Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Bontenbal over de stijgende kosten voor duurzame warmteopwekking met vloeibare biomassa

Antwoord van Minister Hermans (Klimaat en Groene Groei), mede namens de Staatssecretaris
van Financiën (ontvangen 13 februari 2025)Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar
2024–2025, nr. 1041

Vraag 1

Bent u bekend met het feit dat installaties die in het verleden Stimulering Duurzame
Energieproductie en Klimaattransitie-subsidie (SDE) hebben verkregen voor het opwekken
van warmte uit vloeibare biomassa vanwege hoge inkoop- en accijnskosten niet langer
rendabel zijn en zelfs al worden ontmanteld?

Antwoord 1

Het is het kabinet bekend dat de rentabiliteit van installaties op vloeibare biomassa
is verslechterd door de stijging van het accijnstarief voor zware stookolie. Het is
het kabinet niet bekend dat installaties hierdoor al worden ontmanteld.

Vraag 2

Acht u het wenselijk dat dit tot gevolg heeft dat de ondernemers die in deze duurzame
warmte hebben geïnvesteerd noodgedwongen weer over moeten schakelen op aardgas voor
het opwekken van de warmte die nodig is in hun bedrijfsprocessen?

Antwoord 2

Het kabinet acht dit in principe niet wenselijk. Deze ondernemers hebben de vrijheid
om te kiezen of ze duurzame warmte produceren (met subsidie) of andere vormen van
warmte produceren (zonder subsidie). Door de beperkte investeringskosten is het bij
dit type projecten niet ongebruikelijk dat hiertussen wordt gewisseld al naar gelang
de marktomstandigheden.

Vraag 3

Klopt het dat met name de accijnstarieven waar deze duurzame warmte-installaties mee
te maken hebben enorm stijgen vanwege het besluit om met het accijnstarief voor zware
stookolie met ingang van 1 januari 2024 gelijk te stellen met het accijnstarief voor
gasolie om het gebruik van diesel vervangende stookolie tegen te gaan?

Antwoord 3

Met welke accijnstarieven deze duurzame warmte installaties te maken krijgen is situatie
afhankelijk.

Het kabinet ontving in 2022 en 2023 van de Douane en het bedrijfsleven aanhoudend
signalen dat er in toenemende mate stookolie als motorbrandstof op de markt wordt
gebracht ter vervanging van gasolie (diesel). Voor deze stookolie was in de Wet op
de Accijns het relatief lage accijnstarief van zware stookolie van € 41,31 per 1.000
kg (tarief per 1 januari 2023) van toepassing. Voor gasolie (diesel) was in de Wet
op de Accijns het hogere dieselaccijnstarief van € 516,25 per 1.000 liter (tarief
per 1 januari 2023) van toepassing. Toenemend gebruik van diesel vervangende stookolie
leidde daarom tot een lagere opbrengst van de brandstofaccijns. Daarnaast was toenemend
gebruik van zware stookolie slecht voor het milieu vanwege het hogere zwavelgehalte.
Gebruik van deze brandstof leidde tot meer luchtverontreiniging dan gebruik van diesel.
Het fiscale voordeel was de belangrijkste prikkel om diesel vervangende stookolie
te gebruiken. In de brandstoffenmarkt leidde dit tot een ongelijk speelveld tussen
de reguliere schonere gasolie (diesel) en de meer vervuilende zware stookolie.

In het Wetsvoorstel Belastingplan 2024 dat eind 2023 door de Kamer is behandeld werd
voorgesteld met ingang van 1 januari 2024 het accijnstarief van zware stookolie gelijk
te trekken met het tarief voor gasolie. Met de voorgestelde maatregel zou de genoemde
prikkel zijn weggenomen. Door een door de Kamer aangenomen amendement1 is het accijnstarief voor gasolie echter tijdelijk verlaagd, waardoor per 1 januari
2024 nu omgekeerd er een hoger tarief geldt voor zware stookolie dan voor gasolie.
Het Belastingplan 2024 is inclusief amendementen op 26 oktober 2023 door de Kamer
aangenomen en op 19 december 2023 aangenomen door de Eerste Kamer.

Vraag 4

Klopt het dat de accijnzen voor vloeibare biomassa voor verwarmingsdoeleinden door
deze maatregel zijn gestegen van 41,31 euro naar 654,53 euro per 1.000 kilogram?

Antwoord 4

Vloeibare biomassa heeft niet één vast accijnstarief. Vloeibare biomassa is verzamelnaam.
Voor zover vloeibare biomassa wordt aangemerkt als zware stookolie klopt het dat deze
tarieven zijn verhoogd. Per 1 jan 2025 zijn deze geïndexeerd zodat het tarief nu € 662,38
per 1.000 kg bedraagt.

Vraag 5

In hoeverre is er bij de invoering van deze maatregel rekening gehouden met het effect
op deze duurzame warmte-installaties, gezien het feit dat voor het verstoken van vloeibare
biomassa voor verwarmingsdoeleinden het accijnstarief van zware stookolie van toepassing
is?

Antwoord 5

Het is niet per se het geval dat voor het verstoken van vloeibare biomassa voor verwarmingsdoeleinden
het accijnstarief van zware stookolie van toepassing is. Uit onderzoek van de Inspectie
Leefomgeving en Transport was destijds gebleken dat steeds meer gebruik werd gemaakt
van stookolie als dieselvervanger. Die signalen waren ook opgemerkt door de Douane.
Daarom is besloten het accijnstarief voor zware stookolie te verhogen. Bedrijven die
vloeibare biomassa gebruiken voor hun bedrijfsprocessen kunnen een beroep doen op
de SDE++ subsidie. Deze subsidie wordt berekend op basis van de accijnstarieven. Naar
aanleiding van signalen uit de sector komt naar voren dat voor al aangevraagde subsidies
de compensatie mogelijk onvoldoende is vanwege het sterk gestegen accijnstarief op
zware stookolie. Dit kan leiden tot financiële nadelen voor deze ondernemers en de
economische haalbaarheid van hun installaties onder druk zetten. Voor nieuwe gevallen
wordt echter wél rekening gehouden met de veranderde accijnssituatie. Bij het vaststellen
van de subsidieparameters binnen de SDE++ wordt in de komende openstellingsronde geanticipeerd
op de hogere accijns, zodat toekomstige projecten voldoende financiële ondersteuning
krijgen om rendabel te blijven.

Vraag 6

Klopt het dat bij het berekenen van zowel het basisbedrag als het correctiebedrag
van de SDE++ subsidie geen rekening wordt gehouden met de hierboven beschreven ontwikkeling?

Antwoord 6

Ja, dit is inderdaad het geval voor de bestaande projecten. Het kabinet is zich ervan
bewust dat dit vervelend is voor de betrokken ondernemers. Voor nieuwe aanvragen vanaf
2025 wordt in de SDE++ rekening gehouden met de aangepaste accijnzen. Het basisbedrag
is de gemiddelde kostprijs voor de productie van hernieuwbare warmte en ligt vast
over de looptijd van een project. Bij de vaststelling van het basisbedrag is PBL destijds
uitgegaan van het toen geldende accijnstarief. Hierin zijn de hogere accijnstarieven
voor stookolie niet meegenomen. Het correctiebedrag is de gemiddelde marktprijs van
het geproduceerde product, in dit geval warmte. De waarde hiervan wordt afgeleid van
de gasprijs. De berekeningsmethodiek ligt vast over de looptijd van een beschikking
om stabiliteit te geven aan markt en overheid. De waarde wordt jaarlijks vastgesteld
op basis van de gasprijzen in dat jaar. Accijns voor vloeibare biomassa speelt hierbij
geen rol, omdat deze betrekking heeft op de kostprijs en niet op de marktprijs van
de warmte.

Vraag 7 en 8

Welke mogelijkheden ziet u om het effect van de hoge stijging van de accijnzen voor
vloeibare biomassa voor verwarmingsdoeleinden alsnog op een eerlijke wijze mee te
nemen, zodat ondernemers ook echt kunnen rekenen op een afschrijving van de installatie
gedurende de gehele looptijd en de verduurzaming van de bedrijfsvoering kunnen garanderen?

Bent u bereid om op korte termijn een oplossing te zoeken voor het hierboven geschetste
probleem en kunt u een inhoudelijke reactie geven op de haalbaarheid en wenselijkheid
van de volgende oplossingsrichtingen:

• Rekening houden met de hogere accijnzen bij het berekenen van het correctiebedrag
van de SDE++ subsidie voor de categorie vloeibare biomassa;

• Rekening houden met de hogere accijnzen bij het berekenen van het basisbedrag van
de SDE++ subsidie voor de categorie vloeibare biomassa;

• Het uitsluiten van accijnzen of als aparte accijnscategorie behandelen van vloeibare
biomassa?

Antwoord 7 en 8

De oplossing die het kabinet deze projecten kan bieden is dat zij hun oude beschikking
door RVO laten intrekken en in de SDE++ 2025 ronde opnieuw een SDE++ aanvraag indienen
voor hogere basisbedragen, waarbij rekening is gehouden met de hogere accijnzen. Als
projecten een beschikking ontvangen kunnen zij hun productie voor hernieuwbare warmte
hervatten en zelfs verlengen omdat de beschikkingen opnieuw een looptijd hebben van
12 jaar.

Het gaat bij deze projecten overigens doorgaans om installaties die duaal te gebruiken
zijn, op vloeibare biomassa en op aardgas. Deze producenten hebben de mogelijkheid
om afhankelijk van de prijsontwikkelingen van bijvoorbeeld biomassa te switchen naar
de niet duurzame oplossing om warmte te produceren wanneer dat voor hen gunstiger
is.

Het is niet mogelijk om het basisbedrag voor de bestaande beschikkingen aan te passen
omdat dit vastligt in regelgeving. Het correctiebedrag wordt jaarlijks vastgesteld,
maar is gebaseerd op de marktprijs van de geproduceerde warmte. Het is dus niet goed
mogelijk om te corrigeren voor aspecten die betrekking hebben op de kostprijs van
projecten.

Het uitsluiten van accijns of het creëren van een aparte accijnscategorie voor een
bepaalde brandstof is serieus bekeken, maar komt niet alleen ten goede aan uitsluitend
de beoogde bedrijven met een oude SDE++ beschikking, maar ook andere partijen, waardoor
de maatregel minder efficiënt en kostbaar is. Accijnsdifferentiatie leidt bovendien
tot onbedoelde neveneffecten, zoals een toename van het gebruik van die brandstof
door partijen buiten de beoogde doelgroep. Dit ondermijnt niet alleen de effectiviteit
en gerichtheid van de maatregel, maar kan ook tot hogere kosten leiden dan oorspronkelijk
voorzien. Daarnaast maakt een dergelijke fiscale maatregel het stelsel complexer en
vergroot deze de handhavingslast.

Er zijn in theorie ook andere mogelijkheden te bedenken voor de problematiek. Een
optie zou zijn om een separate regeling te maken die een aanvulling geeft op de geproduceerde
hoeveelheid warmte over de resterende looptijd van het project ter hoogte van de accijns.
Hiervoor moet een nieuw staatssteuntraject worden doorlopen en het is de vraag of
dit kan worden toegestaan; het is bovendien complex, vereist veel uitvoeringscapaciteit
en nadere (financiële) inpassing, en is daarmee een onzekere optie. Om die reden en
gegeven de aard van de projecten is alles afwegende gekozen voor de bovengeschetste
oplossing, waarbij partijen ervoor kunnen kiezen hun oude beschikking in te laten
trekken en opnieuw kunnen deelnemen. Dit heeft bovendien als voordeel voor hen, zoals
aangegeven, dat als zij een beschikking ontvangen zij hun productie zelfs kunnen verlengen
omdat de beschikkingen opnieuw een looptijd hebben van 12 jaar.