Brief regering : Kabinetsreactie rapport Expertgroep realistisch ramen

Nr. 275
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 maart 2025

Hierbij stuur ik u de kabinetsreactie op het rapport van de Expertgroep realistisch
ramen.

De Minister van Financiën,
E. Heinen

Kabinetsreactie op rapport Expertgroep realistisch ramen

Op 14 maart publiceerde de Expertgroep realistisch ramen (hierna: Expertgroep) haar
rapport. In het rapport gaat de Expertgroep in op de verschillen tussen de ramingen
en de realisaties van het EMU-saldo en worden aanbevelingen gedaan om de trefzekerheid
van de ramingen te vergroten.

Het kabinet dankt de Expertgroep voor het rapport en onderschrijft het belang van
realistische ramingen en begrotingen. De betrouwbaarheid van ramingen is cruciaal
voor het parlement om op basis van de best mogelijke informatie zijn budgetrecht uit
te oefenen. Het kabinet herkent de analyse en deelt de conclusies die de Expertgroep
hieruit trekt. Daarbij onderschrijft het kabinet ook de constatering van de Expertgroep
dat ook met het doorvoeren van verbeteringen in de ramingen ramingsafwijkingen zullen
blijven bestaan en dat het meevallend beeld van de afgelopen jaren ook zomaar kan
omslaan.

Kern kabinetsreactie

Het kabinet neemt alle aanbevelingen uit het rapport van de Expertgroep over. In deze
brief geef ik puntsgewijs (waar nodig) een nadere duiding hoe en wanneer het kabinet
gevolg zal geven aan de aanbevelingen. Meer in zijn algemeenheid markeert het kabinet
ten aanzien van de raming van de inkomsten en de uitgaven de volgende bevindingen
uit het rapport.

Ten eerste, voor wat betreft de raming van de inkomsten geldt dat de gebruikte ramingssystematiek
in de geanalyseerde periode in grote lijnen hetzelfde is geweest. Waar deze systematiek
lange tijd leidde tot beperkte gemiddelde verschillen tussen raming en realisatie,
waarbij positieve en negatieve jaarlijkse afwijkingen grofweg tegen elkaar wegvielen,
was dit in de jaren 2021–2023 anders. De verschillen tussen raming en realisatie waren
in deze jaren uitzonderlijk groot en herhaaldelijk positief. Deze ontwikkeling is
niet los te zien van de economische omstandigheden door uitzonderlijke economische
schokken – mede als gevolg van de coronapandemie en de oorlog in Oekraïne. Daardoor
waren de macro-economische ontwikkelingen voor het Centraal Planbureau (CPB) moeilijker
te voorspellen dan gebruikelijk, wat doorwerkt in de inkomstenraming. Ook andere instellingen,
zoals de Nederlandsche Bank (DNB), worstelden daarmee. Ook los van de macro-economische
ramingen bleken de inkomsten door de bijzondere economische ontwikkelingen moelijker
te voorspellen. In 2024 verliep de economische ontwikkeling op hoofdlijnen zoals verwacht.
Zoals toegelicht in de recent gepubliceerde realisatiebrief, resulteerde dit in een
inkomstenraming voor 2024 die goed aansluit bij de realisaties. De Expertgroep geeft
waardevolle aanbevelingen om de ramingen en de communicatie erover te verbeteren.
Met het opvolgen van deze aanbevelingen zet het kabinet erop in om in zowel rustige
als dynamische economische omstandigheden zo goed mogelijk de ontwikkeling van de
inkomsten te voorspellen en toe te lichten.

Ten tweede geldt dat in de laatste jaren relatief veel geplande uitgaven niet worden
gerealiseerd (onderuitputting), hetgeen ook eerder in diverse budgettaire nota’s met
het parlement is gedeeld. Het kabinet heeft daarom de afgelopen jaren op verschillende
manieren ingezet op het realistischer maken van de begroting, onder andere door middel
van kasschuiven, het inboeken van aanvullende onderuitputting en het afschaffen van
uitzonderingen op de eindejaarsmarge. Daarnaast rapporteert het kabinet sinds enkele
jaren in diverse begrotingsstukken, waaronder de Voorjaarsnota, Financieel Jaarverslag
van het Rijk (FJR) en de jaarverslagen, uitgebreider over het realisme van de begroting
en niet-bestede middelen. De reeds gezette stappen richting een realistischere begroting
licht het kabinet hieronder verder toe in de reactie op de aanbevelingen.

Naar een meer realistische begroting

Het CPB heeft in zijn recente raming, het Centraal Economisch Plan (CEP), laten zien
dat het voor de komende jaren fors extra onderuitputting verwacht ten opzichte van
de inschatting van de vorige raming. Zoals de Expertgroep aangeeft, hangt de mate
waarin onderuitputting optreedt onder meer af van de vraag hoe realistisch de ambities
zijn. Zolang ambities worden uitgesteld en niet afgesteld levert dit geen budgettaire
ruimte op. Uitgaven schuiven op naar latere jaren en belasten het EMU-saldo in die
jaren alsnog. De raming van het CPB bevestigt dat er nog steeds ruimte voor verbetering
bestaat in de uitgavenraming van de begroting. Het kabinet zal daarom tijdens de voorjaarsbesluitvorming
verder inzetten op (nog) meer realisme in de begroting 2026 en over de vorderingen
rapporteren in de Voorjaarsnota.

Reactie op aanbevelingen ten aanzien van de inkomstenraming

Aanbeveling 1: Werk, samen met het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) en het
CPB, aan het monitoren en ramen van een statistiek die beter aansluit bij de fiscale
winst van bedrijven om de raming van de vpb op te baseren. Dit kan door een nieuwe
statistiek te ontwikkelen of door bestaande statistieken beter te benutten. Werk parallel
aan een model dat op sector- of microniveau ramingen maakt van de belastinginkomsten.

Het kabinet herkent dat de raming van de vpb in het bijzonder uitdagend is. In de
laatste jaren zijn hierbij grote verschillen ontstaan tussen raming en realisatie.
Het kabinet neemt de aanbeveling dan ook graag ter harte en gaat hiermee aan de slag.
Hierbij hecht het kabinet er wel aan te stellen dat het werken aan een verfijnder
ramingsmodel een forse onderzoeksinspanning vergt, inclusief het identificeren en
ontsluiten van relevante (micro-)gegevens. Dit zal tijd en capaciteit kosten. Voor
een goede inschatting van de inhoudelijke mogelijkheden en het benodigde tijdpad is
vooronderzoek nodig. Het kabinet komt hier in de Miljoenennota 2026 op terug.

Aanbeveling 2: Gebruik een vereenvoudigd model geïnspireerd op een zogenoemde naïeve
raming op basis van de bbp-ontwikkeling als zijlicht op de inkomstenraming om mogelijke
bijstellingen op basis van expert judgement te toetsen. Evalueer de bijstellingen
ieder jaar met externe deskundigen.

Het is nu reeds gebruikelijk om in de Miljoenennota toe te lichten hoe de raming van
de belastingontvangsten, inclusief bijstellingen, zich verhoudt tot macro-economische
kenmerken zoals de bbp-groei. Er zijn inhoudelijk goede redenen denkbaar dat de belastingontvangsten
zich anders ontwikkelen dan het bbp, maar het kabinet erkent de waarde van een zogenoemde
«naïeve toets». Wanneer sprake is van een significante afwijking, is het van belang
dat de redenen hierachter goed begrepen zijn en worden toegelicht. Het kabinet zal
verkennen hoe het hier vanaf de Miljoenennota 2026 extra invulling aan kan geven.
Het kabinet neemt de aanbeveling over om bijstellingen op basis van expert judgement na opstellen van de Miljoenennota met deskundigen te evalueren, en komt in de Miljoenennota
ook terug op hoe dit vorm krijgt.

Aanbeveling 3: Doe aanvullende analyses bij de periodieke herijking van de schattingsvergelijkingen,
bijvoorbeeld naar de trefzekerheid van de ramingen van de onderliggende variabelen.

De gebruikte schattingsvergelijkingen worden iedere vier jaar herijkt. De volgende
herijking staat gepland voor 2026, voor implementatie in de Miljoenennota 2027. Bij
de volgende periodieke herijking zal het kabinet bovenstaande aspecten en mogelijkheden
meewegen. Daarbij is het streven om een mogelijke verbeterde vpb-raming in de algehele
herijking mee te kunnen nemen. De resultaten van de herijking zullen in een document
separaat van de begrotingsstukken aan het parlement worden gepresenteerd.

Reactie op aanbevelingen ten aanzien van de uitgavenraming

Aanbeveling 4: Maak een realistische planning van de kasritmes voor de begrotingen
en van nieuwe projecten. Het goed inschatten van kasritmes is ingewikkeld. Het is
daarom verstandig dat formerende partijen of een startend kabinet zich expliciet laten
adviseren door onafhankelijke experts over de kasritmes van beleidsprojecten. Het
gaat dan zowel om de losse projecten, maar ook om het totaalbeeld.

Aanbeveling 5: Monitor de kasuitgaven van departementen beter zodat eerder zicht komt
op eventuele onderuitputting.

Het kabinet onderschrijft het belang van een realistische uitgavenplanning. Dit is
de ministeriële verantwoordelijkheid van de betreffende vakminister. Het kabinet heeft
de afgelopen jaren stappen gezet om meer aandacht te vragen voor de realisatie van
geplande uitgaven tijdens de begrotingscyclus. Departementen hebben gedurende het
jaar uitgaven via kasschuiven uitgesteld om hun begroting realistischer te maken.
In 2024 is er bijvoorbeeld per saldo voor 11 miljard aan uitgaven uitgesteld. Daarnaast
wordt nu al enkele jaren op rij in de begroting rekening gehouden met het feit dat
budgetten niet volledig tot besteding zullen komen door het inboeken van aanvullende
onderuitputting. Het kabinet verwachtte bijvoorbeeld bij de Miljoenennota 2024 dat
niet alle middelen tot besteding zouden komen en heeft om die reden vooraf 8,5 miljard
euro aan verwachte onderuitputting ingeboekt. Verder is in het hoofdlijnenakkoord
besloten om de bestaande uitzonderingen op de eindejaarsmarge op te heffen. Dit betekent
dat departementen kritischer moeten kijken of het nog nodig is dat niet-bestede middelen
worden meegenomen naar het volgende jaar.

Desondanks bleken de laatste jaren de ambities van gepland beleid vaak groter te zijn
dan de beschikbare uitvoeringscapaciteit. Deze ambitie is te begrijpen gezien de vele
maatschappelijke uitdagingen waar Nederland momenteel mee wordt geconfronteerd. Dit
leidt er wel toe dat geld niet altijd in het vooraf geplande jaar tot besteding kan
komen en dat gerealiseerde uitgaven achter blijven. Het rapport van de Expertgroep
benadrukt daarom het belang om kritisch te blijven kijken naar de uitvoerbaarheid
van beleid en het realisme van politieke wensen. Het kabinet onderschrijft deze conclusie
en is daarom voornemens om te blijven inzetten op het realistisch maken van de begroting
bij start van het kabinet en gedurende de rit. Bij nieuw beleid blijft het kabinet
kritisch beoordelen of de gewenste plannen uitvoerbaar zijn in het voorgestelde tijdpad.
Verder zal er meer aandacht worden besteed aan de kasrealisaties van departementen.
Over de specifieke uitwerking van het gebruik van kasrealisaties zal u medio 2025
worden geïnformeerd.

Aanbeveling 6: Herstel enige prikkel in de begrotingsfondsen om uitgaven te doen in
het jaar waarvoor ze gepland staan.

Op dit moment geldt dat begrotingsfondsen het saldo van het lopende begrotingsjaar
volledig mogen toerekenen aan het volgende begrotingsjaar. Dit kan potentieel de prikkel
beperken op het jaarlijks realistisch begroten van de uitgaven: middelen blijven immers
beschikbaar voor het doel. De 17e Studiegroep Begrotingsruimte (SBR) concludeerde dat deze handelingswijze vanwege
het investeringskarakter van begrotingsfondsen te verantwoorden is. Het kabinet spoort
een volgende SBR aan nader onderzoek te doen en indien nodig te komen met voorstellen
waarmee een volgend kabinet de prikkelwerking bij begrotingsfondsen kan verbeteren.

Reactie op de aanbevelingen raming saldo decentrale overheden en overige ramingsverschillen

Aanbeveling 7: Verbeter de ramingsmethodieken voor het saldo van decentrale overheden
en de besteding van specifieke uitkeringen. Onderzoek hoe de kwaliteit van de aangeleverde
kwartaalinformatie verbeterd kan worden zodat dit leidt tot betere jaarramingen over
decentrale overheden, inclusief zicht op de besteding van specifieke uitkeringen.
Indien dat niet mogelijk blijkt, richt je dan op het inregelen van een nieuwe statistiek
die deze informatie wel biedt.

Het kabinet onderschrijft het belang van het beter aansluiten van beschikbare gegevens
van de decentrale overheden bij de begrotingscyclus van het Rijk en het verbeteren
en ontwikkelen van een ramingsmodel met betrekking tot de decentrale overheden. Ik
zal een werkgroep instellen die aan de slag zal gaan met een beter ramingsmodel van
het EMU-saldo decentrale overheden op basis van actuele informatie. In de Miljoenennota
wordt u geïnformeerd over de voortgang van de werkgroep.

Aanbeveling 8: Verzamel bij specifieke uitkeringen vanuit het Rijk naar gemeenten
informatie over het beoogde bestedingspatroon, zodat dit goed opgenomen kan worden
in de raming van het EMU-saldo. Waar mogelijk heeft het ook de voorkeur om specifieke
uitkeringen al vroeg in het jaar over te boeken.

Het kabinet vindt het belangrijk dat medeoverheden de tijd hebben om zo doeltreffend
en doelmatig de middelen te kunnen besteden. De komende tijd zal het kabinet onderzoeken
welke inspanningen het Rijk kan treffen om de overboeking van incidentele bijdragen
aan medeoverheden (bijvoorbeeld specifieke uitkeringen) tijdig in het jaar te laten
plaatsvinden.

Aanbeveling 9: Continueer de inmiddels reguliere intensieve besprekingen, en intensiveer
deze waar nodig, met het CBS over de mogelijke oorzaken van kas-transverschillen om
verrassingen aan het eind van het jaar te voorkomen.

Het kabinet heeft periodiek contact met het CBS om zo goed mogelijk op de hoogte te
zijn van een eventuele andere interpretatie van kas-transverschillen volgend uit de
definities van het Europees Systeem van Rekeningen. Dit contact is in het afgelopen
jaar reeds geïntensiveerd en het kabinet voelt zich door het rapport gesterkt om deze
werkwijze voort te zetten. In ieder geval zal er naast onderling tussentijds contact
minstens elk kwartaal een gezamenlijk overleg zijn om de stand van zaken te bespreken.

Reactie op de aanbevelingen verbeteren transparantie rondom ramingen en realisaties

Aanbeveling 10: Publiceer periodiek een overzicht van de kasontvangsten en kasuitgaven
van het Rijk. Liefst online zodat deze voor iedereen toegankelijk zijn.

Het kabinet erkent het belang van tijdig beschikbare informatie en publiceert informatie
over de ontwikkeling van ramingen en realisaties op vier momenten over het lopende
en gerealiseerde begrotingsjaar, namelijk in de Miljoenennota, de Voorjaarsnota, de
Najaarsnota en het FJR. Het kabinet rapporteert de afgelopen jaren in toenemende mate
over realistisch ramen en realisaties. In verschillende budgettaire nota’s wordt de
onderuitputting uitgelicht.1 Verder kennen departementen sinds vorig jaar een rapportageverplichting in hun jaarverslag
over onderuitputting en oorzaken van niet-gerealiseerde uitgaven.

Het kabinet zal de komende tijd onderzoeken hoe en op welke wijze aanvullende informatie
over de ontwikkeling van (kas)realisaties en de opbouw van de inkomstenraming digitaal
kan worden ontsloten. Dit past bij de bredere ambities van de Agenda toekomstbestendig
begroten en verantwoorden2 om begrotingsinformatie meer digitaal beschikbaar te stellen. Het kabinet zal de
Kamer informeren over de voortgang hierop in de Kamerbrief over het begrotingsproces
die gepland staat voor medio 2025.

Tot slot

Het kabinet dankt de Expertgroep nogmaals voor het rapport. Op de in deze kabinetsreactie
genoemde momenten zal het kabinet nader rapporteren over de voortgang van de implementatie
van de aanbevelingen.