC Strategy& aan het kabinet aangeboden, waarin wordt onderbouwd hoe groot het
belang van de industrie is voor onze economie. Deelnemers gaven aan dat de concurrentiekracht
van met name de basisindustrie de afgelopen jaren is verslechterd. Men riep op om
snel maatregelen te nemen die de neergaande trend kunnen keren, die de investeringszekerheid
vergroten en de concurrentiepositie van de Nederlandse industrie versterken.

Het rapport bevestigt dat de industrie van groot belang is voor onze welvaart, werkgelegenheid
en innovatievermogen en een centrale rol speelt in de transitie naar een duurzaam
energiesysteem en een circulaire economie. Het kabinet voelt ook dat de concurrentiepositie
van de industrie onder druk staat en de weg naar klimaatneutraliteit hobbelig is.
Onder meer de opgelopen rente voor investeringen, hoge energieprijzen in Europa –
in Nederland in het bijzonder – en onzekerheid over energie-infrastructuur, zorgen
ervoor dat investeringsbeslissingen worden uitgesteld. De Nederlandse industrie staat
voor een verduurzamingsslag, maar dit kunnen we niet los zien van het concurrentievermogen.
Het verbeteren van het concurrentievermogen van de Nederlandse industrie staat niet
voor niks in het Regeerprogramma, bijvoorbeeld op het gebied van energiekosten. Belangrijk
is daarbij dat het kabinet heeft afgesproken door te gaan met de klimaatafspraken,
daar wordt nu aan gewerkt. We leggen mogelijke maatregelen langs de meetlat van haalbaarheid,
betaalbaarheid en uitvoerbaarheid. Het vergroten van de investeringszekerheid is een
belangrijk aandachtspunt. Het kabinet wil dat bedrijven in Nederland verduurzamen,
dat is de kern van groene groei.

Nederland is al langere tijd actief betrokken bij Europese discussies m.b.t. de uitdagingen
van de industrie en de invloed daarvan op de NL/EU concurrentiepositie en de verdere
verduurzaming. Het kabinet verwelkomt dan ook de expliciete prioriteit die de Commissie
hieraan geeft met de presentatie van de Clean Industrial Deal en steun de oproep om
concurrentiekracht en klimaatdoelstellingen in nauwe samenhang te adresseren. Op dit
moment wordt bezien hoe de kansen die de Deal biedt zo goed mogelijk kunnen worden
benut in Nederlandse context, daarvoor onderhouden we o.a. contact met de Europese
Commissie. De inhoudelijke kabinetsappreciatie van de aangekondigde Clean Industrial
Deal zal met de Kamer worden gedeeld via de standaard BNC-procedure.

Vraag 2

Wat is uw reactie op het feit dat er zowel vanuit de Nederlandse industrie als vanuit
Europa op wordt aangedrongen op het verlagen van (energie)belastingen voor de industrie?
Welke mogelijkheden ziet u hiervoor?

Antwoord 2

In het kader van het Affordable Energy Action Plan, onderdeel van de Clean Industrial
Deal, zal de Europese Commissie aanbevelingen aan lidstaten doen om de energiebelasting
op elektriciteit te verlagen. Over het algemeen heeft de Nederlandse industrie hier
positief op gereageerd. De inzet van de Europese Commissie sluit aan bij haar voorstel
uit 2021 voor een herziening van de energiebelasting richtlijn (Energy Tax Directive),
met als doel de belasting op energieproducten in lijn te brengen met EU-beleid inzake
energie en klimaat om schone technologieën om stimuleren. Het kabinet sluit zich aan
bij deze inzet. In dit verband is ook het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO)
Bekostiging Elektriciteitsinfrastructuur gepubliceerd, waarvan de uitkomsten zullen
worden meegenomen in de Voorjaarsbesluitvorming3.

Vraag 3

Hoe kijkt u in dit licht naar het feit dat vanaf dit jaar voor het eerst opbrengsten
worden verwacht als gevolg van de Nederlandse CO2-heffing voor de industrie? Klopt het dat CO2-heffing industrie destijds is ingesteld met als doel het borgen van de CO2-reductiedoelstelling en het stimuleren van verduurzaming van de industrie, en niet
het behalen van een budgettaire opbrengst?

Antwoord 3

Het doel van de heffing is inderdaad om verduurzaming binnen de industrie te stimuleren,
en niet het behalen van een budgettaire opbrengst. De vormgeving van de heffing sluit
aan bij dit doel: bedrijven ontvangen gratis uitstootrechten (dispensatierechten)
waardoor een deel van de uitstoot van bedrijven wordt vrijgesteld. Enkel de emissies
die gereduceerd moeten worden om het heffingsdoel te halen worden beprijsd. Met andere
woorden: als een bedrijf voldoende snel emissiereductie behaalt, hoeft de heffing
niet te worden betaald. Een spreekwoordelijke stok achter de deur.

Het feit dat de Nederlandse industrie dit jaar voor het eerst serieuze kosten van
de heffing ondervindt laat zien dat de verduurzaming langzamer gaat dan beoogd. Hier
is voor een deel rekening mee gehouden bij het vormgeven van de heffing. Bedrijven
hebben namelijk de mogelijkheid om betaalde heffing op een later moment terug te vorderen
op het moment dat zij via verduurzaming een overschot hebben aan dispensatierechten
(en de heffing dan «voor» blijven). De vertraging door ontbrekende randvoorwaarden
was echter niet voorzien.

Het kabinet houdt de concurrentiepositie van de Nederlandse industrie nauwlettend
in de gaten. Daartoe laat het kabinet jaarlijks een speelveldtoets uitvoeren, deze
wordt tegelijkertijd met de voorjaarsnota naar de Kamer verzonden. Uit eerdere speelveldtoetsen
blijkt inderdaad dat de CO2-heffing het risico op weglekeffecten verhoogt. Een stapeling met andere maatregelen
(zoals het afschaffen van bepaalde vrijstellingen in de energiebelasting) kan een
groter weglekeffect hebben. Hierbij is het tevens belangrijk om de CO2₂-heffing als onderdeel te zien van de bredere beleidsmix voor de energie- en klimaattransitie
die wij in Nederland hebben. Er zijn immers ook significante hoeveelheden subsidie
beschikbaar (zoals de SDE++) voor verduurzamingsprojecten waarmee de industrie de
emissies kan verlagen en zo de additionele kosten van de heffing kan ontlopen, mits
de randvoorwaarden op orde zijn.

Ook is het goed om op te merken dat de raming van € 291 mln. aan het begin van de
kabinetsperiode is gemaakt. Deze raming is inherent onzeker. Als de industrie sneller
verduurzaamt dan aangenomen, bijvoorbeeld doordat benodigde infrastructuur sneller
wordt gerealiseerd, zullen de daadwerkelijke kosten voor de industrie lager zijn.
Aan de andere kant leidt het ontbreken van de randvoorwaarden tot een vertraging van
de verduurzaming en als die vertraging groter is dan ingeschat ten tijde van de raming
leidt dit tot hogere inkomsten voor de staat. Het kabinet zet daarom in op het versnellen
van de realisatie van de randvoorwaarden.

Vraag 4

Kunt u weergeven welke opbrengsten het kabinet de komende jaren uit belastingen en
heffingen vanuit de industrie verwacht, zoals de energiebelasting, CO2-heffing, EU Emissions Trading System (EU ETS) inkomsten en andere milieubelastingen?

Antwoord 4

In onderstaande tabel is een overzicht gegeven van de verwachte opbrengst van milieugerelateerde
belastingen in de industrie. De opbrengst van de energiebelasting is moeilijk af te
bakenen naar alleen ETS1 industrie, de tabel laat daarom de opbrengst voor de hele
industrie zien (inclusief bijvoorbeeld kleinere industriële bedrijven die onder ETS2
gaan vallen). Ten aanzien van de CO2-heffing industrie is afgesproken dat de verwachte opbrengst wordt terugsluist naar
het Klimaatfonds. Via het Klimaatfonds komen deze middelen daarom weer ten goede aan
de verduurzaming van de industrie.

(Verwachte) Opbrengsten uit industrie

in mln. € prijspeil 2025.

2025

2026

2027

2028

Energiebelasting Gas

1.003

976

979

866

Energiebelasting Elektriciteit

591

569

637

690

CO2-heffing industrie

17

61

88

125

Kolenbelasting

1

1

90

79

Tevens zijn hieronder de geraamde EU-ETS inkomsten voor de komende jaren weergegeven.
De inkomsten uit het EU ETS komen uit het veilen van emissierechten. De veilingen
worden overkoepelend voor het gehele EU ETS gehouden en niet per sector individueel.
Daarom is niet direct af te leiden welk deel van de inkomsten uit de industrie komt.
Om hier toch een beeld van te geven, kan worden geschat welk deel van de veiling van
emissierechten ten behoeve van de industrie gebeurt. Het grootste deel van de industrie
valt onder het ETS1, waar een significant deel van de uitstootrechten gratis wordt
verstrekt en dus geen veilinginkomsten genereert. Het overige deel van de industrie
zal vanaf 2027 onder het ETS2 gaan vallen, waar geen gratis rechten zijn voorzien.
Naast de industrie vallen ook andere sectoren onder het EU ETS, waaronder de elektriciteitssector
en lucht- en scheepvaart in ETS1 en de gebouwde omgeving en mobiliteit in ETS2. Rekening
houdend met het aandeel gratis rechten en verhouding tot overige sectoren in zowel
ETS1 als ETS2 kan, op basis van 2022 worden geschat dat ca. 13% en ca. 10% van de
ETS1 en ETS2 veilinginkomsten, respectievelijk, uit de industrie komt. Voor het ETS1
is hierin de CO2 -efficiëntie van de Nederlandse industrie ten opzichte van de Europese benchmarks
bepalend. Indien de Nederlandse industrie minder snel verduurzaamt dan de Europese
benchmarks zal het percentage stijgen, en vice versa. De Europese benchmarks worden
in 2026 en elke 5 jaar daarna opnieuw vastgesteld op het niveau van de 10% meest CO2-efficiënte bedrijven in de EU. De 13% is daarmee een redelijke inschatting tot en
met 2025. Voor de periode na 2025 kan op dit moment geen goede inschatting worden
gemaakt, maar vanwege de aanscherping van de benchmarks op korte termijn leiden tot
een stijging van de bijdrage en kan deze later afnemen als bedrijven succesvol verduurzamen.

(Verwachte) Opbrengsten EU-ETS

in mln. € prijspeil 2025.

2025

2026

2027

2028

EU-ETS 1

850

1.150

1.300

1.300

EU-ETS 2

0

0

3.600

2.650

Vraag 5

Kunt u, in het licht van de vorige vraag, weergeven hoeveel ondersteuning de industrie
de komende jaren naar verwachting krijgt om te verduurzamen en innoveren?

Antwoord 5

Een overzicht van de verduurzamings- en innovatiesubsidies die aan de industrie ter
beschikking staan is vorig jaar weergegeven als onderdeel van de factsheet «Verhoging
tarief CO2-heffing industrie»4. Tabel 3 geeft een overzicht van de beschikbare subsidies. Het gaat om zowel subsidies
voor CO2-reductie die specifiek voor de industrie zijn bedoeld (zoals de NIKI en VEKI) als
om generieke CO2-reducerende subsidieregelingen waar de industrie ook gebruik van kan maken, zoals
de EIA en SDE++. Naast subsidies voor CO2-reductie zijn er ook innovatiesubsidies zoals de DEI+-regeling. Hierbij is innovatie
en verdere techniekontwikkeling het doel. Daarnaast zijn er middelen opgenomen die
randvoorwaardelijk zijn voor verduurzaming, maar niet direct ten goede komen aan de
industrie, zoals voor waterstofinfrastructuur.

Het betreft veelal onder voorwaarden gereserveerde bedragen in het Klimaatfonds, de
bedragen die daadwerkelijk beschikbaar komen kunnen lager zijn. Deze mogelijkheid
bestaat in ieder geval voor de DEI+, Maatwerk, de NIKI en de VEKI. Voor specifiek
de SDE++ geldt, als aangegeven in de Kamerbrief openstelling SDE++ 2025 van 21 februari
jl.5, dat de door het PBL geraamde energie- en CO2-prijzen fors lager zijn dan in 2024, waardoor de SDE(+)(+)-uitgaven toenemen. Op
basis van de meest recente raming zijn voldoende middelen beschikbaar voor een openstellingsbudget
in 2025 van € 8 miljard. Op basis van deze ramingen is met de resterende financiële
middelen onvoldoende ruimte voor een openstelling in 2026. Voor de zomer informeert
het kabinet de Kamer over de mogelijkheden voor een openstelling in 2026.

Vraag 6

Bent u niet bezorgd dat de CO2-heffing Nederlandse bedrijven nog verder op achterstand zet ten opzichte van concurrenten
elders in Europa en de wereld? Betekent een verwachte opbrengst van de CO2-heffing van 441 miljoen euro tot en met 2028 niet simpelweg dat de productie van
de industrie verder zal dalen en bedrijven hun activiteiten gaan staken?

Antwoord 6

Zie het antwoord op vraag 3.

Vraag 7

Heeft u berekend wat de belastingderving zal zijn als de industrie in Nederland de
komende jaren fors krimpt? Heeft deze derving een plek in de overwegingen van dit
kabinet ten aanzien van de steun voor de industrie?

Antwoord 7

Nee dat zou nader onderzoek vergen. Het kabinet zet juist in op het verduurzamen van
de industrie in Nederland, want met verplaatsing over de grens is het klimaatbeleid
niet gebaat. Naast de CO2-heffing bestaat de instrumentenmix daarom uit een breed scala aan subsidies, zoals
in vraag 5 nader toegelicht.

Vraag 8

Is de CO2-heffing volgens u op dit moment nog een doelmatig middel om het doel van CO2-reductie te realiseren of wordt dit doel straks vooral bereikt doordat de industrie
krimpt of uit Nederland verdwijnt?

Antwoord 8

Om groene groei in Nederland te realiseren, moet het aantrekkelijk blijven voor zowel
bestaande als nieuwe bedrijven om in ons land te investeren in verduurzaming. Het
doel van de CO2-heffing is dan ook tweeledig: het stimuleren van emissiereductie binnen de industrie
met behoud van duurzame bedrijvigheid. Het is onwenselijk als de reductiedoelen worden
behaald door krimp van de industrie in Nederland, omdat dit zal leiden tot een toename
van productie elders in de wereld. Dit draagt niet bij aan het oplossen van het klimaatprobleem.

Dit jaar wordt de CO2-heffing industrie geëvalueerd. In deze evaluatie wordt onder andere de doelmatigheid
van het instrument onderzocht. Naar verwachting wordt het onderzoek in het laatste
kwartaal van dit jaar met de Kamer gedeeld.

Vraag 9

Hoe interpreteert u de volgende oproep vanuit de Europese Commissie: «To provide short-term
relief to industry, in particular energyintensive industry investing in decarbonization,
Member States should also lower taxation levels on electricity and eliminate levies
that finance policies unrelated to energy. The Energy Taxation Directive allows to
decrease electricity taxation down to zero for energy intensive industries. In that
regard, the Commission will issue a recommendation on how to effectively lower taxation
levels in a cost-effective way»?

Antwoord 9

Zie het antwoord op vraag 2.

Vraag 10

Is het kritisch bekijken van belastingen voor de industrie zoals de Nederlandse CO2-heffing en de voorgenomen plastic-heffing wat u betreft ook onderdeel van de Nederlandse
uitwerking van dit deel van de Clean Industrial Deal? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 10

Een van de doelen van de CID is het gelijke speelveld in de gehele EU voor industrie
te verbeteren zonder daarbij de klimaatdoelen uit het oog te verliezen. Belastingen
zijn van invloed op het vestigingsklimaat van een land en belastingen, zoals de CO2-heffing, dragen mogelijk ook bij aan het stimuleren van duurzaam gedrag en daarmee
aan de mogelijke uitwerking van (klimaat)doelen en de CID. Het verschaffen van een
gelijk speelveld voor de industrie heeft de volle aandacht van het kabinet in de verdere
uitwerking van de CID.

Vraag 11

Kunt u deze vragen voor het debat over de Klimaat- en Energieverkenning op 11 maart
beantwoorden?

Antwoord 11

De antwoorden worden naar de Kamer verzonden voor het debat over de verduurzaming
van de industrie op 20 maart.