Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN

§ 1. Inleiding

Contant geld vervult belangrijke maatschappelijke functies en publieke belangen. Daarom
stelt dit wetsvoorstel regels ten behoeve van de goede werking van het chartale betalingsverkeer.
Het voorstel draagt bij aan een goed toegankelijke en voor gebruikers betaalbare infrastructuur
van contant geld. Banken worden verplicht om zorg te dragen voor een chartale basisinfrastructuur
en een goede en betaalbare chartale dienstverlening. Daarnaast stelt het voorstel
regels om de continuïteit van het geldtransport te bevorderen. Daartoe worden de Wet
op het financieel toezicht (Wft), de Bankwet 1998, de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
en de Wet bekostiging financieel toezicht 2019 (Wbft 2019) gewijzigd.

Naast een goede infrastructuur en dienstverlening is het belangrijk dat winkeliers
en andere toonbankinstellingen contant geld breed accepteren. De Tweede Kamer heeft
een nationale acceptatieplicht voor contant geld opgenomen in het voorstel voor de
Wet plan van aanpak witwassen.1 Dit wetsvoorstel wordt nu behandeld in de Eerste Kamer. Een algemene maatregel van
bestuur met uitzonderingen op deze acceptatieplicht is in voorbereiding.2 Ook wordt in de Europese Unie onderhandeld over het voorstel van de Europese Commissie
voor een verordening met onder meer een acceptatieplicht voor contant geld.3 Om die redenen bevat het voorstel voor de Wet chartaal betalingsverkeer geen maatregelen
over de acceptatie van contant geld.

Het algemeen deel van deze memorie van toelichting is als volgt opgebouwd. Eerst worden
de aanleiding (§ 2), probleembeschrijving en doelen (§ 3) van dit wetsvoorstel uiteengezet.
Vervolgens wordt ingegaan op de hoofdlijnen van het voorstel (§ 4). In de paragrafen
daarna worden achtereenvolgens de juridische aspecten (§ 5), de gevolgen (§ 6), en
de uitvoerings- en handhavingsaspecten (§ 7) behandeld. De laatste paragrafen gaan
in op de evaluatiewijze (§ 8), consultatie en advies (§ 9), en de invoering (§ 10)
van het voorstel.

§ 2. Aanleiding

Het afgelopen decennium is het gebruik van contant geld aan de toonbank sterk afgenomen.
De daling werd onder andere gestuurd door veranderende consumentenvoorkeuren en versneld
door de gevolgen van COVID-19. De dalende trend lijkt sinds een paar jaar te stagneren:
het aandeel betalingen aan de toonbank met contant geld ligt sinds 2020 rond de 20%.4

Hoewel het gebruik van contant geld in Nederland aan de kassa is afgenomen, is contant
geld van belang voor de goede werking van het betalingsverkeer en vervult contant
geld een aantal belangrijke maatschappelijke functies. Zo is een aanzienlijke groep
mensen afhankelijk van het gebruik van contant geld, omdat zij moeite heeft met elektronische
vormen van betalen. Het gaat bijvoorbeeld om mensen met een visuele, cognitieve of
mobiele beperking, een niet-westerse migratieachtergrond of senioren.5 Een goede toegang tot contant geld voor deze mensen die van contant geld afhankelijk
zijn, draagt bij aan de inclusiviteit van het betalingsverkeer.

Daarnaast is er een groep mensen die de voorkeur geeft aan het betalen met contant
geld of die de mogelijkheid wil behouden om dat te doen. Bijvoorbeeld om gemakkelijk
te budgetteren, om het te gebruiken in onderwijs en opvoeding over geldzaken, of om
anoniem te kunnen betalen. Ook is contant geld vooralsnog de belangrijkste terugvaloptie
bij verstoringen in het elektronische toonbankbetalingsverkeer. Verder is contant
geld de enige vorm van publiek geld. Via de chartale infrastructuur is er de mogelijkheid
om giraal, privaat geld om te wisselen voor contant, publiek geld en vice versa. Contant geld is een publiek anker in het betalingsverkeer en draagt bij aan het
vertrouwen in het bredere financiële systeem.

Tegelijkertijd zijn de chartale dienstverlening en infrastructuur de afgelopen jaren
gekrompen. Voorbeelden hiervan zijn de afname in het aantal geldautomaten om contant
geld op te nemen of te storten en de kortere openingstijden van geldautomaten. Dit
komt onder andere voort uit kostenbesparingen en efficiëntieslagen, maar ook uit veiligheidsmaatregelen
om plofkraken tegen te gaan. Hoewel de onderliggende redenen verschillend zijn, is
het resultaat hetzelfde, namelijk dat het hierdoor minder makkelijk geworden is om
contant geld op te nemen of af te storten.

Gezien de hiervoor beschreven belangrijke maatschappelijke functies van contant geld,
is het belangrijk dat de goede werking van het chartale betalingsverkeer geborgd blijft.
Begin 2021 heeft de Nederlandsche Bank (hierna: DNB) onderzoek laten doen naar hoe
de chartale infrastructuur eruit moet zien bij een structureel laag gebruik van contant
geld. Dit onderzoek, «De toekomst van de chartale infrastructuur in Nederland»6, beschrijft onder andere welke eisen er gesteld moeten worden aan de chartale infrastructuur
om contant geld de komende jaren beschikbaar te houden. Ook geeft het rapport inzicht
in de kosten van de chartale infrastructuur. Daarnaast concludeert dit rapport dat
maatregelen noodzakelijk zijn om de goede werking van het chartale betalingsverkeer
te borgen. Hiertoe presenteert het rapport een aantal opties, variërend van vrijwillige
afspraken tussen de belangrijkste stakeholders uit het betalingsverkeer tot wetgeving.

Naar aanleiding van dit onderzoek heeft DNB overlegd met de belangrijkste partijen
uit het chartale betalingsverkeer, te weten banken, Betaalvereniging Nederland, chartale
dienstverleners en vertegenwoordigers van toonbankinstellingen en verschillende groepen
consumenten. Begin 2022 resulteerde dit overleg in het Convenant Contant Geld (hierna:
Convenant).7

Met het Convenant is onder andere tegemoetgekomen aan zorgen van de Tweede Kamer ten
aanzien van contant geld. In 2021 nam de Kamer een motie aan over het kosteloos blijven
van het opnemen van contant geld.8 Andere moties die de Kamer aannam, zien op het borgen van de brede acceptatie van
contant geld9 en het garanderen dat contant geld een wettelijk betaalmiddel blijft.10

In het Convenant staan onderlinge afspraken met een looptijd van vijf jaar over de
kwaliteit van de chartale dienstverlening, terugvalopties voor het pinverkeer, een
inclusief en toegankelijk betalingsverkeer, de poortwachtersfunctie van banken bij
chartale dienstverlening, de acceptatie van contant geld, de dienstverlening en continuïteit
van de chartale dienstverleners en veiligheid. Ook is in het Convenant overeengekomen
dat de banken hun tarieven ten aanzien van contant geld bevriezen en geen andere maatregelen
treffen, zoals volumebeperkingen, waardoor het opnemen of storten van contant geld
voor particuliere en zakelijke klanten duurder, of anderszins ontmoedigd of belemmerd
wordt.

Verder is in het Convenant afgesproken dat DNB en de Minister van Financiën een tweede
onderzoek zouden uitvoeren, waarin antwoord wordt gezocht op de vraag hoe het publiek
belang van contant geld ook na het Convenant geborgd kan worden. In mei 2023 zijn
de uitkomsten van dit onderzoek gepubliceerd in het rapport «Toekomstige inrichting
van de chartale keten» (TICKET). Uit het onderzoek komt naar voren dat de chartale
infrastructuur op de langere termijn niet duurzaam op een maatschappelijk wenselijk
niveau kan worden aangeboden op basis van vrijwillige afspraken, zoals een convenant.
In de Kamerbrief ter aanbieding van het TICKET-onderzoek nam de Minister van Financiën
die conclusie over: ingrijpen door middel van wetgeving is nodig om ervoor te zorgen
dat contant geld als betaalmiddel bruikbaar, beschikbaar, bereikbaar en betaalbaar
voor gebruikers blijft. De Minister kondigde aan een wetsvoorstel voor te bereiden
dat ziet op een goed toegankelijke en voor gebruikers betaalbare chartale infrastructuur
en dat banken verplicht om hier zorg voor te dragen. Onderdeel van die aangekondigde
wetgeving is ook om de continuïteitsrisico’s in het geldtransport beter te mitigeren.11 Dit wetsvoorstel geeft hier uitvoering aan.

§ 3. Probleembeschrijving

3.1 Inrichting van en wisselwerking binnen de chartale keten

De chartale keten in Nederland bestaat uit verschillende spelers, waaronder DNB die
eurobankbiljetten en euromunten uitgeeft en via banken in circulatie brengt.12 Ook is aan DNB de taak opgedragen om de goede werking van het betalingsverkeer te
bevorderen.13 Andere spelers in de keten zijn banken, geldtransportbedrijven, telcentrales, toonbankinstellingen
en consumenten.

De chartale keten is onder te verdelen in een bancaire keten en een retailketen. De
bancaire keten omvat het opnemen en storten van biljetten en munten bij bancaire geldautomaten
(automaten van Geldmaat) door consumenten en toonbankinstellingen, het bevoorraden
en leeghalen van deze geldautomaten door geldtransportondernemingen en het tellen
en sorteren van contant geld in telcentrales. De retailketen bestaat uit de contante
betalingen en geldopnamen bij toonbankinstellingen, en het leveren aan en ophalen
en verwerken van contant geld van toonbankinstellingen door geldtransportondernemingen.
Ook kan het beheren van geldautomaten van onafhankelijke aanbieders (independent ATM deployers, hierna: IAD’s) tot de retailketen worden gerekend.

Tussen en binnen de twee ketens is sprake van een wisselwerking. Wanneer bijvoorbeeld
het storten van contant geld voor toonbankinstellingen duurder wordt, of lastiger
door een afname van stortfaciliteiten, zal dit een ongunstig effect hebben op de acceptatie
van contant geld door toonbankinstellingen en daarmee op het gebruik van contant geld.
Dit heeft op zijn beurt weer effect op de kosten van contant geld per transactie en
de chartale dienstverlening door banken en geldtransportbedrijven. Dit heeft vervolgens
weer een negatief effect op de bereikbaarheid van contant geld. Er is dus sprake van
een vicieuze cirkel.

Het onderzoek uit 2021 dat in paragraaf 2 is genoemd, laat zien dat een groot deel
van de kosten voor de chartale infrastructuur vast is. De totale kosten van de chartale
keten bedroegen in 2019 circa € 950–1.000 miljoen per jaar. Van deze kosten is 39%
vast, 12% variabel met de infrastructuur en 49% variabel met het gebruik. Het merendeel
van de systeemkosten wordt gedragen door de toonbankinstellingen (ca. € 500–550 mln.)
en de banken (ca. € 350–400 mln.), die beiden de kosten grotendeels doorberekenen
aan de klant. De toonbankinstellingen rekenen de kosten door in de tarieven van hun
producten. De banken rekenen de kosten (gedeeltelijk) door via de tarieven voor het
betaalpakket en via tarieven per transactie voor bijvoorbeeld het storten van bankbiljetten
en het opnemen en storten van munten.

3.2 Chartale dienstverlening

Banken hebben sinds jaar en dag gezorgd voor een infrastructuur en dienstverlening
van contant geld. Eerst aan de balie in bankkantoren, later via geldautomaten. Tegen
de achtergrond van het teruglopende gebruik van contant geld hebben banken echter
prikkels om extra kosten te rekenen voor chartale dienstverlening, of die dienstverlening
af te schalen. De betaalbaarheid en bereikbaarheid van contant geld zijn daardoor
onder druk komen te staan.

Tarifering door banken (betaalbaarheid)

De tarieven voor het gebruik van contant geld staan de afgelopen jaren onder druk.
Voorafgaand aan het Convenant hebben verschillende banken tarieven voor opname- of
storttransacties ingevoerd of verhoogd, of limieten gesteld of verhoogd aan het gebruik
van die dienstverlening. Er zijn ook gevallen bekend waarbij een bank zakelijke klanten
die veel gebruik maken van contant geld aanvullende tarieven of limieten opleggen,
waarbij de bank aangeeft dat dit komt door de witwasrisico’s die gepaard kunnen gaan
met grote bedragen contant geld. Hierdoor wordt het voor winkeliers minder aantrekkelijk
om contant geld te accepteren. Voor deze tarieven is daarom in het Convenant een freeze afgesproken, die inhoudt dat de tarieven niet stijgen en dat er geen nieuwe tarieven
of limieten worden ingesteld die als gevolg hebben dat het gebruik van contant geld
belemmerd of ontmoedigd wordt.14

Bij het uitblijven van verdere maatregelen bestaat het risico dat banken bij het aflopen
van de convenantafspraken hun prijzen verhogen of limieten introduceren. Hiermee komen
de kosten van contant geld steeds meer te liggen bij de gebruikers, die mogelijk geen
andere keuze hebben. Dat kan ervoor zorgen dat particuliere en zakelijke klanten minder
snel gebruik maken van contant geld, en dat het gebruik verder terugloopt.

Afschalen chartale voorzieningen (bereikbaarheid)

Daarnaast is het aantal automaten om contant geld op te nemen of af te storten de
afgelopen jaren gedaald, waardoor de bereikbaarheid van contant geld gedaald is. In
2019 zijn de geldautomaten van ABN AMRO, ING en Rabobank samengevoegd in de joint
venture Geldmaat. Dit heeft geleid tot een aanzienlijke kostenreductie, voornamelijk
door een vermindering van het aantal automaten. In 2018 waren er 7.226 geldopnameautomaten
en in 2023 waren dit er 5.122. Ook het aantal stortfaciliteiten is gedaald, mede door
genomen maatregelen naar aanleiding van een reeks plofkraken.15 In 2018 waren er 2.960 automaten voor het storten van biljetten, in 2023 waren dat
er 1.948.16

Zonder verdere maatregelen is het denkbaar dat het aantal automaten uit kostenoverwegingen
verder afgeschaald wordt. Dat kan de bereikbaarheid van automaten onder druk zetten
met nadelige gevolgen voor de eerder beschreven maatschappelijke functies van contant
geld. Ook kan dit afbreuk doen aan de terugvalfunctie van contant geld, omdat het
overgebleven automatenpark onvoldoende capaciteit biedt.

3.3 Geldtransport

Geldtransportondernemingen in Nederland zijn betrokken bij verschillende schakels
waarlangs contant geld circuleert en vormen hiermee een kritieke speler in de chartale
keten. Zo zorgen zij voor de fysieke distributie van contant geld dat door DNB in
circulatie wordt gebracht. Dit doen zij door bankbiljetten en munten die DNB aan banken
verkoopt, in opdracht van de betreffende bank bij DNB op te halen en naar een telcentrale
te brengen (zie hierna). Verder valt te denken aan de fysieke distributie van contant
geld naar geldautomaten en toonbankinstellingen. Naast het geldtransport in enge zin
verlenen sommige geldtransportondernemingen diensten die in het verlengde daarvan
liggen. Gedacht kan worden aan het bevoorraden en legen van geldautomaten, eerstelijnsstoringsopvolging
voor de bancaire keten en het aanbieden van afstortoplossingen, zoals (traditionele
of «slimme») afstortkluizen of kassa’s voor de retailketen.

Het dalend gebruik van contant geld aan de toonbank heeft geleid tot een sterke concentratie
aan de aanbodzijde van het geldtransport in Nederland. In 2010 waren er drie spelers
die ten behoeve van de chartale keten diensten verrichtten: het toenmalige Brink’s,
SecurCash en G4S. In 2015 was er een bijna-faillissement van het toenmalige Brink’s,
dat door overname door SecurCash werd afgewend; in 2019 ging SecurCash failliet en
werd het door G4S overgenomen, en in 2020 nam het huidige Brink’s de activiteiten
van die partij weer over. In 2025 heeft Brink’s de Nederlandse tak van haar voormalige
concurrent Ziemann overgenomen. Op dit moment is de situatie dat er één heel grote
speler actief is: Brink’s bedient alle geldautomaten van Geldmaat en verder een groot
deel van de toonbankinstellingen en automaten van IAD’s. Volgens het TICKET-onderzoek
heeft Brink’s 90 tot 95% in handen van de totale Nederlandse markt voor geldtransport.
Naast Brink’s is één kleinere partij actief, VTS, die alleen diensten verleent aan
toonbankinstellingen en IAD’s.

Brink’s richt zich als enige op geldverwerking, en heeft daartoe zes telcentrales,
waaronder een munttelcentrale. In deze telcentrales wordt contant geld verpakt voor
verdere distributie en wordt de geldstroom die weer retour komt, geteld en gesorteerd.

Continuïteitsrisico

De sterk geconcentreerde geldtransportmarkt zorgt voor afhankelijkheid van een beperkt
aantal aanbieders. Het transport ten behoeve van de bancaire keten wordt zelfs door
één geldtransportonderneming uitgevoerd. En hoewel Geldmaat met twee eigen telcentrales
ook een deel van de geldverwerking doet, zijn geldtransport en -verwerking in belangrijke
mate in dezelfde handen. Onderbreking van de dienstverlening door geldtransportondernemingen
kan ertoe leiden dat de chartale keten in meer of mindere mate, afhankelijk van de
omvang (lokaal, regionaal of landelijk) en de duur ervan, verstoord raakt. Gedacht
kan worden aan de situatie dat geldautomaten niet tijdig bevoorraad of leeggehaald
worden, met leeg- of volstand tot gevolg. Dat deed zich in 2015 voor, bij het bijna-faillissement
van het toenmalige Brink’s. In een dergelijke situatie hebben consumenten geen toegang
tot contant geld via het voor hen belangrijkste distributiekanaal en kunnen toonbankinstellingen
geen sealbags storten, wat tot geldophopingen met bijbehorende veiligheidsrisico’s bij hen leidt.
In het geldtransport ten behoeve van de retailketen kan onderbreking ook tot geldophopingen
en tot het niet leveren van wisselgeldbestellingen aan toonbankinstellingen leiden,
waardoor tekorten aan bepaalde biljetten of munten ontstaan, wat weer tot gevolg heeft
dat contante betalingen niet meer (kunnen) worden geaccepteerd.

Incidentele en relatief kortdurende onderbrekingen zijn vooralsnog niet problematisch,
gelet op de impact daarvan op de chartale keten, maar dat ligt anders voor langdurige
en (eventueel) (semi-)permanente uitval van individuele geldtransportondernemingen,
zeker van een grote speler als Brink’s. Daarbij is het relevant dat deze ondernemingen
een winstoogmerk hebben. Bij strategische besluiten zullen commerciële belangen dus
een grote rol spelen. Geldtransport zou commercieel gezien niet meer interessant kunnen
worden om aan te bieden. Wanneer bijvoorbeeld het gebruik van contant geld, en daarmee
ook de vraag naar het transport daarvan, verder afneemt, kan dit leiden tot situaties
waarin zakelijke overwegingen van een individuele onderneming niet meer overeenkomen
met een maatschappelijk gewenst niveau van dienstverlening. Dat zou kunnen leiden
tot een vrijwillig besluit tot gedeeltelijke of gehele terugtrekking uit de Nederlandse
markt. Het zou ook kunnen leiden tot een faillissement.

Zolang de vraag naar een dienst groot genoeg en de vergoeding voldoende blijft, zal
een andere speler de marktpositie normaliter overnemen. De aanname is dat dat hier
ook opgaat. De markt voor geldtransport staat onder druk, maar functioneert (nog)
voldoende, ondanks de faillissementen, incidenten en het quasi-monopolie van Brink’s.
Er zijn althans op dit moment geen indicaties dat de gehanteerde tarieven onredelijk
zijn of de kwaliteit van de dienstverlening niet in orde is, en er zijn geen tekenen
die erop duiden dat de dienstverlening verlieslatend is voor de aanbieders ervan.
Ook zijn er volgens het TICKET-onderzoek aanwijzingen dat andere waardevervoerders
actief willen worden op de Nederlandse markt en een grotere rol op zich willen nemen
in zowel de bancaire keten als de retailketen.

Het voorgaande neemt niet weg dat het wegvallen van een aanbieder van geldtransport,
zeker naarmate het om een grotere speler gaat, gepaard gaat met risico’s voor de continuïteit
van de dienstverlening en daarmee met risico’s voor het functioneren van de chartale
keten. Zo zal er in elk geval een zekere overgangstermijn nodig zijn voor het opbouwen
of absorberen van de dienstverlening door een nieuwe speler, wat al dan niet tijdelijk
knelpunten in het chartale betalingsverkeer kan opleveren. Voorkomen moet worden dat
daarbij sprake is van langdurige uitval van geldtransport. Op dit moment is er geen
wetgeving waarmee die risico’s worden gemitigeerd.

In het Convenant is neergelegd dat DNB en Brink’s onderlinge afspraken maken om de
continuïteit van de dienstverlening door Brink’s te borgen.17 Die afspraken zijn in 2022 tot stand gekomen en vastgelegd in een living will-overeenkomst tussen beide partijen. De belangrijkste afspraken daarin zijn dat Brink’s
periodiek inzicht verschaft in de bedrijfsstructuur en financiële gezondheid, DNB
tijdig informeert bij grote veranderingen in de dienstverlening en, als dat nodig
is, medewerking verleent aan een overdracht aan een derde partij.

Ook met de living will-afspraken die DNB en Brink’s hebben gemaakt, zijn er resterende risico’s voor de
continuïteit van de dienstverlening en voor het functioneren van de chartale keten.
De overeenkomst kan door beide partijen worden opgezegd, met inachtneming van een
opzegtermijn van zes maanden, op niet naleving van de afspraken staan maar beperkt
sancties, en in hoeverre de afspraken in de praktijk afdwingbaar zijn, zal moeten
blijken. Het TICKET-onderzoek concludeert dat met deze aanpak, op basis van vrijwilligheid,
de risico’s onvoldoende worden gemitigeerd. Het rapport noemt het om die reden wenselijk
om de afgesproken (informatie)verplichtingen een wettelijke basis te geven.18

Risico op beperkte marktwerking

Naast het continuïteitsrisico is er het risico op beperkte marktwerking. Een verminderde
concurrentiedruk in een sterk geconcentreerde markt zou in theorie kunnen leiden tot
hoge prijzen, lage kwaliteit van dienstverlening en gebrek aan innovatie. Er zijn
geen specifieke wettelijke regels waarmee het risico op beperkte marktwerking actief
worden gemitigeerd. Wel kan de Autoriteit Consument en Markt (hierna: ACM) ingrijpen
met het algemene mandaat dat zij heeft om marktverstorend gedrag (misbruik van machtspositie)
aan te pakken, als er bijvoorbeeld exorbitante prijsstijgingen worden doorgevoerd.19 Volgens het TICKET-onderzoek zijn er verschillende redenen waarom Brink’s, ondanks
zijn grote marktaandeel, niet zonder meer over een economische machtspositie beschikt
die zou leiden tot hoge tarieven of suboptimale kwaliteit.20 Gelet op het voorgaande is er nu geen aanleiding voor nader overheidsingrijpen om
het risico op beperkte marktwerking af te wenden.

3.4 Doelen en alternatieven

Doelen

Zoals in paragraaf 2 is aangegeven, is het van groot belang dat burgers en bedrijven
contant geld kunnen blijven gebruiken vanwege de belangrijke maatschappelijke functies
die contant geld vervult. Contant geld draagt bij aan een inclusief betalingsverkeer
en is een terugvaloptie bij grote storingen in het girale betalingsverkeer.

Het doel van dit voorstel is daarom om de inrichting en bekostiging van de chartale
keten zo te organiseren dat op de langere termijn een maatschappelijk gewenst niveau
van chartale dienstverlening wordt aangeboden, en dat contant geld als betaalmiddel
bruikbaar blijft. Er moet een basisniveau aan chartale dienstverlening zijn en die
dienstverlening moet voor gebruikers betaalbaar en voor aanbieders efficiënt zijn.
De risico’s voor de continuïteit van de dienstverlening door geldtransportondernemingen
moeten worden gemitigeerd. Zo blijven de maatschappelijke functies en de publieke
belangen van contant geld verzekerd.

Chartale dienstverlening: alternatieven

In het eerdergenoemde TICKET-onderzoek zijn verschillende opties voor de marktordening
en de bekostiging van de chartale keten onderzocht. Er is gekeken naar vier verschillende
marktordeningsopties, te weten: (i) de nuloptie van vrijwillige afspraken (in het
Convenant), (ii) het invoeren van wettelijke verplichtingen ten aanzien van, onder
andere, de bereikbaarheid en kwaliteit van chartale diensten, (iii) het aanwijzen
van één partij als universele cashdienstverlener (UCD-verlener) en (iv) het uitvoeren
van de taken door de overheid. Voor de bekostiging is gekeken naar het tariferen van
het gebruik, het bekostigen via de vergoeding voor het betaalpakket, het bekostigen
via een opslag op elektronische betaalmiddelen en het bekostigen via de algemene middelen.
De verschillende opties voor de marktordening en bekostiging zijn bij het opstellen
van dit wetsvoorstel overwogen.

Hoewel de vrijwillige afspraken jarenlang goed hebben gewerkt binnen het betalingsverkeer,
zal dit op den duur niet voldoende zijn om een maatschappelijk gewenst niveau van
chartale dienstverlening te hebben. Zoals eerder in deze toelichting al is opgemerkt,
staat de chartale infrastructuur onder druk en is er het risico van een vicieuze cirkel
waarbij het dalend gebruik van contant geld leidt tot een verdere verschraling van
de chartale infrastructuur en verminderde toegang tot contant geld. Het TICKET-onderzoek
concludeert dat vrijwillige afspraken via het Convenant niet toekomstbestendig zijn
en een bepaalde vrijblijvendheid in het leveren van de chartale infrastructuur creëert.
Een verdere daling van het gebruik van contant geld zal de afspraken onder druk zetten,
tegenstellingen tussen partijen uitvergroten en ertoe leiden dat de afspraken niet
meer worden nagekomen.21 Wanneer een convenantpartij zijn afspraken niet nakomt kan er op dit moment enkel
een gesprek gevoerd worden met de convenantpartij in kwestie, maar zijn er geen andere
middelen om naleving van het convenant af te dwingen. Om die reden is het de verwachting
dat het op den duur niet houdbaar is om enkel vrijwillige afspraken te hebben.

Er is ook gekeken naar het aanwijzen van één partij als landelijke universele cashdienstverlener
(UCD-verlener) en naar een publieke uitvoering van taken. Bij beide opties stelt de
overheid de eisen aan de chartale basisinfrastructuur. Het verschil zit erin welke
partij ervoor zorgt dat de chartale basisinfrastructuur aan de eisen voldoet: een
UCD-verlener of een publieke onderneming. Het TICKET-onderzoek laat zien dat het voordeel
van deze twee opties is dat de overheid meer invloed heeft op de kwaliteit van de
dienstverlening en meer flexibiliteit heeft om deze over tijd aan te passen. Hoewel
dit tot op zekere hoogte zo is, geldt ook bij deze marktordeningsopties dat bij een
aanpassing rekening gehouden moet worden met de uitvoerbaarheid, haalbaarheid en de
behoeften van gebruikers en aanbieders van de chartale infrastructuur. Bij publieke
uitvoering is ook aan de orde dat de overheid, in tegenstelling tot de banken, geen
ervaring heeft met het verzorgen van de chartale infrastructuur. Dit zou tot hogere
maatschappelijke kosten kunnen leiden. Bovendien zou de transitie naar deze twee marktordeningsopties
ingewikkeld zijn en een vergaande ingreep in de marktordening betekenen. Samengevat
zijn de voordelen van deze marktordeningsmodellen niet evident ten opzichte van het
invoeren van wettelijke verplichtingen. Dat maakt de complexe transitie en vergaande
publieke uitvoering niet doelmatig. Om die redenen is gekozen voor het invoeren van
wettelijke verplichtingen voor banken.

Er is voor gekozen om de bekostiging van de chartale keten te laten aansluiten bij
de huidige praktijk, dat wil zeggen bekostiging door banken en toonbankinstellingen.
Het tariferen van het gebruik is onwenselijk vanuit het oogpunt van inclusiviteit.
Het doel van de voorgestelde wetgeving is onder andere om contant geld bruikbaar te
houden, gezien de maatschappelijke functies die contant geld vervult, en om contant
geld ook betaalbaar te houden. Het tariferen van het gebruik ontmoedigt het gebruik
van contant geld en benadeelt mensen die afhankelijk zijn van het gebruik van contant
geld. Om die reden wordt deze bekostigingsoptie niet wenselijk geacht.

Bekostiging via een opslag op elektronische betaalmiddelen is ook overwogen. De ratio
is dat zowel consumenten die hun aankopen bij toonbankinstellingen elektronisch afrekenen
als toonbankinstellingen die elektronische betalingen accepteren, profiteren van de
terugvalfunctie van contant geld. Hoewel deze bekostigingsoptie de prikkel wegneemt
voor banken om het gebruik van contant geld te ontmoedigen, zou een heffing op kaartbetalingen
ingewikkeld in de uitvoering zijn. Daarnaast is de verwachting dat de kosten vooral
bij toonbankinstellingen zouden neerslaan en is het de vraag in hoeverre een dergelijke
heffing juridisch wenselijk en mogelijk is.

De kosten dekken via financiering uit algemene middelen is ook overwogen. Het voordeel
hiervan is dat de prikkel bij banken wordt weggenomen om de chartale infrastructuur
en dienstverlening af te bouwen. Aan de andere kant kan zo’n efficiëntieprikkel juist
wenselijk zijn, omdat daarmee de chartale basisinfrastructuur zo efficiënt mogelijk
wordt uitgevoerd binnen de door de overheid bepaalde dienstverleningskaders. Ook in
andere landen waar wettelijke verplichtingen voor banken zijn ingevoerd (Zweden)22 of overwogen worden (Verenigd Koninkrijk, Ierland23), is er geen sprake van inzet van algemene middelen. Hoewel er publieke belangen
worden gediend bij het behoud van een chartale infrastructuur van hoge kwaliteit,
is het maatschappelijk onwenselijk dat algemene middelen worden ingezet voor het ondersteunen
van banken. Die kosten moeten primair door de sector gedragen worden.

Bovendien hebben banken een belangrijke maatschappelijke verantwoordelijkheid om ervoor
te zorgen dat het betalingsverkeer toegankelijk is voor iedereen.24 De mogelijkheid om contant geld op te nemen en te storten is een basisdienst die
banken leveren aan hun klanten. Met het invoeren van een verplichting voor banken
om zorg te dragen voor de chartale basisinfrastructuur en bekostiging via de huidige
praktijk, wordt invulling gegeven aan de maatschappelijke verantwoordelijkheid van
banken om de toegankelijkheid en de goede werking van het betalingsverkeer te waarborgen.
Ook draagt het aanbod van de chartale basisinfrastructuur bij aan vertrouwen in het
financiële systeem, omdat daarmee een bredere groep mensen kan blijven deelnemen aan
het betalingsverkeer en er een adequaat alternatief blijft bestaan bij verstoringen
in het elektronische toonbankbetalingsverkeer.

Geldtransport: alternatieven

Zoals aangegeven beoogt het wetsvoorstel ook om risico’s voor de continuïteit van
de dienstverlening door geldtransportondernemingen te mitigeren, ten behoeve van het
functioneren van de chartale keten en de bruikbaarheid van contant geld als betaalmiddel.
Het regime dat hiertoe wordt voorgesteld, is relatief licht. Doordat het aansluit
op de situatie in de praktijk, leidt het tot (zeer) beperkte additionele nalevingskosten
voor geldtransportondernemingen en uitvoeringskosten voor DNB. Wel is er ten opzichte
van de huidige situatie meer zekerheid, duidelijkheid en afdwingbaarheid. De verwachting
is dat de voorgestelde regels voor de afzienbare toekomst voldoende zullen zijn om
de continuïteitsrisico’s in het geldtransport beheersbaar te maken.

In het voorbereidend traject zijn ook alternatieve instrumenten onderzocht en gewogen.
Het gaat allereerst om het creëren van een wettelijk toezichtkader waarbij DNB (of
een andere instantie) bevoegdheden krijgt om (doorlopend) toezicht te houden op de
naleving door (grotere) geldtransportondernemingen. Voor die ondernemingen zouden
er dan wettelijke eisen komen die toezien op het wegnemen van continuïteitsrisico’s.
Dit toezichtkader kan in verschillende vormen van zwaarte worden opgezet, tot en met
een vergunningstelsel. De inhoudelijke eisen kunnen zich onder meer richten op de
governance, de bedrijfsvoering en de afwikkelbaarheid van de ondernemingen. Voordelen
zijn een sterke risicomitigatie. Ook leidt deze optie tot de grootste rechtszekerheid
voor zowel de toezichthouder als onder toezicht staande instellingen, omdat in wet-
en regelgeving komt te staan aan welke normen ondernemingen moeten voldoen en wat
de interventiemogelijkheden van de toezichthouder zijn. Daar staat tegenover dat het
zou leiden tot hoge administratieve lasten voor marktpartijen. Ook introduceert het
nieuwe marktbarrières, waardoor het lock-in effect van Brink’s mogelijk nog groter worden. Die hogere lasten kunnen er verder
toe leiden dat de kans groter is dat bestaande geldtransportbedrijven zich uit de
Nederlandse markt terugtrekken. Ook is deze optie het duurst in de uitvoering, het
betekent immers een nieuwe toezichttaak en dat moet worden bekostigd.

In dit kader is ook relevant dat geldtransportondernemingen al onderworpen zijn aan
een vergunningstelsel. De Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus
(hierna: Wpbr) bepaalt dat voor het vervoeren van geld ten behoeve van derden een
vergunning van de Minister van Veiligheid en Justitie vereist is.25 Deze wet schept voorwaarden voor de kwaliteit van particuliere beveiligingsorganisaties
en recherchebureaus, die de samenleving kunnen bijstaan in het voorkomen van criminaliteit,
mede met het oog op de rechten van burgers die door het werk van deze bedrijven geraakt
kunnen worden.26 Hiertoe bevatten de Wpbr en de daarop gebaseerde ministeriële regeling in de eerste
plaats een aantal algemene voorschriften, die niet speciaal gericht zijn op geldvervoerbedrijven,
zoals dat eisen worden gesteld ten aanzien van de bekwaamheid en betrouwbaarheid van
leidinggevenden en personeel, alsmede voorschriften over uniformen, uitrusting en
legitimatiebewijzen. Daarnaast gelden voor geldtransportondernemingen ook enkele specifieke
voorschriften over de (operationele) uitoefening van werkzaamheden, zoals dat elk
transport door tenminste twee personen wordt verricht, zendingen verzekerd zijn en
overslag en opslag van de geldzendingen in beveiligde ruimtes plaatsvinden.27 Het nalevingstoezicht op grond van de Wpbr is belegd bij de politie (en de Koninklijke
marechaussee).28 De hier voorgestelde regels doorkruisen de Wpbr niet en kunnen ernaast bestaan. Wel
is het van belang om een situatie van bestuurlijke drukte, met veel verschillende
toezichthouders, zoveel mogelijk te voorkomen. Het voorgestelde lichte regime sluit
hierop aan.

Een andere mogelijkheid die is onderzocht, ziet toe op het oplossen van de continuïteitsrisico’s
door een robuuste markt te creëren. Dit betekent idealiter dat meerdere partijen in
de markt actief zijn die elkaars plek kunnen innemen in het geval een andere partij
wegvalt. Dit zou bereikt kunnen worden door bijvoorbeeld grote afnemers van de dienst
die geldtransportondernemingen verlenen, te verplichten om te diversifiëren tussen
verschillende aanbieders, of door het scheppen van incentives voor kleinere bestaande
partijen of nieuwe toetreders, bijvoorbeeld door het verlenen van subsidies. Het voordeel
hiervan is dat de problemen (overwegend) door de markt zelf worden opgelost. Daar
staat echter tegenover dat in het recente verleden sprake is geweest van een situatie
met meerdere grote(re) partijen, maar dat dit vanwege verschillende redenen niet houdbaar
is gebleken. Het staat niet vast of de markt voldoende groot is voor meerdere concurrerende
partijen om een landelijk dekkend dienstenaanbod te verlenen en dus of deze optie
haalbaar is. De consolidatie die in de markt is opgetreden in lijn met het afgenomen
gebruik van contant geld, wijst daar in elk geval niet op. Ook staat niet vast of
er voldoende interesse is voor de Nederlandse markt vanuit potentiële nieuwe toetreders.
Afhankelijk van de vormgeving kan deze optie bovendien leiden tot extra lasten voor
gebruikers van het betalingsverkeer, wat de chartale keten kan verstoren en het gebruik
van contant geld als betaalmiddel verder onder druk zet, of tot inzet van algemene
middelen.

3.5 Chartale dienstverlening in Caribisch Nederland

In 2012 is de Wet financiële markten BES ingevoerd. Deze vervult eenzelfde rol als
de Wft in Europees Nederland. Er bestaan sindsdien binnen Nederland twee aparte financiële
markten, met elk een eigen regelgevend kader. Toentertijd is de bewuste afweging gemaakt
om voor de regulering van de financiële sector een geheel ander stelsel in te richten.
De verschillen tussen de kleine, Caribisch-georiënteerde markt in de openbare lichamen
en de veel complexere EU-georiënteerde Europees-Nederlandse markt waren en zijn daarvoor
te groot. De regulering van chartale infrastructuur viel, echter, niet onder die afweging.
Derhalve is er aanleiding om hier in te gaan op de vraag of er goede redenen zijn
om af te wijken van het principe dat de voorgestelde regels niet alleen in Europees
Nederland maar ook in Caribisch Nederland gelden (comply or explain).

Voor het niet opnemen van Caribisch Nederland in dit wetsvoorstel gelden grotendeels
dezelfde overwegingen als die golden en gelden bij algemene financiële regelgeving.
Zoals uit deze toelichting blijkt, is de noodzaak van de voorgestelde regels gebaseerd
op de specifieke kenmerken van de Europees-Nederlandse markt en zijn de voorgestelde
oplossingen daarop gebaseerd. Het gebruik van chartaal geld heeft in Caribisch Nederland
heel andere kenmerken. Waar in Europees Nederland het gebruik van chartaal geld terugloopt,
is het gebruik van chartaal geld in Caribisch Nederland nog gangbaar en gebruikelijk.
Er bestaan op dit moment geen aanwijzingen dat de chartale infrastructuur in Caribisch
Nederland net zo onder druk staat als in Europees Nederland en al helemaal niet met
dezelfde snelheid als de ontwikkelingen in Europees Nederland. De huidige uitdaging
in Caribisch Nederland bestaat vooral uit de ontwikkeling van een girale infrastructuur
in plaats van het op peil houden van de bestaande chartale infrastructuur. Voor de
kleinere bovenwindse eilanden, met name Saba, geldt wel dat er algehele uitdagingen
bestaan op het gebied van algemene bancaire dienstverlening, waaronder de beschikbaarheid
van chartaal geld. Deze problematiek is echter van dermate specifieke en lokale aard,
dat ervoor is gekozen om maatwerkoplossingen te onderzoeken, waar bovendien geen wijziging
van wet- en regelgeving voor vereist is.29 Uiteraard blijft de regering, samen met DNB, de ontwikkelingen in Caribisch Nederland
nauwgezet volgen.

§ 4. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

4.1 Chartale basisinfrastructuur

Dit voorstel verplicht de grootste Nederlandse banken om zorg te dragen voor de chartale
basisinfrastructuur. Alle Nederlandse banken worden verplicht om hun klanten in staat
te stellen van die infrastructuur gebruik te maken, tegen gereguleerde tarieven en
voorwaarden. Zo wordt voorkomen dat het gebruik van contant geld wordt ontmoedigd
doordat banken de dienstverlening afbouwen of hoge tarieven voor opnames en stortingen
rekenen, zoals beschreven in paragraaf 3, en wordt invulling gegeven aan de maatschappelijke
verantwoordelijkheid van banken om de toegang tot het betalingsverkeer te borgen.

Voorzieningen en eisen

De chartale basisinfrastructuur bestaat uit voorzieningen voor het opnemen en storten
van munten en bankbiljetten in euro. Zowel opnames als stortingen zijn immers noodzakelijk
voor een goede circulatie van contant geld. Bij algemene maatregel van bestuur worden
de voorzieningen nader ingevuld. Door de soorten voorzieningen en de eisen daaraan
op besluitniveau vast te leggen, is er ruimte om in te spelen op technologische ontwikkelingen
en veranderend betaalgedrag.

Voorzien wordt dat in het besluit initieel zal worden bepaald dat de chartale infrastructuur
bestaat uit geldautomaten voor het opnemen en storten van munten en bankbiljetten.
Het storten van bankbiljetten wordt onderverdeeld in automaten voor verpakt storten
(via sealbags) en voor onverpakt storten (via recyclers). Verder kunnen eisen worden gesteld aan deze voorzieningen. Te denken valt aan eisen
op het gebied van het aantal, de bereikbaarheid en de beschikbaarheid van automaten,
hun plaatsing, capaciteit en uiterlijk. Uitgangspunt bij de uitwerking op besluitniveau
blijft dat de chartale infrastructuur de inclusiviteit en storingsbestendigheid van
het betalingsverkeer garandeert.

Verantwoordelijkheid

De verantwoordelijkheid voor de chartale basisinfrastructuur komt te liggen bij Nederlandse
banken die een grote rol spelen in het chartale betalingsverkeer. Het gaat om banken
die meer dan drie miljoen betaalrekeninghouders met een Nederlands adres hebben. Voor
deze maatstaf is gekozen omdat die de beste indicatie geeft van de rol van een bank
in het Nederlandse toonbankbetalingsverkeer. Hoe groter die rol, hoe groter ook de
rol van de bank in het chartale betalingsverkeer moet zijn.

Overwogen is om de verplichting te verbreden, zodat bijvoorbeeld alle Nederlandse
banken, of alle betaalinstellingen met een aanmerkelijke positie op de Nederlandse
markt verantwoordelijk zouden zijn voor de chartale basisinfrastructuur. Gezien de
huidige inrichting van de chartale keten en het bankenlandschap, waarbij de chartale
infrastructuur hoofdzakelijk wordt verzorgd door ING, ABN AMRO en Rabobank, is daar
echter niet voor gekozen. In de praktijk zouden andere partijen alleen zeggenschap
kunnen krijgen over de chartale infrastructuur door zich aan te sluiten bij de bestaande
samenwerking tussen banken, wat aanzienlijke investeringen zou vergen, zeker gelet
op de kleinere omvang van die banken. Bovendien kan een groter aantal verantwoordelijken
de interne besluitvorming bemoeilijken en zou het verschil in omvang van de ondernemingen
kunnen leiden tot een onevenredige machtsverdeling. Er is ook voor gekozen om de verplichting
te beperken tot banken die betaalrekeningen aanbieden. Zij hebben in het verleden
steeds een belangrijke rol gespeeld in het chartale betalingsverkeer en hebben daarmee
een belangrijke maatschappelijke verantwoordelijkheid, die niet in dezelfde mate opgaat
voor andere niet-bancaire betaalinstellingen.

De verplichting voor grote banken om te zorgen voor de instandhouding van een chartale
basisinfrastructuur rust in de eerste plaats op de desbetreffende individuele banken.
Elke bank die onder de verplichting valt, moet er aldus voor zorgen dat de chartale
basisinfrastructuur wordt aangeboden en dat die voldoet aan de eisen die op de verschillende
niveaus van regelgeving worden gesteld. Voor zover meerdere banken onder de verplichting
vallen, is het aan hen om afspraken te maken over de samenwerking en de meest passende
en efficiënte manier aan de op hen rustende verplichting te voldoen.

Het staat de banken die onder de verplichting vallen vrij om (een deel van) de chartale
basisinfrastructuur in eigen beheer te exploiteren, zolang die maar aan de gestelde
eisen voldoet. Ook kan men ervoor kiezen de exploitatie bij een andere partij onder
te brengen. Dat zou vallen onder de uitbestedingsregels uit artikel 3:18 van de Wft
en hoofdstuk 5 van het Besluit prudentiële regels (Bpr). Kort gezegd dient de bank
ervoor te zorgen dat de partij aan wie de verplichting tot het onderhouden van de
chartale basisinfrastructuur wordt uitbesteed, die verplichting naleeft.

Het is denkbaar dat een bank in de toekomst boven de grens van drie miljoen betaalrekeninghouders
in Nederland uitkomt. Het wetsvoorstel voorziet bewust niet in een overgangstermijn
voor dergelijke gevallen. De bank in kwestie wordt vanaf dat moment verantwoordelijk
voor de chartale basisinfrastructuur, samen met de andere banken die onder de verplichting
vallen. Een bank die voorziet in de toekomst boven de grens uit te komen, moet dus
afspraken maken met de bestaande adressaten van de verplichting. Zij kan die verantwoordelijkheid
bijvoorbeeld invullen door een dienstverleningsovereenkomst te sluiten met de bestaande
aanbieders van de chartale basisinfrastructuur of een deelneming te verwerven in een
vennootschap die de chartale basisinfrastructuur aanbiedt. DNB heeft vanuit het toezicht
zicht op de ontwikkeling van het aantal betaalrekeninghouders in Nederland en kan
de betreffende bank wijzen op de aanstaande verplichting.

Voor de bestaande adressaten is van belang dat hun verplichting tot samenwerking vanaf
het moment dat een nieuwe bank boven de grens uitkomt, mede ziet op die banken. Daaruit
volgt dat zij openstaan voor het maken van afspraken waarmee de toetredende bank een
aandeel kan krijgen in de verantwoordelijkheid voor de chartale basisinfrastructuur
die past bij haar omvang en rol in het (chartale) betalingsverkeer.

Gebruik door rekeninghouders

Om contant geld bruikbaar en bereikbaar te houden is het niet alleen noodzakelijk
dat de infrastructuur bestaat, maar ook dat rekeninghouders die kunnen gebruiken.
Daarom wordt vastgelegd dat betaalrekeninghouders toegang hebben tot de chartale basisinfrastructuur.
De reikwijdte van deze verplichting verschilt naargelang de omvang van de bank. Grote
banken bieden alle diensten aan, middelgrote banken alleen biljetopname en onverpakt
storten, en kleine banken alleen biljetopname. De tarieven en voorwaarden waaronder
de toegang tot de chartale basisinfrastructuur wordt geboden, worden ongeacht de omvang
van de bank gereguleerd. De allerkleinste banken worden uitgezonderd van alle verplichtingen.

De grote banken, die verantwoordelijk zijn voor de chartale basisinfrastructuur, worden
verplicht om hun klanten in staat te stellen om die infrastructuur te gebruiken.30 Dit zorgt ervoor dat het overgrote deel van de Nederlandse rekeninghouders toegang
blijft houden tot deze basisdiensten. De maatregel zorgt ervoor dat deze banken geen
betaalrekeningpakketten mogen aanbieden zonder opname- en stortmogelijkheden voor
eurobiljetten en -munten, zodat alle klanten er toegang toe hebben. Dit versterkt
de terugvalfunctie van contant geld, waar ook klanten die normaal gesproken geen contant
geld gebruiken profijt van hebben. Dat maakt het redelijk dat alle rekeninghouders meebetalen aan de kosten van de chartale infrastructuur, of zij nu
veel of weinig contant geld gebruiken. Overigens geldt omgekeerd hetzelfde: mensen
die uitsluitend contant betalen, betalen via de tarieven van de betaalpakketten ook
mee aan de kosten van het elektronische betalingsverkeer.

Voor middelgrote banken wordt het verplicht om opnemen en onverpakt storten van biljetten
via de chartale basisinfrastructuur aan te bieden aan hun klanten.31 Ook voor deze banken wordt opnemen en storten als een bancaire basisdienst gezien.
Hiermee blijft de inwisselbaarheid van publiek geld (contant geld) en privaat geld
(banktegoed) geborgd. Daarnaast profiteren ook klanten van deze banken van contant
geld van terugvaloptie, en is het gerechtvaardigd dat zij bijdragen aan een inclusief
betalingsverkeer. Dit vergroot de concurrentie binnen de bankensector: particuliere
en zakelijke klanten die voor het storten van biljetten afhankelijk zijn van banken
die deze diensten aanbieden, kunnen straks ook bij andere banken terecht.32 Zeker voor toonbankinstellingen kan dat voordelig zijn, in het licht van de voorstellen
voor een acceptatieplicht voor contant geld. Verder draagt dit bij aan een goede circulatie
van bankbiljetten en zorgt het ervoor dat de wetgeving beter bestand is tegen toekomstige
veranderingen in het bankenlandschap.

Uit oogpunt van proportionaliteit is ervoor gekozen om de chartale basisdiensten die
de middelgrote banken moeten aanbieden, te beperken tot het onverpakt storten (via
zgn. recyclers) en opnemen van biljetten, maar niet het verpakt storten van biljetten (via sealbag-automaten) en het storten of opnemen van munten. Hierdoor zullen de benodigde eenmalige
investeringen voor het aanpassen van systemen beduidend lager zijn dan bij een volledige
stortverplichting voor biljetten en muntdiensten. Ook de structurele kosten zullen
naar verwachting hanteerbaar zijn, omdat deze met name afhankelijk zullen zijn van
de volumes (het aantal stortingen).

De huidige klanten van de middelgrote banken maken op dit moment beperkt gebruik van
stortdiensten. Het ligt niet voor de hand dat hun behoefte of voorkeur wezenlijk zal
wijzigen als gevolg van het wetsvoorstel. Ook gaat het bij onverpakt storten in de
regel om lagere stortbedragen dan bij verpakt storten, waardoor een lichter cliëntenonderzoek
(tegen lagere kosten) mogelijk is. Het staat de banken overigens vrij om het verpakt
storten van biljetten en muntdiensten, eventueel via de chartale basisinfrastructuur,
alsnog aan te bieden.

Kleine banken, die minder dan vijfhonderdduizend betaalrekeninghouders met een Nederlands
adres hebben, krijgen slechts de wettelijke verplichting om hun klanten toegang tot
biljetopname op de chartale basisinfrastructuur te bieden. Deze toegang wordt op dit
moment al geboden via gastgebruik van de Geldmaatautomaten. Hiermee blijven de regeldrukgevolgen
voor kleinere instellingen beperkt. Ook zorgt dit ervoor dat de markttoetredingsdrempels
niet teveel worden verhoogd, zodat Nederland aantrekkelijker blijft voor innovatieve
dienstverleners. Een bijdrage aan de circulatie van contant geld wordt pas van hen
verwacht als zij een bepaalde grootte hebben bereikt. Het blijft deze banken vrijstaan
om hun klanten wel toegang te bieden tot andere diensten op de chartale basisinfrastructuur.

Dit wetsvoorstel stelt ook eisen aan de voorwaarden en tarieven van opname- en storttransacties
op de chartale basisinfrastructuur. Deze regels gelden gelijkelijk voor alle banken
met ten minste 50.000 betaalrekeninghouders in Nederland. De precieze regels en tarieven
worden op besluitniveau ingevuld, waarbij een nultarief per transactie zal gelden
voor het opnemen en storten van contant geld door particulieren. Het voornemen is
om de overige tarieven (voor munttransacties door particuliere klanten en voor alle
transacties door zakelijke klanten) te maximeren. Omdat de chartale diensten in principe
aan alle klanten aangeboden moeten worden, blijft er geen ruimte over om te differentiëren
in de kosten van betaalrekeningpakketten met of zonder diensten op de chartale basisinfrastructuur.

Het is, tot slot, onwenselijk dat banken op andere manieren belemmeren dat hun betaalrekeninghouders
gebruik maken van contant geld. Daarom biedt het wetsvoorstel de mogelijkheid om op
besluitniveau regels te stellen over de manier waarop klanten gebruik kunnen maken
van de chartale basisinfrastructuur. Deze delegatiegrondslag kan onder meer worden
gebruikt om te voorkomen dat banken een te beperkt aantal transacties toestaan, of
transacties boven een bepaald bedrag verbieden. Tegelijkertijd is het belangrijk om
ruimte te houden voor bepaalde voorwaarden die juist bijdragen aan de goede werking
van het betalingsverkeer, zoals het tegengaan van fraude en misbruik. Het wetsvoorstel
verbiedt banken overigens niet om tarieven of voorwaarden aan geldopnames en -stortingen
te stellen via andere faciliteiten dan de chartale basisinfrastructuur, zoals de automaten
van IAD’s.

Het is voorstelbaar dat banken uit andere landen binnen de Europese Economische Ruimte
(EER) een aanmerkelijke rol in het Nederlandse betalingsverkeer spelen. Gezien de
verregaande digitalisering van bankdiensten en de Europese verkeersvrijheden, kunnen
zij zonder fysieke of juridische aanwezigheid in Nederland hun diensten aanbieden.
Ook in dergelijke gevallen moeten Nederlandse betaalrekeninghouders gebruik kunnen
maken van de chartale basisinfrastructuur tegen gereguleerde tarieven en voorwaarden.
De verplichtingen gelden daarom voor alle banken, ongeacht of zij een zetel of bijkantoor
in Nederland hebben.

In de aanpak van witwassen en financieren van terrorisme zijn banken aangewezen als
poortwachter van het financieel stelsel, op grond van de Wet ter voorkoming van witwassen
en financieren van terrorisme (Wwft). In het kader van deze rol dienen banken cliëntonderzoek
uit te voeren en ongebruikelijke transacties te melden bij de FIU-Nederland. Banken
moeten hierbij een inschatting maken of er sprake is van mogelijke risico’s op witwassen
en financieren van terrorisme bij de individuele cliënt. Bij geconstateerde risico’s
dient de bank op grond van de Wwft maatregelen te nemen die proportioneel zijn om
de risico’s van deze cliënt te mitigeren. Deze verantwoordelijkheid ligt in ieder
geval bij de bank van de rekeninghouder.

Contant geld wordt door de meeste mensen gebruikt voor legitieme doeleinden, maar
kent ook relatief hoge risico’s op witwassen en terrorismefinanciering. Zo worden
bedrijven waar veel transacties met contant geld worden gedaan in de anti-witwasrichtlijn
aangeduid als een risicofactor en wordt in de rechtspraak algemeen aangenomen dat
diverse vormen van criminaliteit gepaard kunnen gaan met grote hoeveelheden contant
geld.33 Dit betekent niet dat contant geld altijd een hoog risico op witwassen of financieren
van terrorisme met zich meebrengt.34 Dit zal immers per cliënt beoordeeld moeten worden en bezien moeten worden in de
context. De risico’s op witwassen en financieren van terrorisme doen echter niet af
aan de maatschappelijke belangen die contant geld dient, en vice versa. Daarom is
het van belang dat enerzijds de toegang tot contant geld gewaarborgd blijft, en anderzijds
eventuele risico’s voldoende geadresseerd worden. Het wetsvoorstel doet daarom geen
afbreuk aan de mogelijkheid om beperkingen op te leggen aan het gebruik van de chartale
infrastructuur indien dit noodzakelijk is om de risico’s op witwassen en financieren
van terrorisme te mitigeren.

Of het gebruik van contant geld door een cliënt daadwerkelijk een hoger witwasrisico
oplevert, dient de bank door middel van het individuele cliëntonderzoek te bepalen.
Een eventuele beperkingen van de chartale dienstverlening als risicomitigerende maatregel
moet proportioneel zijn, mag het legitieme gebruik van contant geld niet onnodig belemmeren
en moet toegesneden zijn op het risico en de specifieke klantomstandigheden. Het is
niet in overeenstemming met de doelstellingen van dit wetsvoorstel en van de Wwft
om bijvoorbeeld klantgroepen categoraal uit te sluiten van het gebruik van de chartale
basisinfrastructuur, of categorale limieten aan het gebruik daarvan te stellen.35 DNB kan in beleidsuitingen aan instellingen handvatten bieden om te bepalen welke
maatregelen proportioneel zijn.36

Openstelling voor banken

Zoals eerder toegelicht worden grote banken met dit wetsvoorstel verplicht om zorg
te dragen voor de chartale basisinfrastructuur en worden grote en middelgrote banken
verplicht om hun betaalrekeninghouders toegang te geven tot de chartale basisinfrastructuur.
Om te zorgen dat andere banken zich redelijkerwijs kunnen aansluiten bij de chartale
basisinfrastructuur, moet die opengesteld zijn tegen redelijke voorwaarden en tarieven.

Op dit moment is het voor de meeste klanten van alle Nederlandse en buitenlandse banken
al mogelijk om bankbiljetten op te nemen als zij een betaalkaart van Visa of Mastercard
hebben. Dat «gastgebruik» is echter niet mogelijk voor andere chartale voorzieningen,
namelijk het storten van bankbiljetten en munten en het opnemen van munten. In de
huidige situatie kunnen alleen klanten van Rabobank, ING en ABN AMRO gebruikmaken
van deze diensten via geldautomaten.37

Banken die niet zelf de chartale basisinfrastructuur exploiteren, zijn dus afhankelijk
van de banken die dat wel doen. Dit kan de positie van de aanbieders van de chartale
basisinfrastructuur bestendigen. Er is op dit moment slechts één landelijk dekkend
netwerk van geldautomaten en het ligt, vanwege het teruglopende gebruik van contant
geld, niet in de lijn der verwachting dat marktpartijen concurrerende netwerken opzetten.

Voorkomen moet worden dat de aanbieders van de chartale infrastructuur hun sterke
positie misbruiken, bijvoorbeeld door gestaffelde of degressieve tarieven te hanteren.
Die zouden ervoor zorgen dat kleinere banken relatief meer betalen. Daarom wordt in
dit wetsvoorstel bepaald dat de chartale basisinfrastructuur toegankelijk moet zijn
voor andere banken. Die toegang kan ook tot stand worden gebracht via een derde partij,
bijvoorbeeld via een kaartnetwerk, zoals nu reeds het geval is voor het opnemen van
biljetten bij automaten van Geldmaat.

Ook wordt in het voorstel bepaald dat de voorwaarden en tarieven waaronder die andere
banken toegang verkrijgen eerlijk, redelijk en niet-discriminerend zijn.

Het wetsvoorstel laat overigens de mogelijkheid onverlet dat andere banken hun klanten
toegang geven tot de chartale basisinfrastructuur via kaartschema’s en bijbehorende
gastgebruiktarieven, zoals voor biljetten opnemen nu het geval is.

Bekostiging

Vooraf wordt opgemerkt dat deze paragraaf slechts ziet op de kosten voor de instandhouding
van een chartale basisinfrastructuur. Er worden in de chartale keten ook andere kosten
gemaakt, bijvoorbeeld voor het vervoer van geld van en naar toonbankinstellingen,
het drukken van biljetten en slaan van munten en de kosten die winkeliers maken om
contant geld te accepteren.38 Dit wetsvoorstel beoogt niet om grote verschuivingen in die kostenverdeling aan te
brengen.

Het wetsvoorstel roept geen bekostigingsstructuur voor de chartale basisinfrastructuur
in het leven. Volstaan wordt met verplichtingen over het feitelijke aanbod. De bekostigingsstromen
zullen dus die verplichtingen volgen. Dat zal er in de praktijk toe leiden dat de
kosten voor de instandhouding van de chartale infrastructuur in eerste instantie terechtkomen
bij de banken die verantwoordelijk zijn voor die infrastructuur. Omdat deze banken
verreweg het grootste deel van de Nederlandse betaalrekeninghouders bedienen en omdat
zij deze diensten op dit moment ook aanbieden, is het gerechtvaardigd dat zij het
grootste deel van de kosten dragen.

Tegelijkertijd dragen ook andere banken bij aan de kosten van de chartale infrastructuur.
Dat gebeurt in ieder geval via de biljetopnames. Bij elke biljetopname wordt aan de
bank van de kaarthouder (de issuer) een tarief voor gastgebruik in rekening gebracht. Daarnaast kunnen de aanbieders
van de chartale basisinfrastructuur een deel van de kosten doorbelasten aan de partijen
die via de chartale basisinfrastructuur andere chartale diensten afnemen, voor zover
dat eerlijk, redelijk en niet-discriminerend is. Daaronder wordt bijvoorbeeld verstaan
dat de gehanteerde tarieven voor een bepaalde soort voorziening niet veel hoger zijn
dan nodig is om de gemaakte kosten voor die voorziening te dekken.

Als alternatief voor «eerlijke, redelijke en niet-discriminerende tarieven» is overwogen
om in dit wetsvoorstel te regelen hoe het aandeel van een bank in de bekostiging van
de chartale basisinfrastructuur wordt vastgesteld. Daarbij zijn twee maatstaven overwogen.
Een daarvan is het hanteren van een tarief per betaalrekeninghouder in Nederland,
net zoals het aantal betaalrekeninghouders bepalend is voor de reikwijdte van de verplichting
om de chartale basisinfrastructuur of de dienstverlening daarop aan te bieden. Het
aantal betaalrekeninghouders biedt een goede indicatie van de rol die een bank speelt
in het Nederlandse betalingsverkeer. Een tweede overwogen maatstaf is een tarief op
basis van het aantal transacties dat de klanten van de bank op de chartale basisinfrastructuur
uitvoert. Een dergelijke maatstaf laat zien welke rol de klanten van de bank spelen
in het chartale betalingsverkeer.

Beide overwogen maatstaven kennen voor- en nadelen. Een tarief dat geënt is op de
rol van een bank in het totale betalingsverkeer (via het aantal betaalrekeninghouders),
sluit aan bij het hoofddoel van deze wetgeving om contant geld duurzaam beschikbaar
te houden, ook als het gebruik daarvan verder zou dalen. Een tarief dat gebaseerd
is op het aantal transacties op de chartale basisinfrastructuur kan leiden tot een
financiële prikkel voor een bank om het gebruik van contant geld door haar betaalrekeninghouders
te ontmoedigen.

Tegelijkertijd zou een tarief per betaalrekeninghouder ertoe leiden dat banken die
tot op heden een beperkte rol in de chartale infrastructuur spelen, daaraan in aanzienlijke
mate gaan meebetalen. Een dergelijke kostenverschuiving van grotere naar kleinere
banken staat niet in verhouding tot de rol en verantwoordelijkheid voor de chartale
basisinfrastructuur die dit wetsvoorstel aan de kleinere banken toedicht.

Om deze redenen is gekozen voor de open norm «eerlijke, redelijke en niet-discriminerende
tarieven». Gegeven de huidige verhoudingen in het chartaal betalingsverkeer en de
onderliggende keuzes in het wetsvoorstel moet worden voorkomen dat de tarieven leiden
tot een grote kostenverschuiving van grote naar kleinere banken. Daarom lijkt een
bekostiging die gebaseerd is op het aantal transacties op de chartale basisinfrastructuur,
op voorhand tot de meest eerlijke en redelijke uitkomsten te leiden. In de praktijk
en het toezicht moet echter steeds worden bezien of dit inderdaad het geval is, mede
in het licht van veranderende omstandigheden of verantwoordelijkheden in het chartaal
betalingsverkeer.

Keuze voor de Wft

Er is voor gekozen om de verplichtingen over de chartale basisinfrastructuur in de
Wft op te nemen. De hoofdreden daarvoor is dat de Wft de belangrijkste vindplaats
is van eisen die aan banken worden gesteld. Deel 3 van de Wft bevat voorts normen
waarop DNB toezicht houdt, net als de verplichtingen uit dit wetsvoorstel (zie ook
paragraaf 7).

4.2 Continuïteit geldtransport

Met onderhavig voorstel wordt aan DNB de werkzaamheid opgedragen om de continuïteit
van de dienstverlening bij het geldtransport te monitoren. Hiertoe wordt een aantal
verplichtingen aan geldtransportondernemingen opgelegd die er mede op zijn gericht
om continuïteitsrisico’s te mitigeren. Het merendeel van deze verplichtingen is alleen
van toepassing op grotere ondernemingen. In deze paragraaf wordt een aantal elementen
van het wetsvoorstel nader toegelicht. Voor het overige wordt naar de artikelsgewijze
toelichting verwezen.

Maatstaf

Hiervoor is al aangestipt dat het wetsvoorstel verplichtingen in het leven roept voor
met name grotere geldtransportondernemingen. Het gaat hierbij om ondernemingen die
30% van het totaal aantal ophaal- en brenglocaties in Nederland bedienen, dan wel
een regionale of sectorale drempel halen. Die regionale of sectorale drempel kan bij
algemene maatregel van bestuur worden bepaald, als dat nodig is voor de continuïteit
van de dienstverlening in de betreffende regio of sector. Een geldtransonderneming
die een van beide maatstaven haalt, wordt door DNB aangewezen. Aangewezen ondernemingen
moeten aan vier verplichtingen voldaan, die hierna aan de orde komen.

Er is dus voor gekozen om niet alle geldtransportondernemingen onder die vier verplichtingen
te laten vallen. Het risico op (ernstige) verstoring van de chartale keten door uitval
van de dienstverlening door spelers die een van beide maatstaven (lang) niet halen,
zal (veel) minder groot zijn. Aangenomen wordt, ook gelet op het feit dat het hier
niet om een groeimarkt gaat en dat er dus een druk is om te zoeken naar efficiency,
dat er altijd een of meer grote(re) spelers zullen zijn en dat die eenvoudiger in
staat worden geacht om de dienstverlening van kleine(re) spelers die uitvallen, te
absorberen. Ook worden er op deze manier geen onnodige nalevingskosten gecreëerd en
geen barrières opgeworpen voor nieuwe aanbieders van geldtransport.

Op dit moment is er één geldtransportonderneming die de landelijke drempel van 30%
behaalt, Brink’s heeft een marktaandeel van 90 tot 95%. Het is evenwel niet uitgesloten
dat dit kan veranderen, waarbij (weer) meerdere grote(re) spelers actief zijn. Het
voorgestelde percentage houdt dus rekening met toekomstige ontwikkelingen die nu niet
voorzien zijn.

Een andere denkbare ontwikkeling is het ontstaan van een speelveld waarbij geldtransportondernemingen
de landelijke drempel van 30% niet halen, maar in bepaalde regio’s van het land of
in een van de ketens (bancair of retail) een (zeer) dominante positie hebben. Zeker
als de verwachting dan ook nog is dat die positie niet zomaar door andere spelers
overgenomen zal worden, gelet op bijvoorbeeld commerciële overwegingen, kunnen er
in de betreffende regio of keten continuïteitsrisico’s voor de dienstverlening ontstaan.
Het is van belang om ook dan de risico’s te kunnen monitoren en mitigeren. Het wetsvoorstel
bevat om die reden ook een regionale of sectorale drempel voor het aanwijzen van geldtransportondernemingen.
Die drempel kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald, als dat nodig is
voor de continuïteit van de dienstverlening in de betreffende regio of sector. Op
dit moment is dat niet aan de orde.

Om een geldtransportonderneming te kunnen aanwijzen, heeft DNB informatie nodig over
het aantal unieke locaties dat door ondernemingen, elk afzonderlijk en in totaal,
is bediend. Hiertoe moeten alle geldtransportondernemingen die in Nederland actief zijn, jaarlijks kennisgeven aan
DNB van het aantal unieke locaties, zoals bancaire geldautomaten en toonbankinstellingen,
die zij hebben bediend. Die kennisgeving ziet op het jaar voorafgaand aan de aanwijzing.
Mocht bij algemene maatregel van bestuur een regionale of sectorale drempel worden
bepaald, dan heeft DNB ook informatie nodig over het aantal bediende unieke locaties
in de betreffende regio of sector. Daarom is in het voorstel opgenomen dat bij algemene
maatregel van bestuur kan worden bepaald dat de kennisgeving over het aantal bediende
unieke locaties een uitsplitsing naar regio of sector bevat, waarbij dan tevens zal
worden bepaald om welke regio’s of sectoren het gaat.

Verplichtingen voor aangewezen ondernemingen

Zoals aangegeven rusten op aangewezen geldtransportondernemingen een viertal verplichtingen.
Het betreft in de eerste plaats de verplichting om periodiek te rapporteren aan DNB
over, kort gezegd, de bedrijfsstructuur, financiële gezondheid en winstgevendheid
van de onderneming. In de tweede plaats bepaalt het voorstel dat de onderneming DNB
onverwijld op de hoogte brengt van voorgenomen wijzigingen die een substantiële impact
hebben op uitvoering van de werkzaamheden waartoe de onderneming zich verbonden heeft.
Daarbij moet de onderneming aangeven binnen welke termijn zij het voornemen wil uitvoeren.
Wanneer die termijn korter is dan 26 weken, kan DNB opleggen dat die termijn tot ten
hoogste 26 weken wordt verlengd. DNB kan daartoe overgaan als zij die wachttijd nodig
acht voor de continuïteit van de dienstverlening van het geldtransport. In de derde
plaats moet de onderneming beschikken over een afwikkelingsplan dat haar in staat
stelt om tijdig te anticiperen op eventuele beëindiging of overdracht van de uitvoering
van de werkzaamheden waartoe zij zich verbonden heeft. Een afschrift van dat plan
wordt aan DNB verstrekt. Het plan moet telkens worden herzien wanneer een verandering
binnen de onderneming aanpassing van het plan noodzakelijk maakt. Tot slot moet de
onderneming onverwijld mededeling aan DNB doen als zij weet of redelijkerwijs moet
aannemen dat de continuïteit van haar dienstverlening in gevaar komt, bijvoorbeeld
doordat surseance van betaling of faillissement dreigt of daadwerkelijk is aangevraagd.

Een aanwijzing is voor de duur van één jaar. Die periode vangt aan bij de start van
het jaar dat volgt op het jaar van de aanwijzing. Op deze manier heeft een aangewezen
onderneming voldoende tijd om zich voor te bereiden om aan de verplichtingen te voldoen.
De verplichting om onverwijld mededeling te doen aan DNB van dreigende discontinuïteit
van de dienstverlening gaat al eerder in: vanaf de start van de tweede maand volgend
op die waarin de aanwijzing is gedaan. Deze verplichting brengt nauwelijks voorbereidende
maatregelen met zich, terwijl het van groot belang is dat DNB snel op de hoogte is
van dergelijke ontwikkelingen. Een onderneming die in opeenvolgende jaren wordt aangewezen,
zal telkens opnieuw aan de verplichtingen moeten voldoen. Zo ontstaat er een cyclus.
Voor het afwikkelingsplan betekent dit feitelijk dat dit plan niet alleen tussentijds
moet worden herzien als veranderingen daartoe aanleiding geven, maar dat ook periodiek
(jaarlijks) moet worden bezien of het plan actualisatie behoeft.

Afwikkelingsplan

Aangewezen geldtransportondernemingen moeten zoals aangegeven over een (actueel) afwikkelingsplan
beschikken. Hiermee wordt beoogd om de maatschappij ontwrichtende effecten van een
eventueel faillissement van de onderneming te verminderen. Het gaat tegen dat DNB
of een andere derde, zoals een curator, bij (dreigend) faillissement een informatieachterstand
heeft, wat tijd kost. Ook kan een afwikkelingsplan de kansen op voortzetting of doorstart
van de onderneming verbeteren.

Het tijdig anticiperen op een eventueel faillissement maakt onderdeel uit van de taak
die op het bestuur van een onderneming rust. Bij hun taakvervulling moeten bestuurders,
mede op grond van de redelijkheid en billijkheid zoals neergelegd in artikel 2:8 van
het Burgerlijk Wetboek, zorgvuldigheid in acht nemen met betrekking tot de belangen
van al degenen die bij de vennootschap en haar onderneming zijn betrokken. De zorgvuldigheidsverplichting
kan met zich brengen dat bestuurders bij het dienen van het vennootschapsbelang ervoor
zorgen dat daardoor de belangen van al degenen die zijn betrokken bij de vennootschap
of haar onderneming, niet onnodig of onevenredig worden geschaad. Dat wordt hier bewerkstelligd
door de verplichting om te beschikken over een afwikkelingsplan.

Gelaagde normstelling

De belangrijkste normen worden gesteld op het niveau van de wet in formele zin. Voor
verschillende elementen is voorzien dat deze uitwerking op een lager niveau van regelgeving
(kunnen) behoeven. Het voorstel bevat hiertoe een aantal delegatiegrondslagen. Ook
is hiermee een zekere flexibiliteit ingebouwd, waarmee kan worden meebewogen met ontwikkelingen
in de markt die nu niet goed te overzien zijn. Een voorbeeld is de regionale of sectorale
drempel voor het aanwijzen van geldtransportondernemingen. Hiervoor is genoemd dat
die drempel bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald, als dat nodig is
voor de continuïteit van de dienstverlening in de betreffende regio of sector. Het
gaat hier om een denkbare ontwikkeling die nu niet aan de orde is.

Keuze voor de Bankwet 1998

Er is voor het opnemen van bepalingen in de Bankwet 1998 gekozen. De werkzaamheid
van het monitoren van de continuïteit van het geldtransport is immers een operationalisering
van de taak die DNB als de centrale bank van Nederland heeft om de goede werking van
het (chartale) betalingsverkeer te bevorderen. Die taak staat in de Bankwet 1998 genoemd.
En dat geldt ook voor de taak van het verzorgen van de geldsomloop voor zover deze
uit bankbiljetten bestaat, welke taak nauw samenhangt met het onderwerp van het hier
voorgestelde. Continuïteit van de dienstverlening bij het geldtransport is immers
een voorwaarde voor het verzorgen van de geldsomloop. Zonder dit transport kan DNB
contant geld niet distribueren. De Bankwet 1998 bevat bovendien ook al een andere
chartale werkzaamheid van DNB, namelijk het toezicht op de naleving van de echtheids-
en geschiktheidscontrole van eurobankbiljetten. Gelet op het voorgaande is het vanzelfsprekend
geacht om de bepalingen over continuïteit van het geldtransport ook in de Bankwet
1998 te laten landen. De Wft is overwogen maar omdat geldtransportondernemingen geen
financiële ondernemingen zijn en omdat hier ook geen (verdergaand) financieel toezichtregime
wordt voorgesteld, is de keuze daar niet op gevallen.

§ 5. Verhouding tot hoger recht

Dit wetsvoorstel raakt aan bestaande en toekomstige Europese regelgeving. Deze paragraaf
gaat in op de vraag hoe het voorstel binnen deze kaders past.

Binnen de Europese Unie gelden het vrije verkeer van diensten en de vrijheid van vestiging.
Deze fundamentele vrijheden, die kernelementen van de interne markt vormen, zijn gewaarborgd
in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en nader uitgewerkt
in verordeningen en richtlijnen. De verplichtingen die met dit wetsvoorstel worden
geïntroduceerd, vormen belemmeringen van die vrijheden en moeten daarom worden getoetst
aan de specifieke regels van gemeenschapsrecht die hierop van toepassing zijn. De
belemmeringen bestaan uit de verplichtingen:

a) voor grote banken, om te zorgen dat de chartale basisinfrastructuur aan de eisen voldoet
en andere banken hiertoe toegang te verlenen,

b) voor banken, om bepaalde chartale diensten aan rekeninghouders te verlenen tegen gereguleerde
tarieven,

c) voor geldtransportondernemingen om jaarlijks aan DNB kennis te geven van het aantal
locaties waar zij in het jaar ervoor geld hebben bezorgd of opgehaald, en

d) voor grote geldtransportondernemingen, om rapportages en afwikkelingsplannen aan DNB
te verstrekken, DNB in kennis te stellen van voornemens tot bepaalde wijzigingen en
mededeling aan DNB te doen als de situatie dreigt te ontstaan dat zij hun diensten
niet langer kunnen verlenen.

Voor zover dit maatregelen betreft die qua doel en opzet vallen binnen de werkingssfeer
van een van de Europese harmonisatiemaatregelen, dienen deze te voldoen aan de voorwaarden
zoals in de betreffende verordening of richtlijn gesteld. Is er op basis daarvan ruimte
voor (aanvullende) nationale maatregelen, dan behoeven de maatregelen nog rechtvaardiging
in het licht van de verdragsbepalingen inzake het vrij verrichten van diensten (artikel
56 VWEU) en de vrijheid van vestiging (artikel 49 VWEU). In deze paragraaf wordt gemotiveerd
dat de maatregelen die in het wetsvoorstel worden voorgesteld, zich laten verenigen
met de toepasselijke Europese regels.

Vooraf wordt opgemerkt dat de Dienstenrichtlijn hier niet van toepassing is: zowel
financiële diensten als diensten op het gebied van vervoer zijn uitdrukkelijk uitgezonderd
van het toepassingsbereik van deze richtlijn.39

Chartale basisinfrastructuur en dienstverlening

De richtlijn betaalrekeningen verplicht banken om een basisbetaalrekening aan te bieden
aan consumenten.40 Op dit moment is het slechts verplicht om daarbij chartale diensten aan te bieden
voor zover de bank die ook aan andere klanten biedt.41 Met dit wetsvoorstel wordt het verplicht om bepaalde chartale diensten te leveren,
bij zowel basisbetaalrekeningen als reguliere betaalrekeningen. Ook kan dit wetsvoorstel
bestaan naast de regels voor betaaldienstverleners uit de richtlijn betaaldiensten
(PSD2)42, omdat dit wetsvoorstel primair tot doel heeft om de toegang tot contant geld te
waarborgen en geen wijzigingen aanbrengt in de verplichtingen die de richtlijn betaaldiensten
voorschrijft. De voorgestelde tariefregulering valt binnen de mogelijkheden die de
richtlijn biedt om aan begunstigden van betaaltransacties het recht om een vergoeding
te vragen te ontzeggen of te beperken.43 Dit wetsvoorstel bevat geen eisen voor de toegankelijkheid van geldautomaten of bankdiensten
voor personen met een handicap, omdat dat onderwerp al gedetailleerd geregeld wordt
in de Europese Toegankelijkheidsrichtlijn.44 Ook is Europese en nationale wetgeving in voorbereiding die contante betalingen boven
een bepaald bedrag verbiedt.45 Dat voorstel ziet echter op betalingen aan de toonbank, niet op het opnemen en storten
van contant geld.

Ten slotte is, als het gaat om de verplichtingen voor banken, het recente voorstel
van de Europese Commissie voor een verordening inzake eurobiljetten en -munten als
wettig betaalmiddel relevant.46 Artikel 8 van dit voorstel verplicht de lidstaten om de voldoende en effectieve toegang
tot contanten op hun grondgebied te waarborgen. Als die toegang onvoldoende gewaarborgd
is, bepaalt het voorstel dat een lidstaat corrigerende maatregelen moet nemen. Indien
het artikel in deze vorm zou worden aangenomen, kan onderhavig wetsvoorstel worden
gezien als een invulling van die verplichting.

De voorgestelde maatregelen zijn ook in lijn met de verdragsbepalingen inzake het
vrij verrichten van diensten (artikel 56 VWEU) en de vrijheid van vestiging (artikel
49 VWEU). De belemmeringen voor banken van het vrije dienstenverkeer en de vrije vestiging
op grond van het wetsvoorstel, worden gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen
belang, te weten het bevorderen van de goede werking van het chartale betalingsverkeer.
Dit dient verschillende publieke belangen, waaronder de inclusiviteit en storingsbestendigheid
van het betalingsverkeer aan de toonbank.

De voorgestelde maatregelen zijn geschikt om de toegang tot contant geld in Nederland
te waarborgen. De infrastructuur- en dienstverleningsverplichtingen verbeteren de
consumentenbescherming, doordat mensen in een kwetsbare positie eenvoudiger deel kunnen
nemen aan het betalingsverkeer. De terugvalfunctie van contant geld helpt te voorkomen
dat grootschalige storingen in het elektronische toonbankbetalingsverkeer leiden tot
verstoringen van de openbare orde. Verder wordt verwezen naar hetgeen in paragraaf
2 is geschreven over de publieke belangen van contant geld. Zonder ingrijpen zou de
chartale dienstverlening verschralen of verdwijnen, zodat de publieke belangen van
contant geld niet voldoende gediend worden.

De maatregelen gaan niet verder dan noodzakelijk om de toegang tot contant geld in
Nederland te waarborgen. Zij sluiten zoveel mogelijk aan bij de huidige, feitelijke
situatie in de chartale keten. De maatregelen onder a) zijn noodzakelijk om te zorgen
dat de chartale basisinfrastructuur op een adequaat niveau wordt onderhouden. Een
verdere afbouw van het aantal geldautomaten of het dienstverleningsniveau ontmoedigt
of beperkt namelijk het gebruik van contant geld. De openstellingsverplichting is
noodzakelijk om te voorkomen dat de banken die verantwoordelijk zijn voor de chartale
basisinfrastructuur, onredelijke tarieven rekenen of voorwaarden hanteren.

Enkel ingrijpen in de infrastructuur is onvoldoende om contant geld bereikbaar te
houden. Ook bij een verder dalende trend in het cashgebruik moeten betaalrekeninghouders
de mogelijkheid hebben om contant geld op te nemen en te storten, tegen redelijke
tarieven en voorwaarden (onderdeel b). Daarom wordt het verplicht om deze dienstverlening
aan te bieden en worden de tarieven en voorwaarden gereguleerd. De uitzondering voor
banken met minder dan vijftigduizend betaalrekeninghouders in Nederland zorgt ervoor
dat alleen banken met een aanmerkelijke positie in het Nederlandse betalingsverkeer
onder de verplichting vallen.

Mededingingsrecht

In dit onderdeel wordt ingegaan op de verenigbaarheid van de maatregelen uit het wetsvoorstel
met het mededingingsrecht. Bij het opstellen van deze paragraaf is, in lijn met het
advies van de Raad van State, de ACM geraadpleegd. Naar aanleiding daarvan wordt extra
aandacht besteed aan de noodzakelijkheid en evenredigheid van de maatregelen en aan
de ruimte die het wetsvoorstel biedt voor innovatie en concurrentie.

Mededingingsbeperkende samenwerking is in beginsel verboden onder het Unierecht en
het Nederlands recht.47 Dit heet ook wel het kartelverbod. Er is sprake van een kartel wanneer er op enige
wijze samenwerking is tussen ondernemingen met als doel of effect dat de mededinging
binnen de interne markt wordt verhinderd, beperkt of vervalst. Ook misbruik van een
economische machtspositie is verboden.48 Deze mededingingsregels richten zich tot ondernemingen, niet direct tot overheden.
Voor overheidsoptreden geldt echter onder meer de nuttig effectnorm49 die in de Unierechtspraak is ontwikkeld op grond van het beginsel van loyale samenwerking.50 Deze norm stelt dat overheden door hun publiekrechtelijk optreden – zoals het opdragen
van specifieke dienstverlening aan ondernemingen – niet het nuttig effect aan het
Unierecht en meer specifiek de mededingingsregels mogen ontnemen. Tot slot bepaalt
artikel 106, tweede lid, VWEU, kort gezegd, dat de mededingingsregels niet van toepassing
zijn op ondernemingen belast met een dienst van algemeen economisch belang (DAEB),
voor zover dit de vervulling van hun bijzondere taak zou verhinderen.

Onder het wetsvoorstel moeten banken gezamenlijk zorgen voor de instandhouding van
de chartale basisinfrastructuur. Deze samenwerking heeft betrekking op een dienst
waar om geconcurreerd kan worden, bijvoorbeeld ten aanzien van de bereikbaarheid of
functionaliteit van de chartale infrastructuur. Het wetsvoorstel voorziet er verder
in dat banken met meer dan 500.000 rekeninghouders in Nederland, aan hen toegang geven
tot de diensten op de chartale basisinfrastructuur. Deze maatregelen zorgen ervoor
dat deze banken, die de chartale basisinfrastructuur zelf niet exploiteren, afhankelijk
worden van de banken die dat wel doen. Dit geeft de laatste groep banken een sterke
positie. Hieronder wordt uiteengezet dat deze maatregelen uit het wetsvoorstel niettemin
in lijn met het mededingingsrecht en gerechtvaardigd zijn.

Met dit wetsvoorstel worden het in stand houden van de chartale basisinfrastructuur
en het leveren van de chartale diensten daarop aangewezen als een DAEB. Volgens rechtspraak
van het Hof van Justitie hebben de lidstaten een ruime beoordelingsbevoegdheid om
te definiëren wat zij beschouwen als een DAEB.51 Het gaat om economische diensten die publieke belangen dienen, maar waarin de markt
niet op het maatschappelijk gewenste niveau of tegen maatschappelijk gewenste voorwaarden
voorziet. Als de overheid een DAEB toewijst, wordt vastgelegd welk publieke belang
wordt gediend, waar de dienst uit bestaat, door welke onderneming of ondernemingen
die moet worden uitgevoerd, wat het toepassingsbereik ervan is en onder welke voorwaarden
de dienst uitgevoerd zal worden.

De in dit wetsvoorstel aangewezen DAEB dient de publieke belangen van contant geld,
die uitgebreid zijn toegelicht in paragraaf 2. Hier wordt met name het garanderen
van een inclusief en storingsbestendig betalingsverkeer genoemd. De chartale infrastructuur
en dienstverlening zijn onlosmakelijk verbonden met een goedwerkend betalingsverkeer,
en dragen daarom bij aan het algemeen belang. De DAEB bestaat uit het zorgen voor
de instandhouding van de chartale basisinfrastructuur door grote banken, en het verplichte
aanbod van chartale diensten door een bredere groep banken. Het toepassingsbereik
en de voorwaarden waaronder de dienst uitgevoerd zal worden, volgen uit het wetsvoorstel
en de daarop gebaseerde lagere regelgeving. Op besluitniveau worden onder andere minimale
eisen gesteld aan de infrastructuur en wordt bepaald onder welke voorwaarden en tarieven
de dienstverlening plaatsvindt.

Uit vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie volgt verder dat
een eventuele beperking van de mededinging bij een DAEB geoorloofd is als deze noodzakelijk
is om de banken in staat te stellen om de DAEB onder economische acceptabele voorwaarden
te kunnen uitvoeren.52 Ook moet de beperking van de mededinging proportioneel zijn, oftewel niet verder
gaan dan nodig om het algemeen belang te dienen.53

De mogelijke beperking van de mededinging is noodzakelijk om de chartale infrastructuur
in stand te houden. In paragraaf 3 is toegelicht dat er een reëel risico bestaat dat
de chartale infrastructuur en dienstverlening niet langer op een adequaat niveau door
de markt wordt uitgevoerd. Tegen de achtergrond van het teruglopende gebruik van contant
geld hebben banken prikkels om extra kosten te rekenen voor chartale dienstverlening
of die dienstverlening af te schalen, waarmee de betaalbaarheid en bereikbaarheid
van contant geld onder druk zijn komen te staan.

In deze marktomstandigheden ligt het eveneens niet voor de hand dat andere (bancaire
of niet-bancaire) partijen een parallel en gelijkwaardig netwerk opzetten. Er zijn
andere aanbieders van chartale infrastructuur (de independent ATM deployers, IAD’s), maar hun voorzieningen zijn voornamelijk te vinden op locaties waar de dienstverlening
het meest rendabel is. Het is in de regel niet rendabel om te investeren in een landelijk
dekkend netwerk van geldautomaten, omdat daarbij ook geldautomaten in minder dichtbevolkte
gebieden nodig zijn, die op zichzelf niet rendabel kunnen worden aangeboden.

Om in deze marktomstandigheden toch een adequate dienstverlening aan te bieden, is
eerder gekozen voor vrijwillige vormen van samenwerking, door de oprichting van Geldservice
Nederland (later Geldmaat) en het opstellen van het Convenant. Deze samenwerking in
Geldmaat heeft geleid tot verbetering van de dienstverlening aan eindgebruikers: rekeninghouders
kunnen gebruikmaken van meer stortvoorzieningen dan daarvoor, en de beperking om slechts
één keer per dag bij een gastbank te kunnen pinnen is vervallen.54 Tegelijkertijd is de chartale infrastructuur efficiënter geworden, bijvoorbeeld door
«ontdubbeling» van automaten, waarmee de exploitatiekosten zijn gedaald. Het Convenant
contant geld heeft ervoor gezorgd dat de bereikbaarheid en betaalbaarheid van contant
geld de afgelopen jaren niet zijn afgenomen.

Zoals bleek uit het eerdergenoemde TICKET-onderzoek zal de chartale infrastructuur
op de langere termijn echter niet op een maatschappelijk wenselijk niveau worden aangeboden
op basis van vrijwillige afspraken. Om ervoor te zorgen dat contant geld als betaalmiddel
bruikbaar, beschikbaar, bereikbaar en betaalbaar is er dan ook voor gekozen de chartale
basisinfrastructuur vast te leggen in wetgeving. De verantwoordelijkheid voor de chartale
basisinfrastructuur wordt bij de grote banken neergelegd vanwege de rol die deze banken
in de huidige inrichting al hebben in de chartale keten en het bankenlandschap. Dit
is nader uitgewerkt in paragraaf 4.1 van deze toelichting. Deze wetgeving is noodzakelijk
om de efficiënte toegang tot contant geld te waarborgen.

Het is ook noodzakelijk dat andere banken hun klanten toegang bieden tot de chartale
basisinfrastructuur, zodat het overgrote gedeelte van de Nederlandse betaalrekeninghouders
kan profiteren van de toegenomen inclusiviteit en storingsbestendigheid van het betalingsverkeer.
Hiermee komen de baten van goede chartale dienstverlening niet slechts toe aan de
betaalrekeninghouders van de banken die de infrastructuur verzorgen, maar aan een
bredere groep. Zoals hierboven uiteengezet vergt het substantiële investeringen om
een parallelle infrastructuur met hetzelfde dienstverleningsniveau op te zetten. Het
gebruik van één gezamenlijke infrastructuur leidt daarmee naar verwachting tot de
meest efficiënte uitkomsten, met behoud van het vereiste dienstverleningsniveau.55 Door deze beide verplichtingen kunnen betaalrekeninghouders in Nederland gebruikmaken
van chartale diensten tegen gereguleerde voorwaarden en tarieven. Tegen die achtergrond
wordt de mogelijke beperking van de mededinging noodzakelijk geacht.

De mogelijke beperking van de mededinging gaat voorts niet verder dan noodzakelijk
om de gestelde doelen te bereiken (proportionaliteit). Ten eerste bestendigt dit wetsvoorstel,
zoals hiervoor aangegeven, grotendeels de bestaande afspraken met betrekking tot contant
geld. Daardoor zijn de effecten van het wetsvoorstel ten opzichte van de bestaande
situatie beperkt. In paragraaf 3.4 is uitgebreider uiteengezet waarom is gekozen voor
de huidige inrichting ten opzichte van verdergaande ingrepen in de markt, zoals publieke
uitvoering.

Ten tweede worden ingevolge dit wetsvoorstel minimale normen aan de basisinfrastructuur
gesteld, waarbinnen ruimte blijft voor concurrentie. Deze normen worden vastgesteld
door de wetgever, niet door marktpartijen. Daarmee wordt gewaarborgd dat de voorwaarden
voor de samenwerking bijdragen aan het algemeen belang.56 Concurrentie blijft ook mogelijk ten aanzien van de voorwaarden en prijzen die banken
aan rekeninghouders vragen voor het gebruik van de chartale basisinfrastructuur. Een
voorbeeld hiervan zijn de maximumtarieven voor chartale diensten. Banken hebben de
mogelijkheid onderling te concurreren met lagere tarieven voor chartale transacties
of hun betaalpakket, wat positief kan zijn voor de consument en zakelijke klant. De
minimumnormen worden uitgewerkt op besluitniveau. Daarbij zal rekening worden gehouden
met de proportionaliteit van de maatregelen in het kader van het mededingingsrecht.
In de nota van toelichting bij dit besluit zal daaraan aandacht worden besteed.

Ten derde blijft er ruimte voor innovatie en concurrentie. Zo blijft het partijen
vrij staan om naast de chartale basisinfrastructuur eigen chartale diensten aan te
bieden. Dit geldt niet alleen voor banken die onder dit wetsvoorstel vallen, maar
ook voor IAD’s. Ook blijft het mogelijk dat een bank aan zijn eigen klanten de mogelijkheid
biedt om ook van andere chartale infrastructuur of diensten gebruik te maken. Omdat
de eisen aan de chartale basisinfrastructuur bij of krachtens algemene maatregel van
bestuur worden vastgesteld, kunnen innovaties in de infrastructuur worden geïncorporeerd.

Ook de dienstverleningsverplichting is proportioneel. De risico’s van de sterke positie
van de aanbieders van de chartale basisinfrastructuur worden zoveel mogelijk ondervangen
doordat DNB erop toeziet dat de voorwaarden en tarieven waartegen andere banken toegang
krijgen eerlijk, redelijk en niet-discriminerend zijn.57 Voor banken die aantonen een gelijkwaardige (innovatieve) dienstverlening te kunnen
bieden zonder aansluiting bij de chartale basisinfrastructuur, biedt het wetsvoorstel
een vrijstellingsmogelijkheid.58 Dat kan ook een gedeeltelijke vrijstelling zijn.

Tot slot wordt opgemerkt dat de wettelijke opdracht voor de chartale basisinfrastructuur
de uitvoerende ondernemingen niet ontslaat van hun eigen verantwoordelijkheid om mededingingsbeperkende
gedragingen ten aanzien van de chartale infrastructuur te voorkomen. Elke onderneming
met een economische machtspositie kent een bijzondere verantwoordelijkheid om beperking
van de concurrentie te voorkomen. Dit geldt ook voor ondernemingen die gezamenlijk
zo’n positie hebben. Er zijn aspecten van de samenwerking die niet in detail voorgeschreven
worden. Denk bijvoorbeeld aan de totstandkoming van de tarieven en voorwaarden voor
het gebruik van de infrastructuur of de toetreding van een nieuwe bank tot de samenwerking.
Ook blijft het denkbaar dat banken samenwerken bij de ontwikkeling van nieuwe voorzieningen
die buiten de chartale basisinfrastructuur vallen. In dit soort situaties houden de
banken een eigen verantwoordelijkheid om ervoor te zorgen dat de samenwerking binnen
de door het mededingingsrecht gestelde grenzen blijft. Het staat banken bij deze samenwerking
vanzelfsprekend vrij om hierover in overleg te treden met DNB en de ACM.

Verplichtingen geldtransportondernemingen

Met de grondslagen uit titel VI VWEU, die ziet op het gemeenschappelijk vervoerbeleid,
is geen harmonisatie tot stand gebracht die raakt aan de voorgestelde maatregelen
ter bevordering van de continuïteit van het waardevervoer. Wel kan hier nog worden
gewezen op de verordening grensoverschrijdend geldtransport. Het wetsvoorstel kan
bestaan naast de regels uit deze verordening, omdat een ander doel wordt nagestreefd.
De verordening beoogt grensoverschrijdend geldvervoer te vergemakkelijken om de efficiencyvoordelen
te kunnen benutten die de gemeenschappelijke munt mogelijk heeft gemaakt.59 Op grond van de verordening geldt een aparte vergunningplicht voor het wegtransport
van eurocontanten tussen lidstaten, in aanvulling op de nationale vergunning voor
geldtransport die in de meeste deelnemende lidstaten vereist is (waaronder Nederland,
zie paragraaf 3.4). Ook bevat de verordening regels die bij het grensoverschrijdend
geldtransport in acht genomen moeten worden. Het gaat daarbij om onderwerpen als het
dragen van wapens, veiligheidsuitrusting van geldtransportvoertuigen, eisen die aan
bewakingspersoneel worden gesteld, regels ter waarborging van de beveiliging van locaties
en het uit de omloop nemen van geneutraliseerde bankbiljetten.

Ook hier geldt dat de maatregelen uit het wetsvoorstel gerechtvaardigd worden door
dwingende redenen van algemeen belang, te weten het bevorderen van de continuïteit
van het geldtransport ten behoeve van het functioneren van de chartale keten in Nederland
en (daarmee) de bruikbaarheid van contant geld als betaalmiddel. De maatregelen zijn
ten eerste geschikt om het gestelde doel te bereiken. Geldtransportondernemingen zijn
een kritieke speler binnen de chartale keten. Gelet hierop is het van belang dat de
continuïteitsrisico’s, die een gevolg zijn van de sterke concentratie aan de aanbodzijde
in de markt van het geldtransport, adequaat worden gemitigeerd. De bestaande mitigerende
maatregelen zijn gebaseerd op privaatrechtelijke instrumenten en op basis van vrijwilligheid.
Dat biedt onvoldoende zekerheid dat de continuïteitsrisico’s op de langere termijn
gemitigeerd blijven.

De maatregelen gaan ten tweede niet verder dan noodzakelijk om de continuïteitsrisico’s
bij de dienstverlening van geldtransportondernemingen te mitigeren. Zij sluiten zoveel
mogelijk aan bij de huidige, feitelijke situatie in de keten. In vergelijking met
een toezichtkader met een vergunningsregime, waarbij de toezichthouder doorlopend
toezicht houdt op de naleving, leiden de verplichtingen zoals voorgesteld tot beperkte
administratieve lasten voor ondernemingen. Doordat de maatregelen onder d) alleen
van toepassing zijn op ondernemingen met al een aanzienlijk marktaandeel, worden bovendien
geen drempels voor nieuwe toetreders opgeworpen.

§ 6. Gevolgen

In deze paragraaf wordt ingegaan op de gevolgen van het voorstel. Toegelicht worden
de verwachte gevolgen in de praktijk, alsmede de financiële gevolgen, met inbegrip
van regeldrukeffecten.

6.1 Verwachte feitelijke gevolgen

Verwacht wordt dat dit wetsvoorstel ervoor zorgt dat rekeninghouders een verbeterde
toegang tot contant geld krijgen. De dienstverlening blijft bereikbaar, beschikbaar
en betaalbaar. Dat betekent dat rekeninghouders niet ver hoeven te reizen om contant
geld te kunnen opnemen of storten. Voor particulieren wordt biljetopname en -storting
gratis. Voor andere diensten gaan maximumtarieven gelden.

Voor mensen die moeite hebben met elektronische vormen van betalen,60 blijft het mogelijk om contant geld te kunnen opnemen en storten, zodat zij zelfstandig
aan het betalingsverkeer kunnen blijven deelnemen. Ook blijft het voor alle rekeninghouders
mogelijk om te kiezen om met contant geld te betalen, als zij daar zelf een voorkeur
voor hebben. Ook draagt het voorstel bij aan de storingsbestendigheid van het betalingsverkeer.
Bij grootschalige verstoringen van het girale betalingsverkeer is contant geld in
voldoende mate beschikbaar om als gedeeltelijke terugvaloptie te fungeren. Hiervan
profiteren alle betaalrekeninghouders, ook mensen die normaal gesproken giraal betalen.

Verwacht wordt dat de grens van drie miljoen betaalrekeninghouders in Nederland, ervoor
zorgt dat ING, Rabobank en ABN AMRO onder de verplichting vallen om de chartale basisinfrastructuur
in stand te houden. Zij exploiteren op dit moment gezamenlijk het grootste en enige
landelijk dekkende geldautomatennetwerk van Nederland onder de naam Geldmaat. Deze
samenwerking krijgt met dit wetsvoorstel een wettelijke basis.

Veruit de meeste banken geven hun betaalrekeninghouders de beschikking over een betaalkaart
van Mastercard of Visa. Daarmee kunnen deze klanten al gebruik maken van de biljetopname-automaten
van Geldmaat. Dit wetsvoorstel brengt daar in de praktijk geen verandering in. Als
Mastercard of Visa echter hun voorwaarden zouden wijzigen, of banken besluiten om
via andere kaartnetwerken betaalpassen uit te geven, zorgt het wetsvoorstel ervoor
dat middelgrote en kleine banken alsnog biljetopnamediensten aan hun klanten moeten
aanbieden.

Ook verandert de tariefstelling van diensten op de chartale basisinfrastructuur; die
moeten voortaan tegen nul- of maximumtarieven worden aangeboden. Omdat de chartale
diensten in principe aan alle klanten aangeboden moeten worden, blijft er geen ruimte
over om te differentiëren in de kosten van betaalrekeningpakketten met of zonder chartale
diensten. Op besluitniveau kunnen ook constructies als een «korting» of cashback op betaalpakketten als een gebruiker geen contant geld gebruikt, aan banden worden
gelegd.

De verwachting is dat in ieder geval de Volksbank (actief onder de namen ASN Bank,
SNS Bank en RegioBank), Bunq en Revolut zullen vallen onder verplichting om hun betaalrekeninghouders
in staat te stellen om contant geld te storten en op te nemen. Middelgrote banken
zullen hun dienstverlening moeten aanpassen om biljetstortdiensten op de chartale
basisinfrastructuur aan hun klanten te kunnen bieden. Op dit moment kunnen alleen
klanten van ABN AMRO, ING en Rabobank storten via automaten, hoewel de infrastructuur
van Geldmaat openstaat voor andere banken.61 Onder deze wet zullen de middelgrote banken zich moeten aansluiten bij de chartale
basisinfrastructuur om naast het opnemen ook het onverpakt storten van biljetten te
kunnen aanbieden. DNB ziet er dan op toe dat die aansluiting plaatsvindt tegen eerlijke,
redelijke en niet-discriminerende voorwaarden en tarieven.

De verplichting zal mogelijk ook effect hebben op de acceptatie van contant geld door
toonbankinstellingen. Uit de Bereikbaarheidsmonitor62 blijkt dat toonbankinstellingen moeite ondervinden om hun contante geld af te storten,
waardoor het voor hen minder aantrekkelijk is om contant geld te accepteren. Met de
infrastructuurverplichting die wordt geïntroduceerd met dit wetsvoorstel, wordt het
voor toonbankinstellingen makkelijker om hun geld af te storten. Dit is positief voor
de veiligheid van toonbankinstellingen, die minder lang met fysiek geld zitten, en
kan mogelijk een positief effect hebben op de acceptatie van contant geld door toonbankinstellingen.

Voor IAD’s heeft de wetgeving slechts beperkte gevolgen. Het blijft voor hen mogelijk
om geldautomaten te plaatsen en op die manier met de bancaire geldautomaten te concurreren.

6.2 Doenvermogen

Dit wetsvoorstel raakt aan aspecten van het doenvermogen van burgers en het kleinbedrijf.
Doenvermogen is het vermogen om in actie te komen en vol te houden, zelfs bij tegenslagen.
Het draait dan niet zozeer om mensen hun cognitieve vermogens zoals intelligentie
of digitale vaardigheden, maar om hun niet-cognitieve vermogens. Dit doenvermogen
komt bij alle mensen sterk onder druk te staan bij te veel stress, zoals door levensgebeurtenissen.
Er kunnen ook andere redenen zijn voor laag doenvermogen, zoals het hebben van een
bepaalde beperking. Als mensen dan niet de juiste acties ondernemen is dit niet per
se een kwestie van niet willen, maar kan dat ook een kwestie zijn van (onvrijwillig)
niet kunnen.

Het wetsvoorstel richt zich in eerste instantie tot banken en geldtransportondernemingen.
De connectie van het wetsvoorstel tot rekeninghouders is dus indirect. Desalniettemin
zijn aspecten van doenvermogen relevant. De relevante doelgroepen van dit voorstel
zijn particuliere en kleinzakelijke rekeninghouders. Relevant is dat juist mensen
in kwetsbare posities extra afhankelijk kunnen zijn van contant geld. Het gaat daarbij
onder meer om mensen met een visuele of mobiele beperking, senioren, mensen met een
licht verstandelijke beperking of niet-westerse migratieachtergrond.

Het voorstel is erop gericht dat alle betaalrekeninghouders, met inbegrip van mensen
in kwetsbare posities, naar eigen behoefte of voorkeur contant geld kunnen opnemen
en storten, zonder gehinderd te worden door slecht bereikbare of niet beschikbare
geldautomaten, te hoge tarieven of onredelijke voorwaarden. Om contant geld te kunnen
gebruiken is het noodzakelijk dat deze personen (1) betaalrekeningen vergelijken,
(2) een rekening openen met een adequaat niveau van chartale dienstverlening en vervolgens
(3) een geldautomaat vinden en gebruiken.

De eerste stap is het vergelijken van bankrekeningen. Bestaande regelgeving zorgt
ervoor dat consumenten gemakkelijk via internet verschillende betaalrekeningen kunnen
vergelijken.63 Ook zijn banken verplicht om een overstapdienst aan te bieden.64 Deze regels vergroten het doenvermogen van burgers.

Vervolgens moeten betaalrekeningzoekers een rekening openen met een adequaat niveau
van chartale dienstverlening. Op dit moment is het noodzakelijk dat particuliere en
kleinzakelijke betaalrekeningzoekers zelf goed kijken tegen welke voorwaarden zij
contant geld kunnen opnemen en storten bij een bepaald betaalpakket. Daarbij kunnen
ze gebruikmaken van informatie over bijvoorbeeld de tarieven en voorwaarden, die de
bank in duidelijke en begrijpelijke taal dient te verstrekken.65 Dit wetsvoorstel voegt daaraan toe dat particuliere en zakelijke betaalrekeningen
van banken bepaalde chartale dienstverlening moeten omvatten. Ook worden de tarieven
en voorwaarden gereguleerd. Dit zorgt ervoor dat de meeste beschikbare betaalpakketten
chartale dienstverlening bevatten. Het basisniveau daarvan, dat voor de meeste particuliere
en kleinzakelijke klanten adequaat is, wordt immers gereguleerd. Daarmee wordt ook
voorkomen dat banken wijzigingen doorvoeren in de voorwaarden voor bestaande rekeningen
die een belemmering vormen voor de toegang tot chartale diensten. Dit draagt eveneens
bij aan het doenvermogen.

Tot slot moeten betaalrekeninghouders een geldautomaat vinden en gebruiken. Met dit
voorstel wordt geregeld dat geldautomaten voldoende bereikbaar en beschikbaar zijn.
Verder is in het Convenant is vastgelegd dat Geldmaat informatie verstrekt over de
locatie, beschikbaarheid, openingstijden en functionaliteit van geldautomaten.66 Ook op straat zijn de Geldmaatautomaten duidelijk herkenbaar. Een groot deel van
de automaten biedt spraakondersteuning en is dus te gebruiken door mensen met een
beperking.67 Ook biedt Geldmaat op sommige locaties assistentie aan. De delegatiegrondslagen in
dit voorstel bieden de mogelijkheid om zo nodig regels te stellen over de hiervoor
genoemde aspecten.

Conclusie

In de scan is gekeken naar eventuele risico’s in verband met het doenvermogen van
particulieren bij het naar eigen voorkeur of behoefte contant geld gebruiken, niet
gehinderd door hoge tarieven. Daarbij is in overweging genomen dat juist mensen in
kwetsbare posities extra afhankelijk zijn van contant geld. Elk betaalrekeningpakket
moet daarom contant geld bevatten. Daarnaast biedt Geldmaat een locatiezoeker aan
zodat men gemakkelijk de geldautomaat kan vinden. De meeste mensen zijn gewend met
chartaal geld te betalen en gebruik te maken van een geldautomaat. Daarbij is dus
sprake van gewoontegedrag. De personen op wie dit voorstel zich richt, hoeven hun
gewoontegedrag niet aan te passen naar aanleiding van deze wetgeving en er worden
geen nieuwe acties van de consumenten gevraagd buiten hun eigen routines. Op basis
daarvan wordt geconcludeerd dat dit wetsvoorstel niet leidt tot problemen op het gebied
van het doenvermogen van consumenten en het kleinbedrijf.

6.3 Financiële gevolgen

Hierna worden de financiële gevolgen van enkele onderdelen van het voorstel toegelicht.
Daaronder vallen ook de regeldrukeffecten. Dit zijn de investeringen en inspanningen
(uitgedrukt in euro) die bedrijven, burgers of professionals moeten doen of verrichten
om te voldoen aan verplichtingen uit regelgeving afkomstig van de rijksoverheid. Deze
kosten worden verdeeld in eenmalige en structurele kosten. Voor zover niet anders
vermeld, zijn de kosteninschattingen gebaseerd op verwachtingen van marktpartijen.

Verder wordt hierna ingegaan op het advies dat het Adviescollege toetsing regeldruk
(ATR) heeft uitgebracht over een ontwerp van dit wetsvoorstel en wordt een appreciatie
van het advies gegeven.

De financiële gevolgen voor het Rijk, als gevolg van de keuze om de kosten die DNB
maakt in het kader van uitvoering en toezicht uit de centralebankmiddelen te financieren,
komen aan de orde in paragraaf 7.

Chartale basisinfrastructuur

De verplichting om de chartale basisinfrastructuur aan te bieden sluit zoveel mogelijk
aan bij de bestaande situatie. Daarom zijn de invoeringslasten (eenmalige kosten)
beperkt. De betreffende banken werken op dit moment samen in Geldmaat. Het wetsvoorstel
voorziet niet in een substantiële aanscherping van de eisen uit het Convenant. Voor
zover de eisen wel op besluitniveau worden aangescherpt of aangepast, moet dit voorkomen
dat de inclusiviteit of storingsbestendigheid van het betalingsverkeer onder druk
komt te staan. De precieze eisen aan de chartale basisinfrastructuur worden op besluitniveau
vastgelegd. In de nota van toelichting daarbij zal worden ingegaan op de eventuele
extra eenmalige kosten.

De chartale basisinfrastructuur wordt opengesteld voor andere banken, net zoals het
Geldmaatnetwerk dat nu is. Naar schatting brengt dat eenmalig circa € 0,88 miljoen
aan kosten met zich, om de systemen en processen bij Geldmaat klaar te maken voor
aansluiting door andere banken.

Verwacht wordt dat de verplichting tot het verzorgen van de chartale basisinfrastructuur
niet zal leiden tot een substantiële verhoging van de huidige structurele kosten aan
de zijde van de grote banken. De dienstverlening wordt op dit moment immers ook aangeboden.
De kosten behoren daarmee voor een belangrijk deel tot de bedrijfseigen kosten (business as usual costs), die in het eigen belang zijn en ook gemaakt zouden worden zonder verplichting uit
wet- en regelgeving.68 Wel ontneemt dit wetsvoorstel de banken de mogelijkheid om de dienstverlening verder
af te schalen, wat de kosten verder had kunnen verlagen.

De meest recente publiek beschikbare jaarcijfers van Geldmaat laten zien dat de totale
kosten in 2023 circa € 233 miljoen bedroegen. Ten behoeve van deze regeldrukberekening
wordt 80% van dit bedrag geschaard onder bedrijfseigen kosten. De overige 20%, een
bedrag van € 46,6 miljoen, wordt toegerekend aan regeldruk. Het staat de banken vrij
om binnen de kaders die dit wetsvoorstel stelt, de chartale infrastructuur zo efficiënt
mogelijk aan te bieden.

Het wetsvoorstel verplicht banken ook om hun rekeninghouders in staat te stellen om
gebruik te kunnen maken van de chartale basisinfrastructuur. De grootste banken moeten
dit doen voor alle chartale voorzieningen, de kleinere alleen voor het opnemen en
storten van bankbiljetten.

De banken die nu samenwerken in Geldmaat en die de chartale basisinfrastructuur moeten
aanbieden, bieden de diensten reeds aan hun klanten aan. Hun processen hoeven dus
niet gewijzigd te worden, met uitzondering van het doorvoeren van eventuele nul- of
maximumtarieven.

Middelgrote banken die nog niet aangesloten zijn bij Geldmaat, zullen hiervoor de
nodige maatregelen moeten treffen. Geschat wordt dat de technische kosten aan de zijde
van Geldmaat circa € 0,28 miljoen per aan te sluiten bank bedragen. Verwacht wordt
dat er op dit moment drie banken zijn die onder de stortverplichting komen te vallen.
Het gaat hiermee om (7 * 0,28) = € 0,84 miljoen in totaal.

Op basis van informatie die enkele betrokken banken hebben verstrekt, komen de implementatiekosten
aan de zijde van de bank neer op circa € 0,65 miljoen per aan te sluiten bank. Het
gaat hierbij om kosten voor het ontwikkelen van een IT-koppeling, het instellen van
systemen, het wijzigen van processen en voorwaarden, en communicatie naar rekeninghouders.
Ook moeten sommige kleinere banken hun compliance-afdelingen inrichten voor het monitoren
van storttransacties en het inschatten van de risico’s op witwassen en financieren
van terrorisme. Met drie banken die onder de aansluitverplichting komen te vallen,
gaat het om een totaal van circa (3 * 0,65) = € 1,95 miljoen aan deze implementatiekosten.

Het aanbieden van chartale diensten zorgt voor structurele kosten. Deze vallen uiteen
in kosten voor het in stand houden van de chartale dienstverlening (al dan niet uitbesteed
aan een derde partij) en kosten voor interne procedures, waaronder transactiemonitoring.
Voor grotere banken geldt dat deze kosten nu al worden gemaakt. Naar verwachting zal
de hoogte van die kosten (vrijwel) niet veranderen vanwege dit wetsvoorstel. Kleinere
banken moeten wel meer kosten gaan maken, omdat niet alle banken nu stortfaciliteiten
aanbieden. Enkele betrokken banken hebben aangegeven dat zij de kosten van storten
door particulieren bij laag gebruik schatten op een totaalbedrag van 0,26 tot 1,1
miljoen per jaar en bij hoog gebruik 1,6 tot 6,8 miljoen per jaar. Voor storten door
zakelijke klanten schatten zij de kosten in totaal op 0,49 tot 6,8 miljoen per jaar.
Deze geschatte bedragen omvatten de kosten per transactie en de kosten voor cliëntonderzoek.
De betrokken banken hebben aangegeven dat de bandbreedtes erg groot zijn en dat dit
te verklaren is doordat veel aannames worden gedaan en de verschillen in aantallen
klanten (en dus de hoeveelheid transacties) en klantgroepen tussen de betrokken banken
groot zijn.

Deze kosten betreffen het totaal van vier banken. Aangezien wordt verwacht er drie
banken zijn die de stortdienstverlening nieuw moeten gaan aanbieden, worden de kosten
geïntrapoleerd. De grenzen van de bandbreedtes komen hiermee op minimaal (0,26 + 0,49)
/ 4 * 3 ≈ € 0,56 miljoen per jaar en maximaal (6,8 + 6,8) / 4 * 3 = € 10,2 miljoen
per jaar.

Banken moeten jaarlijks kennis geven aan DNB van het aantal betaalrekeninghouders
met een Nederlands adres. Verwacht wordt dat de banken reeds beschikken over deze
gegevens vanwege hun cliëntonderzoek. Het verzamelen en melden van de vereiste informatie
zorgt dus voor beperkte aanvullende administratieve lasten. Verwacht wordt dat een
hoogopgeleide medewerker69 jaarlijks 8 uur besteedt aan deze verplichting, hetgeen zorgt voor een jaarlijkse
administratieve last per bank van 8 * € 54 = € 432. Gezien het huidige betaallandschap
wordt verwacht dat ca. 15 banken boven of net onder de grens van veertigduizend rekeninghouders
uitkomen. De totale kosten van deze verplichting bedragen daarmee € 6.480.

Tot slot brengt het doorlopend toezicht door DNB ook regeldrukkosten met zich. Hierbij
kan onder meer worden gedacht aan het verzamelen, verwerken en uitsturen van gegevens
die door de toezichthouder worden opgevraagd en de noodzakelijke interne en externe
overleggen. Geschat wordt dat dit een grote bank (waarop de verplichting rust om zorg
te dragen voor de chartale infrastructuur en om chartale basisdiensten aan te bieden)
jaarlijks 45 uur kost en een kleinere bank (waarop de verplichting rust om bepaalde
chartale basisdiensten aan te bieden) jaarlijks 15 uur. Aangezien de benodigde werkzaamheden
deels kunnen worden verricht door medewerkers van verschillende (kosten)niveaus, zijn
er voorts verschillende uurtarieven van toepassing. Uitgaand van een gemiddeld uurtarief
van € 6670 gaat het om € 2.970 per jaar voor een grote bank en € 990 per jaar voor een middelgrote
of kleine bank. Met drie grote banken en zeven middelgrote of kleine banken komen
de regeldrukkosten hiervoor neer op een totaal van (8.910 + 6.930) = € 15.840 per
jaar.

Vanwege de tariefregulering zullen banken niet alle kosten van de chartale infrastructuur
via transactietarieven aan de rekeninghouders kunnen doorberekenen. Hoewel het banken
vrij staat hoe zij deze kosten dekken, is het voorzienbaar dat zij in ieder geval
een deel van die kosten in de vaste tarieven voor betaalpakketten blijven verdisconteren.
Dat leidt tot het «socialiseren» van de kosten van de chartale infrastructuur,71 net zoals dat geldt voor de infrastructuur voor het elektronisch betalen: een (groot)
deel van de kosten wordt gedragen door alle betaalrekeninghouders, ongeacht de vraag
of iemand meer contant of meer elektronisch betaalt. De maatschappij profiteert immers
van een toegankelijk en storingsbestendig betalingsverkeer.

Omdat de maximumtarieven voor de chartale diensten op besluitniveau worden vastgesteld,
kunnen de financiële effecten van dit wetsvoorstel voor rekeninghouders nog niet worden
gekwantificeerd. In de nota van toelichting bij het besluit zal daarop verder worden
ingegaan.

Over het algemeen zullen particuliere en zakelijke rekeninghouders die veel gebruikmaken
van contant geld, daarvoor minder gaan betalen, omdat de tarieven per transactie op
besluitniveau gemaximeerd worden. Particuliere rekeninghouders die veel storten, zullen
erop vooruitgaan omdat deze kosten nu hoog zijn. Biljetopnames blijven voor particulieren
gratis. Omdat een minder groot deel van de kosten in de tarieven per transactie kan
worden opgevangen, zullen de kosten voor een betaalrekening naar verwachting in beperkte
mate stijgen. Dat raakt vooral cliënten die nu nauwelijks of niet gebruikmaken van
chartale diensten.

De verwachting is dat zakelijke klanten die nu contant geld gebruiken minder gaan
betalen, omdat een groot gedeelte van de kosten al wordt doorberekend aan deze klanten.
In ieder geval gaan deze klanten er minder op achteruit dan in de situatie waarin
de tarieven niet gemaximeerd zouden worden. Doordat de bereikbaarheid van geldautomaten
wordt gewaarborgd, hoeven burgers en ondernemers niet verder te reizen om van chartale
diensten gebruik te maken.

Geldtransportondernemingen

Momenteel is er één geldtransportonderneming die op jaarbasis bij 30% of meer van
totaal aantal locaties in Nederland contant geld ophaalt of bezorgt. Voor de berekening
van de administratieve lasten is relevant dat alleen die onderneming bij de huidige
stand van zaken dus door DNB zal worden aangewezen en daarmee aan de verplichtingen
op grond van artikelen 9k tot en met 9n Bankwet 1998 moet voldoen.

Het aanwijzen door DNB vindt plaats op basis van de kennisgeving die (alle) geldtransportondernemingen
jaarlijks doen van het aantal unieke locaties dat zij hebben bediend. Uit het register
vergunninghouders Wpbr van Justis kan worden afgeleid dat er eind 2023 vier partijen
actief zijn die mogelijk onder de verplichting kunnen vallen.72 Uit marktconsultatie is gebleken dat deze maatstaf voor de partijen goed hanteerbaar
is. Het verzamelen en melden van de vereiste informatie zorgt dus voor beperkte administratieve
lasten. Verwacht wordt dat een hoogopgeleide medewerker jaarlijks 8 uur besteedt aan
deze verplichting, hetgeen zorgt voor een jaarlijkse administratieve last van 8 *
€ 54 = € 432. Vermenigvuldigd met vier partijen is het totaalbedrag € 1.728 per jaar.

Daarnaast krijgt een aangewezen geldtransportonderneming te maken met regeldrukkosten
door de verplichting om periodiek te rapporteren aan DNB en de verplichting om te
beschikken over een afwikkelingsplan (artikelen 9k resp. 9m Bankwet 1998). Verwacht
wordt dat een hoogopgeleide medewerker 60 uur besteedt aan de eerste periodieke rapportage.
Dat zorgt voor een eenmalige administratieve last van (60 * 54) = € 3.240. Uitgaande
van een tijdsbeslag van 20 uur voor vervolgrapportages en van een halfjaarlijkse rapportageplicht
bedragen de structurele kosten (40 * 54) = € 2.160 per jaar. Verwacht wordt verder
dat een hoogopgeleide medewerker 120 uur besteedt aan het verzamelen van informatie,
afstemmen met betrokkenen en opstellen van een afwikkelingsplan. Deze regeldrukkosten
komen daarmee neer op € 6.480. Voor de jaarlijkse actualisatie van het afwikkelingsplan
geldt een derde van de tijdsinvestering, waarmee de structurele kosten (40 * 54) =
€ 2.160 bedragen.

Tot slot brengt het doorlopend toezicht door DNB ook regeldrukkosten met zich. Hierbij
kan onder meer worden gedacht aan het verzamelen, verwerken en uitsturen van gegevens
die door de toezichthouder worden opgevraagd en de noodzakelijke interne en externe
overleggen. Geschat wordt dat dit een aangewezen geldtransportonderneming jaarlijks
45 uur kost. Aangezien de benodigde werkzaamheden deels kunnen worden verricht door
medewerkers van verschillende (kosten)niveaus, zijn er voorts verschillende uurtarieven
van toepassing. Uitgaand van een gemiddeld uurtarief van € 6673 en één aangewezen geldtransportonderneming gaat het om € 2.970 per jaar.

De totale regeldruk komt daarmee uit op (bedragen in duizenden euro’s):

 

Eenmalig

Structureel

Totaal 1e jaar

Chartale basisinfrastructuur

 
 
 

Verzorgen chartale basisinfrastructuur

 

46.600

46.600

Openstellen chartale basisinfrastructuur

880

 

880

Aansluiten bij chartale basisinfrastructuur

2.790

 

2.790

w.v. zijde aanbiedende bank(en)

840

 

840

w.v. zijde aansluitende bank

1.950

 

1.950

Aanbieden diensten op chartale basisinfrastructuur

 

563 – 10.200

563 – 10.200

Jaarlijkse kennisgeving rekeninghouders

 

6

6

Verzoeken en overleg toezichthouder

 

16

16

Subtotaal

3.670

47.185 – 56.822

53.645 – 60.492

 
 
 
 

Geldtransport

 
 
 

Jaarlijkse kennisgeving bediende locaties

 

2

2

Periodieke rapportage

3

2

5

Opstellen/actualiseren afwikkelingsplan

6

2

8

Verzoeken en overleg toezichthouder

 

3

3

Subtotaal

10

9

19

 
 
 
 

Totaal

3.680

47.194 – 56.831

53.664 – 60.511

Advies ATR

Een ontwerp van het wetsvoorstel is voorgelegd aan het ATR.74 Hieruit is het volgende gebleken. In de eerste plaats zijn nut en noodzaak voldoende
onderbouwd, het college ziet geen aanleiding voor adviespunten hierbij. In de tweede
plaats constateert het ATR dat de toelichting aandacht besteedt aan alternatieven
voor het voorstel. Wel was het volgens het ATR beter geweest als er aan de afweging
tussen de alternatieven ook een volledige kosten-baten analyse ten grondslag had gelegen.
Nu zijn in ieder geval de regeldrukgevolgen van de verschillende opties niet kwantitatief
in beeld gebracht, zo merkt de ATR op. De omvang van die gevolgen heeft hierdoor geen
rol kunnen spelen bij de keuze voor de gewenste marktordening. Het is niet duidelijk
of de voordelen van de gekozen optie het nadeel van de hogere regeldruk compenseren.
Dit punt brengt het college tot het (eerste) advies om de regeldrukgevolgen van de
verschillende opties in beeld te brengen en expliciet mee te wegen in de keuze voor
de marktordening en financiering van de toekomstige chartale infrastructuur. In de
derde plaats merkt het ATR op dat de toelichting ook aandacht besteedt aan de gevolgen
voor particulieren. De conclusie is dat dit wetsvoorstel niet leidt tot problemen
op het gebied van doenvermogen van consumenten en het kleinbedrijf. In de vierde en
laatste plaats constateert het college dat de toelichting op een aantal punten geen
(volledig) beeld geeft van de omvang van de regeldruk. Het gaat daarbij om structurele
kosten voor de kleinere banken, het vervangen van convenantafspraken en de contractuele
living will-afspraken tussen DNB en Brink’s door wettelijke verplichtingen wat volgens de regeldrukdefinitie
tot regeldruk leidt, en de tijd en de daarmee gemoeide kosten die banken en geldtransportondernemingen
moeten steken in het toezicht door DNB buiten de jaarlijkse rapportages. Dit punt
brengt het college tot het (tweede) advies om de regeldrukkosten volledig in beeld
te brengen conform de Rijksbrede methodiek en de berekende regeldrukkosten op te nemen
in de toelichting bij het voorstel. Gelet op deze bevindingen is het eindoordeel van
het ATR om het wetsvoorstel niet in te dienen, tenzij met de adviespunten rekening
wordt gehouden.

Aan het eerste advies, om de regeldrukgevolgen van de verschillende opties in beeld
te brengen en expliciet mee te wegen in de keuze voor de marktordening en financiering
van de toekomstige chartale infrastructuur, is geen opvolging gegeven. De overwogen
alternatieven, die ook een oplossing kunnen bieden voor het maatschappelijk probleem,
zijn uitgebreid kwalitatief behandeld in het TICKET-onderzoek dat aan het wetsvoorstel
ten grondslag ligt. Kwantificering van de regeldrukgevolgen zou naar oordeel van de
regering weinig toevoegen. De alternatieve modellen (aanwijzen van UCD-verlener en
publieke uitvoering) kunnen ook een oplossing bieden voor het maatschappelijk probleem.
Deze zijn echter, in vergelijking met het gekozen model, niet doelmatig. Zowel het
aanwijzen van een UCD-verlener als het overhevelen van taken naar de overheid vereisen
een veel indringender ingrijpen in de markt. Dit zou gepaard gaan met een meer ingewikkelde,
langdurige transitie die omgeven is met meer onzekerheden. Ook zijn de publieke uitvoeringskosten
(veel) hoger. Het risico is groot dat de chartale keten daarmee, zeker in verhouding
met de gekozen oplossing, inefficiënter zou worden. Hier wordt verder verwezen naar
paragraaf 3.4 en naar de brief ter aanbieding van het TICKET-onderzoek.75

Aan het tweede advies, om de regeldrukkosten volledig in beeld te brengen en deze
op te nemen in de toelichting bij het wetsvoorstel, is opvolging gegeven. Paragraaf
6.3 is hiertoe aangevuld.

§ 7. Uitvoering, toezicht en handhaving

Het toezicht op de naleving van de voorgestelde wettelijke verplichtingen voor banken
en geldtransportondernemingen wordt aan DNB opgedragen. Daarvoor is gekozen omdat
DNB reeds een groot gedeelte van het toezicht op banken en het betalingsverkeer uitvoert.
Daarnaast sluiten de verplichtingen aan bij de wettelijke taak van DNB om de goede
werking van het betalingsverkeer te bevorderen.

In deze paragraaf wordt achtereenvolgens ingegaan op het instrumentarium dat DNB daartoe
tot haar beschikking krijgt, de financiering van de kosten die aan het toezicht verbonden
zijn en de resultaten van de uitvoeringstoets die DNB heeft verricht.

Instrumentarium Wft

De verplichtingen voor banken worden bestuursrechtelijk te handhaven met het bestaande
instrumentarium uit de Wft. Dat betekent dat DNB onder andere aanwijzingen, boetes
en dwangsommen kan opleggen. Dat kan voor overtreding van de verschillende verplichtingen
uit het voorstel, waaronder de verplichting om te zorgen voor de chartale basisinfrastructuur
en om rekeninghouders toegang te geven tot de voorzieningen op die infrastructuur
tegen gereguleerde tarieven en voorwaarden.

De verplichting met betrekking tot de chartale basisinfrastructuur is gericht tot
grotere banken. Op dit moment wordt voorzien dat er meerdere banken onder de verplichting
zullen vallen en dat zij samenwerken om te zorgen dat er een chartale basisinfrastructuur
is die aan de eisen voldoet. Om deze gemeenschappelijke verantwoordelijkheid in de
handhaving tot uitdrukking te brengen, ligt het voor de hand dat eventuele handhavingsmaatregelen
worden gericht tot alle banken die onder de verplichting vallen.

Instrumentarium Bankwet 1998

DNB kan de verplichtingen voor geldtransportondernemingen, die met het wetsvoorstel
in de Bankwet 1998 worden opgenomen, administratiefrechtelijk handhaven met boetes
en dwangsommen. Het gaat daarbij om zowel de jaarlijkse kennisgeving door (alle) geldtransportondernemingen
van het aantal unieke locaties dat zij hebben bediend, als ook de verplichtingen voor
aangewezen geldtransportondernemingen. Het handhavingsinstrumentarium sluit aan bij
het instrumentarium dat DNB in het kader van het toezicht op de naleving van de artikelen
in de hoofdstukken IIA en IIB van de Bankwet 1998 heeft. Het boetemaximum wordt verhoogd
naar de vijfde categorie uit het Wetboek van Strafrecht.

Kosten van uitvoering en toezicht

Aan de uitvoering en het toezicht door DNB zijn beperkte kosten verbonden. Gegeven
de bestaande chartale toezichtwerkzaamheden van DNB is synergie mogelijk en kan een
deel van de nieuwe taak binnen de bestaande formatie worden opgevangen. De benodigde
extra formatie komt naar verwachting van DNB neer op drie tot vijf fte.76 De hoogte van de kosten is ook afhankelijk van de regels die bij algemene maatregel
van bestuur gesteld worden: bij regels die meer inspanning van ondernemingen vergen,
zal het toezicht door DNB intensiever zijn, hetgeen tot hogere kosten zal leiden.

De kosten worden ten laste gebracht van de monetaire opbrengsten die DNB in de uitoefening
van haar centralebanktaken verkrijgt. Voor de voorgestelde regels over het borgen
van de continuïteit van het geldtransport is deze wijze van financiering welhaast
een gegeven. Het gaat hier om werkzaamheden die DNB feitelijk al verricht, op basis
van privaatrechtelijke afspraken met Brink’s, uit hoofde van haar centralebanktaak
tot het bevorderen van de goede werking van het betalingsverkeer. De kosten die DNB
hiervoor maakt, komen ten laste van de centralebankmiddelen.77 Die keuze wordt gecontinueerd met de omzetting naar een publiekrechtelijk instrumentarium
en verankering daarvan in de Bankwet 1998.

Monetaire financiering

Voor de kosten die de toezichthouder in de uitoefening van haar toezichttaken maakt,
is sinds 2015 het uitgangspunt dat deze volledig worden doorberekend aan ondertoezichtstaande
instellingen.78 Met onderhavig voorstel wordt afgeweken van die hoofdregel, door de kosten die DNB
in de uitvoering van en het toezicht op de Wft-verplichtingen aan banken maakt, ten
laste te laten komen van de monetaire opbrengsten. De reden is dat deze taakuitoefening
sterk aansluit bij de centralebanktaak van DNB om de goede werking van het betalingsverkeer
te bevorderen. Hiermee wordt ook aangesloten bij de financiering van het toezicht
dat DNB houdt op de recirculatie van bankbiljetten en op afwikkelondernemingen, alsmede
het oversight van DNB op het giraal betalingsverkeer.79

De centralebankfinanciering is in lijn met artikel 123 VWEU. Die bepaling verbiedt
kortgezegd het verlenen van «voorschotten in rekening-courant of andere kredietfaciliteiten»
aan de overheid en is bedoeld om te verzekeren dat de primaire doelstelling van het
monetaire beleid (het handhaven van de prijsstabiliteit) gevrijwaard blijft. Het verbod
op monetaire financiering laat binnen grenzen ruimte voor het uitvoeren en zelf bekostigen
door DNB van taken buiten haar hoedanigheid als onderdeel van het Europees Stelsel
van Centrale Banken (ESCB).80 De centrale bank mag bij de uitoefening van zo’n taak geen op andere overheden rustende
verplichting jegens derden op zich nemen. Ook mag de taak niet op andere wijze de facto resulteren in het bieden van de mogelijkheid om uitgaven te doen waarbij de overheid
geen rekening hoeft te houden met de stimulans die uit het verbod op monetaire financiering
voortvloeit om een gezond begrotingsbeleid te voeren.81 Daarvan is hier geen sprake.

Financiële onafhankelijkheid

Bij de beoordeling van de toelaatbaarheid van monetaire financiering is ook de financiële
onafhankelijkheid van de centrale bank relevant.82 Het idee van deze vorm van onafhankelijkheid houdt, kort gezegd, in dat de algehele
onafhankelijkheid van een centrale bank in gevaar zou worden gebracht, indien zij
niet zelfstandig over voldoende financiële middelen zou kunnen beschikken om haar
ESCB-taken te vervullen.

De bevoegdheden en werkzaamheden van DNB op grond van het wetsvoorstel lijken geen
gevaar voor de financiële onafhankelijkheid van DNB op te leveren, mede vanwege hun
relatie tot bestaande taken en hun beperkte budgettaire beslag. In dat kader is nog
relevant dat DNB niet aansprakelijk is voor schade veroorzaakt door een handelen of
nalaten in de uitoefening van een op grond van een wettelijk voorschrift opgedragen
taak of verleende bevoegdheid, behoudens in het geval van opzet of grove schuld.83

Deze vorm van financiering heeft secundaire gevolgen voor de Rijksbegroting. DNB is
als centrale bank financieel onafhankelijk en haar begrotingen en verantwoordingen
behoeven geen ministeriële goedkeuring. Wel is bepaald dat DNB haar eventuele winsten
grotendeels afdraagt aan haar enig aandeelhouder, de Staat. De kosten die DNB voor
de uitvoering van taken op grond van deze wet maakt, gaan daarmee uiteindelijk ten
koste van eventuele afgedragen winst.84 Vanwege de economische omstandigheden verwacht DNB vanaf midden jaren ’30 weer tot
dividenduitkeringen te kunnen overgaan. Tot die tijd heeft deze wetgeving geen consequenties
voor de Rijksbegroting.

Uitvoeringstoets DNB

Een ontwerp van onderhavig voorstel is in het kader van een uitvoerings- en handhavingstoets
aan DNB voorgelegd. Uit deze toets komt het volgende naar voren.85

DNB geeft aan dat zij het wetsvoorstel, voor zover zij dat nu kan inschatten, goed
uitvoerbaar en handhaafbaar acht. Een en ander is ook afhankelijk van de nadere regels
die bij algemene maatregel van bestuur worden gesteld. Volgens DNB sluiten de toezichthoudende
bevoegdheden op grond van het wetsvoorstel goed aan op haar centrale banktaak van
het bevorderen van de goede werking van het betalingsverkeer en haar huidige (faciliterende)
rol in de chartale keten. Ten aanzien van de handhaafbaarheid maakt DNB enkele opmerkingen.

Uit de formulering van artikel 3:267k Wft en de toelichting op dit artikel leidt DNB
af dat de verplichting voor grote banken om gezamenlijk te zorgen voor de instandhouding
van een minimale chartale basisinfrastructuur, in de eerste plaats rust op desbetreffende
individuele banken. Aldus wordt elke bank die onder het genoemde artikel valt, verplicht
om (samen met andere banken) te zorgen voor de chartale basisinfrastructuur. DNB geeft
in overweging om dit nog duidelijker in de wettekst te verwoorden.

Naar aanleiding van deze opmerking is het wetsvoorstel aangepast. De eerste volzin
van artikel 3:267k, eerste lid, Wft verduidelijkt dat de plicht rust op een individuele
bank. Als de plicht op meerdere banken rust, omdat meerdere banken de drempel van
het aantal in Nederland woonachtige of gevestigde betaalrekeninghouders halen, moeten
deze banken op grond van de tweede volzin samenwerken bij de instandhouding van de
chartale basisinfrastructuur.

DNB stelt verder vast dat op grond van het wetsvoorstel mogelijk ook partijen met
een zetel in het buitenland aan de voorgestelde verplichtingen moeten voldoen. Zij
onderschrijft die keuze maar merkt ook op, vooral met betrekking tot geldtransportondernemingen,
dat de handhaving complexer en mogelijk minder effectief kan zijn als het gaat om
ondernemingen met een zetel buiten Nederland.

Ten slotte merkt DNB op dat partijen waaraan het wetsvoorstel verplichtingen oplegt,
afhankelijk kunnen zijn van andere partijen. Zo zijn banken die onder de verplichting
van artikel 3:267k Wft vallen, afhankelijk van partijen die zijn betrokken bij de
plaatsing van geldautomaten, zoals verhuurders van gebouwen en gemeenten. DNB noemt
dat banken al het mogelijke moeten doen om overtreding te voorkomen, maar geeft ook
aan dat zij, als er sprake is van daadwerkelijke overmacht van banken, overtreding
niet kan sanctioneren. Mocht dit in de toekomst tot knelpunten gaan leiden, dan zal
DNB pleiten voor aanvullende mogelijkheden of verplichtingen voor banken of partijen
waarvan banken afhankelijk zijn.

Deze opmerkingen hebben geen aanleiding gegeven om het wetsvoorstel of de memorie
van toelichting aan te passen. Als deze (of andere) knelpunten met betrekking tot
de handhaafbaarheid zich in de toekomst zouden voordoen, en DNB is van opvatting dat
voor het adequaat adresseren daarvan aanpassing in wet- of regelgeving nodig is, verneemt
de Minister van Financiën dat graag van DNB.

§ 8. Evaluatie

Het wetsvoorstel draagt bij aan de goede werking van het betalingsverkeer. De belangrijkste
kwesties in het betalingsverkeer, waaronder de toegang tot contant geld, worden regelmatig
besproken in het Maatschappelijk Overleg Betalingsverkeer (MOB). Het MOB is een samenwerkingsverband
dat zich richt op efficiënt, veilig, betrouwbaar en toegankelijk betalingsverkeer.
In het MOB nemen vertegenwoordigers van aanbieders en vragers in het betalingsverkeer
plaats, waaronder banken, consumentenorganisaties en toonbankinstellingen. Het MOB
wordt voorgezeten door DNB.

De deelnemers aan het MOB kunnen hun ervaringen over de uitwerking van dit wetsvoorstel
in de praktijk, inbrengen in het MOB. Ook wordt in het MOB regelmatig onderzoek gedeeld
over de betaalvoorkeuren van Nederlanders, net als actuele statistieken over het Nederlandse
betaallandschap. De gevolgen van dit voorstel zullen ook in dat licht worden bezien.
De Tweede Kamer ontvangt jaarlijks de jaarrapportage van het MOB en de reactie van
de Minister van Financiën daarop.86

Op basis van signalen uit het MOB, het toezicht en overige beleidsontwikkelingen kan
de Minister op enig moment besluiten om te onderzoeken of de eisen aan de chartale
infrastructuur nog bij de tijd zijn, of aangepast moeten worden.

§ 9. Consultatie en advies

9.1 Voorbereidingsfase

Gedurende de voorbereiding van dit wetsvoorstel is een aantal keer overleg gevoerd
met belanghebbende partijen. Hieronder wordt toegelicht welke overleggen hebben plaatsgevonden,
wie daarbij betrokken was, en welke invloed dit op het wetsvoorstel heeft gehad.

Vier kleinere banken hebben in een gezamenlijke brief van 27 september 2023 hun bezwaren
gedeeld over het aanbieden van stortdiensten. Volgens deze banken zou een stortverplichting
onredelijk bezwarend en disproportioneel zijn. Daarnaast zou deze verplichting zorgen
voor hoge kosten, onder andere voor anti-witwascontroles op de chartale transacties.
De banken hebben op verzoek van het ministerie een inschatting gegeven van deze kosten.
Deze informatie is gebruikt om de gevolgenparagraaf aan te vullen.

De contouren van dit wetsvoorstel zijn op 6 oktober 2023 besproken met belanghebbende
partijen, waaronder vertegenwoordigers van consumentenorganisaties, ouderenorganisaties,
toonbankinstellingen, banken, een chartale dienstverlener, een geldtransportonderneming
en DNB. De aanwezige partijen hebben daar hun standpunten over het wetsvoorstel onder
de aandacht gebracht.

Op 14 november 2023 hebben drie banken aan het ministerie statistieken gepresenteerd
over het huidige gebruik van de chartale infrastructuur door hun klanten. Bij deze
bijeenkomst waren ook andere belanghebbende partijen uitgenodigd en aanwezig. Deze
statistieken hebben niet direct geleid tot aanpassingen in het wetsvoorstel. Wel worden
ze meegenomen bij de vaststelling van redelijke voorwaarden en tarieven op besluitniveau,
als indicaties van normaal gebruik.

Op 27 januari 2025 hebben vijf kleinere banken een position paper aan het ministerie
en de leden van de vaste Kamercommissie voor Financiën gestuurd over hun zorgen over
de «stortverplichting» in dit wetsvoorstel. Mede naar aanleiding van de argumenten
die zij in dit document naar voren brengen, is de drempel voor de verplichting om
stortdiensten aan te bieden aan rekeninghouders verhoogd naar 500.000 in Nederland
wonende of gevestigde rekeninghouders. Zie daarover verder het nader rapport bij dit
wetsvoorstel.

9.2 Internetconsultatie

Een ontwerp van dit wetsvoorstel is van 26 januari tot en met 8 maart 2024 geconsulteerd.87 Er zijn 38 reacties binnengekomen, waarvan 19 van particulieren. Verder zijn er reacties
ontvangen van brancheverenigingen (Betaalvereniging Nederland, Deurwaarders Collectief
Nederland, Consumentenbond en andere consumentenorganisaties, Stichting Donateursbelangen,
Stichting Collecteplan, ONL voor Ondernemers, Raad Nederlandse Detailhandel, MKB-Nederland),
Human Rights in Finance.EU en Stichting Renaissance Instituut. Daarnaast hebben negen
banken gereageerd (waarvan vijf in een gezamenlijke reactie), drie geldtransporteurs,
een betaalkaartaanbieder en een chartale dienstverlener. Hieronder worden de reacties
per thema behandeld.

Steun

Er is brede steun voor het doel van het wetsvoorstel. Meerdere partijen, zowel particulieren
als bedrijven, en zowel de vraagzijde als de aanbodzijde van het betalingsverkeer,
benoemen het belang van contant geld en de functies die contant geld vervult, zoals
anonimiteit, de budgetteerfunctie en de rol van contant geld als terugvaloptie bij
pinstoringen. Zij onderschrijven het belang van het wetsvoorstel voor het waarborgen
van een goede toegang tot contant geld.

De Raad Nederlandse Detailhandel vraagt aandacht voor de schaduwzijde van contant
geld: voor toonbankinstellingen zijn aan contant geld ook risico’s, waaronder veiligheidsrisico’s,
en hoge kosten verbonden. Deze partij roept daarom op om regelmatig nut en noodzaak
van de wetgeving te evalueren en daarbij expliciet de belangen van mensen in een kwetsbare
positie en hun afhankelijkheid van contant geld af te wegen tegen de veiligheidsrisico’s.
Onder «Overig» wordt hier nader op ingegaan.

Waarom niet publiek?

Enkele reacties gaan in op de gekozen marktordeningsoptie en bekostiging van de chartale
keten. MKB-Nederland vindt dat de kosten voor de chartale infrastructuur gelijk verdeeld
moeten worden over de maatschappij, de banken en toonbankinstellingen. Ook is zij
van mening dat de tarieven voor toonbankinstellingen de komende periode bevroren moeten
worden tot de overheid deels meebetaalt aan deze vitale infrastructuur. Human Rights
in Finance.EU vindt ook dat de overheid zou moeten bijdragen aan de chartale infrastructuur.
Ook is deze partij van mening dat de argumentatie om niet te kiezen voor het scenario
staatssteun onvoldoende is uitgewerkt en vindt zij dat er een maatschappelijke kosten-batenanalyse
moet worden uitgevoerd.

Paragraaf 3.4 van deze toelichting behandelt de opties voor de marktordening en de
bekostiging die bij het opstellen van het wetsvoorstel zijn overwogen. Op deze plaats
wordt volstaan met een beknopte herhaling.

Als het gaat om de marktordening zijn onder andere het aanwijzen van een UCD-verlener
en publieke uitvoering overwogen. Het eerdergenoemde TICKET-onderzoek laat zien dat
het voordeel van deze marktordeningsopties is dat de overheid meer invloed heeft op
de kwaliteit van de dienstverlening en meer flexibiliteit heeft om deze over tijd
aan te passen. Hoewel dit tot op zekere hoogte zo is, geldt ook bij deze opties dat
bij een aanpassing rekening gehouden moet worden met de uitvoerbaarheid, haalbaarheid
en de behoeften van gebruikers en aanbieders van de chartale infrastructuur.

Bij publieke uitvoering is ook aan de orde dat de overheid, in tegenstelling tot de
banken, geen ervaring heeft met het verzorgen van de chartale infrastructuur. Dit
zou tot hogere maatschappelijke kosten kunnen leiden. Bovendien zou de transitie naar
deze twee opties ingewikkeld zijn en een vergaande ingreep in de marktordening betekenen.
Alles tezamen is de regering van oordeel dat de voordelen niet opwegen tegen de nadelen.
Daarom is in het wetsvoorstel gekozen voor introduceren van wettelijke verplichtingen
ten aanzien van, onder andere, de bereikbaarheid en kwaliteit van chartale diensten.

Ook zijn er verschillende bekostigingsopties overwogen, waaronder het dekken van de
kosten via financiering uit algemene middelen. In verband met het effect op de efficiëntieprikkel
en omdat het maatschappelijk ongewenst is om banken te ondersteunen door de inzet
van algemene middelen, is niet gekozen voor financiering uit algemene middelen.

Chartale basisinfrastructuur: verantwoordelijkheid

Een bank stelt voor om wettelijk te regelen dat de chartale basisinfrastructuur bekostigd
wordt met een bijdrage per bank naar rato van het aantal betaalrekeningen. Het zou
volgens deze bank niet toekomstbestendig zijn als de banken meebetalen naar rato van
het aantal chartale transacties van hun rekeninghouders.

In reactie hierop wordt het volgende opgemerkt. Hoewel een alternatieve bekostigingswijze
weliswaar toekomstbestendiger kan zijn, leidt de gesuggereerde maatstaf op korte termijn
tot een aanzienlijke verschuiving van de bekostigingslast. Daarmee zouden de banken
die nu geen deel uitmaken van Geldmaat fors gaan meebetalen aan de chartale basisinfrastructuur,
terwijl er juist voor is gekozen om de verantwoordelijkheid voor die infrastructuur
niet bij de kleinere banken neer te leggen. Een bekostiging die gebaseerd is op het
aantal chartale transacties sluit beter aan bij de verantwoordelijkheidsverdeling
voor de chartale infrastructuur, terwijl de verantwoordelijkheid van de kleinere banken
in de chartale keten eveneens onderkend wordt. Paragraaf 4.1 van de toelichting is
op dit punt aangevuld.

In reactie op opmerkingen van de Betaalvereniging, een chartale dienstverlener en
een bank is in paragraaf 4.1 van de toelichting verduidelijkt dat een bank die voorziet
in de toekomst boven de grens van drie miljoen rekeninghouders uit te komen, afspraken
zal moeten maken met de bestaande adressaten van de verplichting om te zorgen voor
de chartale basisinfrastructuur.

Een geldtransporteur wijst op het belang van innovatieve betaaloplossingen en signaleert
dat het steeds moeilijker wordt om de medewerking van een financiële instelling te
krijgen voor de verwerking van de chartale geldstromen. In hetzelfde kader vraagt
Human Rights in Finance.EU aandacht voor de rol van Geldmaat in het salderen en vereffenen
(clearing and settlement) van geldstortingen. Hiermee wordt gedoeld op het bijschrijven van geldstortingen
op de bankrekening van de partij die de storting heeft verricht. Volgens Human Rights
in Finance.EU zou ook deze functie onderdeel van de chartale basisinfrastructuur moeten
worden. In reactie wordt opgemerkt dat het afwikkelen van chartale transacties onderdeel
is van de dienstverleningsplicht die in dit wetsvoorstel is opgenomen. Met andere
woorden: een bank moet ervoor zorgen dat haar klanten geld kunnen opnemen en storten.
Het wetsvoorstel bepaalt verder dat (de diensten op) de chartale basisinfrastructuur
toegankelijk zijn voor andere banken die daarvan gebruik willen maken. Op dit moment
wordt geen aanleiding gezien om de afwikkeling van chartale transacties tot een zelfstandig
onderdeel van de chartale basisinfrastructuur te maken.

Volgens Human Rights in Finance.EU zou de gelaagde normstelling uit het wetsvoorstel
niet voldoen aan de EU-rechtelijke eisen om een dienst van algemeen economisch belang
(DAEB) te formuleren. Dit berust op een onjuiste aanname. Uit Europees recht vloeit
voort dat een DAEB nauwkeurig omschreven moet zijn, maar niet op welk niveau van regelgeving
dat moet gebeuren.

Chartale basisinfrastructuur: IAD’s

Betaalvereniging Nederland en een aantal grote banken zien graag dat geldautomaten
van onafhankelijke aanbieders (independent ATM deployers, IAD’s) worden meegeteld bij het vaststellen van de bereikbaarheidsnormen van geldautomaten
en vinden dat er een level playing field op veiligheid moet zijn ten aanzien van IAD’s en Geldmaat. Er wordt ook gevraagd
om de tariefregulering niet alleen te laten gelden voor bancaire geldautomaten, maar
ook voor die van IAD's.

In de toelichting is aangegeven dat het opnemen en storten van contant geld een basisbankdienst
is. Het startpunt van de chartale keten is dat de consument zijn geld onderbrengt
bij een bank en daarmee een vordering op de bank heeft. Bij deze rol van banken hoort
dat zij zorgen voor voorzieningen voor het omzetten van contant geld in giraal geld
(opnemen en storten). De rol die IAD’s in het chartale betalingsverkeer vervullen,
is daarmee niet vergelijkbaar. Zij bieden namelijk geen bankrekeningen aan. Daarnaast
dragen de geldautomaten van IAD’s nauwelijks bij aan de bereikbaarheid van de chartale
infrastructuur. Zij staan vaak in toeristische gebieden, waar ook Geldmaatautomaten
staan.

Omdat IAD’s zelf geen bankrekeningen aanbieden, is het evenmin aangewezen om de tariefregulering
op hun geldautomaten toe te passen. Op dit moment worden aan Nederlandse rekeninghouders
slechts in beperkte mate kosten in rekening gebracht voor het gebruik van IAD’s. Deze
kosten moeten bovendien voorafgaand aan de geldopname op de automaat inzichtelijk
worden gemaakt.88 Tot slot ligt het voor IAD’s minder in de rede om de kosten van het exploiteren van
een geldautomaat op een andere manier te dekken dan via een tarief per transactie.

Ten behoeve van de veiligheid van geldautomaten onderzoekt TNO momenteel, in opdracht
van de Minister van Justitie en Veiligheid, hoe een mogelijk instrumentarium voor
gemeenten eruit kan zien om aan de hand van objectieve veiligheidscriteria een vergunningsaanvraag
voor een te plaatsen geldautomaat te beoordelen.89 Dit instrumentarium zal van toepassing zijn op zowel nieuwe als al geplaatste automaten
van alle aanbieders.

Ook lijken de integriteitsrisico’s van dergelijke automaten beperkt. Om transacties
via een IAD uit te laten voeren is het voor de eigenaar nodig om een contract af te
sluiten met een zogeheten «acquirer». Deze acquirer valt onder de Wwft en moet daarom
cliëntonderzoek doen bij de leverancier en de transacties via de automaat monitoren.
Deze verplichtingen gelden in de hele Europese Unie. DNB en toezichthouders in de
EU controleren of dit adequaat gebeurt.

Om deze redenen wordt op dit moment geen aanleiding gezien om eisen of verplichtingen
te stellen aan IAD’s, of om de geldautomaten van IAD’s onderdeel te maken van de chartale
basisinfrastructuur. De Minister van Financiën zal, samen met DNB, de ontwikkelingen
bij IAD’s blijven volgen. Als blijkt dat het stellen van regels noodzakelijk is om
consumenten te beschermen of de inclusiviteit van het betalingsverkeer te waarborgen,
dan zullen nadere maatregelen worden genomen.90

Chartale dienstverlening aan betaalrekeninghouders

De Betaalvereniging en twee banken stellen vragen over de gelding van de dienstverleningsplicht
en tariefregulering voor niet-Nederlandse betaalrekeninghouders of voor diensten die
geen deel uitmaken van de chartale basisinfrastructuur. In de artikelsgewijze toelichting
is verduidelijkt dat de dienstverleningsplicht niet ziet op betaalrekeninghouders
die niet in Nederland wonen of gevestigd zijn, of voor diensten via andere kanalen
dan de chartale basisinfrastructuur.

Enkele kleinere banken stellen dat de verplichtingen over chartale dienstverlening
alleen zouden moeten gelden voor de banken die op dit moment de chartale infrastructuur
in stand houden. In reactie daarop wordt opgemerkt dat dit wetsvoorstel opnemen en
storten beschouwt als een basisbankdienst. Bovendien zou het beperken van de verplichting
in hoge mate afbreuk doen aan de betaalbaarheid van contant geld, omdat de tariefregulering
dan niet zou gelden voor een aanzienlijk gedeelte van de Nederlandse betaalrekeninghouders.

Zes banken (waaronder vijf banken in een gezamenlijke reactie), Human Rights in Finance.EU
en een geldtransporteur maken opmerkingen over de verplichte stortverplichting voor
kleinere banken (vanaf 50.000 betaalrekeninghouders). De vijf banken vinden dat de
overheid hiermee disproportioneel ingrijpt op hun businessmodel, voor een aanzienlijke
stijging van de tarieven van betaalpakket zorgt, en hen overlevert aan de voorwaarden
en tarieven die Geldmaat (in eigendom van de drie grote banken) stelt. Bovendien draagt
de stortverplichting volgens hen maar beperkt bij aan de doelen van de wet en vinden
zij het onduidelijk of het alleen gaat om onverpakt storten of ook om verpakt storten.
Human Rights in Finance.EU vindt het ook disproportioneel om banken die geen cashdiensten
verlenen, daartoe te verplichten. Een andere bank suggereert om voor banken met overwegend
particuliere klanten de stortverplichting te beperken tot onverpakt storten. Een volledige
stortverplichting zou door de hoge kosten die hiermee gepaard gaan disproportioneel
zijn. De geldtransporteur is bezorgd dat de introductie van een stortverplichting
voor alle banken negatieve consequenties heeft voor de vraag naar geldtransportdienstverlening.

In reactie wordt opgemerkt dat de stortverplichting in het wetsvoorstel is opgenomen
omdat de regering het storten van contant geld ziet als een bancaire basisdienst.
Het is belangrijk dat er voldoende stortvoorzieningen zijn, zodat winkeliers contant
geld blijven accepteren. Met de stortverplichting wordt ervoor gezorgd dat consumenten
en toonbankinstellingen voldoende keuze hebben voor het storten van contant geld en
niet afhankelijk zijn van de grote banken. Het storten via geldautomaten en het storten
via geldtransport zijn bovendien slechts beperkt substitueerbaar (zie ook hierna).
Er is initieel voor gekozen om de stortverplichting voor zowel grote als kleinere
banken te introduceren. De reden hiervoor is dat dit de concurrentie binnen de bankensector
vergroot. Daarnaast is er het meer principiële argument: storten is nodig om contant
geld te laten circuleren en biedt de mogelijkheid om contant geld in giraal geld om
te zetten. De chartale basisinfrastructuur die het wetsvoorstel introduceert, moet
voor iedereen toegankelijk zijn.

Uit oogpunt van proportionaliteit is, mede in het licht van deze reacties, ervoor
gekozen om de stortverplichting voor kleinere banken te beperken tot het onverpakt
storten van bankbiljetten. De wettekst en de toelichting zijn hierop aangepast. Verwezen
wordt naar paragraaf 4.1 en naar de artikelsgewijze toelichting bij artikel 3:267l,
tweede lid. Voor deze kleinere banken is deze optie minder ingrijpend, omdat zij hun
systemen slechts voor één dienst hoeven aan te passen. De verwachting is dat de structurele
kosten eveneens hanteerbaar zullen zijn, omdat de kosten in beginsel transactie-afhankelijk
zijn en de huidige klanten van de kleinere banken nu ook beperkt gebruik (kunnen)
maken van stortdiensten.

Naar aanleiding van het advies van de Raad van State is de reikwijdte van de stortverplichting
beperkt tot banken met meer dan 500.000 in Nederland wonende of gevestigde betaalrekeninghouders.
In het nader rapport bij het wetsvoorstel wordt daar nader op ingegaan.

Tot slot, wat betreft de machtspositie van de exploitant(en) van de chartale infrastructuur:
het risico op hoge aansluitkosten en tarieven wordt ondervangen doordat het wetsvoorstel
bepaalt dat de voorwaarden en tarieven eerlijk, redelijk en niet-discriminerend moeten
zijn (artikel 3:267k, derde lid), en door DNB hierop toezicht te laten houden. In
paragraaf 4.1 is genoemd dat hieronder in beginsel wordt verstaan dat de bijdrage
van de banken waaraan toegang tot de chartale basisinfrastructuur moet worden verleend,
gebaseerd is op het aantal chartale transacties dat hun klanten verrichten.

Betaalvereniging Nederland en enkele banken pleiten voor de opname van een «fair use»-bepaling, zodat excessief gebruik kan worden tegengegaan. Dit zorgt namelijk voor
hoge kosten en extra milieubelasting. In reactie hierop wordt het volgende opgemerkt.
Het voornemen is om in de algemene maatregel van bestuur ruimte te bieden voor het
hanteren van een fair use-beleid door banken. Daarin zal waarschijnlijk worden bepaald dat de maximumtarieven
(die op 0 kunnen liggen) alleen gelden onder een vooraf vastgestelde drempel, die
per dienst verschilt. Daarboven moet nog steeds toegang tot de infrastructuur worden
geboden, maar mag wel een redelijk tarief in rekening worden gebracht, dat hoger kan
liggen dan het maximumtarief onder de grens.

Betaalvereniging Nederland en een bank stellen verder dat er een mogelijkheid moet
blijven om generieke limieten te stellen. Zo gelden er bijvoorbeeld daglimieten om
klanten te beschermen tegen fraude en misbruik, en moeten er limieten kunnen worden
gesteld aan opnames en stortingen in verband met de fysieke beperkingen van automaten.
Het belang van limieten voor fraudebescherming wordt door de regering onderkend. Dat
betaalrekeninghouders in staat moeten worden gesteld om contant geld op te nemen en te storten, betekent niet dat deze toegang onbeperkt
en onvoorwaardelijk moet zijn. De toegang mag echter niet afhankelijk worden gemaakt
van onredelijke eisen, voorwaarden of procedures. Om dit te voorkomen kan hier in
de algemene maatregel van bestuur aandacht aan worden besteed. Paragraaf 4.1 van de
memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.

Een geldtransporteur merkt op dat de maximumtarieven voor het storten van contant
geld, de vraag naar geldtransport kunnen beïnvloeden en kunnen maken dat een minder
efficiënte oplossing kunstmatig goedkoper blijft. Ook zou het de innovatie beperken
dat banken tarieven en voorwaarden kunnen stellen aan andere opname- en stortfaciliteiten
die geen onderdeel zijn van de chartale basisinfrastructuur. In reactie daarop wordt
opgemerkt dat het storten via geldautomaten en via geldtransport slechts beperkt substitueerbaar
is. Hoewel de diensten op hoofdlijnen hetzelfde resultaat hebben, namelijk de bijschrijving
van contant geld op de bankrekening, worden zij niet afgenomen door dezelfde partijen.
Direct waardevervoer biedt een winkelier bijvoorbeeld meer gemak en een verhoogd veiligheidsgevoel,
omdat het contant geld in de vestiging wordt afgeleverd of opgehaald. Zo hoeft de
winkelier niet met (grote sommen) contant geld over straat. Tegelijkertijd vervult
ook het geldtransport een belangrijke rol in de chartale keten en is het van belang
dat de markt voor deze dienst niet dermate wordt verstoord dat hij niet langer commercieel
aantrekkelijk is. Om die reden is ervoor gekozen om de zakelijke tarieven niet op
nul vast te stellen, maar te maximeren.

De Raad Nederlandse Detailhandel en MKB-Nederland zijn positief over de voorgestelde
maximumtarieven voor zakelijke klanten. Zij stellen verder voor om de kosten voor
toonbankinstellingen niet te indexeren maar te bevriezen. Een bank stelt een nultarief
voor particulieren onredelijk te vinden. Stichting Renaissance Instituut pleit juist
voor kosteloos opnemen en storten, ook voor zakelijke klanten. In reactie hierop wordt
opgemerkt dat bij algemene maatregel van bestuur zal worden bepaald welke maximumtarieven
zullen gelden. Daarbij wordt ook bezien of het wenselijk is om deze tarieven periodiek
bij te stellen.

Geldtransport

Een bank, MKB-Nederland, ONL voor Ondernemers en een geldtransporteur maken opmerkingen
over de marktconcentratie aan de aanbodzijde van het geldtransport. De bank vraagt
om mogelijkheden te onderzoeken om risico’s van deze marktconcentratie op voorhand
te voorkomen. In paragraaf 3.3 is aangegeven dat op dit moment geen aanleiding wordt
gezien voor specifieke regels om het risico op beperkte marktwerking actief te mitigeren.
Het generieke mededingingsinstrumentarium wordt daarvoor voldoende geacht. MKB-Nederland
ziet graag dat grensoverschrijdend geldtransport verder mogelijk gemaakt wordt, onder
andere door het wegnemen van belemmeringen bij het verlenen van vergunningen. In reactie
daarop wordt opgemerkt dat het wetsvoorstel daarin niet kan voorzien. Uit de verordening
grensoverschrijdend geldtransport volgt dat een geldtransportonderneming die naar
een andere lidstaat wil vervoeren, vergunningplichtig is in de lidstaat van herkomst.
Het staat lidstaten vrij om binnen de kaders van de verordening op nationaal niveau
eisen aan de vergunningverlening te stellen.

ONL voor Ondernemers roept de Minister van Financiën op om streng toezicht te houden
op de continuïteit om daarmee de veiligheid van bedrijven tegen het mogelijk wegvallen
van geldtransportdiensten te waarborgen. Het wetsvoorstel voorziet hier reeds in:
DNB wordt belast met het toezicht op de naleving van de verplichtingen die het wetsvoorstel
aan grotere geldtransportondernemingen oplegt, teneinde de continuïteit van de dienstverlening
te borgen.

De geldtransporteur merkt op dat het transport ten behoeve van de bancaire keten nu
door één onderneming wordt gedaan. Door een tweede onderneming te gebruiken zou de
continuïteit van de dienstverlening beter zijn geborgd. In paragraaf 3.4 is aangegeven
waarom in dit wetsvoorstel niet is gekozen voor een verplichting voor bijvoorbeeld
grote afnemers van geldtransport om te diversifiëren tussen verschillende aanbieders.
Het voorstel staat hier evenwel ook niet aan in de weg.

Daarnaast geeft MKB-Nederland aan dat de tijdpaden waarin een aangewezen geldtransportonderneming
DNB onverwijld op de hoogte moet brengen van voorgenomen wijzigingen met substantiële
impact zeer ruim lijken, terwijl de gevolgen voor toonbankinstellingen groot kunnen
zijn. MKB-Nederland vraagt de verplichting meer «SMART» te maken. Hier is geen opvolging
aan gegeven. De regering is van oordeel dat artikel 9i Bankwet 1998 een robuust kader
geeft om te voorkomen dat dergelijke wijzigingen bij geldtransportonderneming leiden
tot nadelige gevolgen voor de continuïteit van de dienstverlening. Dat gebeurt bijvoorbeeld
door te bepalen dat de onderneming de voorgenomen wijziging niet mag uitvoeren totdat
DNB zich een oordeel daaromtrent heeft gevormd (eerste lid, tweede volzin). Daarbij
kan DNB zo nodig een wachttijd oplopend tot een half jaar aan de onderneming opleggen
(tweede lid). Overtreding van dit artikel kan tot slot bestuursrechtelijk gehandhaafd
worden (artikel 9q).

Verder merkt een bank op het niet passend te vinden dat de tarieven die banken voor
hun chartale dienstverlening mogen rekenen gemaximeerd worden, terwijl geldtransportondernemingen
wel commerciële tarieven mogen rekenen. Banken zouden hierdoor worden verplicht hun
tarieven kunstmatig laag te houden, wat een nadelig effect zou hebben op het verdienpotentieel
van geldtransportondernemingen. Dit zou niet bijdragen aan de stabiliteit van de markt,
en deze partij pleit daarom voor gelijke behandeling tussen geldtransportondernemingen
en banken als het gaat om het (wel of geen) niet reguleren van tarieven. Hier is geen
opvolging aan gegeven. Vanwege de tariefregulering zullen banken niet alle kosten
van de chartale infrastructuur via transactietarieven aan de rekeninghouders kunnen
doorberekenen. Hoewel het banken vrij staat hoe zij deze kosten dekken, is het voorzienbaar
dat zij in ieder geval een deel in de vaste tarieven voor betaalpakketten blijven
verdisconteren. Die mogelijkheid hebben geldtransportondernemingen niet. Bovendien
zal tariefregulering voor geldtransportondernemingen eerder een nadelig effect op
het verdienpotentieel van deze ondernemingen hebben. Andersom kan tariefregulering
voor banken er wel voor zorgen dat de prijsstelling door geldtransportondernemingen
voldoende scherp is om hun diensten voor zakelijke klanten, die ook kunnen kiezen
voor het storten van de contante omzet via de chartale basisinfrastructuur, interessant
te houden.

Een geldtransporteur stelt voor om de opleidingseisen voor personeel op de transportritten
versoepelen. De huidige eisen (mbo-beveiliging 2) zouden te zwaar zijn, gelet op wat
er van dit personeel wordt verwacht in vergelijking met ander, «echt» beveiligingswerk.
Doordat andere bedrijven en overheden in dezelfde vijver van personeel vissen en hoge
salarissen betalen, liggen de salarissen bij geldtransportondernemingen ook hoog en
dat drijft de kosten van contant geld op. Met een kortere opleiding zou personeel
tegen lagere salarissen kunnen worden aangetrokken. In reactie wordt opgemerkt dat
de verplichtingen voor geldtransportondernemingen zijn gericht op het borgen van de
continuïteit van de dienstverlening bij het transport van contant geld ten behoeve
van het goed functioneren van de chartale keten. De opleidingseisen voor personeel
dat het geldtransport uitvoert, die worden gesteld op grond van de Wet particuliere
beveiligingsorganisaties en recherchebureaus91, staan in een ver verwijderd verband daarmee. Deze opmerking heeft daarom geen aanleiding
gegeven voor het aanbrengen van wijzigingen in het wetsvoorstel.

Toezicht

Betaalvereniging Nederland pleit ervoor om de verplichting om jaarlijks het aantal
betaalrekeninghouders in Nederland bij DNB op te geven, te laten gelden voor alle
banken. Deze suggestie wordt niet gevolgd met het oog op het beperken van de administratieve
lasten. Zij zou er namelijk voor zorgen dat een groot aantal banken jaarlijks gegevens
moet aanleveren, terwijl hun rol in het Nederlandse toonbankbetalingsverkeer verwaarloosbaar
is.

Human Rights in Finance.EU vindt dat de verplichting voor banken om zorg te dragen
voor een goede en betaalbare chartale dienstverlening niet in Deel 3 maar in Deel
4 van de Wft thuishoort, met de AFM als toezichthouder op de dienstverlening en de
ACM voor wat betreft de tarieven. Aan de keuze om de voorgestelde normen voor banken
in Deel 3 van de Wft op te nemen, liggen verschillende redenen ten grondslag. Allereerst
is van belang dat een groot deel van het toezicht op banken en het betalingsverkeer
zijn grondslag in Deel 3 vindt en dus reeds aan DNB is opgedragen. De voorgestelde
verplichtingen voor banken sluiten bovendien aan bij de wettelijke taak van DNB om
de goede werking van het betalingsverkeer te bevorderen. Daarnaast komt het de toegankelijkheid
van de regelgeving omtrent het chartaal betalingsverkeer niet ten goede als de verplichting
om zorg te dragen voor een goede en betaalbare chartale dienstverlening in een ander
deel van de Wft staat dan de verplichting om zorg te dragen voor een chartale basisinfrastructuur.
Tot slot moet een situatie van bestuurlijke drukte, met veel verschillende toezichthouders,
zoveel mogelijk worden voorkomen.

Nadere uitwerking

Meerdere partijen merken op dat het wetsvoorstel op onderdelen nadere uitwerking behoeft,
in een algemene maatregel van bestuur, en geven aan dat zij bij die nadere uitwerking
betrokken willen worden. Daarbij wordt ook meer dan eens genoemd dat de detaillering
van het wetsvoorstel beperkt is en dat hierdoor niet duidelijk is hoe het normenkader
eruit zal zien. Sommige partijen vinden dat de afspraken die in het Convenant zijn
gemaakt over de kwaliteit van de chartale dienstverlening overgeheveld moeten worden
naar de algemene maatregel van bestuur. Andere partijen geven juist aan dat het Convenant
een minimale basis voor wetgeving biedt en dat het wenselijk is om bij algemene maatregel
van bestuur scherpere of duidelijkere eisen te stellen aan de voorzieningen voor het
opnemen en storten van contant geld. Weer andere partijen pleiten ervoor dat de nadere
regels ruimte voor innovatie laten.

Vooropgesteld, het ontwerp van de algemene maatregel van bestuur zal, net als het
wetsvoorstel, openbaar geconsulteerd worden. Bij het opstellen hiervan zal de regering
zich rekenschap geven van de verschillende perspectieven die zijn ingebracht. De belangrijkste
normen worden gesteld op het niveau van de wet in formele zin. Voor verschillende
elementen is inderdaad voorzien dat deze uitwerking op een lager niveau van regelgeving
(kunnen) behoeven. Het wetsvoorstel bevat hiertoe verschillende delegatiegrondslagen.
Hierdoor is een zekere flexibiliteit in de wetgeving ingebouwd waarmee kan worden
meebewogen met ontwikkelingen in de markt en de maatschappij. Dit zorgt voor toekomstbestendige
wetgeving. In deze toelichting is aangegeven dat het wetsvoorstel niet voorziet in
een substantiële aanscherping van de eisen uit het Convenant. Voor zover de eisen
wel op besluitniveau zouden worden aangescherpt of aangepast, moet dit voorkomen dat
de inclusiviteit of storingsbestendigheid van het betalingsverkeer onder druk komt
te staan.

Anti-witwasregelgeving

Verschillende banken, Betaalvereniging Nederland, ONL voor Ondernemers, een geldtransporteur
en Stichting Renaissance Instituut noemen algemene problemen bij de uitvoering van
de Wwft. Zo is er de constatering dat minder contantgeldgebruik tot lagere Wwft-kosten
leidt, de vraag om praktische en uitvoerbare regelgeving ten aanzien van de Wwft en
de vraag wie verantwoordelijk is voor cliëntonderzoek en transactiemonitoring binnen
de chartale basisinfrastructuur. Door sommige partijen wordt gesuggereerd om het recht
op een zakelijke betaalrekening in het wetsvoorstel op te nemen, alsook een verbod
op het opheffen van een betaalrekening vanwege de Wwft.

Een aantal partijen maakt een opmerking bij artikel 3:267l, vierde lid, Wft. Zij vragen
om verduidelijking van de verhouding tussen de dienstverleningsplicht en de Wwft,
bijvoorbeeld door het opnemen van situaties waarin de chartale dienstverlening kan
worden beperkt. Enkele partijen vragen om op te nemen dat de dienstverlening niet
kan worden geweigerd.

De ervaren moeilijkheden bij de uitvoering van de Wwft in het algemeen worden in een
breder kader geadresseerd. Uit verschillende onderzoeken blijkt dat de aanpak van
witwassen in Nederland een positieve ontwikkeling heeft doorgemaakt en dat de basis
goed op orde is. Wel ziet de regering mede naar aanleiding van die onderzoeken op
een aantal terreinen mogelijkheden voor verbetering, ook om te voorkomen dat de aanpak
tot ongewenste effecten leidt voor poortwachters en hun klanten. In de beleidsagenda
aanpak witwassen, die het vorige kabinet in september 2022 naar de Tweede Kamer stuurde,
wordt ingegaan op de prioriteiten en vervolgacties die nodig zijn om die verbeteringen
te realiseren.92 Zo is er een traject ingezet om in overleg met banken te kijken hoe de risicogebaseerde
aanpak kan worden versterkt en wat de belemmeringen zijn die hierbij worden ervaren.93

Eén van de prioriteiten uit de beleidsagenda aanpak witwassen is het borgen van de
toegang van het betalingsverkeer. Het gaat hierbij specifiek om het openen en behouden
van betaalrekeningen. Banken zijn, naar aanleiding van signalen over belemmeringen,
met verschillende sectoren in gesprek gegaan om meer kennis te vergaren over de mogelijke
witwasrisico’s van die sectoren. Met die kennis kunnen banken de individuele risicobeoordeling
die de Wwft van hen vergt beter uitvoeren. Een aantal van deze gesprekken is inmiddels
afgerond en heeft geleid tot sectorstandaarden. Mogelijk zijn niet alle groepen geholpen
met het voltooien van de vervolgacties om verbeteringen te realiseren. Voor deze groep
is een vangnet wenselijk, bijvoorbeeld in de vorm van toegang tot een basisbetaalrekening
voor zakelijke klanten. De Tweede Kamer wordt rond de zomer van 2024 geïnformeerd
over de uitwerking van de verschillende opties daarvoor.94

Er is niet voor gekozen om de toepassing van de Wwft in dit wetsvoorstel te veranderen,
nader in te vullen of te beperken. De hierboven beschreven maatregelen worden vooralsnog
voldoende geacht om de ongewenste effecten voor betalers en banken te beperken.

Naar aanleiding van een vraag over de Wwft-verantwoordelijkheid voor de chartale basisinfrastructuur
is paragraaf 4.1 van de memorie van toelichting aangevuld.

Acceptatieplicht contant geld

Stichting Donateursbelangen en meerdere particulieren pleiten voor een acceptatieplicht
voor contant geld, en sommige particulieren zijn van mening dat een acceptatieplicht
noodzakelijk is om de doelen van het wetsvoorstel te behalen. Tegelijkertijd zijn
er ook particulieren die juist niet voor een (gehele) acceptatieplicht van contant
geld zijn. Ook de Raad Nederlandse Detailhandel gaat op een mogelijke acceptatieplicht
in. Hoewel een acceptatieplicht voor de meeste toonbankinstellingen geen grote verandering
zou betekenen, omdat 96% van hen op dit moment contant geld accepteert, zou een acceptatieplicht
een inbreuk zijn op de contractvrijheid en zou aan een aantal randvoorwaarden voldaan
moeten worden. Zo wordt voorgesteld dat de kosten voor ondernemers voor de chartale
dienstverlening gemaximeerd moeten worden en zouden er duidelijke en ruime uitzonderingen
op een acceptatieplicht geformuleerd moeten worden, bijvoorbeeld vanwege de veiligheidsrisico’s
van contant geld.

De Europese Commissie heeft eind juni 2023 een voorstel gepubliceerd voor een verordening
inzake contant geld als wettig betaalmiddel.95 In het BNC-fiche is aangegeven dat Nederland voorstander is van een acceptatieplicht,
mits die proportioneel en uitvoerbaar is voor toonbankstellingen.96 Onderdeel van het Europese voorstel is een acceptatieplicht voor contant geld. Om
interferentie te voorkomen is ervoor gekozen de onderhandelingen over dit voorstel
af te wachten en in onderhavig wetsvoorstel geen maatregelen over de acceptatie van
contant geld op te nemen. Ook heeft de Tweede Kamer inmiddels een nationale acceptatieplicht
voor contant geld opgenomen in het voorstel voor de Wet plan van aanpak witwassen.97 Het wetsvoorstel is op dit moment aanhangig bij de Eerste Kamer.

Overig

Tot slot zijn er reacties binnengekomen die niet onder een van de voorgaande thema’s
vallen. Deze reacties komen hierna aan de orde.

Zo geeft een betaalkaartaanbieder aan dat de onderhoudskosten van geldautomaten verlaagd
kunnen worden door contactloze/NFC-transacties bij geldautomaten verder te bevorderen.
Het staat geldautomaatexploitanten vrij om dit te doen, er wordt op dit moment geen
aanleiding gezien om dit in wet- en regelgeving op te nemen. Ook geeft deze partij
aan dat zij kan bijdragen aan de distributie van contant geld via winkeliers om zo
de druk op het geldautomatennetwerk te verlichten. Deze opmerkingen hebben niet geleid
tot het aanbrengen van wijzigingen in het wetsvoorstel of de memorie van toelichting.

Stichting Collecteplan geeft in haar reactie aan dat goede doelen problemen ervaren
met het storten van contant geld en dat de afspraken uit het Convenant, waarin staat
dat goede doelen «eenvoudig en tegen redelijke tarieven» contant geld moeten kunnen
storten, niet worden nageleefd. Naar aanleiding van deze reactie zal de Minister van
Financiën in overleg treden met de goede doelensector en de banken om een duurzame
oplossing te vinden.

De Raad Nederlandse Detailhandel merkt op dat niet alleen gekeken moet worden naar
de kosten van de chartale infrastructuur die neerkomen bij toonbankinstellingen maar
ook naar de individuele kosten die zij maken. Dan gaat het bijvoorbeeld om kosten
voor geldtransport, beveiliging en additionele mankracht. Paragraaf 6.3 van deze toelichting
brengt de regeldrukkosten in beeld. De kosten waarop in de consultatiereactie wordt
gedoeld, zijn daarin niet meegenomen omdat die kosten (kunnen) samenhangen met een
mogelijke acceptatieplicht, en geen gevolg zijn van dit wetsvoorstel.

Ook ziet de Raad Nederlandse Detailhandel graag in het wetsvoorstel of de toelichting
vastgelegd dat er van mensen in een kwetsbare positie wordt verwacht dat zij meebewegen
naar digitale, maatschappelijk efficiëntere en veiligere hulp- en betaalmiddelen.
In reactie wordt opgemerkt dat het belangrijk is dat iedereen kan meedoen in het betalingsverkeer
en dat er voldoende voorzieningen zijn om iedereen te kunnen laten meedoen. Het wetsvoorstel
beoogt aan die doelstelling bij te dragen. De gedane suggestie past daar niet in.

Een chartale dienstverlener en een geldtransporteur plaatsen vraagtekens bij de in
beeld gebrachte regeldrukkosten. Bij nader inzien is gebleken dat de geconsulteerde
toelichting geen volledig beeld gaf van de omvang van de regeldruk als gevolg van
het wetsvoorstel. De regeldrukkosten zijn, ook naar aanleiding van het advies van
de ATR, aangevuld (zie paragraaf 6.3).

Enkele partijen pleiten voor het (periodieke) evalueren van nut, noodzaak en proportionaliteit
van de wetgeving om, afhankelijk van de uitkomst, over te gaan tot herijking van de
normen. In paragraaf 8 is aangegeven dat de effecten van het wetsvoorstel gemonitord
worden via het MOB. Mocht daartoe aanleiding zijn, dan kan de Minister van Financiën
aanpassingen in de wet- en regelgeving initiëren.

Tot slot geeft een particulier in overweging om de verplichtingen op grond van dit
wetsvoorstel neer te leggen bij een op te richten depositobank. Hiermee zou onder
andere de afhankelijkheid van commerciële banken worden verkleind. Aangezien het oprichten
van een depositobank buiten de reikwijdte van het voorliggende wetsvoorstel valt,
is ervoor gekozen om deze opmerking verder buiten beschouwing te laten.

9.3 Advies ECB

De Europese Centrale Bank (ECB) is geraadpleegd over het ontwerp van dit wetsvoorstel.98 Uit het advies komt het volgende naar voren.99

De ECB geeft aan de hoofddoelstellingen van het wetsvoorstel te verwelkomen. De beschikbaarheid
en toegankelijkheid van contant geld en de terugvalfunctie bij verstoringen dragen
bij aan het vertrouwen in het financiële stelsel, hetgeen van belang is voor de goede
werking van monetair beleid. De ECB noemt het ook van belang dat lidstaten passende
maatregelen nemen om te verzekeren dat banken adequate toegang tot contant gelddiensten
verlenen. Die toegang is nodig om de status van wettig betaalmiddel van contant geld
te behouden. Verder doet de rol die het wetsvoorstel aan DNB toekent, geen vragen
rijzen over de verenigbaarheid met het verbod op monetaire financiering en de onafhankelijkheid
van de centrale bank. Ten slotte lijkt volgens de ECB het wetsvoorstel in overeenstemming
te zijn met het voorstel dat de Commissie in juni 2023 deed voor een verordening inzake
eurobankbiljetten en -munten als wettig betaalmiddel, waarin lidstaten worden verplicht
voldoende en effectieve toegang tot contant geld op hun grondgebied te verzekeren.

§ 10. Invoering

Dit wetsvoorstel treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.
Dat tijdstip wordt bepaald in lijn met het kabinetsbeleid inzake vaste verandermomenten
en de minimuminvoeringstermijn.

De meeste bepalingen uit dit wetsvoorstel vereisen geen wijziging van de feitelijke
situatie, waardoor overgangsrecht niet noodzakelijk is. Dat is slechts anders voor
de verplichting voor kleinere banken om ook het onverpakt storten van biljetten (via
recyclers) als dienst aan te bieden. Om deze diensten aan te bieden, zullen banken zich bij
de chartale basisinfrastructuur aansluiten. Om die aansluiting te realiseren geldt
een overgangstermijn van twaalf maanden na inwerkingtreding van de relevante bepalingen.

ARTIKELSGEWIJS

ARTIKEL I (Wft)

A (artikel 1:25)

Dit onderdeel strekt tot aanpassing van een verwijzing. De bepalingen over geldtransport
worden neergelegd in een nieuw hoofdstuk in de Bankwet 1998. Dat hoofdstuk wordt ingevoegd
na hoofdstuk IIB. In verband hiermee vindt vernummering plaats van hoofdstuk IIC tot
hoofdstuk IID en van artikel 9h tot artikel 9r. In artikel 1:25, derde lid, Wft wordt
naar artikel 9h van de Bankwet 1998 verwezen. Met dit onderdeel wordt dat gewijzigd
naar artikel 9r.

B (artikel 3:4)

Het begrip «bank» uit artikel 1:1 van de Wft omvat zowel kredietinstellingen (als
bedoeld in de verordening kapitaalvereisten) als «vrijwillige banken», oftewel partijen
die op basis van artikel 3:4 Wft onder vrijwillig toezicht staan. Omdat deze partijen
geen rol spelen in het chartaal betalingsverkeer, worden zij uitgesloten van de toepassing
van de afdeling over de chartale basisinfrastructuur.

C (afdeling 3.5.11)

Artikel 3:267k: chartale basisinfrastructuur

Onderhavig artikel bevat bepalingen over de chartale basisinfrastructuur. Het eerste
lid bepaalt dat de chartale basisinfrastructuur wordt verzorgd en onderhouden door
de banken met meer dan drie miljoen rekeninghouders die in Nederland woonachtig of
gevestigd zijn. De vraag of een betaalrekeninghouder in Nederland woonachtig of gevestigd
is, moet worden beantwoord aan de hand van de adresgegevens van de particuliere of
zakelijke betaalrekeninghouder.

De verantwoordelijkheid voor de instandhouding van een chartale basisinfrastructuur
rust in de eerste plaats op de desbetreffende individuele banken. Elke bank waarop
de verplichting ziet, moet ervoor zorgen dat de chartale basisinfrastructuur wordt
aangeboden en dat die voldoet aan de eisen die op de verschillende niveaus van regelgeving
worden gesteld. Tegelijkertijd veronderstelt het artikel één chartale basisinfrastructuur,
die door de normadressaten gezamenlijk wordt onderhouden. Dat volgt uit de tweede
volzin van het eerste lid. Dit zorgt voor een zo efficiënt mogelijke chartale keten
en sluit aan bij de bestaande samenwerking tussen de grootste banken.

Het tweede lid bepaalt dat de chartale basisinfrastructuur bestaat uit voorzieningen
voor het opnemen en storten van chartale euro’s, zowel bankbiljetten als munten.

Het derde lid bepaalt dat de chartale basisinfrastructuur is opengesteld. De chartale
basisinfrastructuur moet, met andere woorden, toegankelijk zijn voor andere banken.
Deze toegang moet worden verleend tegen eerlijke, redelijke en niet-discriminerende
voorwaarden. Dit voorkomt dat de machtspositie van de exploitant(en) van de chartale
basisinfrastructuur ertoe leidt dat zij hoge prijzen of onredelijke voorwaarden stellen
aan de toegang tot die infrastructuur.

Uit kracht van de delegatiegrondslag in het vierde lid zullen bij algemene maatregel
van bestuur nadere regels worden gesteld over de chartale basisinfrastructuur. Ten
eerste worden de soorten voorzieningen nader ingevuld. Op dit moment wordt voorzien
dat de voorzieningen bestaan uit geldautomaten voor het opnemen en storten van euromunten
en eurobankbiljetten, waarbij het storten van bankbiljetten uiteenvalt in verpakt
storten (via sealbag-automaten) en onverpakt storten (via recyclers). Door de voorzieningen en de daaraan te stellen eisen op besluitniveau uit te werken
is het wetsvoorstel in belangrijke mate techniekneutraal.100 Ontwikkelingen in de dienstverlening of technologie vergen alleen aanpassing van
het besluit (zie ook paragraaf 7 van het algemeen deel van deze toelichting).

Het vierde lid biedt voorts een grondslag om eisen te stellen aan deze voorzieningen.
Die eisen kunnen per soort voorziening verschillen. Het criterium «landelijk dekkend»
zal nader worden ingevuld met bereikbaarheidsnormen op advies van DNB. Daarbij wordt
de huidige vijfkilometernorm voor het opnemen van bankbiljetten betrokken. Ook kunnen
eisen worden gesteld aan het aantal automaten.

Het criterium «adequaat» kan worden ingevuld met verschillende soorten eisen ten dienste
van de hoofddoelen van dit wetsvoorstel: een inclusief en storingsbestendig betalingsverkeer.
Te denken valt aan de technische functionaliteit van de voorzieningen, hun plaatsing
en uiterlijk, de openingstijden van de voorzieningen, en de tijd dat de voorzieningen
daadwerkelijk beschikbaar zijn voor transacties van eindgebruikers (beschikbaarheid).
De huidige stand van de dienstverlening en de eisen uit het Convenant contant geld
zullen als uitgangspunt dienen, waarbij eventuele aanvullende eisen kunnen worden
gesteld vanuit het belang van een inclusief en storingsbestendig betalingsverkeer.
Er worden geen aanvullende eisen gesteld aan de toegankelijkheid van de voorzieningen
voor personen met een handicap, voor zover die onder de reikwijdte van de Toegankelijkheidsrichtlijn
vallen.

Artikelen 3:267l en 3:267m: dienstverlening

Artikel 3:267l regelt de chartale dienstverlening tussen bank en haar klanten. Banken
worden verplicht om hun in Nederland gevestigde houders van betaalrekeningen in staat
te stellen om de chartale basisinfrastructuur te gebruiken. Particuliere en zakelijke
klanten met een Nederlands adres moeten dus contant geld kunnen opnemen en storten
als basaal onderdeel van hun betaalrekeningpakket.

In de formulering in staat stellen ligt besloten dat een bank die toegang niet afhankelijk maakt van onredelijke eisen,
voorwaarden of procedures. Tegelijkertijd blijft er ruimte om in het maatschappelijk
belang bepaalde voorwaarden of beperkingen in te stellen. Te denken valt aan (dag-)limieten
voor opnames om klanten te beschermen tegen misbruik en fraude.

De dienstenaanbodverplichting is getrapt opgebouwd. Voor banken met minder dan 50.000
betaalrekeninghouders in Nederland geldt geen verplicht dienstenaanbod. Voor banken
met meer dan 50.000 betaalrekeninghouders in Nederland wordt het verplicht om toegang
te bieden tot biljetopnames op de chartale basisinfrastructuur (derde lid). Voor banken
met meer dan 500.000 betaalrekeninghouders in Nederland komt daar ook het onverpakt
storten (via recyclers) bij (tweede lid). Grote banken, die op grond van de voorgestelde verplichting daartoe
zorgdragen voor de chartale basisinfrastructuur, moeten ervoor zorgen dat hun klanten
van alle voorzieningen gebruik kunnen maken (eerste lid). Daaronder vallen ook diensten
voor verpakt storten (via sealbag-automaten) en het opnemen en storten van euromunten. Voor een nadere toelichting
wordt verwezen naar paragraaf 4.1 van het algemeen deel.

Uit de bewoordingen van het artikel volgt verder dat de verplichting tot het aanbieden
van chartale basisdiensten op grond van het eerste en tweede lid zich niet uitstrekt
tot betaalrekeninghouders die buiten Nederland wonen of gevestigd zijn. Dit om de
toegang tot de Nederlandse markt niet onnodig te bemoeilijken.

Het vierde lid bepaalt dat de dienstverleningsplicht de verplichtingen van de Wwft
onverlet laat. Een bank kan bijvoorbeeld beperkingen opleggen aan de chartale dienstverlening
aan een individuele cliënt, als tijdens het cliëntonderzoek reële risico’s aan het
licht komen die een dergelijke beperking rechtvaardigen. Verder wordt verwezen naar
paragraaf 4.1 van het algemeen deel.

Het eerste lid van artikel 3:267m bevat een grondslag om bij algemene maatregel van
bestuur regels te stellen over de tarieven voor het gebruik van de chartale basisinfrastructuur
die een bank aan haar klanten in rekening brengt. Daarmee kunnen bijvoorbeeld maxima
worden gesteld aan de tarieven per transactie. Het is ook mogelijk om het tarief per
transactie op nul vast te stellen. Hierdoor worden de kosten van het gebruik van contant
geld niet naar rato van het gebruik doorberekend, zodat een te hoge «prijs» van contant
geld het gebruik niet ontmoedigt. De grondslag biedt ook ruimte om regels te stellen
over indirecte vergoedingen voor het gebruik van de chartale basisinfrastructuur.
Te denken valt aan een «korting» achteraf op betaalpakketten voor personen die geen
contant geld gebruiken. Ook dergelijke regelingen kunnen het gebruik van contant geld
ontmoedigen en zijn daarom onwenselijk.

Het tweede lid van artikel 3:267m biedt de mogelijkheid om regels te stellen over
de voorwaarden die een bank kan stellen aan het gebruik van de chartale basisinfrastructuur.
De regels kunnen bepalen welke voorwaarden wel of juist niet toegelaten zijn. Het
is bijvoorbeeld denkbaar dat in dat besluit geregeld wordt dat banken redelijke voorwaarden
of tarieven kunnen stellen bij excessief gebruik van de chartale basisinfrastructuur.

De regulering van tarieven en voorwaarden geldt niet alleen voor de verplichte dienstverlening
op grond van artikel 3:267l, maar ook voor banken die hun klanten zonder wettelijke
verplichting toegang bieden tot bepaalde diensten op de chartale basisinfrastructuur.
Wel wordt in het derde lid een uitzondering gemaakt voor banken met minder dan 50.000
betaalrekeninghouders in Nederland. Daarmee wordt voorkomen dat kleine of buitenlandse
banken al bij beperkt (gast)gebruik van de chartale basisinfrastructuur hun tarieven
en voorwaarden moeten aanpassen.

Artikel 3:267n: kennisgeving

Deze bepaling verplicht banken om DNB jaarlijks vóór 1 maart in te lichten over haar
aantal betaalrekeninghouders in Nederland aan het slot van het voorafgaande kalenderjaar.
Zo kan DNB nagaan welke banken nu of in de toekomst onder de verplichtingen uit deze
afdeling (kunnen gaan) vallen.

De kennisgevingsplicht geldt alleen voor banken met meer dan vierhonderdduizend betaalrekeninghouders
in Nederland. Hiermee worden kleinere Nederlandse banken en veel banken uit andere
landen binnen de EER van de kennisgevingsplicht uitgezonderd. Dit beperkt de administratieve
lasten.

Artikel 3:267o: periodieke informatieverstrekking

Dit artikel verplicht banken om periodiek informatie te verstrekken over de naleving
van de regels over de chartale basisinfrastructuur aan DNB. Bij of krachtens amvb
worden nadere regels gesteld. Te denken valt aan maandelijkse gegevensverstrekking
over de stand van de chartale basisinfrastructuur (aantal automaten, functionaliteiten,
bereikbaarheid, beschikbaarheid, etc.) of jaarlijkse verstrekking van de tarieven
die gelden voor chartale dienstverlening. De basis voor de invulling bij amvb wordt
gevormd door de bepalingen over informatieverstrekking in het Convenant contant geld.101

Banken die samenwerken om de chartale basisinfrastructuur aan te bieden, mogen de
gegevens over de chartale basisinfrastructuur gezamenlijk aanleveren. Hiermee wordt
voorkomen dat elke betrokken bank afzonderlijk dezelfde gegevens moet aanleveren.

Artikel 3:267p: vrijstelling

Artikel 3:267p biedt de mogelijkheid om bij ministeriële regeling vrijstelling te
verlenen van de infrastructuur- of dienstverleningsverplichtingen. Te denken valt
aan partijen die zich niet richten op het particuliere of zakelijke toonbankbetalingsverkeer
in Nederland. De vrijstelling kan gepaard gaan met regels voor de vrijgestelde ondernemingen.

D (bijlagen bij artikelen 1:79 en 1:80)

De artikelen 3:267k tot en met 3:267p worden toegevoegd aan de bijlagen bij artikel
1:79 en 1:80 Wft. Daarmee kan DNB bij overtreding van deze artikelen, of regels uit
de bepalingen die daarop gebaseerd zijn, een last onder dwangsom of bestuurlijke boete
opleggen. De boetecategorie wordt, conform Wft-systematiek, vastgelegd in het Besluit
bestuurlijke boetes financiële sector.

ARTIKEL II (Bankwet 1998)

A (artikel 1)

In artikel 1, eerste lid, wordt «geldtransportonderneming» toegevoegd aan de opsomming
van definities. Volgens de definitie gaat het om een onderneming die in de uitoefening
van beroep of bedrijf transport van eurobankbiljetten of euromunten uitvoert en die
beschikt over een vergunning op grond van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties
en recherchebureaus (Wpbr) of een vergunning op grond van de verordening grensoverschrijdend
geldtransport.

Ingevolge de Wpbr is het verboden om zonder vergunning van de Minister van Justitie
en Veiligheid door de instandhouding van een beveiligingsorganisatie beveiligingswerkzaamheden
te verrichten (artikel 2, eerste lid). Een vergunning voor een beveiligingsorganistie
kan worden verleend voor verschillende categorieën, waaronder «een particulier geld-
en waardetransportbedrijf, zijnde een onderneming die in de uitoefening van beroep
of bedrijf ten behoeve van derden geld en grote waarden met e Op dit moment is dat
niet aan de orde. en beperkt volume vervoert» (artikel 3, onderdeel c). De definitie
van geldtransportonderneming maakt duidelijk dat het in het kader van de Bankwet 1998
gaat om een onderneming die voor die categorie een vergunning is verleend.

In artikel 2, vierde lid, Wpbr wordt met een vergunning uit het eerste lid (zie hiervoor)
gelijkgesteld «een vergunning afgegeven in een andere lidstaat van de Europese Unie
dan wel een staat, niet zijnde een lidstaat van de Europese Unie, die partij is bij
een daartoe strekkend of mede daartoe strekkend Verdrag dat Nederland bindt, en die
een beroepsniveau waarborgt dat ten minste gelijkwaardig is aan het niveau dat met
de nationale vergunning wordt nagestreefd».Er wordt met andere woorden geen onderscheid
gemaakt naar plaats van vestiging. Artikel 2, vierde lid, noemt niet dat de gelijkstelling
enkel voor de toepassing van de Wpbr is, en daarmee omvat de verwijzing in de definitie
naar een vergunning op grond van artikel 2, eerste lid, Wpbr ook een daarmee gelijkgestelde
vergunning zoals bedoeld in artikel 2, vierde lid, Wpbr.

Op grond van de verordening grensoverschrijdend geldtransport moet een onderneming
die grensoverschrijdend transport van eurobankbiljetten en euromunten over de weg
wil uitvoeren, een vergunning voor dit transport aanvragen bij de vergunningverlenende
autoriteit in haar lidstaat van herkomst (artikel 4, eerste lid).102 In Nederland is op grond van artikel 2, tweede lid, Wpbr de Minister van Justitie
en Veiligheid de vergunningverlenende autoriteit. Voor de toepassing van dit wetsvoorstel
wordt ook hier geen onderscheid gemaakt naar plaats van vestiging. Anders gezegd,
het is niet relevant waar de vergunning die op grond van de verordening verplicht
is, is verleend.

B (artikel 9c)

Artikel 9c, derde lid, bepaalt de boetehoogte bij overtreding van hoofdstuk IIA, de
verordening valsemunterij en het nieuwe hoofdstuk IIC. Het bestaande boetemaximum
van € 50.000 wordt verhoogd naar de vijfde categorie uit het Wetboek van Strafrecht
(per 1 januari 2024: € 103.000). Hiermee wordt aansluiting gezocht bij het strafrechtelijke
handhavingsinstrumentarium, conform het kabinetsbeleid ter zake. Het bedrag van de
vijfde categorie biedt de mogelijkheid om de potentieel ernstige gevolgen van overtreding
van de regels voor geldtransportondernemingen, zoals het niet hebben van een afwikkelingsplan,
adequaat te bestraffen. De boetehoogte bij overtredingen van hoofdstuk IIC zal bij
algemene maatregel van bestuur worden vastgelegd. Wijziging van de boetehoogte voor
hoofdstuk IIA of de verordening valsemunterij is niet voorzien.

C (hoofdstuk IIC)

Artikel 9h: monitoring continuïteit geldtransport

Met onderhavig artikel wordt aan DNB de werkzaamheid opgedragen van het monitoren
van de continuïteit van de dienstverlening bij het transport van eurobankbiljetten
of euromunten. Uit de formulering komt naar voren dat het monitoren is gericht op
de continuïteit van de dienstverlening als zodanig, en niet (op detailniveau) op de
uitvoering van werkzaamheden door individuele ondernemingen.

De monitoringswerkzaamheid is een operationalisering van de taak die aan DNB is opgedragen
om de goede werking van het (chartale) betalingsverkeer te bevorderen, genoemd in
artikel 3, eerste lid, onderdeel e, en artikel 4, eerste lid, onderdeel b. Het gaat
hierbij om een werkzaamheid die in de praktijk al door DNB wordt verricht, niet om
een nieuwe werkzaamheid, die door de publiekrechtelijke verankering ervan geëxpliciteerd
wordt. Met de verplichtingen die in het nieuwe hoofdstuk IIC aan door DNB aangewezen
geldtransportondernemingen worden opgelegd, moeten in het kader van deze werkzaamheid
worden gezien. Hiermee kan DNB zich een beeld vormen van continuïteitsrisico’s binnen
het geldtransport en (voor zover vervoerders ook telcentrales hebben) de geldverwerking,
en daarmee van mogelijke risico’s op verstoring van de chartale keten.

Artikel 9i: kennisgeving aantal bediende unieke locaties

Om de geldtransportondernemingen te kunnen aanwijzen die de drempel zoals bedoeld
in artikel 9j, eerste lid, behalen, moet DNB beschikken over informatie over het aantal
locaties waar geldtransportondernemingen, elk afzonderlijk en tezamen, geld leveren
en ophalen. Artikel 9i, eerste lid, legt daarom aan (alle) geldtransportondernemingen
de verplichting op om jaarlijks voor 1 maart kennis te geven aan DNB van het aantal
unieke locaties in Nederland die zij in het daaraan voorafgaande kalenderjaar hebben
bediend.

Bij het begrip «unieke locatie» valt te denken aan een bancaire geldautomaat of een
IAD, maar ook een toonbankinstelling die een contract met een geldtransportonderneming
heeft voor het bezorgen van wisselgeldbestellingen, een afstortoplossing of het ophalen
van contante omzet. Het is aan DNB om dit begrip eventueel nader te verduidelijken
bij beleidsregel.

Het tweede lid bevat een delegatiegrondslag: bij algemene maatregel van bestuur kan
worden bepaald dat de kennisgeving van het aantal bediende unieke locaties een uitsplitsing
naar regio of sector bevat, waarbij die maatregel dan ook zal bepalen om welke regio’s
of sectoren het gaat. Bij een eventuele uitsplitsing naar sector wordt met name gedacht
aan de retailketen versus de bancaire keten. Deze grondslag is gegeven met het oog
op de aanwijzing in verband met het behalen van een regionale of sectorale drempel,
die bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald (zie artikel 9j).

Artikel 9j: aanwijzen bij behalen drempel

Onderhavig artikel bepaalt dat DNB de geldtransportondernemingen aanwijst die ofwel
de landelijke drempel behalen van 30% van het totaal aantal unieke locaties in Nederland
waar geldtransportondernemingen contant geld bezorgen of ophalen (eerste lid, onderdeel
a), ofwel een regionale of sectorale drempel (eerste lid, onderdeel b), die bij algemene
maatregel van bestuur kan worden bepaald, als dat nodig is voor de continuïteit van
de dienstverlening bij het geldtransport in de betreffende regio of sector (tweede
lid). DNB baseert zich bij het aanwijzen, dat zij jaarlijks voor 1 april doet, op
het aantal unieke locaties die een geldtransportonderneming in het kalenderjaar ervoor
heeft bediend. DNB beschikt over die informatie door de kennisgevingsverplichting
op grond van artikel 9i.

De keuze om de landelijke drempel te leggen bij 30% is gebaseerd op de verwachte impact
die (tijdelijke) onderbreking van de dienstverlening door een substantiële speler
zal hebben. De verstoring van de chartale keten zal minder groot zijn als het gaat
om kleine(re) spelers, en bij permanente uitval van een kleine(re) speler zal de dienstverlening
met minder problemen kunnen worden opgebouwd of geabsorbeerd door andere spelers.
Op dit moment is er één geldtransportonderneming die de landelijke drempel van 30%
behaalt, Brink’s heeft een marktaandeel van 90 tot 95%. Het is evenwel niet uitgesloten
dat dit kan veranderen, waarbij (weer) meerdere grote(re) spelers actief zijn. Het
voorgestelde percentage houdt dus rekening met toekomstige ontwikkelingen die nu niet
voorzien zijn. Dat geldt ook voor de regionale of sectorale drempel die bij algemene
maatregel van bestuur kan worden bepaald als dat nodig is voor de continuïteit van
de dienstverlening in de betreffende regio of sector.

Op aangewezen geldtransportondernemingen zijn de verplichtingen op grond van de artikelen
9k tot en met 9n van toepassing gedurende het jaar dat volgt op het jaar waarin de
aanwijzing is gedaan, met dien verstande dat de verplichting op grond van artikel
9n al geldt vanaf de start van de tweede maand volgend op de maand waarin de aanwijzing
is gedaan. Dat volgt uit het derde lid. Om te voldoen aan de verplichtingen om periodiek
aan DNB te rapporteren (artikel 9k) of om een afwikkelingsplan op te stellen (artikel
9i), zal een geldtransportonderneming die in het jaar ervoor niet aangewezen was,
voorbereidende maatregelen moeten treffen, helemaal als de drempel voor de eerste
keer wordt behaald. Die onderneming heeft daarvoor acht maanden de tijd (vanaf 1 april
tot de start van het volgende kalenderjaar). De verplichting om onverwijld schriftelijk
kennis te geven aan DNB van een voornemen tot een wijziging met een substantiële impact
(artikel 9l) vraagt in mindere mate om voorbereidende maatregelen. Wel wordt hiermee
in de (processen van) bedrijfsvoering bij de onderneming ingegrepen. Om die reden
wordt dezelfde ingangstermijn aangehouden. De verplichting om onverwijld mededeling
aan DNB te doen van dreigende discontinuïteit van de dienstverlening (artikel 9n)
gaat al eerder gelden. Dit vraagt nauwelijks om voorbereidende handelingen, de verplichting
grijpt ook nauwelijks in de (processen van) bedrijfsvoering in, terwijl het van groot
belang is dat DNB snel van dergelijke ontwikkelingen op de hoogte is. Met de keuze
voor de eerste dag van de tweede maand volgend op die waarin de aanwijzing is gedaan,
wordt voldoende tijd gelaten tussen de bekendmaking van de aanwijzing aan de onderneming
en het ingaan van deze verplichting voor die onderneming.

Artikel 9k: periodieke rapportage

Het eerste lid verplicht een aangewezen geldtransportonderneming om tweemaal per jaar
te rapporteren aan DNB. Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald wat de precieze
rapportagemomenten zijn. De rapportages moeten DNB inzicht geven in de actuele stand
van zaken en ontwikkelingen en in de prognoses die de organisatie of de bedrijfsvoering
aangaan en die relevant zijn voor een regelmatige, continue en volledige uitvoering
van de werkzaamheden waartoe de onderneming zich heeft verbonden. Daarbij kan worden
gedacht aan informatie over de bedrijfsstructuur, financiële gezondheid en winstgevendheid
van de onderneming. Het tweede lid bevat een grondslag om nadere regels over de inhoud
van de rapportages te kunnen stellen.

Artikel 9l: voornemen tot substantiële wijziging

Op grond van het eerste lid moet een aangewezen geldtransportonderneming DNB direct
op de hoogte brengen van voorgenomen wijzigingen die een substantiële impact hebben
op de uitvoering van de werkzaamheden waartoe de onderneming zich heeft verbonden.
Het vierde lid bevat een grondslag om nadere regels te kunnen stellen over de gevallen
waarin de kennisgeving moet worden gedaan. Hierbij zou bijvoorbeeld kunnen gedacht
aan een bepaalde reductie van het personeel (aantal fte’s) of het aantal voertuigen,
maar ook aan herstructuringsplannen, plannen om bedrijfsonderdelen te verkopen of
plannen om de dienstverlening in Nederland geheel of gedeeltelijk te staken.

Ingevolge het eerste lid moet de onderneming bij de kennisgeving aangeven wanneer
zij het voornemen wil uitvoeren. De onderneming wacht met de uitvoering van het voornemen,
en DNB krijgt 8 weken om te bepalen wat de verwachte impact is op de continuïteit
van de dienstverlening bij het geldtransport.

Als de impact op de continuïteit naar oordeel van DNB te groot is om de wijziging
op korte termijn door te voeren, dan kan zij de onderneming een wachttermijn opleggen
tot maximaal 26 weken na de ontvangst van de kennisgeving (tweede lid). Zo’n opgelegde
temporisering zou bijvoorbeeld aan de orde kunnen zijn als een onderneming voornemens
is haar dienstverlening in Nederland te beëindigen. In een dergelijke situatie is
het van belang dat er tijd is om een oplossing te vinden en in te regelen, zoals een
andere of nieuwe geldvervoerder die de dienstverlening absorbeert of opbouwt, om het
risico op ernstige verstoring van de chartale keten tegen te gaan. Indien DNB laat
weten van de uitoefening van haar bevoegdheid af te zien, kan de onderneming overgaan
tot uitvoering van het voornemen.

Indien DNB niet binnen 8 weken laat weten haar bevoegdheid in te zetten, vervalt de
bevoegdheid (tweede lid, tweede zin) en kan de onderneming eveneens overgaan tot uitvoering
van het voornemen (derde lid, onderdeel b).

Tegen een besluit van DNB om de uitvoering van een voornemen verder uit te stellen
(bedoeld in het derde lid) en een besluit om de uitstelbevoegdheid niet in te zetten
(bedoeld in het tweede lid, onderdeel a) staat bezwaar en (hoger) beroep open.

Artikel 9m: afwikkelingsplan

Een aangewezen geldtransportonderneming moet op grond van artikel 9m, eerste lid,
beschikken over een afwikkelingsplan om tijdig te kunnen anticiperen op eventuele
beëindiging of overdracht van de werkzaamheden waartoe de onderneming zich heeft verbonden.
Zij verstrekt een afschrift van dat plan aan DNB. Hiermee wordt beoogd om de ontwrichtende
effecten van een eventueel faillissement van de onderneming te verminderen. Hierdoor
beschikt DNB of een andere derde, zoals een curator, bij een (dreigend) faillissement
over waardevolle informatie, hetgeen kan voorkomen dat de afwikkeling kostbare vertraging
oploopt.Ook kan een afwikkelingsplan de kansen op voortzetting of doorstart van de
onderneming verbeteren.

Op grond van het derde lid kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur
nadere regels worden gesteld over de inhoud van het afwikkelingsplan. Hierbij kan
gedacht worden aan de elementen die tenminste in het plan moeten terugkeren. Voorbeelden
van dergelijke elementen kunnen zijn mogelijke afwikkelingsscenario’s, de inrichting
van het besluitvormingsproces tot afwikkeling, een analyse van de afwikkelbaarheid
van de onderneming, en een risicoanalyse van het afwikkelingsproces, zoals mogelijke
risico’s ten aanzien van de continuïteit van de dienstverlening en de bedrijfsvoering
tijdens het afwikkelingsproces.

Het afwikkelingsplan bevat alle relevante processen, producten en projecten van de
onderneming. Om het plan te zijner tijd van betekenis te laten zijn, moet een wezenlijke
verandering in de organisatie of bedrijfsvoering van die onderneming leiden tot tussentijdse
herziening van het plan. Daartoe strekt het tweede lid. Dat lid bepaalt ook dat een
herzien plan eveneens in afschrift aan DNB verstrekt wordt. Ondernemingen die in opeenvolgende
jaren worden aangewezen, moeten telkens opnieuw aan de op hen rustende verplichtingen
voldoen. Dat betekent dat zij naast tussentijdse herziening bij wezenlijke veranderingen
ook periodiek (jaarlijks) moeten bezien of het afwikkelingsplan actualisatie behoeft.

Artikel 9n: onverwijlde mededeling bij dreigende discontinuïteit

Dit artikel schrijft voor dat een aangewezen geldtransportonderneming ogenblikkelijk
laat weten aan DNB, ingeval zij weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat de continuïteit
van haar dienstverlening in gevaar komt, bijvoorbeeld doordat faillissement dreigt
of is aangevraagd. DNB zal door de rapportageverplichting al zicht hebben op de financiële
gezondheid van de onderneming en daarmee op risico’s op mogelijke uitval. Tegelijkertijd
is niet uitgesloten dat ontwikkelingen snel gaan. Met deze mededelingsplicht wordt
voorkomen dat tijd verloren gaat en bewerkstelligd dat DNB met alle betrokken partijen,
zoals de betreffende onderneming, een (beoogd) curator, andere geldtransportondernemingen
en afnemers van de diensten, direct kan starten met het zoeken naar een oplossing
voor de situatie die is of dreigt te ontstaan.

Artikel 9o: vrijstelling

Dit artikel geeft de bevoegdheid aan de Minister om geheel of gedeeltelijk vrijstelling
te verlenen van de periodieke rapportageverplichting (artikel 9k), de verplichting
om onverwijld schriftelijk kennis te geven aan DNB van een voornemen tot een wijziging
met een substantiële impact (artikel 9l), en de verplichting om een afwikkelingsplan
te hebben en dat plan in afschrift aan DNB te verstrekken en wanneer nodig te herzien
(artikel 9m). De vrijstelling kan gepaard gaan met regels voor de vrijgestelde ondernemingen.
Er zijn vooralsnog geen situaties te bedenken die vragen om een vrijstellingsregeling,
maar dit zou in de toekomst anders kunnen worden door marktontwikkelingen die niet
voorzien zijn.

Artikel 9p: aanwijzing toezichthouders

Op grond van artikel 9p, eerste lid, worden met het toezicht op de naleving van de
verplichtingen voor geldtransportondernemingen belast de bij besluit van DNB aangewezen
personen. Artikel 9p, tweede lid, verklaart artikel 9b, tweede lid, van overeenkomstige
toepassing. Dat betekent van een besluit als bedoeld in het eerste lid mededeling
wordt gedaan door plaatsing in de Staatscourant.

Artikel 9q: handhavingsinstrumentarium

Op grond van dit artikel heeft DNB de bevoegdheid een last onder dwangsom dan wel
een bestuurlijke boete op te leggen, indien sprake is van overtreding van de artikelen
9j (kennisgeving aantal bediende unieke locaties) en 9k tot en met 9n (verplichtingen
voor aangewezen geldtransportondernemingen) zijn neergelegd, en van de medewerkingsplicht
van artikel 5:20, eerste lid, van de Awb.

Het derde lid verklaart artikel 9c, derde en vierde lid, van overeenkomstige toepassing.
Dit betekent allereerst dat de hoogte van op te leggen boetes bij algemene maatregel
van bestuur wordt vastgesteld met een maximum van het bedrag van de vijfde boetecategorie
in het strafrecht voor een afzonderlijke overtreding (artikel 9c, derde lid), en dat
wordt voorzien, in navolging van de Wft, in de schorsing van de verplichting tot betaling
van een bestuurlijke boete, indien tegen de boete bezwaar of beroep is ingesteld (artikel
9c, vierde lid).

ARTIKEL III (Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak)

Door opname van hoofdstuk IIC Bankwet 1998 in bijlage 2 van de Awb kan een geldtransportonderneming
tegen besluiten van DNB procederen bij Rechtbank Rotterdam. Vervolgens kan hoger beroep
worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Daarmee wordt
aangesloten bij de bijzondere bevoegdheidsregeling die reeds voor het financieel recht
geldt.

ARTIKEL IV (Wet bekostiging financieel toezicht 2019)

De kosten van het toezicht door DNB worden ten laste gebracht van de monetaire opbrengsten
die DNB in de uitoefening van haar centralebanktaken verkrijgt. Daarom wordt het toezicht
op de chartale basisinfrastructuur uitgezonderd van de hoofdregel dat de kosten van
financieel toezicht worden doorberekend aan de ondertoezichtstaande instellingen.
Verder wordt verwezen naar paragraaf 6 van het algemeen deel van de toelichting.

ARTIKELEN V en VI (Overgangsrecht en inwerkingtreding)

Verwezen wordt naar paragraaf 10 van het algemeen deel van de toelichting.

De Minister van Financiën,
E. Heinen