Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

I ALGEMENE TOELICHTING

1. Inleiding

Een betaalbare huurwoning in Nederland is de afgelopen jaren voor veel mensen steeds
minder vanzelfsprekend geworden. Steeds vaker worden prijzen gevraagd die niet in
verhouding staan tot de aangeboden woning. De huidige krapte op de woningmarkt kan
leiden tot knellende situaties. Hierdoor is de positie van de huurder verzwakt. Het
voorkomen van excessen – in welke vorm dan ook – is een belangrijk onderdeel van het
huurrecht, maar de bestaande huur(prijs)bescherming blijkt niet in alle gevallen soelaas
te bieden. Hierop is door de regering geïntervenieerd middels de Wet goed verhuurderschap,
de Wet maximering huurprijsverhoging geliberaliseerde huurovereenkomsten en de Wet
betaalbare huur. Als onderdeel van deze bredere aanpak wordt in dit wetsvoorstel voorgesteld
om de regels rond servicekosten voor huurwoningen te herzien.

De wet- en regelgeving met betrekking tot servicekosten is in de kern helder, maar
in praktijk blijkt dat het huidig instrumentarium onvoldoende is om oneigenlijk gebruik
van servicekosten te voorkomen. Doel van de herziening is om ervoor te zorgen dat
de huurder beter wordt beschermd tegen verhuurders die ten onrechte servicekosten
in rekening brengen of servicekosten rekenen die geen relatie hebben met de daadwerkelijk
gemaakte kosten. Voorts is het doel om meer duidelijkheid te verschaffen over hetgeen
als servicekosten kan worden gerekend en daarmee het aantal geschillen terug te brengen
en de handhaving door gemeenten te vereenvoudigen. Kern van deze herziening is dat
een limitatieve lijst met categorieën van servicekosten in het Besluit servicekosten
(algemene maatregel van bestuur (hierna: amvb)) zal worden vastgesteld. Om dat te
kunnen bereiken dient met onderhavig wetsvoorstel het Burgerlijk Wetboek te worden
gewijzigd. Ook het uitgangspunt dat de servicekosten daadwerkelijk gemaakte kosten
zijn die tevens een redelijke vergoeding voor de geleverde service zijn, wordt meer
expliciet tot uitdrukking gebracht in het Burgerlijk Wetboek. Voorts wordt een delegatiegrondslag
voorgesteld op grond waarvan het mogelijk is om in een ministeriële regeling regels
te stellen over de wijze van berekening en de maximale hoogte van de servicekosten.
Verder krijgt de Huurcommissie de bevoegdheid om uitspraak te doen over het voorschot
van alle servicekosten voor huurders in het gereguleerde huursegment.1 In de huidige situatie kan alleen het voorschot aan nutsvoorzieningen met een individuele
meter worden getoetst door de Huurcommissie en kunnen de (overige) servicekosten alleen
na de eindafrekening aan de Huurcommissie worden voorgelegd. Tot slot worden de mogelijkheden
om een collectief geschil bij de Huurcommissie aanhangig te maken versoepeld en worden
nog enkele andere (technische) verbeteringen aan de werkwijze waarop de Huurcommissie
zaken behandelt doorgevoerd.2 Naast dat met deze wijzigingen het risico op onterecht doorberekende of onredelijk
hoge servicekosten wordt teruggedrongen, is tevens de verwachting dat de toepassingspraktijk
en de handhaving rond servicekosten wordt vereenvoudigd.

2. Aanleiding en achtergrond problematiek

De regering heeft zich de afgelopen periode ingezet voor het versterken van de rechten
van huurders middels diverse maatregelen. De hier voorgestelde herziening van het
systeem van servicekosten bij huurwoningen sluit hier op aan. In voorbereiding op
dit wetvoorstel is gesproken met zowel huurdersverenigingen zoals Stichting!Woon en
de Woonbond als met verhuurdersorganisaties, zoals IVBN, Vastgoed Belang en Aedes
over het onderwerp servicekosten. Daarnaast zijn hierover gesprekken gevoerd met gemeenten
en de Huurcommissie. Het onderwerp servicekosten heeft ook aandacht van de Tweede
Kamer. De motie -Grinwis/Beckerman3 heeft de regering verzocht om tot een scherpere afbakening van servicekosten te komen
en om te bezien of en hoe de mogelijkheid om als huurder bepaalde voorzieningen niet
af te nemen, kan worden gereguleerd. Met het amendement -Beckerman/Grinwis4 is in de Wet goed verhuurderschap tevens opgenomen dat een verhuurder geen oneigenlijk
gebruik mag maken van de servicekosten. Daarmee hebben gemeenten sinds 1 juli 2023
een handhavende taak richting verhuurders ten aanzien van de servicekosten. Op de
verschillende elementen van de problematiek rond servicekosten die in de voorbereiding
naar voren is gekomen en waarvoor dit wetsvoorstel een oplossing verwacht te bieden,
wordt in het onderstaande ingegaan.

Ten eerste kwamen uit de gevoerde gesprekken ter voorbereiding vanuit met name huurdersorganisaties
en huurteams van gemeenten signalen naar voren over onterecht doorberekende en daarmee
te hoge servicekosten. Zo zijn er bijvoorbeeld de gevallen waarin aanvullende zaken
als een bioscoop of fitnesszaal tot de servicekosten worden gerekend, waar dit volgens
de geldende kaders geen onderdeel van de servicekosten kan zijn omdat gemeenschappelijke
ruimten samen met andere onroerende aanhorigheden onderdeel horen te zijn van de (kale)
huurprijs. Andere voorbeelden hebben betrekking op aanvullende diensten, waarbij huurders
alleen een huurovereenkomst kunnen aangaan indien tegelijkertijd een «community-overeenkomst» of een fitnessabonnement met de verhuurder wordt afgesloten.

Ten tweede heeft de ervaren problematiek betrekking op het intensieve proces om (excessieve)
servicekosten juridisch te laten toetsen. In een geval van onterecht doorberekende
of onredelijk hoge servicekosten moet een huurder een gang naar de Huurcommissie of
de rechter maken. Doorgaans gebeurt dit pas nadat een jaarafrekening door de verhuurder
is aangeleverd. Daardoor ziet het oordeel van de Huurcommissie of de rechter altijd
op een kalenderjaar in het verleden. Huurdersorganisaties geven aan dat zij anno 2023
nog bezig waren met geschillen over 2018 of 2019. Indien de verhuurder door de Huurcommissie
of rechter in het ongelijk wordt gesteld, voorziet een uitspraak enkel in het achteraf
corrigeren van te veel betaalde servicekosten voor het betreffende kalenderjaar. Indien
een verhuurder het jaar erop opnieuw (vergelijkbare) overtredingen begaat, moet de
huurder opnieuw een zaak starten.

Ten derde kwam uit gesprekken met huurdersorganisaties naar voren dat de problematiek
ook deels te maken heeft met het gebrek aan duidelijkheid wat betreft de wet- en regelgeving
omtrent servicekosten. Dit signaal kwam ook naar voren uit gesprekken met brancheverenigingen
die verhuurders als leden hebben; ook voor verhuurders bestaan er de zogeheten grijze
gebieden en zijn de regels over servicekosten regelmatig onduidelijk. Deze onduidelijkheid
uit zich onder meer in verzoeken bij de Huurcommissie en rechterlijke uitspraken waarbij
onduidelijkheid over de definitie van servicekosten en wat redelijk is de boventoon
voert. Indien de (ver)huurder een procedure met betrekking tot de servicekosten start,
toetst de Huurcommissie of de rechter de servicekosten per kostenpost en op basis
van facturen. Er wordt getoetst a) of de service overeen is gekomen tussen verhuurder
en huurder, b) of de in rekening gebrachte kosten als servicekosten kunnen worden
aangemerkt, c) of de kosten daadwerkelijk zijn gemaakt en d) of de kosten een redelijke
vergoeding voor de geleverde service zijn. Het proces is daarmee zeer tijdrovend en
arbeidsintensief. Hierbij valt op dat in 2022 in bijna 100% van alle door de Huurcommissie
afgehandelde zaken met betrekking tot servicekosten de private verhuurder in het ongelijk
werd gesteld; van de 1.667 zaken werd slechts in 7 gevallen geoordeeld in het voordeel
van de verhuurder.5 Ook in het geliberaliseerde huursegment bestaat ruimschoots jurisprudentie waarin
de verhuurder door de rechter in het ongelijk is gesteld.

In haar jaarverslag over 2023 gaat de Huurcommissie uitgebreider in op de ontwikkelingen
rond servicekosten.6 De instroom van het aantal servicekostenzaken in 2023 omvatte ruim 3.800 zaken. Vergeleken
met 2022 betekent dit een toename van bijna 1.500 zaken. Dit is een stijging van 60
procent. Ook in vergelijking met de jaren daarvoor, zoals 2020 en 2021, bedraagt de
toename respectievelijk 41 en 37 procent. Onder de servicekostenzaken die de Huurcommissie
in 2023 afhandelde vallen vijf geclusterde uitspraken die betrekking hebben op wooncomplexen.
De geclusterde behandeling van ruim 1.500 geschillen betekent dat het totale aantal
van 2.867 afgehandelde servicekostenzaken in feite de afwikkeling van meer dan 4.400
geschillen beslaat. In de meerderheid van de zaken kreeg de huurder gelijk. Bij de
behandeling van servicekostenzaken in 2023 kregen woningcorporaties in 42 procent
van de zaken gelijk en private verhuurders in 10 procent van de gevallen. De meeste
van de totaal 2.867 servicekostenzaken die de Huurcommissie in 2023 behandelde hadden
betrekking op de afrekening van de servicekosten (2.725 zaken). Daar waar dit leidde
tot een verlaging van deze kosten, bedroeg dit gemiddeld € 55 per maand.

De huurcommissie signaleert in haar jaarverslag over 2023 verschillende ontwikkelingen
rond geschillen over servicekosten. Om te beginnen neemt de administratieve complexiteit
van servicekosten toe. Voor een correcte afrekening en controle daarop is veelal inzicht
nodig in tientallen facturen. Huurders en verhuurders ervaren dit geregeld als ingewikkeld.
Bij de behandeling van servicekostenzaken ziet de Huurcommissie voorts dat een deel
van – met name – de private verhuurders de administratie niet goed op orde heeft,
onvoldoende bekend is met de eisen waaraan de afrekening moet voldoen of daarbij al
dan niet moedwillig kosten betrekt die er redelijkerwijs niet onder mogen vallen.
Ook constateert de Huurcommissie dat stukken die tijdens een procedure moeten worden
aangeleverd niet altijd aan de vereisten voldoen, deels ontbreken of bij herhaling
moeten worden opgevraagd. Van de 2.867 servicekostenzaken die de Huurcommissie in
2023 behandelde waren er meer dan 1.000 afkomstig van huurders uit een twintigtal
wooncomplexen met tien of meer wooneenheden. Dit betekent dat bijna 35 procent van
de servicekostenzaken uit het verslagjaar zogenaamde complexzaken zijn. In de zaken
die tot een uitspraak leidden kregen de huurders vrijwel altijd gelijk omdat de afrekening
van de servicekosten ontbrak of de afgerekende servicekosten hoger waren dan die redelijkerwijs
hadden mogen zijn. Een deel van de complexzaken betreft (grote) commerciële verhuurders
die een kale huurprijs hanteren die binnen de sociale sector valt, en daarbovenop
een soms aanzienlijk bedrag aan servicekosten in rekening brengen.

Bij de behandeling van servicekostenzaken ziet de Huurcommissie dat «kleine» private
verhuurders vaak worstelen met de grote hoeveelheid informatie die nodig is om tot
een correcte afrekening van de servicekosten te komen. Daarnaast ziet de Huurcommissie
dat bij een deel van de servicekostenzaken die spelen bij grotere wooncomplexen en
nieuwe woonconcepten onduidelijkheid bestaat over wat al dan niet onder servicekosten
in rekening mag worden gebracht. De Huurcommissie heeft in een aantal zaken uitgesproken
dat de servicekosten te hoog waren voor de geleverde diensten, zoals de kosten voor
schoonmaak of de inzet van een huismeester. Ook zag de Huurcommissie dat verhuurders
kosten doorberekenden die redelijkerwijs niet onder de servicekosten mochten vallen.
Dit lijkt zich vaker voor te doen nu verhuurders nieuwe woonconcepten realiseren waarbij
zij kosten van bijvoorbeeld een in het complex aanwezige fitnessruimte, muziekstudio
of bioscoopzaal in de servicekosten opnemen.

Ten vierde is uit de gesprekken met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG)
en individuele gemeenten naar voren gekomen dat gemeenten noodzaak zien om tot een
scherpere afbakening van de servicekosten te komen om de handhavende taken doelmatig
uit te kunnen voeren. Sinds de Wet goed verhuurderschap hebben gemeenten een handhavende
taak ten aanzien van de servicekosten en is er een mogelijkheid om verhuurders in
overtreding te sanctioneren. Op grond van artikel 2, tweede lid, onderdeel f, van
die wet, is het iedere verhuurder in Nederland niet toegestaan om servicekosten in
rekening te brengen die niet voldoen aan hetgeen daarover is bepaald in Boek 7 van
het Burgerlijk Wetboek. De gemeenten kunnen hier vervolgens op handhaven en bij overtreding
een bestuurlijke boete opleggen. Gemeenten voorzien echter dat zij hierdoor in de
positie komen om per kostenpost, aan de hand van facturen, servicekosten te moeten
beoordelen. Om dit goed te kunnen doen wordt opgeroepen tot heldere wet- en regelgeving
omtrent servicekosten.

Ten vijfde geldt dat het huidige Burgerlijk Wetboek ten aanzien van servicekosten
onderscheid maakt tussen nutsvoorzieningen met een individuele meter en (overige)
servicekosten. Dit leidt er onder andere toe dat de Huurcommissie wel de mogelijkheid
heeft een voorschotbedrag te toetsen en vast te stellen ten aanzien van de nutsvoorzieningen
met een individuele meter, maar niet ten aanzien van de (overige) servicekosten.7 Dit onderscheid leidt in praktijk allereerst tot vragen over de ontvankelijkheid
van een verzoek bij de Huurcommissie. Voor partijen is het vaak onduidelijk wat onder
nutsvoorzieningen en wat onder servicekosten valt. In de praktijk zijn voor huurders
de servicekosten en de nutsvoorzieningen complementaire en ook deels overlappende
onderwerpen. Het uitzoeken over welke delen van welke kostenposten de Huurcommissie
bevoegd is uitspraak te doen over het voorschotbedrag is een ingewikkeld proces. Als
gevolg van deze complexiteit is een deel van de verzoeken (gedeeltelijk) niet-ontvankelijk.
Daarbij komt het vaak voor dat partijen in de huurovereenkomst een totaalbedrag afspreken,
zonder hierbij een onderscheid te maken in nutsvoorzieningen met een individuele meter
en (overige) servicekosten. De Huurcommissie doet dan uitspraak over een deel van
het totale voorschotbedrag, zonder te weten welk deel dat precies is. Dit heeft als
gevolg dat er een uitspraak zal volgen op basis van een schatting.

Tot slot heeft de Tweede Kamer gevraagd enkele verbetervoorstellen door te voeren
in de werkwijze van de Huurcommissie en is er gevraagd naar het verlagen van de drempel
bij het indienen van collectieve zaken.8 Tevens is in de motie-Beckerman9 gevraagd om nieuwe mogelijkheden uit te werken voor kleinere collectieve procedures
bij de Huurcommissie. In onderhavig wetsvoorstel is hieraan invulling gegeven.

3. Inhoud van het voorstel

Om een oplossing te kunnen bieden voor de in het vorenstaande genoemde problematiek
worden in dit wetsvoorstel enkele wijzigingen rond het stelsel van servicekosten voorgesteld.
Alvorens nader wordt ingegaan op deze voorgestelde wijzigingen, wordt eerst het huidige
juridisch kader rond servicekosten uiteengezet.

Toelichting huidig juridisch kader rond servicekosten

Het juridische kader omtrent servicekosten voor huurwoningen is opgenomen in Boek
7 van het Burgerlijk Wetboek. Onder servicekosten wordt thans verstaan de vergoeding
voor de overige zaken en diensten die geleverd worden in verband met de bewoning van
de woonruimte.10 Hier gaat het dus om servicekosten die gerelateerd zijn aan het wonen. Andere mogelijke
services, bijvoorbeeld gericht op zorg of recreatie, vallen niet onder de reikwijdte
van de huurwetgeving in het Burgerlijk Wetboek. Deze services moeten, los van het
huurcontract, separaat overeen worden gekomen. In het Besluit servicekosten (amvb)
is vervolgens in de bestaande situatie een niet-limitatieve lijst van categorieën
van zaken en diensten opgenomen waarvoor de vergoeding in ieder geval moet worden
aangemerkt als servicekosten.

In beginsel geldt dat de betalingsverplichting met betrekking tot servicekosten is
gebaseerd op de posten en bedragen die door de huurder en verhuurder zijn overeengekomen.
De verhuurder is verplicht de huurder elk jaar – uiterlijk zes maanden na het verstrijken
van een kalenderjaar – een uitgesplitst overzicht van de in dat kalenderjaar in rekening
gebrachte servicekosten te verstrekken, met vermelding van de wijze van berekening
daarvan.11 De verhuurder heeft daarbij een verplichting de huurder de gelegenheid te geven de
aan het overzicht ten grondslag liggende boeken en andere bescheiden of afschriften
daarvan in te zien.12 Indien er geen sprake is van overeenstemming over de in rekening gebrachte servicekosten
zal of hetgeen dat als redelijke vergoeding voor geleverde zaken en diensten kan worden
beschouwd gelden of het bedrag dat bij ministeriële regeling is vastgesteld.13

Naast de servicekosten is er de (kale) huurprijs. Hieronder wordt de prijs verstaan
die verschuldigd is voor het gebruik van de woning alsmede de onroerende aanhorigheden.14 Het gaat daarmee om de zaken die onlosmakelijk met het gehuurde zijn verbonden of
zaken die krachtens overeenkomst deel uitmaken van het gehuurde, zoals bijvoorbeeld
het trappenhuis, tuinen (indien niet openbaar) en gemeenschappelijke ruimten (indien
niet openbaar). Hiertoe behoren ook de gemeenschappelijke ruimten binnen nieuwe (moderne)
woonconcepten als «shared living», zoals de ruimte voor een bioscoop, een zwembad
of een fitnessruimte. Het staat huurders en verhuurders vrij een huurovereenkomst
af te sluiten waarin dergelijke ruimten een onderdeel zijn van het gehuurde en daarmee
van de (kale) huurprijs. De huur van genoemde gemeenschappelijke ruimten kan – conform
de huidige wet- en regelgeving – echter geen onderdeel zijn van de in rekening gebrachte
servicekosten.

Voorts kunnen er kosten zijn die noch aan de voorwaarden voor huurprijs noch aan de
voorwaarden voor servicekosten voldoen. Enkele voorbeelden hiervan zijn dat er tegelijkertijd
een «community-overeenkomst» of een fitnessabonnement met de verhuurder kan worden afgesloten. In
beginsel staat het partijen vrij om dergelijke overeenkomsten af te sluiten maar omdat
dit los staat van de huurovereenkomst, heeft de huurder de mogelijkheid te besluiten
dergelijke overeenkomsten niet af te sluiten. Als een dergelijke overeenkomst echter
een verband heeft met de huurovereenkomst geldt dat als een dergelijke overeenkomst
een niet redelijk voordeel bevat voor de huurder of verhuurder, dit beding nietig
is.15 Het blijft derhalve voor huurder en verhuurder mogelijk voor aanvullende zaken en
diensten een aparte overeenkomst af te sluiten die geen verband heeft met de totstandkoming
van een huurovereenkomst. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan in rekening gebrachte
bedragen voor (medische) zorgverlening, recreatie, maaltijdverstrekking.

Huurders en verhuurders van een gereguleerde huurwoning16 kunnen de Huurcommissie vragen een uitspraak te doen over de eindafrekening van de
servicekosten. Alvorens een dergelijk verzoek ontvankelijk is bij de Huurcommissie
dient eerst te zijn gebleken dat er tussen verhuurder en huurder geen overeenstemming
bestaat over de eindafrekening.17 Een gang naar de Huurcommissie staat in de huidige regelgeving niet open voor een
uitspraak over de hoogte van het door de verhuurder vastgestelde voorschot van de
servicekosten; deze mogelijkheid beperkt zich in het huidige stelsel tot de nutsvoorzieningen
met een individuele meter.

Tot slot ligt sinds de inwerkingtreding van de Wet goed verhuurderschap op verhuurders
de publiekrechtelijke verplichting om te handelen als goed verhuurder. Hieronder valt
een verplichting jaarlijks een volledige kostenspecificatie aan de huurder te verstrekken
en een verbod op het onrechtmatig in rekening brengen van servicekosten. Gemeenten
houden toezicht op deze verplichting en kunnen handhaven met een last onder dwangsom
of een boete. De gemeenten kunnen boetes ook publiceren.18Voor huurders bestaat de mogelijkheid om een verzoek tot handhaving in te dienen.19

Voorgestelde wijzigingen in het stelsel rond servicekosten

Dit wetsvoorstel biedt de basis voor een hervorming van het stelsel van servicekosten.
Er worden enkele voorstellen gedaan.

Ten eerste leidt het wetsvoorstel ertoe dat de lijst die in het Besluit servicekosten
(amvb) is opgenomen met categorieën zaken en diensten waarvoor de vergoeding wordt
aangemerkt als servicekosten, limitatief wordt. Thans is deze lijst niet-limitatief.
Hiervoor wordt voorgesteld de delegatiegrondslag waarop dit besluit is gestoeld in
artikel 7:237, derde lid, van het Burgerlijk Wetboek te wijzigen. De regering is voornemens
om het Besluit servicekosten te moderniseren zodat duidelijker naar voren komt welke
kosten onder servicekosten vallen. Ten tweede wordt in vorengenoemd artikel een wijziging
voorgesteld op grond waarvan het mogelijk is om in een ministeriële regeling regels
te stellen met betrekking tot de wijze van berekening en de maximale hoogte van de
servicekosten. Ten derde wordt in de bewoordingen van artikel 7:259, eerste lid, van
het Burgerlijk Wetboek meer expliciet naar voren gebracht dat servicekosten daadwerkelijk
gemaakte kosten zijn die tevens een redelijke vergoeding voor de geleverde service
zijn. Deze wijzigingen in het stelsel rond de servicekosten hebben betrekking op alle
huurwoningen. Dat is wat betreft de huidige regelgeving ook het geval en daarin brengt
dit wetsvoorstel dus ook geen wijzigingen aan. Tot slot wordt de mogelijkheid voorgesteld
dat de Huurcommissie het voorschotbedrag aan (alle) servicekosten kan toetsen en vast
kan stellen voor het gereguleerd segment.20 De huidige wetgeving voorziet wel in deze mogelijkheid ten aanzien van de nutsvoorzieningen
met een individuele meter maar niet ten aanzien van de (overige) servicekosten. Dit
onderscheid wordt niet langer als wenselijk gezien en leidt er in de praktijk toe
dat het voor de Huurcommissie lastig is om te achterhalen over welke (delen van) kostenposten
de bevoegdheid bestaat om zich uit te spreken. Bovendien is het voor huurders lastig
te begrijpen waarom een uitspraak van de Huurcommissie in zo’n geval slechts over
een deel van de kosten gaat en niet over het geheel. Door het onderscheid tussen nutsvoorzieningen
met een individuele meter en servicekosten op te heffen wordt voorzien in een toetsingsmogelijkheid
van het voorschotbedrag aan servicekosten in het geheel. Onder de noemer servicekosten
komen met de voorgestelde wijzigingen daarmee zowel de nutsvoorzieningen met een individuele
meter als de overige servicekosten te vallen. Deze wijziging wordt tevens doorgevoerd
in de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte en de Wet op het overleg huurders verhuurder.

De regering stelt deze wijzigingen voor omdat – zoals in paragraaf 2 staat beschreven
– is gebleken dat de uitvoeringspraktijk rond servicekosten onvoldoende duidelijkheid
geeft en daarmee onvoldoende bescherming biedt voor huurders. Het voorstel zal, gezamenlijk
met een toekomstige wijziging van het Besluit servicekosten, leiden tot een eenvoudigere
methodiek om te komen tot vaststelling van servicekosten, op een manier die ook door
huurders en verhuurders zelf op een eenvoudige manier kan worden toegepast. Tevens
is de verwachting dat de handhavende taak door gemeenten en de toepassingspraktijk
voor de Huurcommissie en de rechtspraak hiermee wordt vereenvoudigd. Eenzelfde redenering
volgt de regering daar waar het gaat om het meer tot uitdrukking brengen in de bewoordingen
van artikel 7:259, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek dat servicekosten daadwerkelijk
gemaakte kosten zijn die tevens een redelijke vergoeding voor de geleverde service
zijn. Hiermee worden de bewoordingen van dit artikel ook meer in lijn gebracht met
de wijze waarop de Hoge Raad dit artikel toepast.21

De regering is voornemens de categorieën servicekosten, zoals opgenomen in het Besluit
servicekosten, op hoofdlijnen te behouden maar deze te moderniseren en nader aan te
scherpen. De categorieën servicekosten zullen worden aangevuld met zaken en diensten
die ook onder één van de in het besluit opgenomen categorieën geschaard moeten worden.
Deze wijzigingen zijn gebaseerd op informatie die is opgehaald uit de sector en de
Huurcommissie. Ook zal de jurisprudentie rond servicekosten worden betrokken bij de
toekomstige wijziging van het Besluit servicekosten. Voor een aantal categorieën servicekosten
lijkt het bij voorbaat echter niet mogelijk om tot een limitatieve lijst te komen
en blijft het nodig om in het besluit enkele normen te hanteren die meer open van
aard zijn. Een voorbeeld hiervan is de categorie roerende zaken; het is niet mogelijk
om alle denkbare roerende zaken die in een woning aanwezig kunnen zijn in het besluit
limitatief op te sommen. Een meer open norm is daardoor noodzakelijk zodat er voldoende
ruimte zal blijven bestaan om rekening te kunnen houden met de ontwikkeling van nieuwe
woonconcepten en bijbehorende servicekosten. Tevens wordt hiermee een noodzakelijke
flexibiliteit voor de gemeenten, Huurcommissie en rechters gewaarborgd welke passend
wordt geacht. De noodzaak om voor een aantal categorieën in het besluit een meer open
norm te behouden, neemt niet weg dat het besluit zelf een limitatief karakter heeft.
Ook hiervan is de categorie roerende zaken een voorbeeld; het is niet mogelijk om
alle mogelijke roerende zaken limitatief op te sommen, maar het limitatieve karakter
van het besluit maakt bijvoorbeeld wel expliciet helder dat onroerende aanhorigheden
geen onderdeel uitmaken van de categorie roerende zaken omdat die niet in het besluit
genoemd zullen worden.

Tot slot bevat dit wetsvoorstel een delegatiegrondslag om in een ministeriële regeling
regels te stellen over de berekeningswijze en het maximum van de servicekosten in
de verschillende categorieën. Hier zal enkel gebruik van worden gemaakt indien dit
in de toekomst noodzakelijk blijkt.

Verbeteringen werkwijze Huurcommissie

Naast de hiervoor genoemde wijzigingen in het juridisch kader van servicekosten, worden
in dit wetsvoorstel tevens enkele verbeteringen voorgesteld die zien op de werkwijze
van de Huurcommissie.

Het komt regelmatig voor dat een verhuurder – in strijd met artikel 7:259, tweede
lid, van het BW – geen jaarafrekening heeft opgesteld en dat een huurder vervolgens
een verzoek indient tot toetsing van de servicekosten bij de Huurcommissie. In de
huidige situatie stelt de Huurcommissie in zo’n geval de jaarrekening zelf op. Hierbij
neemt de Huurcommissie de facto een tijdrovende verantwoordelijkheid van de verhuurder
over. Daarom wordt voorgesteld dat indien de verhuurder géén jaarafrekening opstelt,
de Huurcommissie de jaarafrekening vaststelt op basis van bij ministeriële regeling
vastgestelde normbedragen. Deze vaststelling zal plaatsvinden op basis van de tarieven
zoals opgenomen in de huidige bijlage VIII van de Uitvoeringsregeling huurprijzen
woonruimte. Dit geeft een prikkel aan verhuurders om – conform de bestaande wetgeving
– een jaarafrekening aan de huurder te sturen.

Verder wordt de drempel verlaagd voor het indienen van een collectief verzoek bij
de Huurcommissie. Het bestaande juridisch instrumentarium biedt de mogelijkheid om
tot een collectieve behandeling van geschillen te komen. Bewoners van een wooncomplex
als bedoeld in artikel 1 van de Wet op het overleg huurders verhuurder kunnen in de
huidige situatie een collectief verzoek indienen met minimaal 50% van de huurders.22 Daarnaast is de voorzitter van de Huurcommissie gemachtigd om (nagenoeg) gelijkluidende
verzoeken gevoegd te behandelen.23 Voorgesteld wordt om het vereiste van 50% van de huurders en de vereiste dat het
moet gaan om een wooncomplex als bedoeld in artikel 1 van de Wet op het overleg huurders
verhuurder los te laten. Wanneer verzoeken gelijkluidend of nagenoeg gelijkluidend
zijn is het voor een efficiënte behandeling in het belang van zowel de huurder, verhuurder,
als Huurcommissie, dat de Huurcommissie kan beslissen de verzoeken gezamenlijk te
behandelen. De geldende vereisten van 50% van de huurders en de verwijzing naar de
Wet op het overleg huurders verhuurders zijn daarbij een onnodige extra drempel. In
overleg met de Huurcommissie wordt daarom voorgesteld deze te schrappen. Indien binnen
een groep van woonruimten die financieel, administratief, qua bouwwijze of anderszins
een eenheid vormen sprake is van gelijkluidende of nagenoeg gelijkluidende verzoeken
kunnen deze door de partijen die een woonruimte huren binnen die groep collectief
worden ingediend. Tevens wordt voorgesteld het drempelbedrag van € 36 inzake een ontvankelijk
geschil bij de Huurcommissie te laten vervallen indien het verzoek een collectief
verzoek betreft.24 De reden hiervoor is dat bij grotere wooncomplexen de kosten per individuele zaak
wellicht onder de € 36 zullen blijven, maar het totaalbedrag bij een verhuurder met
veel huurders tot een groot bedrag kan oplopen. Om te voorkomen dat hierdoor de verhuurder
tot een hoog totaalbedrag ten onrechte te hoge servicekosten kan vragen, wordt een
uitzondering gemaakt op het drempelbedrag.

4. Verhouding tot hoger recht en nationale regelgeving

4.1 Internationaal recht

4.1.1 Eigendomsrecht

De grondslag die met dit wetsvoorstel wordt geïntroduceerd om in het Besluit servicekosten
een limitatieve lijst vast te stellen met categorieën kosten die moeten worden aangemerkt
als servicekosten, kan raken aan het eigendomsrecht als bedoeld in artikel 1 van het
Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Het eigendomsrecht
is niet absoluut, inmenging is onder voorwaarden toegestaan. Om te kunnen beoordelen
of een bepaalde maatregel een gerechtvaardigde inbreuk op het eigendomsrecht maakt,
dienen drie vragen te worden beantwoord die in het onderstaande worden behandeld.25

Is er sprake van eigendom in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het
EVRM?

Met het wijzigen van de grondslag in het Burgerlijk Wetboek om een limitatieve lijst
van servicekosten vast te kunnen stellen, kan de situatie zoals die momenteel geldt
komen te wijzigen. Bij een inperking van de limitatieve lijst ten opzichte van de
huidige lijst met servicekosten kunnen verhuurders van woonruimte mogelijk niet meer
bepaalde kosten in de huurovereenkomst onder de noemer servicekosten doorberekenen
aan de huurder. In de veel voorkomende situatie waarin de verhuurder tevens eigenaar
van de woning is, zal sprake zijn van eigendom in de zin van artikel 1 van het Eerste
Protocol bij het EVRM. Ditzelfde kan gelden voor reeds bestaande investeerders in
woonruimten die worden verhuurd. Ook gegarandeerde huurinkomsten vallen hieronder.
Omdat het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in zijn jurisprudentie een
ruime invulling geeft aan wat onder eigendom kan worden verstaan, dient te worden
geconcludeerd dat dit wetsvoorstel een inmenging kan vormen op het eigendomsrecht.

Is er een inmenging in het eigendomsrecht en wat is de aard van die inmenging?

Zoals uiteengezet zal dit wetsvoorstel tot gevolg hebben dat er een limitatieve lijst
met servicekosten in het Besluit servicekosten zal worden vastgesteld. Indien deze
lijst leidt tot een inperking van de categorieën servicekosten, worden de beschikkingsmogelijkheden
over het eigendom daarmee beperkt. Immers kunnen er dan minder categorieën kosten
worden doorberekend onder de noemer servicekosten dan thans het geval is. De open
norm die het Burgerlijk Wetboek momenteel kent in artikel 7:237, derde lid, tweede
zinsnede,26 waaraan wordt getoetst of een kostenpost kan worden gekwalificeerd als servicekosten,
verdwijnt immers. Een dergelijke maatregel van de overheid reguleert het gebruik van
eigendom.

Is de inmenging in het eigendomsrecht gerechtvaardigd?

Niet iedere inmenging in het eigendomsrecht is onrechtmatig. Om te bepalen of sprake
is van een gerechtvaardigde inmenging in het eigendomsrecht, moet worden voldaan aan
drie voorwaarden.

Ten eerste moet de maatregel waarmee de inmenging in het eigendomsrecht plaatsvindt
voldoen aan het principe van rechtszekerheid of legaliteit («prescribed by law»). Aan deze voorwaarde wordt voldaan. Zowel een wet in formele zin (onderhavig wetsvoorstel)
als een algemene maatregel van bestuur (het tevens nog te wijzigen Besluit servicekosten)
kunnen een basis vormen voor een inmenging in het eigendomsrecht. Dit wetsvoorstel
is in (internet)consultatie gegeven en zal, indien het wordt aangenomen, als wet worden
gepubliceerd in het Staatsblad, waarmee de maatregel kenbaar en toegankelijk is alsmede
voorzienbaar. De inbreuk die het wetsvoorstel met zich brengt geldt tevens voor álle
betrokkenen (eigenaren, verhuurders, investeerders) waardoor sprake is van rechtszekerheid
en willekeur wordt uitgesloten.

Ten tweede moet de inmenging in het eigendomsrecht een legitiem doel («public interest») in het algemeen belang («necessary in a democratic society») dienen. De maatregel moet daarmee – kort gezegd – noodzakelijk zijn in het algemeen
belang. Het begrip algemeen belang wordt door het EHRM ruim geïnterpreteerd. Volgens
het EHRM komt de lidstaten ruime beoordelingsruimte toe («wide margin of appreciation»). Kern is dat de maatregel deugdelijk is onderbouwd en het beoogde effect ermee kan
worden bereikt. De maatregel die in dit wetsvoorstel wordt voorgesteld voldoet aan
het begrip algemeen belang. Op de regering rust de zorgplicht om te zorgen voor voldoende
passende en betaalbare woningen.27 Huurders worden met dit wetsvoorstel beter beschermd omdat enkel kosten die door
de wetgever als servicekosten zijn aangemerkt aan hen doorberekend kunnen worden.
Hiermee wordt de betaalbaarheid vergroot. Het EHRM heeft in zijn jurisprudentie erkend
dat de bescherming van huurders kan worden aangemerkt als een algemeen belang.28

Ten derde dient de inmenging proportioneel te zijn (de evenredigheidstoets). Er dient
een redelijk evenwicht («fair balance») te bestaan tussen het algemeen belang dat gediend wordt met de maatregel en de inbreuk
die daarmee gemaakt wordt op het eigendomsrecht. Om deze afweging te kunnen maken
moeten de effecten van de maatregel in kaart worden gebracht en de groep voor wie
deze maatregel negatieve gevolgen kan hebben. Tevens dienen de alternatieven te zijn
onderzocht zodat kan worden onderbouwd dat hetzelfde doel niet met minder vergaande
maatregelen kan worden bereikt.

De voorgestelde maatregel treft verhuurders en huurders. Verhuurders kunnen als gevolg
van dit wetsvoorstel enkel de servicekosten die limitatief zijn vastgesteld in rekening
brengen. Het gevolg hiervan voor verhuurders is echter beperkt. Ook onder het huidige
recht kunnen niet alle kosten zomaar onder de noemer servicekosten worden geschaard.
Er dient naar het huidige recht te worden getoetst aan artikel 7:237, tweede lid,
BW en het Besluit servicekosten. Dit wetsvoorstel brengt daar geen fundamentele wijziging
in aan. Er wordt verduidelijkt dat servicekosten alleen nog maar de categorieën kosten
zijn die in het Besluit servicekosten staan genoemd. Huurders hoeven als gevolg van
dit wetsvoorstel enkel nog de kosten uit het Besluit servicekosten te betalen. Zoals
eerder is uiteengezet, wordt hiermee een uitbreiding van de huurbescherming beoogd.
Dit effect kan niet met minder verregaande maatregelen worden bereikt. Uit de praktijk
is immers gebleken dat het huidige stelsel van servicekosten tot onwenselijke effecten
en excessen kan leiden. Het komt geregeld voor dat verhuurders ten onrechte kosten
doorberekenen aan huurders onder de noemer servicekosten terwijl dit op grond van
wet- en regelgeving geen servicekosten zijn. Gelet op de doorgaans zwakkere positie
die huurders hebben ten opzichte van verhuurders zal niet altijd de stap naar de Huurcommissie
of de rechter worden gemaakt voor een uitspraak over of de in rekening gebrachte kosten
daadwerkelijk servicekosten zijn. Het vaststellen van een limitatieve lijst biedt
zowel voor verhuurders als huurders tevens meer duidelijkheid. Minder vergaande maatregelen
kunnen deze duidelijkheid niet bieden. Alles afwegende komt de regering tot het oordeel
dat hiermee een redelijk evenwicht bestaat tussen het algemeen belang dat wordt gediend
en de inbreuk op het eigendomsrecht.

4.1.2 Vrij verkeer van diensten en vrij verkeer van kapitaal

Het verhuren en huren van woonruimte wordt aangemerkt als het verrichten of ontvangen
van een dienst.29 Een beperking hiervan is op grond van artikel 56 van het Verdrag betreffende de werking
van de Europese Unie (VWEU) en de Dienstenrichtlijn alleen toegestaan indien de beperking
gerechtvaardigd is. Hiervoor dient de maatregel niet-discriminerend te zijn, een algemeen
belang te dienen, geschikt te zijn om het beoogde doel te bereiken en dient het beoogde
doel niet met minder vergaande maatregelen te kunnen worden bereikt. Ditzelfde toetsingskader
geldt voor het vrij verkeer van kapitaal op grond van artikel 63 VWEU.

Dit wetsvoorstel zou een beperking op het vrij verkeer van diensten en kapitaal met
zich kunnen brengen. Met het limitatief maken van de categorieën van servicekosten
zou het immers minder aantrekkelijk kunnen worden een woning te verhuren in Nederland.
In de vorige paragraaf is reeds ingegaan op de eisen die worden gesteld omtrent het
algemeen belang en de proportionaliteit (geschikt en evenredig). Ten aanzien van de
eis dat de maatregel niet discriminerend mag zijn, geldt dat hier aan wordt voldaan.
De voorgestelde maatregel geldt voor iedere verhuurder en huurder van woonruimte in
Nederland. Er wordt geen onderscheid gemaakt naar nationaliteit of vestigingsplaats.

Tot slot bevat dit wetsvoorstel een grondslag om bij ministeriële regeling regels
te stellen over de wijze van berekening en de maximale prijzen per categorie van servicekosten.
Indien de Minister besluit gebruik te maken van deze grondslag, zal in de toelichting
daarop worden ingaan op de verhouding van deze maatregel tot de Dienstenrichtlijn
(alsmede het eigendomsrecht). Immers is het stellen van vaste maximumtarieven een
eis die aan evaluatie is onderworpen en rechtvaardiging behoeft.30

4.2 Nationaal recht

Het wetsvoorstel staat tot meerdere nationale wetten in verhouding. Ten eerste maakt
artikel 22, tweede lid, van de Grondwet de bevordering van voldoende woongelegenheid
voorwerp van zorg van de overheid. Dit sociaal grondrecht ziet niet alleen op de beschikbaarheid
van voldoende (aantallen) woningen maar omvat ook de zorg voor betaalbaarheid en kwaliteit
van die woningen. De regulering van de servicekosten dient daarmee een legitiem doel.
Ten tweede is de gemeente op grond van de Wet goed verhuurderschap belast met het
toezicht op het rechtmatig in rekening brengen van servicekosten door verhuurders.
Ten derde bevat dit wetsvoorstel de mogelijkheid voor bepaalde huurders om het voorschot
servicekosten te laten toetsen door de Huurcommissie. De Uitvoeringswet huurprijzen
woonruimte bevat enkele bepalingen die betrekking hebben op servicekosten en deze
wet dient te worden gewijzigd, ook om de voorgestelde verbeteringen in de werkwijze
van de Huurcommissie te kunnen bereiken. Ten vierde vervalt het onderscheid tussen
servicekosten en kosten voor nutsvoorzieningen met een individuele meter in de Wet
overleg huurders verhuurder. Ten vijfde is de groep (ver)huurders die naar de Huurcommissie
kan stappen uitgebreid als gevolg van de Wet betaalbare huur.

5. Gevolgen

Het wetsvoorstel heeft gevolgen voor de Huurcommissie, gemeenten, huurders en verhuurders.
Hieronder worden die gevolgen per groep nader toegelicht.

5.1 Gevolgen voor huurders en verhuurders

Dit wetsvoorstel maakt het mogelijk om de lijst met categorieën van servicekosten,
die momenteel in het Besluit servicekosten is opgenomen, limitatief vast te stellen.
Met een limitatieve lijst kunnen huurders en verhuurders makkelijker nagaan of zij
voor bepaalde zaken of diensten servicekosten verschuldigd zijn. Doel hiervan is geschillen
over zaken die evident niet als servicekosten kunnen worden aangemerkt te voorkomen
en de huurprijsbescherming te verbeteren. Voorts is het doel van de wetswijziging
om het voor huurders eenvoudiger te maken eventueel ten onrechte in rekening gebrachte
servicekosten te laten toetsen. Het in de bewoordingen van artikel 7:259, eerste lid,
van het Burgerlijk Wetboek meer expliciet naar voren brengen dat servicekosten daadwerkelijk
gemaakte kosten zijn die tevens een redelijke vergoeding zijn voor de geleverde diensten
en het opheffen van het onderscheid tussen nutsvoorzieningen met een individuele meter
en (overige) servicekosten draagt hieraan bij. Dit zorgt er namelijk voor dat het
gehele voorschotbedrag door de Huurcommissie kan worden getoetst. Het is bovendien
voor de huurders in de huidige praktijk lastig te begrijpen waarom een uitspraak slechts
over een deel van het voorschot gaat en niet het geheel.

Tot slot worden nog enkele andere (technische) verbeteringen toegevoegd aan de werkwijze
waarop de Huurcommissie zaken behandelt, waaronder een versoepeling van de mogelijkheden
om een collectief geschil bij de Huurcommissie aanhangig te maken. Dit is in het voordeel
van huurders.

Verhuurders geven in het algemeen aan dat de huidige regels omtrent servicekosten
duidelijk zijn, maar dat er ook voor hen de zogeheten grijze gebieden bestaan. Hierbij
is sprake van een verschil tussen institutionele beleggers en kleine particuliere
verhuurders. Institutionele beleggers investeren vaker in nieuwe woonvormen dan kleine
particuliere verhuurders met enkele huurwoningen in bezit. Bovendien zijn niet alle
verhuurders en verhuurbemiddelaars aangesloten bij een brancheorganisatie. Een brancheorganisatie
werkt namelijk onder andere met een ROZ-modelovereenkomst woonruimte. Verhuurders
buiten de brancheorganisatie werken niet allemaal met dit instructiemodel. De limitatieve
lijst verduidelijkt voor verhuurders voor welke zaken en diensten nu wel en niet servicekosten
in rekening mogen worden gebracht. De servicekosten die aan het wonen zijn gerelateerd,
kunnen voortaan op eenvoudige wijze worden vastgesteld. Verhuurders kunnen dit op
eenvoudige wijze toepassen.

5.1.2 Administratieve lastendruk

Administratieve lasten verhuurders

Verhuurders dienen de servicekosten te toetsen aan de herziene regels van servicekosten.
Dit wetsvoorstel brengt geen wijzigingen aan in de systematiek omtrent de administratie
die een verhuurder dient bij te houden over servicekosten. De huidige systematiek
van servicekosten is in 2023 middels een overzicht op de website van Externe link:www.volkshuisvestingnederland.nl onder de aandacht gebracht. Hierin wordt uitleg gegeven over wat er onder huur, servicekosten
en overige kosten valt, waardoor op dit punt geen extra last rust op de verhuurders.
De kennisnemingskosten zijn hierdoor zeer gering. De inschatting is dat eventuele
controle in het huurcontract en de af te sluiten huurcontracten wat betreft servicekosten
ongeveer vijf minuten zal bedragen. Het interne uurtarief van administratief personeel
dat controleert is € 39 per uur. De kosten voor arbeid zijn (€ 39 * 5/60) = € 3,25
per keer.

Voor het gereguleerd segment geldt dat er circa 2.440.000 woningen zijn. Het geliberaliseerd
segment wordt geschat op 631.000 woningen. Daarmee zijn voor de verhuurders circa
3.071.000 * (€ 39 * 5/60) = circa € 9.980.750 aan administratieve lasten verbonden.
Dit is een fictief scenario waarbij alle verhuurders het contract controleren en bovendien
met de kanttekening dat niet alle huurcontracten een onderdeel servicekosten hebben.

Administratieve lasten huurders

Regeldruk voor burgers wordt veroorzaakt door de tijd en de bijbehorende kosten die
burgers kwijt zijn aan het voldoen aan wettelijke verplichtingen. Vanwege de enorme
diversiteit in inkomens en persoonlijke situaties wordt gebruik gemaakt van een standaardbedrag.
De standaard is daarbij bepaald op € 15,– (1 uur = € 15).

Naar verwachting zullen jaarlijks circa 3.071.000 huishoudens te maken krijgen met
eventuele servicekosten. Om te controleren of de overeengekomen zaken en diensten
onder de wettelijke regels voor servicekosten vallen wordt het tijdsbeslag voor het
uitzoeken op bijvoorbeeld de website van de rijksoverheid op 5 minuten geschat. Dit
resulteert in een administratieve last van circa 3.071.000 * 5 minuten * € 15 = circa
€ 3.838.750. Dit is een fictief scenario waarin iedereen daadwerkelijk de huurovereenkomst
controleert en waarbij in iedere huurovereenkomst servicekosten zijn overeengekomen.

5.2 Gevolgen voor de overheid

5.2.1 De Huurcommissie

De Huurcommissie doet uitspraken over geschillen tussen huurders en verhuurders omtrent
de redelijkheid van huurprijzen van woonruimte en van in rekening gebrachte servicekosten.
De voorgestelde wijzigingen in het systeem van servicekosten hebben onder andere als
doel een vereenvoudiging van behandeling van geschillen door de Huurcommissie. Enerzijds
is de verwachting dat daarmee het aantal geschillen bij de Huurcommissie daalt en
anderzijds zou het kunnen dat de handhaving door gemeenten zorgt voor een (tijdelijke)
stijging. De Huurcommissie verwacht een toename van enkele honderden zaken per jaar
(circa 300 tot 400 zaken). Voor de uitvoeringskosten die deze geschillen opleveren
wordt dekking gezocht binnen de begroting van het Ministerie van VRO.

Voorts wordt met dit wetsvoorstel het onderscheid tussen nutsvoorzieningen met een
individuele meter en (overige) servicekosten weggenomen. Dit onderscheid leidt er
in de praktijk toe dat het voor de Huurcommissie lastig is om te achterhalen over
welke (delen van) kostenposten zij wel bevoegd is om zich uit te spreken. Eén van
de doelen van dit wetvoorstel is om dit voor de Huurcommissie te vereenvoudigen.

5.2.2 Gemeenten

Gemeenten beschikken op grond van de Wet goed verhuurderschap over de bevoegdheid
om bestuursrechtelijk te handhaven wanneer er door verhuurders oneigenlijk gebruik
wordt gemaakt van servicekosten. Ter uitvoering van deze handhavende taak hebben gemeenten
verzocht om een limitatieve lijst van categorieën die als servicekosten kunnen worden
aangemerkt. De verwachting is dat het limitatief maken van het Besluit servicekosten,
waarvoor dit wetsvoorstel in een grondslag voorziet, en de wijzigingen en verduidelijkingen
in dat besluit de gemeenten een beter toepasbaar instrumentarium biedt. Gemeenten
kunnen via deze limitatieve lijst eenvoudiger onderscheid maken tussen zaken en diensten
waarvoor wel of niet servicekosten in rekening mogen worden gebracht.

Doel van de voorgestelde wijzigingen is mede de uitvoeringspraktijk voor gemeenten
te vereenvoudigen. Onderhavig wetsvoorstel voegt geen nieuwe taken voor gemeenten
toe. De handhavende taak van gemeenten met betrekking op de servicekosten was geen
onderdeel van het in het kader van de Wet goed verhuurderschap uitgevoerde artikel
2-onderzoek31, dit omdat deze taak volgt uit een door de Tweede Kamer aangenomen amendement en
waarin niet in financiële dekking voor gemeenten is voorzien. De werking van de Wet
goed verhuurderschap en de mate waarin de beschikbare middelen voor gemeenten toereikend
zijn, worden betrokken in de evaluatie van de Wet goed verhuurderschap die op 1 juli
2025 plaatsvindt.32 De handhaving op servicekosten door gemeente zal in deze tussentijdse evaluatie worden
meegenomen.

5.2.3 Financiële gevolgen voor het Rijk en decentrale overheden

Dit voorstel van wet heeft naast de onder 5.2.1 genoemde verwachte stijging van de
zaaklast van de Huurcommissie geen directe financiële gevolgen voor het Rijk of voor
de decentrale overheden.

6. Uitvoering, toezicht en handhaving

Verschillende partijen nemen een belangrijke positie in rond de uitvoering, toezicht
en handhaving op het terrein van servicekosten. De Huurcommissie, de verhuurder en
de gemeenten worden hierbij uitgelicht.

De Huurcommissie doet uitspraken over geschillen tussen huurders en verhuurders omtrent
de redelijkheid van huurprijzen van woonruimte en van in rekening gebrachte servicekosten.
Deze geschillen zouden anders direct bij de rechtspraak terechtkomen. De gang naar
de Huurcommissie biedt voor het gereguleerd segment33 een meer laagdrempelige vorm van geschillenbeslechting waarbij de verhouding tussen
de huurder en de verhuurder zo min mogelijk wordt gejuridiseerd.

De verhuurder heeft tevens een belangrijke positie in de uitvoeringspraktijk. De verhuurder
is namelijk wettelijk verplicht om elk jaar vóór 1 juli – uiterlijk zes maanden na
het verstrijken van een kalenderjaar – een uitgesplist overzicht van de in dat kalenderjaar
in rekening gebrachte servicekosten aan de huurder te verstrekken.34

Met de Wet goed verhuurderschap hebben gemeenten een handhavende taak ten aanzien
van servicekosten. Huurders kunnen hun klachten indienen bij een daarvoor ingericht
meldpunt in het kader van de Wet goed verhuurderschap. Onderhavige wijzigingen hebben
onder meer als doel de gemeenten uiteindelijk te kunnen voorzien van een limitatieve
lijst met een scherpere afbakening van wat als servicekosten mag worden gerekend zodat
zij hun handhavende taak doelmatig kunnen uitvoeren.

7. Caribisch Nederland

Sinds 10 oktober 2010 maken Bonaire, Sint Eustatius en Saba onderdeel uit van het
Nederlandse staatsbestel. De regering spant zich in om Bonaire, Sint Eustatius en
Saba een gelijkwaardig deel van Nederland te laten zijn. Dit brengt met zich dat beleidsambities
die er in Europees Nederland plaatsvinden, ook voor Caribisch Nederland dienen te
gelden.

Vanuit het principe «comply or explain» is bekeken of er ook in Caribisch Nederland signalen zijn van oneigenlijk gebruik
van servicekosten. In het Burgerlijk Wetboek BES Boek 7a (artikelen 1598, vijfde lid,
1603k) en de Wet maatregelen huurwoningmarkt Caribisch Nederland (artikelen 1.20 en
1.21) zijn bepalingen opgenomen inzake (het laten toetsen van) servicekosten. Specifieke
signalen van oneigenlijk gebruik van servicekosten zijn echter niet bekend. Gelet
daarop bevat dit voorstel van wet geen wijzigingen in het Burgerlijk Wetboek BES of
de Wet maatregelen huurwoningmarkt Caribisch Nederland.

8. Overgangsrecht en inwerkingtreding

Onderhavig voorstel bevat overgangsrecht zodat lopende zaken bij de Huurcommissie
kunnen worden afgerond naar de stand van het recht zoals dat gold op het moment dat
deze zaken zijn ingediend. Tevens is geregeld dat het nieuwe regime van servicekosten
enkel geldt bij huurovereenkomsten die zijn aangegaan ná inwerkingtreding van onderhavig
wetsvoorstel.

Bij koninklijk besluit zal de inwerkingtreding van dit voorstel worden vastgesteld.
Hierbij zal uiteraard rekening worden gehouden met de voorziene wijziging van het
Besluit servicekosten, zoals beschreven in deze toelichting.

9. Advies en consultatie

De conceptwetswijziging is van 30 oktober tot 11 december 2023 via internet (Externe link:www.internetconsultatie.nl) geconsulteerd. Daarop zijn 20 reacties ontvangen waarvan 19 openbaar. De reacties
zijn afkomstig van onder andere (ver)huurdersorganisaties, de VNG, belangen- en beroepsorganisaties
en individuele burgers. De meeste individuele reacties zijn positief over een limitatieve
lijst met categorieën van servicekosten en de mogelijkheid om maximumbedragen aan
servicekosten te stellen. De conceptwetswijziging is tevens voorgelegd voor schriftelijk
advies aan het Adviescollege toetsing regeldruk en aan de Huurcommissie met het verzoek
een uitvoeringstoets te verrichten. Hieronder worden de uitkomsten van deze adviezen
weergegeven.

Adviescollege toetsing regeldruk

Het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) heeft haar advies op 14 december 2023 openbaar
gemaakt. Het adviescollege is van mening dat de voorgestelde herziening van servicekosten
meer onderbouwing behoeft en doet voorstellen met betrekking tot de regeldrukgevolgen.
Het ATR vraagt voorts aandacht voor de bestaande procedures van de Huurcommissie en
of en hoe deze naast de vernieuwde aanpak blijven bestaan. Hierbij wordt de vraag
gesteld hoe om te gaan met lopende zaken en na te denken over een ruime overgangsperiode
waarin iedereen zich kan aanpassen aan de nieuwe wetgeving. Het ATR is ook van mening
dat de regeldrukgevolgen weliswaar worden onderbouwd maar ten onrechte niet op cijfermatige
wijze. Deze verbetervoorstellen hebben geleid tot aanvullingen in het wetsvoorstel
en de memorie van toelichting.

Uitvoeringstoets Huurcommissie

De Huurcommissie heeft op 19 januari 2024 een uitvoeringstoets afgerond in verband
met de modernisering van het systeem van servicekosten en de overige wijzigingen die
daar verband mee houden35. De Huurcommissie staat in beginsel positief tegenover de herziening, maar wijst
in haar uitvoeringstoets op een aantal risico’s en doet verbetervoorstellen.

De voorgestelde wijzigingen in wet- en regelgeving leveren voor de Huurcommissie geen
nieuwe taak op. Het betreft een bestaande taak voor een bestaande doelgroep. De in
dit wetsvoorstel opgenomen wijzigingen zijn wel relevant voor zowel de procedure ter
beoordeling van de jaarafrekening (circa 2.900 per jaar) als de procedure ter beoordeling
van het voorschotbedrag (circa 100 per jaar), omdat in beide procedures het huidige
onderscheid tussen nutsvoorzieningen met een individuele meter en (overige) servicekosten
wordt gehanteerd. Door het wegvallen van dit onderscheid, wordt de reikwijdte van
de procedure ter beoordeling van de jaarafrekening en het voorschotbedrag vergroot.
Dit zou kunnen leiden tot een toename van zaken. De Huurcommissie verwacht in haar
uitvoeringstoets een toename van enkele honderden zaken per jaar (circa 300 tot 400
zaken).

De Huurcommissie vraagt expliciet aandacht om het uitgangspunt van werkelijk gemaakte
kosten en het werkelijke verbruik te handhaven. Daarnaast vraagt de Huurcommissie
om te verduidelijken dat eventueel in de toekomst vast te stellen maximumbedragen
aan servicekosten de huidige redelijkheidstoets van de Huurcommissie niet vervangen,
maar juist aanvullen. Dit is het geval. Maximumbedragen zijn niet per definitie ook
de daadwerkelijke gemaakte kosten waar de Huurcommissie aan toetst. Indien er in de
toekomst noodzaak blijkt om gebruik te maken van de delegatiegrondslag waarmee maximumbedragen
kunnen worden vastgesteld zal uitgebreid in worden gegaan op de verhouding tot de
toets van de Huurcommissie.

Voorts heeft de Huurcommissie verbetervoorstellen gedaan met betrekking tot: 1) de
indexatie als bedoeld in artikel 19, derde lid van de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte,
2) het evalueren van de wettelijke verbruiksnormen als vastgesteld in bijlage VIII
van de Uitvoeringsregeling huurprijzen woonruimte en de gemiddelde prijzen die door
het Nibud jaarlijks worden vastgesteld, 3) een nadere toelichting in de verhouding
tussen het nieuwe art. 7:237, vierde lid, van het Burgerlijk Wetboek en de Prijzenwet,
4) de versterking van het instrument van collectieve geschilbeslechting, 5) waarborging
van flexibiliteit en dan met name bij de categorieën servicekosten die door de voorgenomen
wijzigingen wel een limitatief karakter zullen krijgen en 6) enkele andere (technische)
suggesties. Tot slot beveelt de Huurcommissie het zeer aan om in de memorie van toelichting
expliciet aan te geven of sprake is van overgangsrecht, om onduidelijkheden voor huurders,
verhuurders en de Huurcommissie te voorkomen. Voldoende media-aandacht en dat huurders
en verhuurders goed geïnformeerd worden over de voorgenomen wijzigingen wordt tevens
gezien als noodzakelijk. Al deze verbetervoorstellen hebben geleid tot wijzigingen
in dit wetsvoorstel en aanvullingen in de memorie van toelichting.

9.1 Internetconsultatie

Onderstaand wordt per onderwerp een reactie gegeven op de opmerkingen en suggesties
die aan bod zijn gekomen in de reacties op het wetsvoorstel zoals dat in consultatie
is gegeven.

Doel en noodzaak van het wetsvoorstel

Verschillende reacties in de internetconsultatie, waaronder de Nederlandse Orde van
Advocaten (NOvA), zetten vraagtekens bij het doel en noodzaak van voorgestelde wijzigingen.
Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting is naar aanleiding hiervan op verschillende
plekken aangevuld. Het doel van de herziening is meer uitgebreid in hoofdstuk 3 van
onderhavige memorie van toelichting omschreven.

Overige overeenkomsten en werkelijke kosten

In deze memorie van toelichting is naar aanleiding van de consultatie nader ingegaan
op andere overeenkomsten die los staan van het huurcontract en de verhouding van deze
overeenkomsten tot elkaar. Onder andere de VNG, Greystar, de G4 en gemeente Eindhoven
hebben hierover verduidelijking gevraagd. De Huurcommissie en de NOvA stellen dat
de wijzigingen er mogelijk toe leiden dat verhuurders bepaalde kosten via een andere
overeenkomst aan huurders aan gaan bieden. Het juridisch kader dat ziet op die andere
overeenkomsten (artikel 7:264 BW) wordt met dit wetsvoorstel immers niet gewijzigd.
Expliciet is gemaakt dat de huurder de mogelijkheid heeft te besluiten dergelijke
overeenkomsten niet af te sluiten. Tevens is – mede naar aanleiding van de reactie
van de NOvA – in de bewoordingen van artikel 7:259, eerste lid, van het Burgerlijk
Wetboek meer naar voren gebracht dat servicekosten daadwerkelijk gemaakte kosten zijn
die tevens een redelijke vergoeding voor de geleverde service zijn.

Rechtsgang en handhaving

De VNG heeft aangegeven dat een limitatieve lijst de regels zal vereenvoudigen, geschillen
mogelijk verminderen en dat de handhaving doelmatiger wordt. De VNG verzoekt nadrukkelijk
de hulp vanuit de Huurcommissie vanwege diens ruime ervaring met het verwerken van
meldingen over servicekosten. Ook verzoekt de VNG om onderzoek te doen naar de kosten
die gemeenten extra moeten maken voor het handhaven op de servicekosten. De regering
heeft begrip voor de standpunten van de VNG. Naar aanleiding daarvan wordt een nieuwe
handreiking Wet goed verhuurderschap opgesteld waarbij servicekosten als onderdeel
zal worden meegenomen. Gemeenten kunnen deze handreiking gebruiken bij het verwerken
van meldingen en de handhaving. Daarnaast zal de handhaving op servicekosten door
gemeenten in de tussentijdse evaluatie van de Wet goed verhuurderschap worden meegenomen.

Kennisversterking

Door de VNG wordt tevens een oproep gedaan tot kennisversterking. De Huurcommissie
vraagt in haar uitvoeringstoets ook aandacht voor de informatiepositie van huurders
en verhuurders en de communicatie. Het Ministerie van VRO zal in aanloop naar inwerkingtreding
van onderhavig wetsvoorstel een communicatietraject opstarten waarin huurders en verhuurders
worden geattendeerd op de aankomende wijziging en welke gevolgen die heeft. In begrijpelijke
taal voor de doelgroep zal hierin worden uitgelegd welke wijzigingen er plaatsvinden
op het gebied van servicekosten en wat gedaan kan worden indien hierover een geschil
bestaat.

Innovatie

Greystar, Kences en de NOvA gaven aan dat het voorstel mogelijk leidt tot belemmering
van technische ontwikkelingen. Daarnaast vraagt de IVBN aandacht voor voldoende financiële
ruimte voor ontwikkelingen. Ook de Huurcommissie geeft in haar uitvoeringstoets aan
dat de categorieën van servicekosten met een limitatief karakter wellicht onvoldoende
ruimte bieden voor flexibiliteit. De regering merkt op dat een niet-limitatieve lijst
ten onterechte de indruk wekt dat verhuurders kosten aan huurders kunnen doorberekenen
die niet kwalificeren als servicekosten. Voorbeelden van zaken die de voorbije jaren
onder andere door de opkomst van nieuwe innovatieve woonvormen, als servicekosten
in rekening zijn gebracht zijn simpelweg geen servicekosten (bijvoorbeeld bioscoopabonnementen
en «community costs»). Doel van dit wetsvoorstel is daar helderheid over te verschaffen en voor de toekomst
te voorkomen dat hier onduidelijkheid over bestaat. Voor aanvullende zaken en diensten
bestaat artikel 7:264 BW welke binnen de gestelde kaders voldoende ruimte biedt. De
concept-wijziging van het Besluit servicekosten – dat gelijktijdig met dit wetsvoorstel
is geconsulteerd – biedt in beginsel voldoende ruimte om mee te kunnen bewegen op
toekomstige ontwikkelingen. Enkele categorieën van servicekosten blijven immers een
niet-limitatief karakter behouden en voor de categorieën met een limitatief karakter
blijft een eventuele wijziging op relatief korte termijn mogelijk in het kader van
een moderniseringsslag. Ondanks dat toekomstige ontwikkelingen zich zeer lastig laten
voorspellen, acht de regering het weinig aannemelijk dat de reikwijdte van de regels
rond servicekosten in de nabije toekomst wederom moet worden herzien.

Sociaal beheer voor bepaalde doelgroepen

De Algemene Bond Uitzendondernemingen (ABU) en Expertise Flexwonen uiten in de consultatie
de zorg dat het wetsvoorstel een goede verblijfsvoorziening voor arbeidsmigranten
met recreatie- en ontwikkelingsmogelijkheid zal inperken. Ook KaFra Housing heeft
aangegeven dat het voorstel kan leiden tot kostenbesparingen door projectontwikkelaars.
Er wordt gevraagd of er via gemeenten een sociaal beheerplan opgesteld kan worden
dat verrekend kan worden via de servicekosten. Hoewel de regering zich kan voorstellen
dat er meerwaarde zit in bepaalde vormen van sociaal beheer, is dit niet een categorie
kosten die in het algemeen onder de noemer servicekosten geschaard kan worden (en
daarmee verhaald kan worden op huurders). Het concept-besluit tot wijziging van het
Besluit servicekosten dat tevens in consultatie is gegeven, biedt voldoende mogelijkheden
om beheerskosten zoals de huismeester, beveiliging en onderhoudscontracten als servicekosten
door te berekenen. Overige beheerskosten zijn dusdanig ver verwijderd van de kosten
die gerelateerd zijn aan de bewoning van een specifieke woonruimte dat het niet in
de rede ligt om deze te mogen verrekenen via de servicekosten. Indien sociaal beheer
een meerwaarde vormt voor de huurders en hiervoor een redelijke vergoeding wordt gevraagd,
kan hiervoor een aparte overeenkomst worden afgesloten met huurders, zoals in deze
toelichting nader is omschreven.

De ABU stelt dat nieuwe wet- en regelgeving vaak gebaseerd is op reguliere woonsituaties
en niet op situaties van kort verblijf, zoals vaak het geval is bij arbeidsmigranten.
Het advies aan de regering is om daarom onderscheid te maken tussen «verblijf» en
«wonen». De regering ziet geen noodzaak om wat betreft servicekosten dit onderscheid
te maken. De bepalingen uit onderhavig wetsvoorstel die zien op servicekosten36 zijn enkel van toepassing op de huur van woonruimte.37 Zij zijn daarmee niet van toepassing op de huur van allerhande andere ruimten. Indien
er huisvesting wordt verschaft aan arbeidsmigranten valt niet in te zien waarom de
bescherming die uit het stelsel van servicekosten voortvloeit niet van toepassing
dient te zijn voor arbeidsmigranten.

Collectieve rechtsgang

De Stichting Huurdersbelang Stadswonen (SHS) adviseert om de Huurcommissie te machtigen
om verzoeken van een bewonerscommissie namens alle huurders van het complex te behandelen.
Ook Stichting!Woon staat achter het creëren van een mogelijkheid van collectieve rechtsgang
en één uitspraak die voor alle huurders geldt, zowel voor het voorschot als de afrekening
van de servicekosten. De Huurcommissie heeft in haar uitvoeringstoets tevens het instrument
van collectieve geschilbeslechting als verbeterpunt benoemd. Er is gehoor gegeven
aan de roep tot vereenvoudiging van de collectieve rechtsgang. Tevens vervalt het
drempelbedrag van € 36 inzake een collectief geschil bij de Huurcommissie over de
jaarafrekening van de servicekosten.

Tevens kunnen huurders sinds 1 juli 2023 de gemeente vragen om handhavend op te treden
richting verhuurders die (meermalig) de regels omtrent servicekosten overtreden. Hierin
kunnen huurders gezamenlijk optrekken richting de gemeente. De regering ziet verder
een taak in verdere bewustwording van de mogelijkheden die reeds bestaan rond een
collectieve rechtsgang. In het communicatietraject rond de inwerkingtreding van onderhavig
wetsvoorstel zal aan dit punt aandacht worden besteed. Hierin zal samen worden opgetrokken
met de Huurcommissie.

Overleggen inzichtelijke afrekening

Er zijn verschillende suggesties gedaan, waaronder door het Juridisch Loket, Expertise
Flexwonen en SHS, om de verhuurder te verplichten onderliggende stukken te overleggen.
Het huidige juridisch kader verplicht verhuurders reeds om inzage te verstrekken in
de servicekosten.38 Jaarlijks dient de verhuurder een naar de soort uitgesplitst overzicht van de in
dat kalenderjaar in rekening gebrachte servicekosten te verstrekken. Daarbij moet
ook een vermelding van de wijze van berekening daarvan worden gegeven. Verder is de
verhuurder verplicht de huurder op verzoek gelegenheid tot inzage te verstrekken van
de aan het overzicht ten grondslag liggende boeken en andere bescheiden of van afschriften
daarvan. De Huurcommissie heeft verder ook de bevoegdheid om inzage te krijgen in
de boeken en andere zakelijke bescheiden alsmede het vorderen van afschriften daarvan.
Tot slot dient de verhuurder het door de Minister van VRO vastgestelde formulier te
gebruiken waarin de servicekosten zijn uitgesplitst naar categorie.39 Dit kader biedt naar het oordeel van de regering voldoende transparantie rond servicekosten.

In de uitvoeringstoets van de Huurcommissie wordt nog aandacht gevraagd voor ruimte
in de overgang voor aanpassingen van onder andere procedures en verzoekschriften naar
aanleiding van de wijzigingen. Dit geldt tevens voor een eventuele modernisering van
het bedoelde formulier. De regering zal hiermee rekening houden bij de inwerkingtreding.

Overgangsrecht en andere wetstechnische verbeterpunten.

Onder andere de NOvA adviseert overgangsrecht op te nemen zodat duidelijk wordt hoe
om dient te worden gegaan met zaken die nog betrekking hebben op ««kosten voor nutsvoorzieningen
met een individuele meter» nadat deze term met onderhavig wetsvoorstel verdwijnt.
Ook in de uitvoeringstoets van de Huurcommissie en het advies van het ATR wordt gevraagd
hoe om te gaan met lopende zaken. Deze suggestie is overgenomen. Tevens heeft de NOvA
geadviseerd artikel 7:237 van het Burgerlijk Wetboek niet te vernummeren omdat het
gevolg hiervan is dat veel (model)overeenkomsten aangepast dienen te worden. Ook aan
deze suggestie is opvolging gegeven omdat vernummering strikt genomen niet noodzakelijk
is en tot onnodige uitvoeringslasten voor de sector kan leiden. Verder is op advies
van de NOvA de tekst van artikel 7:259, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek gemoderniseerd
zodat hierin beter tot uitdrukking wordt gebracht dat servicekosten in relatie dienen
te staan met de daadwerkelijke gemaakte kosten. Hiermee sluit de tekst tevens beter
aan op bestaande jurisprudentie van de Hoge Raad.40 De NOvA adviseert ook artikel 7:274, eerste lid, onderdeel d, van het Burgerlijk
Wetboek te wijzigen zodat verhuurders een wettelijke opzeggrond krijgen om een huurovereenkomst
op te zeggen indien de huurder een redelijk aanbod dat ziet op servicekosten weigert.
Deze suggestie wordt niet opgevolgd omdat de regering dit een beperking van de huurbescherming
acht die niet noodzakelijk is gebleken. Servicekosten zijn een essentieel onderdeel
van een huurovereenkomst. Voorts zijn er geen signalen bekend vanuit de sector dat
deze bepaling gewijzigd moet worden vanwege het oogpunt van innovatie. Tot slot is
de suggestie van de NOvA, om het onderscheid tussen servicekosten en nutsvoorzieningen
met een individuele meter dat met dit wetsvoorstel in het Burgerlijk Wetboek en de
Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte wordt opgeheven ook door te vertalen naar de
Wet op het overleg huurders en verhuurders, overgenomen.

Voorschot, CPI en de Prijzenwet

Aedes heeft in de consultatiereactie gevraagd om enige flexibiliteit waar het gaat
om het voorschotbedrag en de toetsing. Zo stelt Aedes dat woningcorporaties er soms
bewust voor kiezen om een wat hoger bedrag in rekening te brengen, zodat een huurder
aan het eind van het jaar niet hoeft bij te betalen, maar mogelijk juist geld terug
krijgt. De Huurcommissie en de NOvA adviseren over het voorschot beide om de verwijzing
naar de consumentenprijsindex voor werknemersgezinnen uit artikel 19 van de Uitvoeringswet
huurprijzen woonruimte te laten vervallen en in plaats daarvan de Huurcommissie meer
beleidsruimte te geven om de te verwachten servicekosten vast te stellen. Deze suggestie
is gedeeltelijk opgevolgd. In het wetsvoorstel is een verwijzing opgenomen naar de
meer moderne consumentenprijsindex en de Huurcommissie krijgt beleidsruimte om, in
gevallen waarin toepassing van de consumentenprijsindex tot onredelijke uitkomsten
leidt, het voorschot op grond van een andere berekeningsmethode vast te stellen. Hierbij
zijn zowel huurders als verhuurders gebaat omdat met deze beleidsvrijheid het verschil
tussen het voorschot aan servicekosten en de daadwerkelijke eindafrekening binnen
de perken kan worden gehouden wanneer bijzondere omstandigheden daarom vragen.41 De Huurcommissie adviseert verder de verhouding tussen de Prijzenwet en de delegatiegrondslag
om bij ministeriële regeling maximumbedragen vast te stellen aan servicekosten nader
toe te lichten. Dit is toegevoegd aan de toelichting.

Kapitaals- en onderhoudslasten van collectieve warmtevoorzieningen

In de internetconsultatie zijn er enkele specifieke reacties die zich richten op de
ontwikkeling in de rechtspraak met betrekking tot de betaling voor de kapitaals- en
onderhoudslasten van collectieve warmtevoorzieningen naar aanleiding van het Acantus-arrest.
In 2021 heeft de Hoge Raad in het Acantus-arrest beslist dat de warmte-koude-installatie
(WKO-installatie) in die casus als «onroerend aanhorig» moest worden gezien. Gevolg
hiervan was dat de kapitaals- en onderhoudslasten niet via de servicekosten mochten
worden verrekend. Onder andere de IVBN pleit voor de mogelijkheid deze kosten voor
warmte wel via de servicekosten af te kunnen rekenen. Energie Nederland, Eteck en
Aedes vragen om meer verduidelijking en een werkbare oplossing. In samenwerking met
het Ministerie van Klimaat en Groene Groei wordt dit vraagstuk nader bezien. Naar
verwachting zal de Tweede Kamer in de tweede helft van 2024 hierover worden geïnformeerd.
Mocht geconcludeerd worden dat voor dit onderwerp een wetswijziging nodig is, dan
zal dat in een eigen wetstraject worden meegenomen.

II ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel I

Onderdeel A

Met dit onderdeel wordt artikel 7:237 BW gewijzigd zodat enkel de zaken en diensten
die bij amvb zijn genoemd onder de noemer servicekosten komen te vallen. Anders dan
voorheen, wordt er in artikel 7:237, derde lid, BW geen open norm meer voorgesteld,
maar wordt onder servicekosten enkel nog verstaan de vergoeding voor de zaken en diensten
«die bij algemene maatregel van bestuur zijn aangewezen» die geleverd worden in verband
met de bewoning van de woonruimte. Het Besluit servicekosten zal op grond van deze
bepaling worden herzien. Delegatie naar het niveau van een algemene maatregel van
bestuur is thans ook de gekozen systematiek. Daar brengt dit voorstel van wet geen
wijziging in.

Tevens is in dit onderdeel een delegatiegrondslag opgenomen die de Minister van Volkshuisvesting
en Ruimtelijke Ordening de mogelijkheid biedt om regels te stellen met betrekking
tot de wijze van berekening en de maximale hoogte van de servicekosten. Omdat wordt
voorzien dat, indien van deze mogelijkheid gebruik wordt gemaakt, het ook noodzakelijk
kan zijn om deze maximale bedragen snel te kunnen wijzigen aan de economische realiteit
op dat moment, is gekozen voor directe delegatie aan de Minister. Deze delegatiegrondslag
is ten opzichte van hetgeen onder het huidige Burgerlijk Wetboek onder nutsvoorzieningen
met een individuele meter wordt verstaan nieuw. Voor de «overige» servicekosten bevat
het huidige artikel 7:259, eerste lid, tweede zinsnede, BW reeds een dergelijke delegatiegrondslag.42 Deze bestaande grondslag wordt met dit wetsvoorstel dus uitgebreid. Hiervoor is gekozen
omdat het ook voor nutsvoorzieningen met een individuele meter noodzakelijk kan zijn
om in de toekomst regels te stellen over de wijze van berekening en maximale hoogte
om zo te voorkomen dat er in de praktijk excessen zullen ontstaan. De delegatiegrondslag
in artikel 7:237, derde lid, BW doet niet af aan de mogelijkheid om op grond van de
Prijzenwet maximumbedragen vast te stellen die de verhuurder mag rekenen op grond
van artikel 7:259, eerste lid, BW in een noodsituatie. Indien gebruik wordt gemaakt
van de Prijzenwet zullen de op grond van die wet vastgestelde prijzen – gelet op de
aard van die wet – prevaleren boven de prijzen die zijn vastgesteld op grond van artikel
7:237, derde lid, BW.

Onderdelen B en D

Deze onderdelen bevatten voornamelijk redactionele wijzigingen. Omdat met dit wetsvoorstel
geen onderscheid meer hoeft te worden gemaakt tussen enerzijds servicekosten en anderzijds
kosten voor nutsvoorzieningen met een individuele meter, kan dit onderscheid komen
te vervallen in een aantal artikelen van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek. Hiermee
wordt het onderscheid tussen deze twee categorieën, dat met de Wet van 4 juni 2014
tot wijziging van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek en de Uitvoeringswet huurprijzen
woonruimte in verband met de modernisering en vereenvoudiging van de werkwijze van
de Huurcommissie (Stb. 2014, 234) werd geïntroduceerd, ongedaan gemaakt. In die wet werd dit onderscheid geïntroduceerd
om een wetstechnische reden. Door dit onderscheid aan te brengen kon vervolgens in
de bepaling die ziet op het toetsen van een voorschotbedrag door de Huurcommissie
(artikel 7:261 BW) tot uitdrukking worden gebracht dat alleen het voorschot aan kosten
voor nutsvoorzieningen met een individuele meter kan worden getoetst door de Huurcommissie.
Zoals in het algemeen deel van deze toelichting uiteen is gezet, vindt de regering
het thans in de rede liggen hier op terug te komen zodat het gehele voorschot aan
servicekosten door de Huurcommissie kan worden getoetst. Het onderscheid maken tussen
nutsvoorzieningen met een individuele meter en servicekosten in de wet is daarmee
ook niet meer noodzakelijk.

Onderdeel C

Met deze wijziging wordt – naast de redactionele wijzigingen die ook in de onderdelen
B en D worden voorgesteld – meer expliciet naar voren gebracht dat servicekosten kosten
zijn die een redelijke vergoeding zijn voor de daadwerkelijk geleverde service. Hiermee
worden de bewoordingen van dit artikel tevens meer in lijn gebracht met de wijze waarop
de Hoge Raad dit artikel toepast.43

Onderdeel E

Met dit onderdeel wordt geregeld dat huurders het voorschotbedrag aan servicekosten
kunnen laten toetsen door de Huurcommissie. In het algemeen deel van deze memorie
van toelichting is ingegaan op de redenen waarom dit gewenst is. Tevens wordt een
redactionele wijziging hersteld.

Artikel II

Onderdelen A, B, E, F, G, H, J

Omdat het onderscheid tussen servicekosten enerzijds en nutsvoorzieningen met een
individuele meter anderzijds komt te vervallen in Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek,
kan dit onderscheid ook komen te vervallen in de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte.

Onderdeel C

Met dit onderdeel wordt een uitzondering gemaakt op het drempelbedrag van € 36 voor
zaken bij de Huurcommissie over servicekosten indien het een collectief verzoek betreft
als bedoeld in artikel 9a van de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte. In het algemeen
deel van deze toelichting is de reden daarvoor uiteengezet.

Onderdeel D

Dit onderdeel bevat een uitbreiding voor de mogelijkheid om een collectief verzoek
in te dienen bij de Huurcommissie. De eis dat een collectief verzoek enkel ontvankelijk
is indien het is ingediend door 50% van de huurders van een wooncomplex wordt losgelaten.
Tevens wordt verduidelijkt dat ook een zittingsvoorzitter van de Huurcommissie kan
besluiten om een collectieve zaak toch individueel te behandelen.44 Tot slot is een tekstuele verduidelijking toegevoegd aan artikel 9a, tweede lid.
Er wordt duidelijk gemaakt dat een collectief verzoek kan worden gesplitst naar afzonderlijke
verzoeken per groep van gelijksoortige woonruimten. Een groep van gelijksoortige woonruimten
verwijst naar een verzameling van woningen die vergelijkbaar zijn in verschillende
aspecten, zoals locatie, grootte, voorzieningen, bouwstijl, leeftijd, etc. Deze woningen
kunnen zich bijvoorbeeld bevinden in dezelfde straat, buurt, complex of gebouw, en
ze kunnen vergelijkbare kenmerken hebben zoals aantal kamers, oppervlakte, huurprijsklasse.

Onderdeel I

Met dit onderdeel krijgt de Huurcommissie de bevoegdheid om een jaarrekening servicekosten
vast te stellen indien de verhuurder dit – in strijd met artikel 7:259, tweede lid,
BW – heeft nagelaten op grond van een bedrag dat bij ministeriële regeling zal worden
vastgesteld. Indien de zaak of dienst niet door de verhuurder is geleverd wordt het
bedrag vastgesteld op € 0. Het voornemen is om hierbij aan te sluiten bij de bedragen
uit artikel VIII van de Uitvoeringsregeling huurprijzen woonruimte. Deze bevoegdheid
wordt geïntroduceerd omdat de Huurcommissie thans veel capaciteit kwijt is aan het
vaststellen van jaarrekeningen indien de verhuurder dit heeft nagelaten om zo toch
uitspraak te kunnen doen. De Huurcommissie kan beleid voeren op het bieden van een
hersteltermijn voor de verhuurder.

Onderdeel K

In dit onderdeel wordt geregeld dat de verwijzing naar de consumentenprijsindex werknemersgezinnen
wijzigt naar de meer moderne consumentenprijsindex. Tevens krijgt de Huurcommissie
de bevoegdheid om af te wijken van de CPI voor het vaststellen van het voorschotbedrag
aan servicekosten indien de Huurcommissie van oordeel is dat toepassing van de CPI
niet tot een redelijk voorschot leidt. Dit kan in bijzondere omstandigheden noodzakelijk
zijn om huurders te beschermen tegen een eindafrekening die veel hoger uitvalt dan
het voorschot.45

Artikel III

Omdat het onderscheid tussen servicekosten en kosten voor nutsvoorzieningen met een
individuele meter met dit wetsvoorstel vervalt, dient deze wijziging ook doorgevoerd
te worden in de Wet op het overleg huurders en verhuurders.

Artikel IV

De wijziging van de Wet goed verhuurderschap betreft een redactionele verduidelijking
waaruit volgt dat het overzicht waarnaar in artikel 2, tweede lid, onderdeel e, subonderdeel
5°, wordt verwezen het overzicht, bedoeld in artikel 7:259, tweede lid, BW betreft.
Uit de praktijk ontving de regering signalen dat hierover twijfel bestond. Deze twijfel
wordt met deze wijziging weggenomen.

Artikel V

Dit artikel betreft het overgangsrecht waarmee wordt bewerkstelligd dat procedures
die bij de Huurcommissie aanhangig zijn kunnen worden afgerond met toepassing van
het recht zoals dat gold tijdens de start van deze procedure. Tevens wordt geregeld
dat de Huurcommissie na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel nog steeds zaken in
behandeling kan nemen die zien op de kosten voor nutsvoorzieningen met een individuele
meter die zien op de jaren vóór de inwerkingtreding. Dit is noodzakelijk omdat dit
onderscheid met inwerkingtreding van dit wetsvoorstel verdwijnt.

Artikel VI

Met dit artikel wordt geregeld dat de wijzigingen op het gebied van servicekosten
die dit wetsvoorstel bevatten niet van toepassing zijn op lopende huurovereenkomsten.
Het ingrijpen op lopende huurovereenkomsten acht de regering niet proportioneel wat
betreft servicekosten. Dit doet er niet aan af dat huurders die het niet eens zijn
met de servicekosten die door de verhuurder in rekening worden gebracht in een lopende
huurovereenkomst een gang naar de Huurcommissie of de rechter kunnen maken. Deze instanties
zullen de servicekosten vervolgens toetsen naar het recht dat gold vóór inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel.

Onder dat regime gold immers ook dat servicekosten daadwerkelijke gemaakte kosten
zijn en een redelijke vergoeding moeten zijn voor de geleverde service.

De Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, M.C.G. Keijzer