Brief regering : Evaluatie wet basisregistratie ondergrond

Nr. 8
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING EN RUIMTELIJKE ORDENING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 maart 2025

Op 1 januari 2018 is de Wet basisregistratie ondergrond (Wet Bro) in werking getreden1. Het doel van de in deze wet genoemde registratie is het aan een ieder beschikbaar
stellen van gegevens en modellen over de ondergrond die bij of krachtens de wet in
de Bro zijn ogenomen. Dit ter bevordering van:

• een goede vervulling van publiekrechtelijke taken, voor zover de gegevens en modellen
daarvoor noodzakelijk zijn;

• een efficiënte uitwisseling en een efficiënt gebruik van geo-informatie.

In aanloop naar inwerkintreding van de wet heeft de destijds verantwoordelijk Minister,
de Minister van Infrastructuur en Milieu, de Tweede Kamer laten weten de basisregistratie
ondergrond (BRO) stapsgewijs tot stand te zullen brengen2. In fase 1 (2018–2024) zijn in vier tranches in totaal 27 verschillende brondocumenten
aangewezen. Inmiddels is fase 2 gestart, waarin de BRO word uitgebreid met milieuhygiënische
gegevens via wijziging van het Besluit Bro.3

Evaluatieonderzoek 2024

Artikel 42 van de wet Bro schrijft voor dat de verantwoordelijk Minister, inmiddels
de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, de Staten-Generaal na inwerkingtreding
een verslag toezend over de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk.
De laatste registratieobjecten die in werking zijn getreden zijn per 2022 gerealiseerd.
Op basis van deze inwerkingtreding ben ik in 2024 gestart met de beleidsevaluatie
BRO. Gelet op genoemd artikel heb ik onderzoeksbureau Ecorys gevraagd de wet Bro te
evalueren.4 Het verslag daarvan treft u bijgaand aan.

Het onderzoek richt zich op twee delen. Het eerste deel betreft de doeltreffend en
doelmatigheid van de Wet Bro. Het tweede deel bestaat uit conclusies en aanbevelingen.

Het onderzoeksbureau heeft gebruik gemaakt van een evaluatiekader. Dit evaluatiekader
volgt de in de Regeling periodiek evaluatieonderzoek (RPE) 2022 voor beleidsevaluaties neergezette lijn van input, activiteiten, output en resultaten/impact.
In de evaluatie zijn verschillende onderzoeksmethoden gebruikt voor de dataverzameling.
Door gebruik te maken van de zogenaamde «mixed method»-methodiek zijn tekortkomingen
in de ene informatieverzamelingsmethode opgevangen door de ander. De volgende onderzoeksmethoden
zijn gehanteerd: deskstudie, interviews en een validatiesessie.

Doeltreffend en doelmatig

Ecorys stelt dat dat de Wet Bro momenteel doeltreffend is, en nog aan doeltreffendheid
kan winnen als het bewustzijn en kennisniveau over de ondergrond bij medeoverheden
op peil wordt gebracht en de gebruiksvriendelijkheid wordt verbeterd. Als aan deze
randvoorwaarden wordt voldaan zal het gebruik naar verwachting nog verder toenemen.
De BRO draagt met betrouwbare en gevalideerde informatie bij aan de beheersbaarheid
van ondergrondrisico’s in (grootschalige) projecten, denk hierbij aan de realisatie
van grootschalige woningbouw, de aanleg van wegen, spoorwegen en dijken maar ook de
winning van water en de opslag van CO2. De BRO geeft gebruikers een duidelijker zicht op risico’s in de ondergrond, en geeft
relevante beslisinformatie voor bestuurders, burgers en beleidsmakers.

Ecorys constateert dat de BRO een bepaalde volwassenheid heeft gekregen in de afgelopen
jaren. In grote projecten of bij grote organisaties wordt de informatie al wel gebruikt
om de risico’s te beheersen in projecten. Voor kleinere organisaties of gemeentes
is dit vaak nog niet het geval. Terwijl ook deze partijen in de komende jaren te maken
krijgen met toenemende aandacht voor de bodem en ondergrond door beleidsdossiers als
de energietransitie, woningbouw en water en bodem. De komende jaren dient de focus
te liggen op het gebruik en de interpretatie van de gegevens voor het maken van onderbouwde
besluiten. Er is een sterke behoefte aan meer kennis van de ondergrond en 3D-applicaties
(o.a. digital twins) die overheidsinstanties kunnen helpen in hun begrip van de ondergrond
te vergroten en weloverwogen besluiten te kunnen nemen.

Ecorys concludeert dat de Wet Bro doelmatig is gerealiseerd:

• De gerealiseerde investeringskosten in de periode 2016 t/m 2022 zijn binnen de begroting
gebleven.

• In de gerealiseerde uitgaven is een logische lijn te ontdekken; bij aanvang is met
name geïnvesteerd om systemen en standaarden op te zetten, later worden uitgaven meer
besteed aan het vullen van de datasystemen.

• Daarnaast is de BRO doelmatig voor wat betreft de investeringen die zijn gedaan; deze
wegen op tegen de baten.

• Uit het gebruikersonderzoek (2024), gebruikscijfers van PdoK en TNO-GDN ziet VRO een
exponentiele groei in gebruik van ondergrondgegevens

Met het oog op de toekomst is van het belang dat de komende jaren voldoende budget
beschikbaar komt voor beheer en verdere doorontwikkeling van de BRO.

Daarnaast kan de doeltreffendheid volgens, de door Ecorys geïnterviewde partijen,
nog verder worden vergroot door het beschikbaar stellen van aanvullende datasets,
denk hierbij aan archeologie en onontplofte oorlogsresten in één systeem en het verwerken
van wijzigingen in werkafspraken in plaats van in een ministeriële regeling.

De aanbevelingen

De onderzoekers hebben in relatie tot de bevindingen een aantal aanbevelingen voor
verbetermaatregelen. Deze aanbevelingen richting zich op de volgende punten:

1. Verhoog de jaarlijkse middelen voor beheer structureel

Vanwege beperkte middelen voor beheer kunnen additionele wensen, zoals het vergroten
van de gebruiksvriendelijkheid en het ontwikkelen van additionele (3D) applicaties
niet worden ingewilligd. Het gaat om een extra benodigd bedrag van circa 5 tot 6 miljoen
euro per jaar. Een belangrijke aanbeveling om de BRO door te kunnen ontwikkelen en
daarmee de doeltreffendheid te vergroten is daarom de jaarlijkse beheerkosten structureel
te verhogen.

2. Continueer de integrale samenwerking

Meerdere departementen en diverse (overheids)organisaties werken samen in het kader
van de BRO (zie 4.1.4). Dit hangt onder andere samen met dat de beleidsverantwoordelijkheid
voor de diepe en ondiepe ondergrond verdeeld is over verschillende overheden. Een
goede samenwerking tussen de betrokken partijen is daarom essentieel voor het succes
van de BRO. Het draagt bij aan betrouwbare, actuele n volledige gegevens in de BRO
en zorgt voor een gecoördineerde en efficiënte aanpak van ondergrondse activiteiten.

De betrokken partijen dienen daarom in te blijven zetten op het continueren van de
samenwerking om ervoor te zorgen dat iedereen zijn beleidsverantwoordelijkheden nakomt.
Dit faciliteert tevens dat beleidsverantwoordelijke departementen zich gezamenlijk
hard kunnen blijven maken voor het oplossen van de structurele tekorten binnen de
BRO.

3. Vergroot de gebruiksvriendelijkheid van en bewustzijn over de BRO, ook door 3D

Diverse geïnterviewde partijen geven aan dat het bewustzijn en de gebruiksvriendelijkheid
moeten worden vergroot, alvorens het gebruik op grote schaal kan toenemen. De focus
heeft nu voornamelijk gelegen op het vullen van de database, en zou in de komende
jaren moeten veranderen naar het (benadrukken van) het gebruik en de meerwaarde van
de gegevens in de BRO. Daarbij kan het helpen als de bestuurlijke aandacht voor de
bodem en ondergrond generiek, en de BRO specifiek, bij wethouders van kleine gemeenten
en enkele gedeputeerden, wordt vergroot.

4. Streef naar het samenbrengen van data in één systeem

Niet alle data vanuit de ondergrond staat in de BRO. Verschillende systemen worden
naast de BRO nog gebruikt zoals DINO-loket en het Landelijk Grondwater Register (LGR).
Ook is in de interviews gesproken over een koppeling tussen andere digitale systemen,
zoals bijvoorbeeld tussen de BRO en het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO), zodat
data vanuit verschillende systemen in één systeem beschikbaar is. In de toekomst zou
het efficiëntievoordelen kunnen opleveren als alle data uit aanpalende systemen beschikbaar
komt in de BRO, zodat data niet bij verschillende bronnen aangeleverd hoeft te worden
en op één punt geraadpleegd kan worden.

5. Verwerk onderdelen van de BRO in werkafspraken in plaats van via een ministeriële
regeling.

In een aantal interviews is daarnaast benoemd dat de snelheid van het doorvoeren van
veranderingen in de Wet BRO omhoog kan door niet alles via een ministeriële regeling,
maar in werkafspraken vast te leggen. De huidige opzet werkt vertragend. Momenteel
betekent een wijziging in een catalogus een wijziging van de ministeriële regeling
en deze wijzigingen kosten veel tijd

Hierna zal ik puntsgewijs aangegeven hoe met de aanbevelingen om te gaan:

1. Verhoog de jaarlijkse middelen voor beheer structureel

Op 12 februari jl. heeft mijn voorganger u de Meerjarenvisie Beraad voor Geo-informatie (2024).
Zicht op Nederland5
aangeboden. In de meerjarenvisie geven Rijk, medeoverheden en uitvoeringsorganisaties
aan dat een datagedreven aanpak van ruimtelijke opgaven veel baten oplevert. Tegelijkertijd
constateren zij dat de financiering van beheer en onderhoud, doorontwikkeling en vernieuwing
van de Nationale Geo-informatie Infrastructuur, waar de BRO deel van uitmaakt, dringend
aandacht vergt. Zoals in de aanbiedingsbrief bij de meerjarenvisie is gemeld, heeft
mijn ministerie daarom aan ABD Topconsult een advies gevraagd over een passende financieringssystematiek.
Op basis van dit advies vinden nu interdepartementale gesprekken plaats over aanvullende
structurele financiering. In de Rijksbegroting is in elk geval € 1.8 miljoen euro
opgenomen voor de financiering van het beheer van BRO-fase 2 (milieukwaliteit) voor
de jaren 2025–2028. Daarmee is de grootste blokkade voor inwerkingtreding per 1 juli
2025 is weggenomen.

Jaarlijks wordt er gewerkt met een beheerplan voor de BRO, hierin prioriteren we ontwikkelingen
zoals veiligheid (security), life cycle management, performance verbeteringen en natuurlijk
gebruikerswensen. Voor 2024 is er eenmalig een aanvullende bijdrage van € 2 miljoen
euro beschikbaar gesteld voor het doorvoeren van verbeteringen. In 2025 werken we
met investeringsvoorstellen ten behoeve van het verbetering van efficiëntie, met als
doel het wegwerken van achterstallig onderhoud en het op langer termijn reduceren
van beheerkosten.

2. Continueer de integrale samenwerking

Ik onderschrijf het belang van samenwerking tussen de betrokken partijen. Hier zal
ik mij blijvend voor inzetten. Daarnaast, zoals hierboven aangegeven, werkt mijn ministerie
aan een voorstel voor aanvullende structurele financiering van de Nationale Geo-informatie
Infrastructuur en de BRO. Het Ministerie van IenW is nauw betrokken bij de interdepartementale
gesprekken hierover.

3. Vergroot de gebruiksvriendelijkheid van en bewustzijn over de BRO, ook door 3D

Dit advies is tweeledig: de BRO gebruiksvriendelijker te maken en decentraal de kennis
van en aandacht voor water en bodem en de meerwaarde van de BRO vergroten. Ten aanzien
van het eerste werkt mijn ministerie met de ketenpartners continu aan het verbeteren
van de gebruiksvriendelijkheid. Recentelijk, op 1 oktober 2024, is de eerste OGC-API6 op de BRO live gegaan. Voorts is er een online leermodule ontwikkeld voor BRO-fase
milieukwaliteit. Tegelijkertijd zijn er nog voldoende verbeterwensen. Als gevolg van
de financiële tekorten moet echter een groot deel daarvan nu blijven liggen. Eerder
genoemde interdepartementale gesprekken over structurele financiering moeten hiervoor
uitkomst gaan beiden. Overigens wil ik nadrukkelijk ook aandacht houden voor wat mijn
ministerie in samenwerking met de ketenpartners oppakt en waar het ministerie de markt
moeten uitdagen voor het verder brengen en gebruiksvriendelijker maken van de toegang
tot de gegevens.

Het tweede punt is het vergroten van kennis van en aandacht voor water en bodem, ook
in 3D. Het voordeel is dat het benaderen van de ondergrond wel in 3D moet vanwege
de opbouw en diepte van verschillende maatschappelijk relevante thema’s zoals warmte
opslag en winning, delfstoffen en infrastructuur. Een verdere koppeling aan de bovengrond
staat nadrukkelijk op het wensenlijstje van VRO. Het boven- en ondergrond koppelen
kan door middel van Digitale Tweelingen en het gebruik van de TNO- en WenR-modellen
hierin. Daarnaast verkennen we momenteel of het vergroten van kennis en bewustzijn
onderdeel van de scope van TNO kan zijn.

4. Streef naar het samenbrengen van data in één systeem

Het samenbrengen van data in één systeem is niet zomaar de juiste weg. Mede in het
licht van het Federatief Datastelsel (FDS) om datasets federatief te koppelen en niet
alles in de scope van een basisregistratie trekken.7 Hierbij is het adagium dus, federatief tenzij, dit geldt ook voor de onderdelen archeologie
en onontplofte oorlogsresten. Specifiek voor de BRO worden gegevens over grondwateronttrekkingen
en bodemenergiesystemen uit het Landelijk Grondwater Register (LGR), verantwoordelijkheid
voor de provincies, automatisch doorgestuurd naar de BRO. Vooralsnog staat integratie
van deze systemen niet op de wensenlijst.

Samenhang betreft ook samenhang tussen systemen en beleidsvelden. Daarom wordt er
ook gewerkt aan het koppelen van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) en de BRO
op het datacomponent. Beide ICT-projecten kennen hun eigen ontwikkelsnelheid. Vooralsnog
wordt er nu gewerkt aan het uitbreiden van de indieningsvereisten voor vergunningen
in de Omgevingsregeling om onderzoeksgegevens te kunnen opnemen in de BRO.

5. Verwerk wijzigingen in catalogi van de BRO in werkafspraken in plaats van via een
ministeriële regeling

Voordat ik in ga op het advies is het goed om te beseffen dat een basisregistratie
een wettelijke basis kent, en dat dit de kwaliteit van gegevens waarborgt en dat conform
afspraken en standaarden gewerkt wordt.

Er zijn drie redenen waarom een ministeriële regeling nodig is voor wijziging van
een catalogus:

• Ten eerste dient voorbereiding en bekendmaking van een wijziging van een ministeriële
regeling in de Staatscourant de rechtszekerheid voor bronhouders, gegevensleveranciers
en afnemers. Een catalogus verplicht hen om op deze manier te leveren aan de BRO en
af te nemen van de BRO; het beginsel van de democratische rechtstaat staat de overheid
alleen toe een verplichting op te leggen als hieraan een wettelijk voorschrift ten
grondslag ligt.

• Ten tweede moet een catalogus, een zogenaamd «ontwerp voor een technisch voorschrift»,
worden voorgelegd aan de Europese Commissie (artikel 5, eerste lid, van de richtlijn
(EU) nr. 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 betreffende
een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende
de diensten van de informatiemaatschappij, PbEU 2015, L 241).

• Ten derde kan zo bewaakt worden dat gegevens in de catalogi alleen worden aangemerkt
als authentiek, als zij vallen onder artikelen 19–23 van de Wet Bro en artikelen 3.1-3.4 van het Besluit Bro. Alleen voor authentieke gegevens geldt de gebruiksplicht voor bestuursorganen.

Als Minister ga ik niet mee in het advies om te gaan werken met alleen werkafspraken.
Wel zeg ik toe de staande werkwijze te hanteren dat werkafspraken in sommige gevallen
op een wijziging van de regeling kunnen vooruitlopen, namelijk als het aanvullingen
en/of nadere duidingen betreft, maar niet als het inhoudelijke wijzigingen of het
laten vervallen van onderdelen in een catalogus betreft.

Alles overziend ben ik van mening dat de conclusies en aanbevelingen uitwijzen dat
we met de BRO op de goede weg zijn. Komt bij dat de gebruikscijfers van de BRO laten
zien dat de BRO een groot succes is. De BRO niet meer weg te denken is als belangrijke
informatiebron, van hoge kwaliteit, voor het vinden van antwoorden voor de maatschappelijke
opgaven in de fysieke leefomgeving. Precies zoals ik met de meerjarenvisie Zicht op
Nederland (ZoN) voor ogen heb met de basisregistraties. Op 29 januari is de beleidsevaluatie
BRO ook besproken in de Programmastuurgroep van de BRO. Ook zij onderschrijven de
conclusies en aanbevelingen uit de beleidsevaluatie. Wel is nadrukkelijk de wens uitgesproken
om aankomende jaren aandacht te besteden aan het gebruik en gebruiksgemak van de BRO.
Hier kan ik mij volledig in vinden.

De aandacht die in de evaluatie wordt gevraagd voor financiering van de BRO staat
niet op zichzelf. Bij het aanbieden van de meerjarenvisie aan de Tweede Kamer heeft
mijn voorganger aangegeven dat de financiering van de gehele geo-informatie infrastructuur
dringend aandacht behoeft, omdat er sprake is van een structureel tekort op de middelen
voor beheer, dat jaarlijks toeneemt door stijgende kosten als gevolg van o.a. inflatie,
toegenomen eisen aan informatieveiligheid en eisen als gevolg van digitale toegankelijkheid.
Daarom is aan ABDTOPConsult een advies gevraagd over een meerjarenbegroting en een
financieringssystematiek. ABDTOPConsult heeft geconstateerd dat dat het op orde houden
van de basis en de noodzakelijke ruimte voor vernieuwing en doorontwikkeling om extra
middelen vragen, zodat de geo-informatie infrastructuur, waaronder de BRO, mee kan
groeien met nieuwe ruimtelijke informatiebehoeften vanuit maatschappelijke opgaven.
Op dit moment is een robuuste financiering voor ontwikkeling en beheer van de Nationale
Geo-informatie Infrastructuur een belangrijk onderwerp van gesprek in het interbestuurlijke
Beraad voor Geo-Informatie. Na besluitvorming over de Voorjaarsnota zal duidelijk
worden welke middelen op de Rijksbegroting voor de Nationale Geo-Informatie Infrastructuur
beschikbaar komen. Afhankelijk van die uitkomst zal bepaald worden welke gewenste
ontwikkelingen wel of geen doorgang kunnen vinden. Daarbij geldt dat in ieder geval
voldaan zal moeten worden aan de wettelijke vereisten van kwaliteit en beschikbaarheid
van de basisregistratie.

De Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, M.C.G. Keijzer