Brief regering : Verkenning inhoudingen op het minimumloon ten behoeve van huisvesting en zorg

Nr. 156 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 februari 2025

Voor arbeidsmigranten die voor het eerst naar Nederland komen, kan het helpen als
zij ondersteuning krijgen bij het regelen van belangrijke zaken als huisvesting en
zorg. Veel werkgevers bieden deze ondersteuning als blijk van hun goed werkgeverschap.
De werkgever zorgt er dan voor dat de werknemer woonruimte krijgt en aangemeld wordt
bij een zorgverzekeraar. Hiervoor kan de werkgever (een deel van) de kosten inhouden
op het minimumloon. Hoewel inhoudingen op het Wettelijk minimumloon (Wml) in beginsel
verboden zijn, is met de Wet Aanpak Schijnconstructies (WAS) een uitzondering gemaakt
voor inhoudingen voor huisvesting en zorg, zij het onder duidelijke voorwaarden. Deze
regeling is bedoeld om werkgevers te faciliteren bij te dragen aan goede huisvesting
voor arbeidsmigranten en te voorkomen dat zij onverzekerd voor gezondheidszorg in
Nederland verblijven.1

Mijn voorganger heeft tijdens het Commissiedebat Arbeidsmigratie van 24 mei 2023 (Kamerstuk
29 861, nr. 119) aan uw Tweede Kamer toegezegd een verkenning te doen naar deze inhoudingsmogelijkheden
op het minimumloon voor huisvesting en zorg (TZ202305-160). Met deze brief stuur ik
u de inzichten die zijn opgedaan in de verkenning en de weging die ik maak ten aanzien
van beide vormen van de inhoudingsregeling.

In deze brief zal ik eerst het doel en de randvoorwaarden van de inhoudingsregeling
in de Wml uiteenzetten. Daarna geef ik aan de hand van de belangrijkste bevindingen
mijn beeld over de werking van de inhoudingsmogelijkheid voor zorg en huisvesting
en vervolgstappen die ik wil zetten. In de bijlage zijn een uitgebreide opzet van
de verkenning, de standpunten van de Nederlandse Arbeidsinspectie (hierna: Arbeidsinspectie),
vakbonden en werkgevers, en de belangrijkste bevindingen uit de verkenning opgenomen.

1. Doel en randvoorwaarden Wml-inhoudingsregeling

Het doel van de Wml is werknemers een sociaal aanvaardbare, minimale tegenprestatie
te geven voor de verrichte arbeid en oneerlijke concurrentie op arbeidsvoorwaarden
en verdringing te voorkomen. Daarbij moet de werknemer over het minimumloon kunnen
beschikken.2 In principe zijn alle inhoudingen op het Wml verboden door de WAS. Als uitzondering
hierop is het wel mogelijk gemaakt voor werkgevers om werknemers, in de praktijk met
name arbeidsmigranten, te helpen bij het verkrijgen van de elementaire voorzieningen
huisvesting en zorg door de betaling van de kosten door middel van een inhouding op
het Wml toe te staan. Door deze regeling hebben werkgevers geen incassorisico’s voor
deze kosten.

Aan deze twee inhoudingsmogelijkheden zijn duidelijke randvoorwaarden gesteld:

a. Er moet door de werknemer vooraf via een schriftelijke volmacht toestemming worden gegeven aan de werkgever om kosten voor huisvesting of de zorgpremie
in te houden op het minimumloon. Om vervolgens deze kosten voor de werknemer te betalen.
De werknemer kan deze volmacht te allen tijde herroepen.

b. De bedragen voor de inhoudingen zijn gelimiteerd – ot enkel de kosten voor huisvesting en zorg – én gemaximeerd op het Wml-gedeelte van het loon:

– Voor de zorg mag maximaal 110% van de gemiddelde premie voor een basisverzekering
worden ingehouden (€ 171 per maand in 2025). Binnen dit bedrag mag ook worden ingehouden
voor de premie voor een verzekering ter afdekking van het verplicht eigen risico.
Als de werkgever dit verzorgt, dan zijn de werknemers verzekerd van vergoeding van
gemaakte zorgkosten en worden verzekeraars door de werkgevers betaald.

– Voor huisvesting mag maximaal 25% van het (bruto) Wml verdiend door de desbetreffende
werknemer worden ingehouden. Dit bedrag is opgebouwd uit 25% van het aantal arbeidsuren
dat de desbetreffende werknemer werkt maal het minimumuurloon.3 De totaalprijs van de huisvesting wordt niet gemaximeerd door de inhoudingsregeling.

– De ingehouden bedragen moeten zichtbaar zijn op de loonstrook.

c. De huisvesting moet van een woningcorporatie zijn of gecertificeerd zijn door te voldoen
aan huisvestingsnormen uit een cao (in de praktijk is dat met een keurmerk van Stichting
Normering Flexwonen of Agrarisch Keurmerk Flexwonen). Dit keurmerk moet in de cao
van de gebonden werkgever opgenomen zijn. Uit de huurovereenkomst moet blijken dat
de verhuurder een dergelijk certificaat heeft en wat de huurprijs is. Hiermee wordt
beoogd een minimum kwaliteitsgarantie voor de huisvesting te bieden.

De Arbeidsinspectie houdt toezicht op bovenstaande randvoorwaarden van de inhoudingsregeling,
omdat deze gebaseerd is op het Wml. De Arbeidsinspectie kan een boete en een nabetalingsverplichting
opleggen wanneer de werkgever één of meer van de bovenstaande randvoorwaarden niet
naleeft bij het inhouden van loon op het minimumloon.

2. Korte opzet verkenning

In de verkenning is gesproken met een breed scala aan partijen en experts in het veld
om een beeld te krijgen van hoe de regeling op dit moment functioneert. In deze gesprekken
is geprobeerd een goed beeld te krijgen van de werking van de regeling. Hoe wordt
de regeling ervaren door partijen? Helpt het daadwerkelijk de werknemer? Zijn er eventuele
ongewenste effecten van de regeling?

Er is gesproken met de Arbeidsinspectie, vakbonden FNV, CNV en VCP, werkgeversorganisaties
VNO-NCW/MKB-NL, AWVN, LTO, ABU en NBBU, werkgevers in de uitzend-, land- en tuinbouwsector
en het Netwerk Sleutelpersonen Arbeidsmigranten4. Voor de inhoudingsmogelijkheid voor zorg is verder gesproken met het Ministerie
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS), Belastingdienst Toeslagen, Zorgverzekeraars
ENO/Holland Zorg en Zorg en Zekerheid. Voor de inhoudingsmogelijkheid voor huisvesting
is verder gesproken met het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening
(VRO) en de keurmerken Stichting Normering Flexwonen (SNF) en Agrarisch Keurmerk Flexwonen
(AKF). Verschillende partijen en experts hebben verschillende meningen over de twee
inhoudingsmogelijkheden.

Een uitgebreidere weergave van de bevindingen uit de verkenning is als bijlage toegevoegd.
Hieronder wordt per thema een samenvatting gegeven.

3. Samenvatting bevindingen inhoudingsmogelijkheid zorg

Op basis van de gesprekken kom ik tot het oordeel dat de inhouding voor de zorg op
dit moment werkt zoals beoogd. Er is een breed draagvlak voor deze inhoudingsmogelijkheid.
Ik wil de inhoudingsmogelijkheid voor zorg daarom in stand houden. Arbeidsmigranten
zijn erbij gebaat, want zij voelen zich ontzorgd en beschermd en krijgen zo niet te
maken met onverwachte zorgkosten. De inhoudingsmogelijkheid voor zorg stimuleert dat
werkgevers voor een groep kwetsbare werknemers, voornamelijk arbeidsmigranten, zorg
regelen en daarmee ontzorgen. Werkgeversorganisaties, vakbond CNV en vakcentrale VCP
geven aan de inhoudingsmogelijkheid voor zorg te willen behouden. Betrokkenen geven
aan dat arbeidsmigranten minder vaak onverzekerd zijn en daardoor ook minder vaak
te maken hebben met de boetes voor onverzekerdheid.5 Met de inhoudingsmogelijkheid is via loonstroken zichtbaar of en hoeveel wordt afgedragen,
waardoor meer grip is op de praktijk dan voorheen.

Wel komen alle betrokkenen (waaronder de Arbeidsinspectie) situaties tegen waarin
de inhoudingsmogelijkheid voor zorg wordt misbruikt. Daarmee wordt onder meer gedoeld
op zaken als het niet verstrekken van de zorgpas, en het wel inhouden op het Wml,
maar vervolgens niet daadwerkelijk verzekeren voor zorg. Werknemers zijn zich niet
altijd bewust van de betekenis van de volmachtverlening.

Vakbond FNV wil dat de inhoudingsmogelijkheid voor zorg daarom wordt afgeschaft. Alle
betrokkenen zijn het erover eens dat elke vorm van misbruik hard moet worden aangepakt.
In het convenant «Toegang tot de gezondheidszorg voor arbeidsmigranten» heeft mijn
departement met Zorgverzekeraars Nederland onder meer afgesproken om de zelfredzaamheid
en onafhankelijkheid van arbeidsmigranten te vergroten en om beter te controleren
op betrouwbaarheid en integriteit van werkgevers. Ook proberen zorgverzekeraars de
toegang tot zorg voor arbeidsmigranten doorlopend te verbeteren.6 Ik blijf met zorgverzekeraars in gesprek over de aanpak van misstanden. Daarnaast
blijft een gezamenlijke inzet om arbeidsmigranten goed te informeren over hun rechten
en plichten nodig.7

4. Samenvatting bevindingen inhoudingsmogelijkheid huisvesting

Het is niet gemakkelijk om een eenduidig oordeel te geven over de werking van de inhoudingsmogelijkheid
ten aanzien van huisvesting.

Enerzijds wordt een groot deel van de werknemers ontzorgd doordat werkgevers huisvesting
regelen voor hun werknemers. Daarbij wordt gebruik gemaakt van de inhoudingsmogelijkheid.
Omdat de huisvesting van een woningcorporatie of gecertificeerd moet zijn, draagt
de inhouding bij aan het borgen van de kwaliteit van huisvesting. De keurmerken zorgen
voor enige garantie van minimumkwaliteit. Werkgeversorganisaties, vakbond CNV en vakcentrale
VCP willen de inhoudingsmogelijkheid daarom behouden.

Anderzijds zie ik (zeer) onwenselijke situaties in de praktijk waarin een deel van
de werkgevers huisvesting aan arbeidsmigranten als verdienmodel ziet. De Arbeidsinspectie,
FNV en CNV signaleren misstanden op het gebied van de inhoudingen en zien dat er werkgevers
zijn die de inhoudingsmogelijkheid als verdienmodel gebruiken (zie uitgebreidere bevindingen
op pagina 3 in de bijlage). Er is helaas geen goede schatting te maken van hoeveel
werkgevers huisvesting regelen en daarvoor inhouden noch hoe groot het misbruik daadwerkelijk
is. Vakbond CNV geeft aan de voordelen vooralsnog zwaarder te vinden wegen dan de
nadelen. De Arbeidsinspectie en vakbond FNV zijn voorstander van het afschaffen van
de inhoudingsmogelijkheid voor huisvestingskosten. De Arbeidsinspectie is van mening
dat de afhankelijkheid en misstanden groter worden door de vermenging tussen werkgever
en huisvester. Bij het kwijtraken van hun baan raken arbeidsmigranten ook hun huisvesting
kwijt, waardoor ze dakloos kunnen worden. Daarnaast geeft de inhoudingsmogelijkheid
werkgevers een financiële prikkel om arbeidsmigranten in dienst te nemen in plaats
van in Nederland wonende werkenden.

5. Conclusies ten aanzien van inhoudingsmogelijkheid voor huisvesting

Uit de verkenning is duidelijk geworden dat de inhoudingsmogelijkheid voor huisvesting
de werkgever kan stimuleren om huisvesting te regelen voor arbeidsmigranten. Arbeidsmigranten
kunnen hierdoor tot op zekere hoogte ontzorgd worden. Maar uit de verkenning volgen
ook veel nadelen van de regeling. De regeling wordt soms als verdienmodel gebruikt.
De huurprijs is door de inhoudingsmogelijkheid niet gemaximeerd.

De inhoudingsmogelijkheid kan dan worden gebruikt om zoveel mogelijk kosten te verhalen
op arbeidsmigranten. Het is niet de bedoeling om aan de hand van de inhoudingsmogelijkheid
een verdienmodel in de hand te werken. Ook zorgt de inhoudingsmogelijkheid ervoor
dat er toch nog een verband bestaat tussen arbeid en huur. Dit vergroot de afhankelijkheid
tussen werknemer en werkgever. Zoals de Commissie Roemer aanbeveelt, is het de ambitie
deze afhankelijkheid te doorbreken. Om deze redenen wil ik de inhoudingsmogelijkheid
voor huisvesting op termijn afschaffen.

Afschaffen van de inhoudingsmogelijkheid voor huisvesting zal stapsgewijs plaats gaan
vinden door het maximale inhoudingspercentage van 25% geleidelijk af te bouwen. Hierdoor
gaan werkgevers geleidelijk incasso-risico lopen op huisvesting voor arbeidsmigranten.
Tussentijds zullen de gevolgen hiervan gemonitord worden. Het is belangrijk dat werkgevers
verantwoordelijkheid blijven nemen voor de huisvesting van hun werknemers. Zonder
inhoudingsmogelijkheid kunnen werkgevers immers nog steeds huisvesting aan hun werknemers
bieden.

Dit betekent concreet dat vanaf 1 januari 2026 ieder jaar het maximale inhoudingspercentage
stapsgewijs met 5%-punt wordt verlaagd. Op dit moment is het maximale inhoudingspercentage
25% van het persoonlijke (bruto) Wml. Per 1 januari 2026 zal de eerste stap gezet
worden en zal het maximale inhoudingspercentage verlaagd worden naar 20%. De jaren
daarna zal ook steeds een 5%-punt verlaging plaatsvinden. Over vijf jaar zal dit uiteindelijk
leiden tot een inhoudingspercentage van 0%, waarmee de inhoudingsmogelijkheid in 2030
zal eindigen.

Het stapsgewijs afschaffen van de regeling moet zorgvuldig gebeuren, zonder het belang
van de arbeidsmigrant en werkgevers uit het oog te verliezen. Ik ben van mening dat
werkgevers, huisvesters en sociale partners tijd moet worden gegund om zich aan te
passen.

6. Flankerend beleid

Om de effecten van op termijn afschaffen voor arbeidsmigranten te mitigeren, is flankerend
beleid nodig. In deze paragraaf wil ik ingaan op het flankerend beleid dat nodig is.
De lopende trajecten op het gebied van wonen moeten de tijd krijgen zich te ontwikkelen.
Met mijn keuze om het inhoudingspercentage ieder jaar stapsgewijs met 5% te verlagen,
en zo de inhoudingsmogelijkheid in 2030 af te schaffen, is voldoende tijd beschikbaar
voor dit flankerend beleid.

Inzet van het kabinet is om de kwaliteit van de huisvesting, de huurprijs en de huurbescherming
te kunnen borgen, zonder dat daarvoor de randvoorwaarden van de inhoudingsmogelijkheid
voor huisvesting nodig zijn.

Op het terrein van wonen en het beter beschermen van kwetsbare huurders waaronder
arbeidsmigranten zijn de voorbije periode veel nieuwe ontwikkelingen geweest. De Wet
goed verhuurderschap (Wgv) is op 1 juli 2023 in werking getreden, de Wet betaalbare
huur is op 1 juli 2024 in werking getreden en het wetsvoorstel Regie op de volkshuisvesting
is aan uw Kamer aangeboden. Uit de Wgv volgt nu al de verplichting een apart huurcontract
los van de arbeidsovereenkomst aan te bieden. Dit verbetert de onafhankelijkheidspositie
van de arbeidsmigrant ten opzichte van diens werkgever. Met de Wet betaalbare huur
zijn de huurprijzen dwingend geworden. Met ingang van 1 januari 2025 hebben gemeenten
de mogelijkheid handhavend op te treden als er huurprijzen worden gevraagd die de
maximum huurprijzen op basis van het woningwaarderingsstelsel overschrijden.

Bij afschaffing van de inhoudingsmogelijkheid voor huisvesting en om de kwaliteit
van de huisvesting, de huurprijs en de huurbescherming voor arbeidsmigranten te kunnen
borgen, moet aan een vijftal zaken gedacht worden.

a. Huurbescherming voor arbeidsmigranten

Bij de huisvesting van arbeidsmigranten wordt vaak gebruik gemaakt van een huurovereenkomst
ten behoeve van gebruik dat «naar zijn aard van korte duur» is. Met een dergelijk
huurcontract heeft de huurder geen huurbescherming bij beëindiging van de huur. Daarmee
is er een risico dat arbeidsmigranten hun huisvesting verliezen zodra zij hun baan
verliezen en de huur niet meer kunnen betalen. Het kabinet wil de huurbescherming
en huurprijsbescherming van arbeidsmigranten verbeteren. Daarom komt er een wetsvoorstel
om de huurbescherming van arbeidsmigranten te verbeteren. Verwachting is dat dit conceptwetsvoorstel
in de eerste helft van 2025 in internetconsultatie kan worden gebracht.

b. Minimumkwaliteit garanderen

Het is belangrijk dat de kwaliteit van huisvesting voor arbeidsmigranten gegarandeerd
wordt. Met de Wet goed verhuurderschap en de huidige bouwregelgeving bestaat een basisnorm
voor de kwaliteit van huisvesting in het algemeen.

Daarnaast bestaan er private keurmerken zoals SNF en AKF met een kwaliteitsnorm voor
huisvesting die voor arbeidsmigranten gebruikt worden. Werkgevers die gebonden zijn
aan een cao moeten na afschaffing van de inhoudingsmogelijkheid nog steeds gebruik
maken van een keurmerk als de betreffende cao dat voorschrijft. Voor werkgevers die
arbeidskrachten ter beschikking stellen, geldt dat zij na de inwerkingtreding van
de Wet toelating terbeschikkingstelling arbeidskrachten (Wtta) een keurmerk moeten
toepassen bij het voorzien van huisvesting.8 Op de aanwezigheid van dit keurmerk wordt toezicht gehouden vanuit het normenkader
van de Wtta. Zoals ik uw Kamer heb geïnformeerd in mijn brief van januari 20259 wordt de Kamer in het voorjaar van 2025 geïnformeerd over het tijdpad voor de Wtta.
Op bovenstaande manieren wordt het bestaansrecht en de werking van de keurmerken gecontinueerd.

c. Woningaanbod voor arbeidsmigranten

Het schrappen van de inhoudingsregeling zal het mogelijk iets moeilijker maken voor
werkgevers om huisvesting voor arbeidsmigranten te regelen. Werkgevers krijgen zonder
automatische inhouding op het loon namelijk meer incassorisico’s. Werkgevers zullen
hiermee mogelijk minder snel geneigd zijn huisvesting aan te bieden aan arbeidsmigranten.
Hierdoor kan het aanbod voor huisvesting dalen en kunnen de prijzen voor huisvesting
stijgen. Daarnaast is er een blijvende behoefte aan nieuwe huisvesting voor arbeidsmigranten.

Het kabinet erkent de belangrijke rol van werkgevers in het zorgen voor passende huisvesting
voor arbeidsmigranten die zij in dienst hebben. Om te zorgen voor de beschikbaarheid
van meer tijdelijke huisvesting, wil dit kabinet onder andere bevorderen dat medeoverheden
meer ruimte laten voor huisvesting op het eigen terrein van de werkgever. Het Rijk
vindt het van belang dat gemeenten bij het opstellen van omgevingsplannen bekijken
hoe huisvesting van arbeidsmigranten op eigen terrein mogelijk kan worden gemaakt
en verkent de mogelijkheden om gemeenten hiertoe te stimuleren.

Het wetsvoorstel «Versterking regie volkshuisvesting» moet leiden tot meer grip op
hoeveel, waar en voor wie wordt gebouwd. Met de inwerkingtreding van deze wet gaan
gemeenten een volkshuisvestingsprogramma opstellen, waarbinnen ook specifieke aandacht
moet zijn voor de woonbehoefte voor aandachtsgroepen, zoals arbeidsmigranten. Verwacht
wordt dat gemeenten de opgave in regionaal verband afstemmen, en in het volkshuisvestingsprogramma
ook het aandeel van de woonbehoefte van arbeidsmigranten in de woningbouwregio waartoe
de gemeente behoort opneemt.

De Minister van SZW is op dit moment in gesprek met werkgevers- en werknemerspartijen
om een landelijk convenant af te sluiten waarin afspraken gemaakt worden over «goed
werkgeverschap». Naast het convenant loopt er een verkenning naar andere mogelijkheden
om invulling te geven aan de verantwoordelijkheden van werkgevers ten aanzien van
de maatschappelijke kosten van arbeidsmigratie.

d. Gevolgen voor arbeidsmigranten

Door een apart huurcontract met een aparte factuur (inclusief storneringsmogelijkheid
van een automatische incasso), krijgen arbeidsmigranten in potentie zelf meer zicht
en grip op de kosten voor huisvesting waardoor de afhankelijkheid van de werkgever
minder groot kan worden. Bij afschaffing is het echter de vraag of alle arbeidsmigranten
in staat zullen zijn om effectief voor de eigen rechten op te komen en zelf huisvesting
op een krappe huizenmarkt te vinden. Flankerend beleid dat rekening houdt met dit
beperkte doenvermogen van veel arbeidsmigranten is dus hoe dan ook belangrijk. Het
project Work in NL, wat betere ondersteuning (waaronder ook juridische ondersteuning)
regelt voor arbeidsmigranten, is een belangrijke stap hierin.10

Wanneer arbeidsmigranten hun huisvesting verliezen en dakloos raken moeten we als
overheid snel optreden. Daarmee helpen we de kwetsbare dakloze arbeidsmigrant en voorkomen
we dat de situatie erger wordt. Met de uitvoering van het Plan van Aanpak kwetsbare
dakloze EU-burgers zetten we hier in samenwerking met gemeenten en betrokken instanties
op in.

e. Toezicht en handhaving

Mochten inhoudingen toch (illegaal) plaatsvinden dan heeft de Rijksoverheid daar minder
zicht op. Afschaffing van deze inhoudingsmogelijkheid voor huisvesting betekent dat
de Arbeidsinspectie niet meer op randvoorwaarden als de aanwezigheid van een keurmerk
zal toezien. Daarom moet andere bestaande en toekomstige handhaving goed verlopen.
Bijvoorbeeld door gemeenten op huisvesting voor arbeidsmigranten, of op de keurmerken
binnen de systematiek van de Wtta.

Tot het moment van afschaffing van de inhoudingsmogelijkheid voor huisvesting blijft
de Arbeidsinspectie risicogericht toezicht houden op de naleving van de huidige voorwaarden,
en daarmee de rechtmatigheid van inhoudingen. Dit geldt zowel in het actieve toezicht
via projecten als bij het beoordelen van de ontvangen meldingen (reactief toezicht).

Door op termijn de inhoudingsmogelijkheid voor huisvesting af te schaffen, wordt toezicht
op de Wml eenvoudiger.

7. Tot slot

Het doorbreken van de afhankelijkheid tussen werknemer en werkgever is belangrijk
om de positie van arbeidsmigranten te versterken. De verkenning heeft duidelijk laten
zien dat op het terrein van huisvesting deze afhankelijkheid voor serieuze problemen
zorgt. De inhoudingsmogelijkheid voor huisvesting kan een verdienmodel in de hand
werken. Dat moeten we daarom aanpakken. Het op termijn afschaffen van de inhoudingsmogelijkheid
voor huisvesting versterkt de positie van de arbeidsmigrant als we dit op zorgvuldige
wijze aanpakken. Met een stapsgewijze afbouw van het maximale inhoudingspercentage
richting afschaffing van de inhoudingsmogelijkheid in 2030 wordt op een goede wijze
hieraan invulling gegeven.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Y.J. van Hijum