Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 11 december 2025 en het nader rapport d.d. 10 maart 2025, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 29 oktober 2024 nr. 2024002429,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 11 december 2024, nr. W05.24.00303/I, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 29 oktober 2024, no. 2024002429, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij de Afdeling advisering van
de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van de Mediawet 2008 houdende aanpassing van de rijksmediabijdrage, met memorie van
toelichting.

Voor de bekostiging van de landelijke publieke mediadiensten wordt jaarlijks een bedrag
ter beschikking gesteld aan de publieke omroep (de rijksmediabijdrage). Voor deze
bijdrage is een wettelijk minimum gesteld. De regering stelt voor dat minimum te wijzigen
om een voorgenomen bezuiniging op de publieke omroep te realiseren. Het budget dat
de publieke omroep ter beschikking heeft bestaat naast de rijksmediabijdrage nog uit
reclame-afdrachten.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat met de nu voorgestelde korting
op de rijksmediabijdrage en het handhaven van het huidige aandeel van reclame-inkomsten,
de financiële afhankelijkheid van de publieke omroep enigszins verschuift. De publieke
omroep wordt voor een stabiele bekostiging meer afhankelijk van wisselende reclame-inkomsten.
De gevolgen daarvan worden in de toelichting nog onvoldoende in beeld gebracht.

De Afdeling adviseert dit alsnog te doen. In verband daarmee is aanpassing wenselijk
van de toelichting.

1. Aanleiding en inhoud wetsvoorstel

Het kabinet is van plan om de komende jaren te bezuinigen op de publieke omroep.2 Voor het begrotingsjaar 2025 is een totaalbedrag van € 1,26 miljard beschikbaar voor
de bekostiging van de publieke omroep, waarvan € 1,10 miljard door het Rijk wordt
bekostigd en € 165 miljoen afkomstig is van reclame.3 De bekostiging door het Rijk is bedoeld om een onafhankelijk, gevarieerd en kwalitatief
hoogwaardig media-aanbod te waarborgen, dat toegankelijk blijft voor alle lagen van
de bevolking.4 Om te voldoen aan een Rijksbrede dekkingsopgave is in 2023 besloten om de rijksmediabijdrage
voor de publieke omroep per 2025 te verlagen met € 24,3 miljoen.5

Voor de voorgenomen korting op de rijksmediabijdrage is het niet voldoende om deze
in de rijksbegroting te verwerken. Dit vergt ook aanpassing van de Mediawet 2008.
In die wet is namelijk een minimale rijksmediabijdrage opgenomen. Deze bepaling is
bedoeld als waarborg voor voldoende financiële zekerheid om de continuïteit van een
(goed en gevarieerd) publieke media-aanbod te verzekeren.6 De minimale rijksmediabijdrage is in artikel 2.144 van de Mediawet 2008 gesteld op
€ 855 miljoen, maar is sindsdien jaarlijks geïndexeerd. Met indexaties en de voorgenomen
korting stelt de regering voor de minimale rijksmediabijdrage nu vast te stellen op
€ 1,04 miljard.7

2. Gevolgen verschuiving financiële afhankelijkheid

Naast de voorgenomen korting op de rijksmediabijdrage is het kabinet voornemens om
het aandeel reclame op de publieke omroep niet verder af te bouwen. Dat geeft volgens
de regering de publieke omroep ruimte om de korting op de rijksmediabijdrage te kunnen
opvangen.8 Dit vergt aanpassing van het Mediabesluit 2008. Deze wijziging is momenteel in voorhang
bij de Tweede Kamer.9 Hierin wordt het streven naar een reclamevrije landelijke publieke omroep losgelaten
en wordt het huidige percentage van acht procent reclametijd de nieuwe grens.10

Oorspronkelijk zou het aandeel reclame namelijk worden afgebouwd van tien procent
in 2021 naar vijf procent in 2026.11 De regering vond dat de publieke omroep een niet-commercieel platform moest zijn
met programmering vanuit een onafhankelijk perspectief.12 Ook zou grotere afhankelijkheid van reclame-inkomsten een grillige inkomstenbron
zijn, met budgettaire tegenvallers als gevolg. In de consultatie van het wetsvoorstel
is hier opnieuw aandacht voor gevraagd.13

De Minister heeft toegezegd om het bredere vraagstuk rondom reclame op de landelijke
publieke omroep mee te nemen in de voorgenomen grote hervorming van de landelijke
publieke omroep.14 Daarbij zal worden ingegaan op het belang van de landelijke publieke omroep, alsook
de belangen van de commerciële mediapartijen.15

Met de nu voorgestelde korting op de rijksmediabijdrage en het handhaven van het huidige
aandeel van reclame-inkomsten, vindt enige verschuiving plaats van de financiële afhankelijkheid
van de publieke omroep. Deze wordt meer afhankelijk van wisselende reclame-inkomsten,
en minder van de rijksmediabijdrage.

In de toelichting wordt onvoldoende ingegaan op de gevolgen van deze verschuiving.
Hierin wordt slechts gesteld dat de verlaging van de rijksmediabijdrage geen gevolgen
heeft voor stakeholders «omdat tegelijkertijd de ruimte om reclameopbrengsten te genereren
niet verder wordt verlaagd».16 Afhankelijk van de reclame-inkomsten kunnen de financiële gevolgen door de combinatie
van beide maatregelen inderdaad beperkt blijven. Maar de toelichting gaat onvoldoende
in op de eerdergenoemde gevolgen die juist worden veroorzaakt door de combinatie van
beide maatregelen.

De Afdeling adviseert om in de toelichting nader in te gaan op de gevolgen van de
korting op de rijksmediabijdrage voor de financiële afhankelijkheid van de publieke
omroep.

De Afdeling advisering van de Raad van State stelt dat de Mediawet 2008 een wettelijk
minimum stelt aan de rijksmediabijdrage die aan de landelijke publieke omroep wordt
verstrekt. Voor het goede begrip voelt de regering de behoefte dit beeld enigszins
aan te passen. Het wettelijk minimum van de rijksmediabijdrage in de Mediawet 2008
geldt ter bestrijding van alle kosten die op basis van de Mediawet 2008 worden gemaakt
en dus niet enkel de kosten die worden gemaakt bij de uitvoering van de publieke mediaopdracht
door de landelijke publieke omroep. Verder stelt de Afdeling dat er in 2025 een totaalbedrag
van € 1,26 miljard beschikbaar is voor de bekostiging van de publieke omroep. Dit
verdient ook aanpassing. Het totaalbedrag van € 1,26 miljard in 2026 heeft betrekking
op alle middelen die op artikel 15 Media van de OCW-begroting beschikbaar zijn. Het
aandeel van de landelijke publieke omroep hierin is ruim € 960 miljoen. Door de voorliggende
maatregel waarbij de korting op de rijksmediabijdrage wordt gecompenseerd met Ster-inkomsten
is het aandeel Ster-inkomsten hierin gestegen van € 129 miljoen naar € 153,3 miljoen.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat hiermee de financiële afhankelijkheid
van de publieke omroep enigszins verschuift. De publieke omroep wordt voor een stabiele
bekostiging meer afhankelijk van wisselende reclame-inkomsten. De Afdeling adviseert
om in de toelichting nader in te gaan op de gevolgen van deze verschuiving in financiële
afhankelijkheid. De toelichting onder het kopje «Gevolgen voor stakeholders» is naar
aanleiding van dit advies aangevuld. In deze aanvulling wordt toegelicht dat de financiële
afhankelijkheid van de landelijke publieke omroep verschuift door de nieuwe maatregelen:
de afhankelijkheid van reclame-inkomsten neemt toe, terwijl die van de rijksbijdrage
afneemt. Ook wordt ingegaan op het feit dat dit niet mag leiden tot commerciële programmering.
De Mediawet waarborgt dit door de verkoop van reclamezendtijd bij de Ster onder te
brengen, waardoor de NPO geen invloed heeft op de reclame-inkomsten en vice versa.
Daarnaast draagt de Ster haar inkomsten af aan de mediabegroting, waarna de Minister
en het parlement bepalen welk deel naar de NPO gaat. Dit systeem voorkomt commerciële
beïnvloeding en zorgt voor een stabielere financiering door schommelingen in reclame-inkomsten
op te vangen via de Algemene Mediareserve.

Tot slot wordt onder het kopje «Gevolgen voor stakeholders» nader toegelicht dat de
hoeveelheid toegestane reclame onveranderd blijft op minimaal acht procent en dat
de duale financiering, bestaande uit Ster-inkomsten en de rijksbijdrage, essentieel
blijft voor een stabiele publieke omroep. Uit een eerdere toezegging blijkt daarbij
dat in de zomer van 2025 de Tweede Kamer wordt geïnformeerd over hervormingsvoorstellen,
inclusief een impactanalyse van de gevolgen voor private mediapartijen.

Verder is van de gelegenheid gebruik gemaakt om de toelichting onder het kopje «internetconsultatie»
te actualiseren, door hierbij te verwijzen naar de impactanalyse die mede naar aanleiding
van het schriftelijk overleg bij de eerdere wijziging van het Mediabesluit is toegezegd.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik verzoek U het hierbij gevoegde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, E.E.W. Bruins