Verslag van een rapporteur : Verslag van de rapporteurs over rechtsstatelijke ontwikkelingen in de EU

Nr. 3084
VERSLAG VAN RAPPORTEURS

Vastgesteld op 14 maart 2025

1. Inleiding

De vaste Kamercommissie voor Europese Zaken besloot in februari 2024 tot het instellen
van een rapporteurschap voor het kennisthema Rechtsstatelijke ontwikkelingen in de EU. Daarbij lag de focus op de toepassing van het EU-rechtsstaatmechanisme in Polen,
Hongarije en Slowakije. De leden Van Campen (VVD-fractie) en Van Hijum (NSC-fractie)
waren rapporteurs tot het vertrek van Van Hijum uit de Tweede Kamer in juli 2024.
Lid Kahraman (NSC-fractie) werd aangesteld als nieuwe rapporteur naast Van Campen
in september van hetzelfde jaar.

De EU beschikt over preventieve, juridische handhavings- en financiële instrumenten
die ingezet kunnen worden als een lidstaat zich niet aan de rechtsstaatprincipes houdt.
Het doel van het rapporteurschap was het versterken van de kennispositie van de commissie
Europese Zaken over de praktische toepassing van deze instrumenten in bovengenoemde
landen, door het organiseren van een aantal rapporteurs- en commissiebrede activiteiten.

Hierbij brengen de rapporteurs verslag uit van de verrichte werkzaamheden en ondernomen
activiteiten in paragraaf 2. Op basis daarvan doen ze verslag van de inhoudelijke
bevindingen in paragraaf 3, en wordt in paragraaf 4 een aantal aanbevelingen aan de
commissie EUZA gegeven voor de wijze waarop de Tweede Kamer kan bijdragen aan de versterking
van de rechtsstaat in de Europese Unie.

Het verslag kan door de Leden betrokken worden bij het gecombineerde commissiedebat
over rechtsstatelijkheid en cohesiefondsen, en bij de voorbereiding van de voorgenomen
werkbezoeken van de commissie Europese Zaken aan Hongarije, Polen en Slowakije.

2. Achtergrond, aanpak en activiteiten

De rechtsstaat is een van de fundamentele waarden die in artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) worden genoemd.1 Dat artikel gaat over eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie,
gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van mensenrechten, waaronder de rechten
van personen die tot minderheden behoren. De rechtsstaat wordt door de EU en haar
lidstaten ook gezien als een noodzakelijke voorwaarde voor de bescherming van deze
fundamentele waarden. Daarnaast is een goed functionerende rechtsstaat essentieel
voor het wederzijdse vertrouwen tussen de EU-lidstaten waarop de Europese rechtsorde en vergaande samenwerking in
de EU is gestoeld. Zonder dat vertrouwen is het goed functioneren van de interne markt,
het creëren van een investeringsvriendelijk klimaat, samenwerking op tal van terreinen
zoals justitie en binnenlandse zaken, veiligheid of op terrein van financiën en fondsen,
nauwelijks voorstelbaar. Overheden, bedrijven en burgers moeten er op kunnen vertrouwen
dat de fundamentele waarden, regels van de interne markt, andere Europese afspraken
én de juiste besteding van Europese fondsen worden gewaarborgd door de rechtsstaat.
De kern van de rechtsstaat is een doeltreffende rechtsbescherming die gegarandeerd wordt door de onafhankelijkheid, kwaliteit en efficiëntie van nationale
rechtsstelsels.

Er bestaan veel definities van de rechtsstaat, maar sinds 2020 is er ook een juridisch
bindende definitie, omschreven in artikel 2 van de Europese conditionaliteitsverordening:
«Het omvat de beginselen van legaliteit hetgeen een transparant, controleerbaar, democratisch
en pluralistisch wetgevingsproces impliceert, van rechtszekerheid, van het verbod
op willekeur van de uitvoerende macht, van effectieve rechtsbescherming, met inbegrip
van toegang tot de rechter, door onafhankelijke en onpartijdige gerechten, ook ten
aanzien van de grondrechten, van de scheiding der machten, en van non-discriminatie
en gelijkheid voor de wet. De rechtsstaat wordt begrepen met inachtneming van de andere
waarden en beginselen van de Unie die zijn verankerd in artikel 2 VEU».2

Als een lidstaat tekortschiet in het waarborgen van de rechtsstaat, heeft de EU een
gevarieerd instrumentarium om de lidstaat hierop te wijzen en tot hervormingen te
bewegen. De bekendste zijn de Artikel 7-procedure, het jaarlijkse rechtsstaatrapport
en de rechtsstaatdialoog, en de conditionaliteit bij EU-fondsen. Hoewel al deze instrumenten
worden gebruikt, bestaat er discussie over de (tijdige) inzet en de effectiviteit
van de instrumenten. Deze discussie was aanleiding voor de rapporteurs om de werking van het rechtsstaatmechanisme in de praktijk nader te bestuderen. Het accent lag op drie landen waar zorgen zijn over de rechtsstaat.
Tegen Polen is de Artikel 7-procedure inmiddels stop gezet en zijn EU-fondsen snel vrijgegeven
in 2024, na de komst van de nieuwe regering Tusk die de rechtsstaat wil herstellen.
De situatie in Hongarije is zorgelijk en verslechtert nog steeds; de Artikel 7-procedure is vastgelopen, eind
2023 werd een deel van de ingehouden fondsen vrijgegeven, maar nog steeds zijn veel
EU-gelden bevroren. In Slowakije zijn volgens de Europese Commissie verontrustende ontwikkelingen te signaleren, alleen
heeft de EU tot nu toe niet ingegrepen. Uit de werking van het rechtsstaatsinstrumentarium
in deze landen kunnen lessen getrokken worden over de inzet, de effectiviteit en mogelijke
verbeteringen hiervan.

De rapporteurs hebben gesprekken gevoerd met deskundigen, ambtenaren, politici en
ngo’s.3. Op voorstel van de rapporteurs heeft de commissie Europese Zaken een rondetafelgesprek
georganiseerd en hebben besloten gesprekken van de commissie met de ambassadeurs van
Hongarije en Polen in Nederland plaats gevonden.4 Werkbezoeken van de commissie aan Polen en Slowakije staan nog in de planning, evenals
een werkbezoek aan Hongarije dat eerder was voorgesteld. Hier zal later apart verslag
van worden gedaan.

Dit rapport doet verslag van de opgehaalde kennis tijdens de activiteiten. Het schets een algemeen beeld van de verschillende gezichtspunten
en posities die door de experts zijn ingebracht.

3. Bevindingen

Het algemene beeld dat naar voren komt over de effectiviteit van de ingezette EU-rechtsstaatinstrumenten
is over het algemeen vrij kritisch, hoewel alle betrokkenen het grote belang van het
bestaan hiervan voor het functioneren van de Europese Unie onderstrepen. De instrumenten
missen soms focus, worden beperkt ingezet, zijn onderhevig aan politieke discussies
en leiden niet altijd tot de gewenste verbetering in de structuren of regelgeving.
Echter, het instrumentarium adresseert continu het belang van een goed functionerende
rechtsstaat. Duidelijk is ook dat de instrumenten pas als echt goed werken in de praktijk
als er goede samenwerking binnen de EU is tussen de Europese Commissie, het Europees
Parlement en de Raad, alle actoren gecommitteerd zijn en elkaar versterken. Individuele
lidstaten en nationale parlementen kunnen ook een rol spelen in dit geheel door rechtsstatelijkheidsproblemen
bespreekbaar te maken in hun contacten met lidstaten die de rechtsstaat ondermijnen.

Hieronder wordt eerst ingegaan op de effectiviteit van de instrumenten; vervolgens
volgen enkele suggesties om het instrumentarium te versterken.

Kritiek op de effectiviteit van het instrumentarium

Artikel 7-procedure is traag, ineffectief en loopt vast

De Artikel 7-procedure kan in werking worden gesteld als er in een lidstaat een ernstig
risico bestaat op schending van de Europese waarden zoals genoemd in artikel 2 VEU.5 Zowel de Europese Commissie, het Europees Parlement als de Raad kan het initiatief
hiertoe nemen. In 2017 startte de Europese Commissie een Artikel 7-procedure tegen
Polen, in 2018 startte het Europees Parlement deze procedure tegen Hongarije.

De klachten tegen Polen hadden vooral betrekking op de aantasting van de onafhankelijkheid
en legitimiteit van het Constitutionele Hof, de rechterlijke macht en het rechtstelsel
in zijn geheel door hervormingen van het rechtsstelsel. Met Polen vonden er verschillende
hoorzittingen plaats in de Raad Algemene Zaken. Tot de vaststelling dat er een duidelijk
risico bestaat op ernstige schending waar viervijfde meerderheid in de Raad voor nodig
is kwam het niet. En ook niet tot de volgende stap in de procedure, het opleggen van
sancties waar unanimiteit minus de lidstaat die het betreft voor is vereist. Er was
sprake van een politieke impasse. Daarop volgend spande de Europese Commissie verschillende
inbreukprocedures aan tegen Poolse wetten bij het Europees Hof van Justitie (EHJ) en legde dwangsommen
op die beperkt succes hadden. Na acht jaren PIS-regering, trad in december 2023 de
regering Tusk aan met als prioriteit de ernstig geschonden rechtsstaat in Polen te
herstellen. De regering presenteerde hiertoe in februari 2024 een actieplan met 9
wetsvoorstellen, en Polen trad toe tot het Europees Openbaar Ministerie. Eind mei
van dat jaar besloot de Europese Commissie de Artikel 7-procedure te sluiten en de
geblokkeerde fondsen vrij te geven. Volgens sommige experts was dat ietwat voorbarig
omdat Polen nog een lange weg te gaan heeft tot herstel van de rechtsstaat. Daarbij
speelt dat de zittende president Duda (PiS) soms weigert bepaalde wetten te tekenen.
Wellicht dat de presidentsverkiezingen in de zomer van 2025 hierin verandering brengt.

De Artikel 7-procedure tegen Hongarije loopt nog. De opgestelde klacht door het EP
is breed en omvat bezorgdheid over de werking van het constitutionele bestel, het
kiesstelsel, de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en andere instellingen,
en de bescherming van fundamentele rechten.6 Elk jaar wordt er in de Raad een hoorzitting gehouden om Hongarije te bevragen, maar
omdat er nooit concrete aanbevelingen worden gegeven zijn deze niet effectief. Ook
ontbreekt het in de Raad aan de viervijfde meerderheid om de volgende stap in de procedure
te zetten door vast te stellen dat er daadwerkelijk sprake is van ernstige en voortdurende
schendingen van de rechtsstaat. De Europese Commissie heeft dit herhaaldelijk geadviseerd.
Ook de actieve oproepen van het EP over de zorgwekkende situatie in Hongarije en meer
transparantie over de Artikel-7 hoorzittingen hebben geen effect gehad.7

Bij gebrek aan politiek optreden is de Europese Commissie vanaf 2017 ook verschillende
inbreukprocedures bij het Europees Hof van Justitie gestart tegen Hongarije wegens schending van fundamentele
beginselen van de rechtsstaat. Maar dit gebeurde vrij laat, waardoor schendingen al
snel onomkeerbare feiten zijn geworden. De boete van 200 miljoen euro en dwangsom
die is opgelegd van 1 miljoen euro per dag voor het schenden van het migratiebeleid
bijvoorbeeld kunnen de druk wel vergroten. In oktober 2024 heeft de Europese Commissie
Hongarije opnieuw voor het EHJ gedaagd vanwege de omstreden wet voor de «bescherming
van de soevereiniteit». De wet behelst het oprichten van een instituut dat de invloed
van andere staten en buitenlandse organisaties in Hongarije moet onderzoeken. Daarnaast
mogen politieke organisaties geen buitenlandse financiering meer gebruiken. Deze wet
is volgens de Commissie in strijd met grondrechten en fundamentele vrijheden van de
interne markt.

Er zijn zorgen over de rechtsstaat in Slowakije. De Europese Commissie voert een aantal
inbreukprocedures wegens schendingen van de rechtsstaat tegen Slowakije bij het EHJ.

Jaarlijkse rechtsstaatrapport niet objectief en sturend genoeg

Een groeiend inzicht dat de EU naast de (zware) Artikel 7-procedure en de juridische
inbreukprocedures ook over lichtere, meer preventieve instrumenten zou moeten beschikken,
leidde tot een nieuwe methode om rechtsstatelijke ontwikkelingen in lidstaten te monitoren
en zodoende in een vroeger stadium druk te kunnen zetten. Op basis van een resolutie
van het Europees Parlement is de Europese Commissie in 2020 gestart met deze jaarlijkse
monitoringcyclus en de publicatie van het rechtsstaatrapport.8 Het rapport gaat in op vier onderwerpen: het justitiële stelsel; corruptiebestrijding,
vrijheid en pluriformiteit van de media, en institutionele controles en waarborgen.
Het rechtsstaatrapport rapport wordt besproken in de Raad Algemene Zaken gedurende
de rechtsstaatdialoog. Er is eerst een horizontale discussie over de algemene staat
van de rechtsstaat in de EU, daarna volgen er landenspecifieke discussies waarbij
er telkens een aantal landenrapporten centraal staat. Ook het EP en nationale parlementen
bespreken het rechtsstaatrapport en de landenspecifieke aanbevelingen.

Het Europees Parlement, wetenschappers en sommige lidstaten zijn kritisch op de manier
waarop het rechtstaatsrapport wordt opgesteld en hoe de dialoog in de Raad wordt gevoerd.
De rapportages brengen de problematiek van de lidstaten in kaart, maar niet op precies
dezelfde manier, bijvoorbeeld door een scoreboard te hanteren. Ze lijden onder diplomatiek
taalgebruik, en formele verbeteringen en kwalitatieve verslechteringen worden onderling
uitgewisseld. Er worden geen systematische conclusies getrokken. Ook bevatten de aanbevelingen
geen directe koppeling met de sanctiemechanismen zoals de inbreukprocedures of de
Artikel 7-procedure. Aanknopingspunten met EU-conditionaliteit zijn wel te vinden.
Omdat de methode objectief niet sterk is, lijkt het er soms op dat niet alle landen
op dezelfde manier worden geëvalueerd. Rechtsstatelijke problemen in Frankrijk, Italië
of Griekenland bijvoorbeeld krijgen volgens EP-leden minder aandacht. In de Raad spreken
de landen elkaar ook om politieke redenen niet altijd scherp aan.

In het rechtsstaatsrapport 2024 voor Hongarije constateert de Commissie dat het land
op géén van de zeven aanbevelingen uit 2023 voortgang heeft geboekt.9 Er is geen vooruitgang op de onafhankelijkheid van het Openbaar Ministerie, lobbyen
en draaideuren, persvrijheid, onafhankelijke media, de toewijzing van zaken door lagere
rechtbanken, het onderzoeken en vervolgen van corruptiezaken en ruimte voor het maatschappelijk
middenveld. Daar bovenop komt de nieuwe aanbeveling om structurele maatregelen te
nemen om de beloning van rechters, aanklagers en gerechtelijk en aanklagerspersoneel
te verhogen, rekening houdend met Europese normen voor beloning voor het rechtssysteem.

Slowakije heeft nagenoeg geen enkele voortgang gemaakt sinds 2023.10 Met betrekking tot Slowakije geeft de Commissie opnieuw dezelfde aanbevelingen voor
de hervormingen van het strafrecht, de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht,
aanpak van corruptie op hoog niveau, onafhankelijkheid van de media en de publieke
omroep, bescherming van journalisten zodat zij veilig hun werk kunnen doen, en krimpende
ruimte voor het maatschappelijk middenveld. In het wetgevingsproces moeten publieke
consultaties gehouden worden en de stakeholders betrokken en versnelde procedures
worden vermeden. De dialoog tussen Slowakije en de Europese Commissie is intensief.

Uit het landenhoofdstuk over Polen blijkt dat er nog verschillende aandachtspunten
zijn.11 Polen heeft één aanbeveling geheel uitgevoerd, namelijk de benoeming van leden van
de nationale rekenkamer; één aanbeveling om de brede immuniteit van topbestuurders
aan te pakken of de lobbyregels te verscherpen niet uitgevoerd; en op de andere aanbevelingen
beperkte voortgang geboekt. De Commissie refereert aan het stopzetten van de Artikel
7-procedure naar aanleiding van het Poolse actieplan dat moet worden uitgevoerd en
de uitspraken van het EHJ die moeten worden nageleefd. Verder wordt Polen aanbevolen
verder te gaan met het verbeteren van de onafhankelijkheid van het Openbaar Ministerie,
bestrijding van corruptie op hoog niveau aan te pakken, media en publieke omroep goed
te laten functioneren en door te gaan met het verbeteren van de ruimte voor organisaties
in het maatschappelijk middenveld. Rechtszaken met als doel een kritische partij te
intimideren (SLAPP's) worden nog steeds gebruikt tegen journalisten en dat moet stoppen, aldus het rapport.

Conditionaliteit bij EU-fondsen is veelbelovend, maar kan transparanter

Vrij nieuw en interessant is het handhaven via het inhouden van EU-fondsen en de hervormingseisen
op het terrein van de rechtsstaat, justitie en anticorruptie. Dit kan de Europese
Commissie doen vanuit een drietal instrumenten, te weten de Conditionaliteitsverordening,
vanuit de voorwaarden van het Herstel- en Veerkracht fonds en de verordening Gemeenschappelijke
bepalingen waaronder de cohesiefondsen vallen.12

Volgens de conditionaliteitsverordening kan de Commissie de Raad voorstellen Europese
fondsen stop te zetten of op te schorten als schendingen van de beginselen van de
rechtsstaat gevolgen hebben of dreigen te hebben voor de EU-begroting of de financiële belangen van de Unie. Dit instrument is tot nu toe alleen ingezet tegen Hongarije op het terrein van anti-corruptie.
Om in aanmerking te komen voor gelden uit het Herstel- en Veerkrachtfonds wordt als
eis gesteld dat landenspecifieke aanbevelingen die landen hebben ontvangen over problemen
met de beginselen van de rechtsstaat (fraude, corruptie, rechterlijke onafhankelijkheid)
worden aangepakt. Dit instrument is ingezet in het geval van Polen (beperkte eisen)
en Hongarije (alomvattend). De Verordening gemeenschappelijke bepalingen stelt dat
de uitvoering van de cohesieprogramma’s moet voldoen aan horizontale randvoorwaarden
die conform het Handvest van de Grondrechten zijn. Als er bijvoorbeeld een duidelijk
verband te leggen is tussen discriminatie, schending van rechtsstaat beginselen en/of
fraude, dan kunnen betalingen worden stopgezet of financieel gecorrigeerd worden.
Dit instrument is gebruikt in het geval van Polen en Hongarije. De inzet van financiële
instrumenten geeft de Commissie veel discretionaire ruimte, zonder veel publieke transparantie.
De Europese Commissie moet objectief zijn in het nemen van maatregelen, maar de rechtsstaat
laat zich niet altijd even scherp meten. Daarom is de Europese Commissie voorzichtig
met het inhouden van Europese fondsen.

De Europese Rekenkamer is in haar rapport De Rechtsstaat in de EU kritisch op de toepassing van het conditionaliteitsmechanisme 13 dat ingezet wordt om de financiële belangen van de EU te beschermen. De Europese
Rekenkamer constateert tekortkomingen in de wijze waarop de Europese Commissie de
processen en afwegingen vastlegt, die al dan niet tot het nemen van een financiële
maatregel leiden. De Europese Commissie zou haar interne besluitvormingsproces transparanter
moeten maken. Ook suggereert de Europese Rekenkamer dat het rechtsstaatrapport gebaat
zou zijn bij een kwantitatief instrument, bijvoorbeeld een scoreboard, zodat de kwalitatieve
keuzes inzichtelijker worden.

Daarnaast is de rechtmatigheid van uitgaven lastig te controleren. De Europese instellingen
zijn vrij gesloten en lidstaten geven weinig informatie omdat zij eerstverantwoordelijk
zijn voor de controle van hun eigen uitgaven. Om de rechtsstaat goed te kunnen beschermen,
zijn duidelijke standaarden nodig die nu ontbreken. Zware schendingen zijn goed te
zien, maar er is een grote grijze zone van wetten of situaties waar niemand tegen
op kan treden omdat er geen duidelijk kader is, aldus de Europese Rekenkamer.

Naar aanleiding van het vrijgeven van 10 miljard euro Europese fondsen aan Hongarije
in december 2023, vlak voor de Europese Raad waarin belangrijke besluiten over steun
aan Oekraïne werden genomen, twijfelde het Europees Parlement openlijk over de rechtmatigheid
van deze beslissing, die volgens de Commissie zelf goed te verantwoorden was. Het
Europees Parlement is van mening dat de Europese Commissie wat betreft het inhouden
en vrijgeven van Europese fondsen niet transparant te werk gaat en onvoldoende onderbouwing
geeft. Dit bemoeilijkt de controlerende taak van het EP. Het EP is een rechtszaak
tegen dit besluit van de Europese Commissie voor het EHJ gestart 14

Suggesties om het rechtsstaatinstrumentarium te verbeteren

Er zijn door de geraadpleegde experts en in het rondetafelgesprek uiteenlopende suggesties
gedaan hoe het beschikbare rechtsstaatinstrumentarium te verbeteren. Deze worden hieronder
weergegeven zonder nadere uitwerking of afwegingen. Sommige genoemde ontwikkelingen
zijn al in gang gezet.

Artikel 7-procedure

– Zowel het vereiste van viervijfde meerderheid om gevaar op ernstige schending van
de rechtsstaat vast te stellen op basis van Artikel 7-lid 1, als het vereiste te stemmen
op basis van unanimiteit voor het constateren van het bestaan van die schending (Artikel
7-lid 2) zijn te hoog.

– Er zouden meer deadlines in de Artikel 7-procedure moeten worden ingebouwd, met automatische
sancties vijf jaar na het starten van de Artikel 7-procedure.

– De Raad zou de mogelijkheid moeten krijgen tot het instellen van sanctiemaatregelen
die op ad hoc basis kunnen worden ingezet.

Inbreuk- en juridische procedures

– De Europese Commissie zou al in een vroeg stadium moeten starten met inbreukprocedures
tegen wetten van lidstaten die duidelijk de principes van de rechtsstaat niet in acht
nemen.

– Lidstaten moeten zich vaker aansluiten bij deze inbreukprocedures om de Commissie
te steunen en zo politiek gewicht te geven aan de zaak die de Commissie aanspant.

– Vier Europese rechterlijke organisatie hebben een rechtszaak aanhangig gemaakt bij
het EHJ (nummer C-555/24) waarin zij de bevoegdheid vragen om tegen de Commissie en
de Raad te kunnen procederen, indien wezenlijke schendingen van de onafhankelijkheid
van nationale rechters niet aangepakt worden met inbreukprocedures of met de toepassing
van het conditionaliteitsinstrument.

Rechtsstaatrapport

– Er zou meer nuance en transparantie moeten komen in het rechtsstaatrapport, waarbij
steeds zou moeten worden genoemd hoe ernstig de schending is op basis van een scoreboard.
Een kwantitatief instrument dat de kwalitatieve keuzes inzichtelijk maakt.

– De aanbevelingen moeten specifiek zijn, aan termijnen gebonden en de te behalen standaarden
moeten worden vastgesteld.

– In plaats van de Europese Commissie zou een onafhankelijke commissie van experts de
analyses moeten uitvoeren.

– De aanbevelingen leggen geen direct verband tussen de art 7-procedure of de inbreukprocedures.

Plannen van de Commissie ter verbetering van het rechtsstaatrapport:

– In de toekomst zal het verslag over de rechtsstaat verder worden uitgebreid met een
interne markt dimensie, om daarbij in te gaan op rechtsstatelijke ontwikkelingen die
van invloed zijn op ondernemingen, in het bijzonder kleine en middelgrote ondernemingen,
die grensoverschrijdend actief zijn.

– Voor de Commissie moet de eerbiediging van de rechtsstaat een absolute voorwaarde
zijn om in aanmerking te komen voor EU-financiering. Daarom zal een nauwer verband
worden gelegd tussen het verslag over de rechtsstaat en de bijbehorende aanbevelingen
en financiering in het kader van de EU begroting.

Conditionaliteit van de EU-fondsen

– Stroomlijning van de verschillende instrumenten moet plaats vinden in het aankomende
MFK. De systematiek moet helder en transparant zijn zodat beslissingen van de Commissie
boven alle twijfel verheven zijn.

Plannen van Commissie en lidstaten:

– De Europese Commissie is voornemens bij het nieuwe MFK een nauwer verband te leggen
tussen het eerbiedigen van de rechtsstaat en financiering in het kader van de EU-begroting:
het moet een voorwaarde zijn om in aanmerking te komen voor EU-fondsen.

– De Zweedse en Finse Ministers van Europese Zaken hebben in een brief op 23 september
2024 voorstellen aan de Raad gedaan voor het versterken van de relatie tussen rechtsstatelijkheid
en de conditionaliteit van Europese fondsen. Ze stellen voor om rechtsstaatconditionaliteit
te koppelen aan alle EU-financieringsprogramma’s. Naast het algemene conditionaliteitsmechanisme
moet een alomvattende aanpak worden toegepast op uitgavenprogramma’s. Een efficiënte
aanpak moet worden gezocht om financiering te koppelen aan voorwaarden van de rechtsstaat
en noodzakelijke hervormingen. Ook zouden beide landen de verordening gemeenschappelijke
bepalingen, die nu van toepassing is op enkele cohesiefondsen breder toepasbaar willen
maken, bijvoorbeeld voor de landbouwmiddelen.15

4. Aanbevelingen

Het rapporteurschap en de verrichte activiteiten hebben bruikbare kennis en inzichten
opgeleverd over het functioneren van het rechtsstaatmechanisme in de praktijk en suggesties
voor de aanscherping van het bestaande instrumentarium. Om effectief te zijn is het
van belang dat er bij rechtsstatelijk afglijden in een zo vroeg stadium met een zo
breed mogelijk scala aan instrumenten wordt ingegrepen, en dat alle actoren die hierbij
een rol spelen hun verantwoordelijkheid nemen. Daarbij is het van belang dat de Commissie
als hoedster van de Verdragen zo transparant mogelijk en onpartijdig optreedt. Lidstaten,
het Europees Parlement en nationale parlementen moeten actief zijn in de politieke
dialoog door de staatsrechtelijke problemen te bespreken in hun contacten met de landen
die het betreft. Deze politieke druk blijft nodig, naast het gebruik van de preventieve,
juridische en financiële instrumenten.

De bevindingen leiden tot de volgende aanbevelingen van de rapporteurs aan de Commissie
Europese Zaken:

• De commissie wordt aanbevolen het rapporteurschap met een nieuwe invalshoek voort
te zetten, om de kennis van de thematiek te blijven verdiepen en actualiseren.

• De voorgenomen werkbezoeken van de commissie Europese Zaken aan Hongarije, Polen en
Slowakije zijn in dit kader zeer waardevol omdat het gelegenheid biedt tot een rechtstreekse
dialoog en gedachtenwisseling.

• Aanbevolen wordt dat de commissie, om grip te houden op dit belangrijke thema, elk
jaar een commissiedebat over het Rechtsstaatrapport voert met de Minister van Buitenlandse
Zaken.

• De commissie kan de opgehaalde suggesties tot verbetering van het rechtsstaatinstrumentarium
gebruiken in debatten met de regering als dit aan de orde is speelt.

• Ook kunnen Leden van commissie in hun bilaterale contacten met volksvertegenwoordigers
uit andere landen rechtsstatelijke problemen bespreekbaar maken, bijvoorbeeld in COSAC-verband.

De rapporteurs, Van Campen Kahraman

BIJLAGE:

A. Overzicht van gevoerde gesprekken

 

Expert(s)

Hoofdonderwerp van gesprek

 

Voorzitter van de commissie EUZA van de Duitse Bundestag

– Ervaringen van de Duitse delegatie van werkbezoek aan Hongarije

– Rechtsstaatinstrumenten in Duitsland

2

Rechtsstaat expert bij de Permanente Vertegenwoordiging van Nederland bij de EU

– De Europese rechtsstaatinstrumenten en op welke wijze ze worden ingezet

3

Senior fellow, German Marshall Fund

– Geschiedenis en huidige stand van zaken van de democratische terugval in Midden-
en Oost-Europa

– Rechtsstaatsituatie in Hongarije

4

Expert Via Iuris, partnerorganisatie van het Netherlands Helsinki Instituut in Slowakije

– Rechtsstaatsituatie in Slowakije

Werkbezoek Brussel

5

Lid Europese Rekenkamer

Leider van het onderzoek «De rechtsstaat in de EU»

– Toelichting rapport over de effectiviteit van het conditionaliteitsmechanisme

– Rol van nationale parlementen

6

Lid van Kabinet Jourová, Eurocommissaris Waarden en Transparantie (Vervangt tijdelijk
Eurocommissaris Reynders, Justitie)

– Stand van zaken Artikel 7-procedure

– Inzet van rechtsstaatinstrumenten door de Europese Commissie

7

Lid Europees Parlement, rapporteur Rechtsstaatrapport 2023

– Rechtsstaatrapport en -dialoog

– Politieke processen achter de schermen

8

Directeur Rechtsstaat, Fundamentele Rechten en Democratie van DG-Justitie

– Rechtsstaatrapport 2024

– Inzet rechtsstaatinstrumenten door de Europese Commissie

B. Rondetafelgesprek Rechtsstatelijke ontwikkelingen in de EU

Op 23 oktober 2024 vond het rondetafelgesprek over rechtsstatelijke ontwikkelingen
in de Europese Unie plaats16. Aanleiding was jaarlijkse rechtsstaatrapport van de Europese Commissie. Ingegaan
werd op de stand van zaken van de rechtsstaat in de EU, en op de effectiviteit van
het rechtsstaatinstrumentarium. De door de deelnemers ingediende position papers zijn
raadpleegbaar via de website van de Tweede Kamer.17

Nicolaas Bel (Europees ambtenaar, DG Justitie), licht toe dat sinds 2020 de Europese
Commissie een verslag uitbrengt over de rechtsstatelijke ontwikkelingen in de lidstaten
en de EU in haar geheel. Belangrijke nationale ontwikkelingen, zowel positieve als
negatieve, worden zorgvuldig beoordeeld met betrekking tot vier kerngebieden: het
justitieel stelsel, corruptiebestrijding, mediapluriformiteit en -vrijheid; en institutionele
controles en waarborgen. Sinds twee jaar bevat het rapport ook aanbevelingen aan de
lidstaten. In het rechtsstaatrapport 2024 zijn ook een aantal kandidaat-lidstaten
opgenomen. Het rapport wordt opgesteld volgend een duidelijke methodologie. Input
wordt ingewonnen door vragenlijsten aan een groot aantal actoren in de lidstaten,
waarna gesprekken met de Europese Commissie volgen. In totaal zijn dat zo’n 600 gesprekken.
Het concept-rapport wordt vooraf altijd gedeeld met de lidstaten om de feitelijke
onjuistheden eruit te filteren. De rapporten brengen een dialoog tussen de Commissie
en de lidstaat, tussen de lidstaten onderling en met parlementen en het Europees Parlement
op gang.

Prof. Kees Sterk (Hoogleraar Administration of European Justice, Universiteit van
Maastricht, rechter te Breda) geeft aan dat hij al lange tijd goed bekend is met de
situatie van de rechtsstaat in Polen, met name de problemen in de rechterlijke macht.
Na het aantreden van de regering Tusk december 2023, die zowel een meerderheid heeft
in de senaat als in het huis van afgevaardigden, zijn er verbeteringen waar te nemen.
Dit proces gaat zeer langzaam omdat President Duda (PiS) wetten kan vetoën en dat
ook doet. Het parlement heeft het recht een veto te overstemmen, maar daar is een
grotere meerderheid voor nodig dan Tusk heeft. Hierdoor zijn er nog steeds grote problemen
in de rechterlijke macht, twee leden van het Pools Constitutioneel Hof zijn bijvoorbeeld
onrechtmatig benoemd en de Raad voor de Rechtspraak waar PiS loyalisten zitten benoemt
de lagere rechters. De Poolse Minister van Justitie doet zijn best de situatie te
verbeteren, maar tot aan de presidentsverkiezingen in augustus 2025, zal de situatie
lastig blijven.

Prof. Rick Lawson (Hoogleraar Europees recht, Universiteit Leiden) maakt zich zorgen
over de rechtsstatelijke ontwikkelingen in de Europese Unie. Er vindt op dit moment
een debat plaats in het Europees Parlement over de moord op een Maltese journalist,
meer landen in de EU voeren soortgelijke Russische «foreign agent laws» in: er loopt
een inbreukprocedure van de Europese Commissie tegen Hongarije die een dergelijke
wet heeft aangenomen. Er gebeurt heel veel, politiek en juridisch, om de principes
van de rechtsstaat in de EU te beschermen, omdat dit in het belang is van alle lidstaten.
Deze krachtige aanpak is ook te lezen in de Mission letter voor de nieuwe Eurocommissaris
voor rechtsstatelijkheid, Michael McGrath. Naast de bekende EU actoren (Commissie,
Raad, Hof, EP) is er ook het EU’s grondwetsagentschap, dat kan bijdragen aan «evidence
based policy advise». Daarnaast is de Raad van Europa uiteraard ook een organisatie
die veel bijdraagt aan het respecteren van fundamentele Europese waarden.

Michiel Luining (Onderzoeker EU constitutioneel recht en fundamentele rechten, Universiteit
Antwerpen) gaat kort in op de problemen met de rechtsstaat in een aantal landen. In
Hongarije is de situatie zeer ernstig. De voorzitter van het Hoge gerechtshof is politicus
en nagenoeg alle onafhankelijke instellingen zijn overgenomen door de politiek. Overal
zitten vrienden van Orban. De soevereiniteitwet is zeer omstreden en de Europese Commissie
voer een inbreukprocedure bij het Europees Hof van Justitie. De Artikel-7 procedure
is ingeroepen tegen Hongarije, maar zit vast. Tot aan de nieuwe verkiezingen 2026
zijn er extra bevoegdheden aan de overheid gegeven. In Polen is er nu kans met de
nieuwe regering op verbetering. Echter, er bestaan in de praktijk veel conflicten
tussen oude en nieuw aangestelde rechters. De rechterlijke macht is zeer gepolitiseerd.
In Slowakije lijkt Minister-President Fico zijn land ook te leiden richting de illiberale
democratie. Gelukkig bestaat er in de EU een breed gedragen interpretatie van de rechtsstaat.
Dit heeft zich steeds verder ontwikkelt door de rechtspraak en in de praktijk. Het
is zaak niet mee te gaan in de opstelling van sommige lidstaten om daarmee te marchanderen.

In de hierop volgende gedachtewisseling wordt gesproken over de inzet van de rechtsstaatsinstrumenten
in de EU, het voorkomen van schendingen, de rol van de Europese Commissie, conditionaliteit
van EU-fondsen, de rol van het EP, en het nut van een Verdragswijziging.

Over de rechtsinstrumenten zegt Prof. Sterk dat er in Polen in beginsel niets mis was met de democratische instituties,
maar dat een kwaadwillende regering redelijk snel en makkelijk het verschil kan maken.
Een preventief instrument is mogelijk de conditionaliteit bij fondsen. Handhaving
zou volgens hem juist weg gehouden moeten worden bij de politiek. Luining merkt op
dat de Artikel 7-procedure primair was bedoeld als peer pressure, en dat men dacht
dat dit al voldoende zou zijn. Prof. Lawson geeft aan dat de houding ten opzichte
van de rechtsstaat bij toetredingen is veranderd; het wordt nu veel serieuzer genomen.
Dus dat kan helpen. Wat betreft de inzet van juridische instrumenten, moet dit niet
alleen overgelaten worden aan de Commissie en het Hof. Steun vanuit de lidstaten is
noodzakelijk. Nederland heeft de goede traditie in het steunen van inbreukprocedures
die de Commissie opstart. Een goed voorbeeld is de LHBTQ+ wetgeving, waar 16 lidstaten
zich bij hebben gevoegd. Volgens Lawson wordt de Artikel 7-procedure gemankeerd door
gebrek aan 4/5 meerderheid.

De Commissie is de hoeder van de Verdragen en die handhavingstaak is volstrekt duidelijk aldus de heer Bel. Het in kaart brengen
van rechtsstaatsituatie als start van een dialoog met lidstaten en tussen lidstaten
is de eerste en idealiter de belangrijkste stap. Over de inbreukprocedures merkt hij
op dat het inderdaad belangrijk is dat lidstaten zich voegen bij procedures die rechtsstatelijkheid
raken omdat dit een belangrijk politiek signaal is. De Artikel 7- procedure heeft
enige preventieve werking omdat lidstaten het zeer vervelend vinden om in het strafbankje
te zitten. Het handhaven van de rechtsstaat is vooral een gezamenlijke verantwoordelijkheid
van alle lidstaten, alle Europese instellingen en maatschappelijke organisaties. Voor
de Commissie is het van belang alle lidstaten op dezelfde manier te behandelen. De
Commissie heeft de Artikel 7-procedure tegen Polen gestaakt omdat Polen met een Actieplan
is gekomen met concrete voorstellen en dit de «dreiging van schending» heeft weggenomen.

Hoe wordt er gedacht over de conditionaliteit bij EU fondsen? Er zijn plannen om deze breder in te zetten in het aankomende MFK. De heer Luining
vindt dit voorstel een goed idee. Op dit moment is de conditionaliteit versnipperd
opgezet (drie instrumenten) en vooral gebruikt om corruptie aan te pakken. De conditionaliteit
bij het Coronaherstelfonds is dan weer anders, omdat hier wordt gekeken naar de hervorming
van nationale instituties. Het algemene beeld wat oprijst is verwarrend en slecht
voor de beeldvorming omdat het willekeur suggereert. Prof. Sterk ondersteunt ook dit
nieuwe plan. Het is op zich goed idee, maar het zou geen vierde definitie of regime
moeten worden. Juist de stroomlijning van de financiële instrumenten is belangrijk.
Op dit moment heeft de Commissie grote discretionaire bevoegdheid. Het zou beter zijn
als die kleiner en duidelijk gedefinieerd is. De Commissie zou ook beter kunnen toezien
dat de besluiten van het EHJ ten uitvoer worden gebracht. Volgens Prof. Lawson bevat
de Mission Letter aan de Eurocommissaris duidelijke aanwijzingen. Hij verwacht dat
de discussie hierover verder zal politiseren, omdat er zoveel geld mee is gemoeid.
Daarom is het des te belangrijker dat de systematiek van de Commissie boven alle twijfel
verheven is. In het verleden was er ooit sprake van extern adviserend panel van deskundigen
voor de Commissie in de conditionaliteitsvoorziening van het Herstel- en Veerkracht
fonds. Dat zou een optie kunnen zijn. De heer Bel merkt op dat er veel ervaring is
opgedaan met de conditionaliteit bij EU-fondsen de laatste jaren en dat het werkt.
Deze ervaring zal meegenomen worden in het aankomende MFK. De Commissie neemt neemt
beslissingen in lijn met de regelgeving, na objectieve beoordeling.

Over de mogelijkheden die het Europees Parlement heeft zegt Prof. Lawson dat de nieuwe leden van het EP zich nog moet bewijzen hoe
hard ze zich willen inzetten voor de rechtsstaat. Dit hangt af van de politieke stroming.
De heer Luining vult aan dat het EP de Commissie ter verantwoording kan roepen, maar
dat er ook grenzen zijn aan wat de Commissie kan bereiken in het binnenlands beleid
van lidstaten. De Commissie heeft vooral invloed op handhaving van Europese regels
en de financiële middelen. Hierdoor heeft Slowakije bijvoorbeeld voor de Europese
eisen extra zijn best gedaan te voldoen, maar gaat het land door het aannemen van
nationale wetgeving, waardoor Fico zelf buiten schot blijft en niet aangepakt kan
worden.

Tot slot wordt er gesproken of er Verdragswijzigingen nodig zouden zijn. Prof. Lawson
ziet niets in Verdragswijziging. De heer Luining is van mening dat in secundaire wetgeving
nog meer geregeld zou kunnen worden. Ook prof. Sterk brengt in dat alle normen en
beginselen al in de Verdragen vastliggen. Het zou jammer zijn de politieke energie
in een Verdragswijziging te stoppen. Het is belangrijk de waarden steeds concreter
te maken en de discretionaire bevoegdheid van de Commissie bij de handhaving in te
perken. Op dit moment zijn de brede waarden uit het Verdrag in de praktijk nog vrij
onbepaald, maar in jurisprudentie van bijvoorbeeld de Raad van Europa wel ingeperkt.