Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag
36 649 Wijziging van de Wet milieubeheer, de Wet havenstaatcontrole, de Wet voorkoming verontreiniging door schepen en de Wet luchtvaart ten behoeve van de implementatie van Verordening (EU) 2023/1805 van het Europees Parlement en de Raad van 13 september 2023 betreffende het gebruik van hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen in het zeevervoer, en tot wijziging van Richtlijn 2009/16/EG (PbEU 2023, L 234) en ten behoeve van de implementatie van Verordening (EU) 2023/2405 van het Europees Parlement en de Raad van 18 oktober 2023 inzake het waarborgen van een gelijk speelveld voor duurzaam luchtvervoer (ReFuelEU Luchtvaart) (PbEU 2023, L 2023/2405) en enkele aanpassingen van een ondergeschikte aard (Uitvoeringswet FuelEU Maritiem en ReFuelEU Luchtvaart)
Nr. 6
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 26 februari 2025
Met belangstelling heb ik kennisgenomen van het verslag van de vaste commissie van
Infrastructuur en Waterstaat van 19 december 2024 met betrekking tot het onderhavige
wetsvoorstel (Kamerstukken 2024–2025, 36 649, nr. 2). De leden van de fracties van GroenLinks-PvdA, VVD, NSC en Partij voor de Dieren
hebben nog enkele vragen en opmerkingen. In het navolgende ga ik in op de vragen en
opmerkingen uit het verslag, waarbij de volgorde van het verslag is aangehouden.
Algemeen
De leden van de NSC-fractie vragen of de definitie van duurzame brandstof op
Europees niveau inmiddels op de lijn is van wat wij als Nederland zouden willen. De
leden vragen verder welke mogelijkheden de regering heeft tot ingrijpen als blijkt
dat de toenemende vraag aan biobrandstof zorgt voor verlies van grote gebieden die
van waarde zijn voor de biodiversiteit.
Wat wordt verstaan onder «duurzame brandstof» is op Europees niveau vastgelegd. ReFuelEU
Luchtvaart en FuelEU Maritiem bieden geen ruimte om af te wijken van de vastgestelde
definitie van duurzame brandstoffen. De toegestane grondstoffen voor de productie
van duurzame brandstoffen komen Europees, via de Richtlijn Hernieuwbare Energie,1 tot stand. Onder ReFuelEU Luchtvaart zijn voedsel- en voedergewassen uitgesloten
en is er geen discussie over Indirect Land Use. Het EASA «State of the EU SAF market report»2 geeft aan dat de aangekondigde Europese productiecapaciteit afdoende moet zijn om
de bijmengpercentages voor luchtvaart te halen. Binnen FuelEU Maritiem worden biobrandstoffen
van voedsel- en voedergewassen gelijkgesteld aan de minst gunstige fossiele brandstoffen.
De leden van de NSC-fractie vragen wat de geschatte omvang is van de benodigde biobrandstoffen
die nodig zijn om aan de bijmengverplichting te voldoen, voor zowel de scheepvaart
als de luchtvaart. Tevens vragen de leden of een inschatting gegeven kan worden van
de verwachte herkomst van deze biobrandstoffen, in hoeverre komen deze van Europees
grondgebied en in hoeverre wordt verwacht dat de benodigde biobrandstoffen uit niet
EU-lidstaten zullen komen en welk volume de regering verwacht uit China nodig te hebben.
Zeevaart
Voor de zeevaart kan de verplichting om broeikasgasintensiteit aan boord van het schip
te reduceren, ingevuld worden met zowel hernieuwbare brandstoffen als met fossiele
brandstoffen met een lagere broeikasgasintensiteit. In de impact assessment bij het
voorstel van FuelEU Maritiem (2021) is ingeschat dat 6,2% biobrandstoffen en 1,2%
bioLNG in 2030 nodig zou zijn om aan de verplichting te voldoen. De verplichting vanuit
FuelEU Maritiem geldt voor reizen tussen EU /EER-havens en voor 50% voor reizen tussen
een EU/EER-haven en een haven buiten de EU/EER.3 Dit mag ook worden ingevuld met brandstoffen die buiten de EU/EER zijn gebunkerd
en daarmee zal een deel van de verplichting worden ingevuld door biobrandstoffen die
afkomstig zijn van buiten de EU/EER.
Luchtvaart
In de onderstaande tabel is de geschatte omvang van de benodigde biobrandstoffen voor
de luchtvaart opgenomen.
PJ
Ton biokerosine
2025
3,1
71.264,4
2030
8,1
186.206,9
2035
24,9
572.413,8
Deze volumes zijn gebaseerd op de Klimaat en Energieverkenning (KEV) van 20244. 2040 is geen officieel KEV-cijfer, deze is daarom niet opgenomen in de tabel.
De herkomst van grondstoffen en biobrandstoffen buiten Europa is moeilijk in te schatten
vanwege het mondiale karakter van de (SAF) brandstoffenmarkt. Deze markt is de afgelopen
jaren sterk in ontwikkeling en concentreert zich momenteel vooral in Europa, de Verenigde
Staten en Azië.
De leden van NSC-fractie vragen tevens hoe de controle op duurzame brandstoffen werkt,
of de controle makkelijk uitvoerbaar is en of er een inschatting gegeven kan worden
of er voldoende capaciteit beschikbaar is.
Zeevaart
De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) gaat aanvullend risico gestuurd brandstofmonsters
nemen om te verifiëren of de brandstof inderdaad de beschreven samenstelling heeft
van het afleverbewijs van de brandstof. Eventueel kunnen ook monsters van de bunkering
worden gebruikt. De Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) houdt toezicht op duurzame
brandstoffen. Dit is administratief toezicht en bestaat uit een controle van het duurzaamheidscertificaat
van de brandstof.
Luchtvaart
De controle op duurzame brandstoffen wordt uitgevoerd via private certificeringssystemen
zoals ISCC en RSB EU. Via audits op de verschillende schakels in de leveringsketen
controleren zij de benodigde duurzaamheids-criteria. Daarnaast voert de NEa als toezichthouder
inspecties uit bij de brandstofleveranciers van duurzame luchtvaartbrandstoffen in
Nederland. Het benodigd toezicht van de NEa is afhankelijk van Europese ontwikkelingen.
Op de korte termijn worden er geen capaciteitsproblemen voorzien.
De leden van NSC-fractie merken op dat er bij de controle op biogrondstoffen in sommige
gevallen volgens het protocol een dierenarts aan te pas moet komen en vragen of dat
in deze uitwerking ook het geval is of dat er hier een andere keus wordt gemaakt.
De import van dierlijke grondstoffen is onderhevig aan diverse Europese wetgeving
en procedures. Deze worden door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA)
gecontroleerd. Dit staat los van de implementatie van ReFuelEU en valt niet binnen
de beleidsverantwoordelijkheid van Infrastructuur en Waterstaat (IenW). Over deze
specifieke casus zijn momenteel gesprekken gaande tussen de sector en de NVWA.
Implementatiewetgeving
De leden van de NSC-fractie vragen om een nadere uitleg van hoe een verwijderingsbevel
voor een schip dat gedurende twee of meer opeenvolgende verslagperioden niet over
een geldig FuelEU-conformiteitsdocument beschikt in de praktijk werkt. Tevens vragen
deze leden hoe lang een dergelijke verslagperiode duurt.
De ILT zal handhaven als een schip twee of meer opeenvolgende verslagperioden geen
geldig conformiteitsdocument heeft. Dit kan op verzoek van de NEa (als NEa als eerste
de overtreding signaleert) of op eigen initiatief. In de praktijk is het de haven
die een schip weert: Nederlandse havens krijgen toegang tot de FuelEU-database van
geweigerde schepen. Zij voeren zelf het verwijderingsbevel uit door een schip toegang
te weigeren. De ILT zal schepen, die op basis van de havenstaatcontrole moeten worden
geweigerd, doorgeven aan de FuelEU-database.
Een verslagperiode duurt een kalenderjaar en loopt van 1 januari tot en met 31 december
van hetzelfde jaar.
De leden van de NSC-fractie vragen een nadere specificering van welke schepen tot
de «nog enkele andere categorieën schepen» behoren. Ook vragen deze leden wat de omvang
van de uitgezonderde vloot is ten opzichte van de omvang van de vloot die geen uitzondering
heeft en of dit minder is dan 5% van de brandstofvraag.
De andere uitgezonderde categorieën betreffen houten schepen van een primitieve bouw
en schepen die niet mechanisch worden aangedreven. De schepen waarop FuelEU Maritiem
niet van toepassing is zijn dus oorlogsschepen, hulpschepen van de marine, schepen
die vis vangen of verwerken, houten schepen van een primitieve bouw, schepen die niet
mechanisch worden aangedreven en schepen die eigendom zijn van of worden geëxploiteerd
door een overheid en die uitsluitend voor niet-commerciële doeleinden worden gebruikt.
Dit is terug te lezen in artikel 2, zevende lid, van FuelEU Maritiem. Daarbij is FuelEU
Maritiem alleen van toepassing op schepen met een brutotonnage van meer dan 5.000
BT, die worden gebruikt voor het vervoer van personen of vracht voor commerciële doeleinden.
In de effectbeoordeling die is opgesteld bij de verordening,5 heeft de Europese Commissie geconcludeerd dat deze schepen verantwoordelijk zijn
voor 90% van de CO2-uitstoot van de zeevaart (dus vergelijkbaar voor wat betreft de brandstofbehoefte).
De leden van de NSC-fractie vragen verder hoeveel volume nu al geproduceerd wordt
aan synthetische vliegtuigbrandstof en hoe realistisch het is het dat in 2030 de doelstelling
voor bijmenging gehaald wordt.
Er worden momenteel nog geen synthetische vliegtuigbrandstoffen geproduceerd. Wel
zijn er productiefaciliteiten aangekondigd. IenW is in nauw contact met de betrokken
partijen, maar uiteindelijk is het aan de markt om aan de gestelde bijmengpercentages
te voldoen. Er is op dit moment geen aanleiding om aan te nemen dat de 2030-doelstelling
niet wordt gehaald.
De leden van de NSC-fractie vragen door wie wordt gecontroleerd of de in de Uniedatabank
ingevulde gegevens accuraat en juist zijn.
De NEa controleert als toezichthouder op de Nederlandse brandstofleveranciers voor
zowel zeevaart als luchtvaart de door de leveranciers ingevoerde gegevens in de Uniedatabank.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vinden het zorgelijk dat het verplichte
aandeel duurzame brandstof in de luchtvaart onder RefuelEU zo langzaam oploopt van
2% in 2025 naar 6% in 2030 gezien de huidige status van de klimaatcrisis en vragen
hoe de regering daarnaar kijkt.
ReFuelEU Luchtvaart is gestoeld op het waarborgen van een gelijk speelveld tussen
alle lidstaten. De verplichte minimum-bijmengpercentages zijn tot stand gekomen na
Europese onderhandelingen en zijn daarmee haalbaar voor de EU als geheel. Nederland
heeft zich tijdens deze onderhandelingen hard gemaakt voor ambitieuze doelen. Mede
door deze inzet is het percentage in 2030 van 5% naar 6% opgehoogd. Nederland heeft
overigens een uitstekende uitgangspositie voor de productie van duurzame brandstoffen.
Daarnaast vragen de leden van de Partij voor de Dieren-fractie wat onder duurzame
brandstof wordt verstaan, hoe dat gecontroleerd wordt, hoe vaak controles plaatsvinden
en of goede controle en transparantie haalbaar is.
Wat wordt verstaan onder «duurzame brandstof» is op Europees niveau vastgelegd. Zo
wordt onder «duurzame luchtvaartbrandstof» gelet op artikel 3, onderdeel 7, van ReFuelEU
Luchtvaart verstaan: «luchtvaartbrandstoffen die bestaan uit synthetische luchtvaartbrandstoffen, biobrandstoffen
voor de luchtvaart, of brandstoffen op basis van hergebruikte koolstof». Voor de definitie van synthetische brandstoffen, biobrandstoffen, of brandstoffen
op basis van hergebruikte koolstof wordt vervolgens verwezen naar de definities in
de Richtlijn Hernieuwbare Energie6 (RED). Ook de toegestane grondstoffen voor de productie van duurzame brandstoffen
komen Europees, via de RED, tot stand. ReFuelEU Luchtvaart en FuelEU Maritiem bieden
geen ruimte om af te wijken van de vastgestelde definitie van duurzame brandstoffen.
De NEa houdt toezicht op duurzame brandstoffen. Dit is administratief toezicht en
bestaat uit een controle van het duurzaamheidscertificaat van de brandstof.
Het benodigd toezicht van de NEa is afhankelijk van Europese ontwikkelingen.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen in hoeverre het maken van brandstof
ten koste van kostbaar landbouwgrond wat ook ingezet kan worden voor voedsel van mensen.
Onder ReFuelEU Luchtvaart zijn voedsel- en voedergewassen uitgesloten en is er geen
discussie over indirecte verandering in landgebruik. Het EASA «State of the EU SAF market report»7 geeft aan dat de aangekondigde Europese productiecapaciteit afdoende moet zijn om
de bijmengpercentages voor luchtvaart te halen. Binnen FuelEU Maritiem worden biobrandstoffen
van voedsel- en voedergewassen gelijkgesteld aan de minst gunstige fossiele brandstoffen.
De leden
van de Partij voor de Dieren-fractie vragen verder welke maatregelen worden getroffen
om te garanderen dat de duurzame vliegtuigbrandstoffen die onder deze verordening
vallen daadwerkelijk duurzaam zijn en niet leiden tot onbedoelde negatieve effecten
zoals verhoogde ontbossing of fraude met grondstoffen. Ook vragen deze leden wat de
regering gaat doen als dit wel het geval blijkt.
Duurzaamheidscertificering moeten waarborgen dat de brandstoffen daadwerkelijk duurzaam
zijn. Duurzame luchtvaartbrandstoffen moeten namelijk voldoen aan strenge duurzaamheidscriteria
in Richtlijn Hernieuwbare Energie om mee te mogen tellen voor ReFuelEU Luchtvaart.
Voedsel en voedergewassen zijn onder ReFuelEU Luchtvaart volledig uitgesloten en hiermee
ook risico’s op ontbossing. Fraude kan alleen effectief worden bestreden via Europese
regels. Nederland zet zich in Europees verband in voor zo effectieve mogelijke controlesystemen.
Daarbij is de Uniedatabank die de Europese Commissie nu aan het uitwerken belangrijk
om grondstoffen tot de bron te kunnen volgen en effectief toezicht te kunnen houden.
Het Nederlandse deel van het toezicht is belegd bij de NEa.
Tenslotte vragen de leden van de Partij voor de Dieren hoe hoog het percentage dierlijk
vet is waarop wordt ingezet onder de implementatie van de ReFuelEU Aviation-verordening
in Nederland.
In Nederland wordt onder de implementatie van de ReFuelEU Luchtvaart verordening niet
specifiek ingezet op een bepaald percentage dierlijk vet. Marktpartijen mogen zelf
bepalen zelf hoe ze, binnen de gestelde Europese kaders, invulling geven aan de bijmengverplichting
en de gebruikte grondstoffen. Hierbij kan dus gebruik worden gemaakt van dierlijke
vetten.
Hoofdlijnen van het voorstel
De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie willen graag weten wat kan worden verwacht
met betrekking tot het mogelijke gebrek aan uitvoeringscapaciteit bij de ILT.
Bij nieuwe taken voert de ILT altijd een handhaafbaarheids-, uitvoerbaarheids- en
fraudebestendigheidstoets (HUF-toets) uit. Hierin brengt de ILT onder andere in kaart
hoeveel capaciteit er nodig is deze taak uit te voeren. De ILT heeft op basis van
een (voorlopige) HUF-toets voor toezicht op FuelEU maritiem reeds capaciteit toegekend
gekregen. De uitkomst van de vorig jaar uitgevoerde HUF-toets voor ReFuelEU wordt
in de voorjaarsnota besproken. De capaciteitsvraag voor het ILT toezicht op ReFuelEU
is beperkt.
De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie hebben verder twijfels bij de maximale boete
van ruim 1 miljoen euro. De leden geven tenslotte aan dat de bestuurlijke boete zou
gepaard moeten gaan met het ontnemen van het verkregen voordeel en verzoeken de regering
op dit punt aanpassingen te doen aan het voorstel.
De leden van de VVD-fractie vragen zich af wat ten aanzien van zowel FuelEU Maritiem
als ReFuelEU Luchtvaart het Europese speelveld is rondom sanctionering en of Nederland
hieromtrent in of juist uit de pas, zowel bij de last onder dwangsom als bij de bestuurlijke
boete.
Zeevaart
Iedere lidstaat is op grond van FuelEU Maritiem verplicht om een FuelEU-boete op te
leggen wanneer een schip niet voldoet aan de grenswaarde van de jaarlijkse gemiddelde
broeikasgasintensiteit van de aan boord gebruikte energie. Hierin wijkt Nederland
niet af van hetgeen Europees verplicht is. Naast de bestuurlijke boete (FuelEU-boete),
introduceert het wetsvoorstel ook de mogelijkheid om een last onder dwangsom op te
leggen. Het doel van het opleggen van een last onder dwangsom is de maatschappij te
bewegen naar naleving van FuelEU Maritiem.
De hoogte van de op te leggen boete wordt per geval berekend door middel van de formule
die is opgenomen in bijlage IV bij de verordening. In lijn met Aanwijzing 5.43 van
de Aanwijzingen voor de regelgeving is er wel voor gekozen om een maximum boete bedrag
op te nemen, waarbij gebruik gemaakt van het Rijksbrede kader «de Boetewijzer». In
de basis wordt aansluiting gezocht bij boetecategorie VI van het Wetboek van Strafrecht,
te weten € 1.030.000,–. Er blijft echter een mogelijkheid dat de hoogte van de boete
die gebaseerd op de formule uit bijlage IV bij de verordening hoger is dan het opgenomen
maximum. Daarom wordt in de Wet milieubeheer een directe link gelegd met de minimale
hoogte van de boetes, zoals opgenomen in artikel 23 en bijlage IV van FuelEU Maritiem.
Hierdoor kan, indien nodig, een boete worden opgelegd die hoger is dan € 1.030.000,–.
De Europese Commissie kan de factor in de boeteberekening aanpassen naar aanleiding
van veranderingen in de brandstofprijs.
Desondanks wordt bij nota van wijziging wel een aanpassing gebracht in het wetsvoorstel
ten aanzien van de wijze waarop het boetebedrag is opgenomen. In plaats van een specifiek
bedrag zal worden verwezen naar de hoogste boetecategorie van het Wetboek van Strafrecht.
Hiermee is het wetsvoorstel beter in lijn met de Aanwijzingen voor de Regelgeving.
Luchtvaart
In artikel 12 van de verordening is bepaald dat de lidstaten voorschriften vast moeten
stellen met betrekking tot de sancties die van toepassing zijn op inbreuken op de
verordening. Deze sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn, waarbij
wordt gehouden met de aard, duur, herhaling en ernst van de inbreuk. In lijn met Aanwijzing
5.43 van de Aanwijzingen voor de regelgeving is ervoor gekozen om een maximum boetebedrag
op te nemen, waarbij gebruik gemaakt van het Rijksbrede kader «de Boetewijzer». Daarbij
is gekeken naar de (i) aard van de overtreder, (ii) de ernst van de overtreding, (iii)
het effect van de op te leggen sanctie en (iv) de specifieke kenmerken van het beleidsterrein.
Omdat het hier om partijen gaat met ruime financiële draagkracht en grote financiële
belangen wordt in de basis aansluiting gezocht bij boetecategorie VI van het Wetboek
van Strafrecht, te weten € 1.030.000,–. Dit bedrag is echter mogelijk niet in alle
gevallen voldoende. Gelet op de minimale boetebedragen zoals deze in ReFuelEU Luchtvaart
zijn opgenomen, wordt daarom in de Wet milieubeheer een directe link gelegd met de
minimale hoogte van de boetes, zoals opgenomen in artikel 12 van ReFuelEU Luchtvaart.
Hierdoor kan, indien nodig, een boete worden opgelegd die hoger is dan € 1.030.000,–.
In dat geval wordt het maximale bedrag van de boete bepaald aan de hand van de formules
zoals deze in artikel 12 van ReFuelEU Luchtvaart zijn opgenomen.
Zo is ten aanzien van luchtvaartbrandstofleveranciers die niet voldoen aan de verplichtingen
met betrekking tot de minimumpercentages duurzame luchtvaartbrandstoffen in de verordening
bepaald hoe hoog de boete minimaal moet zijn. De boete moet in dat geval minstens
het dubbele bedragen van het bedrag dat het resultaat is van de vermenigvuldiging
van het verschil tussen de gemiddelde jaarlijkse prijs per ton van conventionele luchtvaartbrandstof
en duurzame luchtvaartbrandstoffen met de hoeveelheid luchtvaartbrandstoffen die niet
voldoet aan de verplichtingen. Dit maakt dat het voor luchtvaartbrand-stofleveranciers
ten alle tijden voordeliger is om aan de bijmengverplichting te voldoen. Daar komt
bij dat de verordening voorschrijft dat luchtvaartbrandstof-leveranciers die er niet
in slagen om de minimumpercentages te leveren, naast het betalen van de boete, het
tekort in de daaropvolgende rapportageperiode moeten compenseren. Er is dus in beginsel
geen sprake van voordeel voor luchtvaartbrandstofleveranciers wanneer zij niet voldoen
aan de bijmeng-verplichting. Het is dan ook niet noodzakelijk om de wet op dit punt
aan te passen.
Desondanks wordt bij nota van wijziging wel een aanpassing gebracht in het wetsvoorstel
ten aanzien van de wijze waarop het boetebedrag is opgenomen. In plaats van een specifiek
bedrag zal worden verwezen naar de hoogste boetecategorie van het Wetboek van Strafrecht.
Hiermee is het wetsvoorstel beter in lijn met de Aanwijzingen voor de Regelgeving.
De leden van de NSC-fractie vragen waarom er niet gekozen is voor de toepassing van
strafrecht. Daarnaast vragen de leden of in kaart gebracht kan worden wat hier de
voor- en nadelen van zijn. Tenslotte vragen de leden om een nadere onderbouwing waarom
gekozen is om beide verordeningen bestuursrechtelijk te handhaven
Beide verordeningen verplichten de lidstaten om boetes op te leggen bij overtredingen
van de verordeningen. Hierin bestaat geen keuzevrijheid van de lidstaat. Nu er verschillende
bestuursorganen zijn belast met het toezicht op de naleving van de verordeningen ligt
het in de rede om ook de mogelijkheid om sancties op te leggen bij deze bestuursorganen
te beleggen. Dit kan enkel met bestuursrechtelijke handhaving.
Het niet opnemen van strafrechtelijke handhaving betekent niet dat dit in geen enkel
geval mogelijk is. Indien het vermoeden bestaat dat fraude wordt gepleegd en gegevens
bewust onjuist worden verstrekt door een maatschappij staat de weg naar het strafrecht
open. Zo kan er aangifte worden gedaan wegens het vermoeden dat valsheid in geschrifte
wordt gepleegd.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
B. Madlener
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
B. Madlener, minister van Infrastructuur en Waterstaat
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.