Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 9
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 13 december 2023 en het nader rapport d.d. 6 december 2024, aangeboden aan de
Koning door de Minister van Buitenlandse Zaken, mede namens de Minister van Infrastructuur
en Waterstaat. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief
afgedrukt.

Bij Kabinetsmissive van 10 oktober 2023, no.2023002343, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Buitenlandse Zaken, mede namens de Minister van Infrastructuur
en Waterstaat, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt de uitgebreide Luchtvervoersovereenkomst tussen de lidstaten van de Associatie
van Zuidoost-Aziatische Staten, enerzijds, en de Europese Unie en haar lidstaten,
anderzijds; Bali, 17 oktober 2022 (Trb. 2022, 132), met toelichtende nota.

Het wetsvoorstel strekt tot goedkeuring van de Luchtvervoersovereenkomst tussen de
lidstaten van de Associatie van Zuidoost-Aziatische Staten (ASEAN) en de Europese
Unie en haar lidstaten (hierna: de Overeenkomst).

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat de Overeenkomst volgens
de regering geen bepalingen bevat die een ieder verbindend zijn in de zin van de artikelen
93 en 94 van de Grondwet. De Overeenkomst bevat echter verschillende bepalingen die
in eerdere luchtvaartverdragen en -regelingen wel als een ieder verbindend zijn aangeduid.
Dit roept de vraag op hoe de Overeenkomst zich op dit punt verhoudt tot deze verdragen.
In verband met deze opmerking is het wenselijk om de toelichtende nota aan te passen.

1. De Luchtvervoersovereenkomst

Met de Overeenkomst wordt een luchtvaartregime tot stand gebracht, waarbij het luchtvaartmaatschappijen
van lidstaten van de ASEAN en van de EU onder voorwaarden toegestaan wordt om naar
iedere plaats te vliegen op het grondgebied van de lidstaten van de ASEAN respectievelijk
de EU. De Overeenkomst heeft onder andere tot doel om voor eerlijke concurrentie te
zorgen, een geleidelijke openstelling van de markt te faciliteren en de toegang tot
routes en capaciteit tussen de EU en de ASEAN te verbeteren. Hiermee worden volgens
de toelichtende nota de belangen van consumenten, de luchtvaartsector en haar werknemers
gediend.

Nederland heeft met de lidstaten van de ASEAN (met uitzondering van Laos) al luchtvaartverdragen
en -regelingen gesloten. De Overeenkomst komt hiervoor in de plaats. Uit de Overeenkomst
volgt dat de bilaterale verdragen en regelingen worden geschorst. Wanneer hierin echter
gunstiger afspraken zijn gemaakt met betrekking tot het verlenen van rechten, exploitatievergunningen
en technische machtigingen, commercieel luchtvervoer en tarieven, mogen deze toegepast
worden. De bilaterale luchtvaartverdragen en -regelingen blijven derhalve wel van
kracht.2

2. Een ieder verbindende bepalingen

Voor de beantwoording van de vraag hoe de Overeenkomst doorwerkt in de Nederlandse
rechtsorde, is relevant of de Overeenkomst bepalingen bevat die een ieder verbindend
zijn in de zin van artikel 93 en 94 van de Grondwet. Alleen op een ieder verbindende
bepaling kunnen burgers en rechtspersonen, waaronder luchtvaartmaatschappijen, rechtstreeks
een beroep doen bij de rechter.

In de toelichtende nota bij een verdrag geeft de regering een oordeel omtrent de aanwezigheid
van ieder verbindende bepalingen.3 Doorslaggevend is dit oordeel niet, omdat het eindoordeel hierover bij de rechter
ligt. Deze beoordeelt of uit de tekst van het verdrag of de totstandkomingsgeschiedenis
volgt dat een ieder verbindendheid van een verdragsbepaling is beoogd.4 Indien de intentie van verdragspartijen hieruit niet duidelijk blijkt, kijkt de rechter
of de inhoud van de verdragsbepaling onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is om
in de nationale rechtsorde als objectief recht te fungeren en door de rechter te worden
toegepast.5

In artikel 24, eerste lid, van de Overeenkomst staat dat geen enkele bepaling in de
Overeenkomst zodanig mag worden uitgelegd dat zij rechten toekent of verplichtingen
oplegt die door onderdanen van een partij rechtstreeks kunnen worden ingeroepen voor
de rechterlijke instanties van een andere partij. In de toelichtende nota trekt de
regering op basis van dit artikel de conclusie dat de Overeenkomst geen een ieder
verbindende bepaling in de zin van artikel 93 en 94 van de Grondwet bevat.6

De Overeenkomst bevat verschillende bepalingen die in de bestaande bilaterale luchtvaartverdragen
ook voorkomen en die in de Nederlandse rechtsorde als een ieder verbindend kunnen
worden beschouwd. Het gaat dan om zaken die direct betrekking hebben op luchtvaartmaatschappijen,
zoals de verlening van verkeersrechten, exploitatievergunningen of douanerechten.

De bestaande bilaterale verdragen lijken in dit opzicht gunstiger te zijn voor luchtvaartmaatschappijen,
waardoor de luchtvaartmaatschappijen zich ook na de inwerkingtreding van de Overeenkomst
nog op deze verdragen zouden kunnen beroepen bij de Nederlandse rechter. Dit omdat
de werking van bilaterale verdragen weliswaar is opgeschort,7 maar de Overeenkomst bepaalt dat gunstiger afspraken uit de bilaterale verdragen
toegepast mogen blijven worden. Alvorens hiertoe wordt overgegaan, dient eerst overleg
tussen partijen plaats te vinden en het geschil te worden voorgelegd aan het Gemengd
Comité, dat als arbiter in de Overeenkomst is aangewezen.8

In de toelichting wordt niet ingegaan op het mogelijke verschil tussen de bestaande
bilaterale verdragen en de Overeenkomst met betrekking tot de ieder verbindende bepalingen,
en de gevolgen hiervan voor de rechtsbescherming van onder andere luchtvaartmaatschappijen.
In verband met het standpunt van de regering over het al dan niet een ieder verbindende
karakter van bepalingen in de Overeenkomst met de ASEAN is nog van belang hoe dit
standpunt zich verhoudt tot het standpunt van de regering inzake de luchtvervoersovereenkomst
tussen Qatar en de Europese Unie en haar lidstaten.9

In artikel 21 van deze overeenkomst wordt evenals in artikel 24 van de Overeenkomst
met de ASEAN uitgesloten dat onderdanen van andere verdragspartijen het verdrag kunnen
inroepen voor de rechter. Niettemin blijkt uit de toelichtende nota bij de overeenkomst
met Qatar dat deze overeenkomst naar het oordeel van de regering wel een ieder verbindende
bepalingen bevat.10 Dit roept de vraag op waarom de regering ten aanzien van de ieder verbindende bepalingen
in de Overeenkomst met de ASEAN tot een andere beoordeling is gekomen dan de overeenkomst
met Qatar.

De Afdeling adviseert in de toelichtende nota duidelijkheid te verschaffen over het
verschil tussen de Overeenkomst en enerzijds de bilaterale verdragen en regelingen
en anderzijds de luchtvervoersovereenkomst met Qatar ten aanzien van de ieder verbindende
bepalingen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
verdrag en adviseert daarmee rekening te houden voordat het verdrag aan de beide Kamers
der Staten-Generaal wordt overlegd.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 7 oktober 2024, nr. 2023002343,
machtigde Uwe Majesteit de Minister van Buitenlandse Zaken de overeenkomst waarop
het bovenvermelde voorstel van wet betrekking heeft, met het oog op stilzwijgende
goedkeuring over te leggen aan de beide kamers der Staten-Generaal.

Bij brieven van 8 oktober 2024 (ter griffie ontvangen op 14 oktober 2024) heeft de
Minister vervolgens de overeenkomst overgelegd (Kamerstukken 1/2 2024–2025, 36 634, A/Nr. 1).

Op 13 november 2024 hebben 42 leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal overeenkomstig
artikel 5, eerste lid, van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen, de wens
te kennen gegeven dat de overeenkomst aan de uitdrukkelijke goedkeuring van de Staten-Generaal
zal worden onderworpen.

In verband hiermee bied ik U, mede namens de Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
het hierboven vermelde voorstel van wet aan.

Op grond van artikel 19, onder b, van de Wet op de Raad van State kan het horen van
de Afdeling advisering van de Raad van State achterwege blijven aangezien de Afdeling
advisering al gehoord is in het kader van de stilzwijgende goedkeuringsprocedure.

Ik verzoek u derhalve het hierbij gevoegde voorstel van wet en de memorie van toelichting
rechtstreeks aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
C.C.J. Veldkamp