Brief regering : Capaciteit DJI

Nr. 1024
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 maart 2025

Sinds het najaar van 2023 is er bij de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) een capaciteitsprobleem,
onder andere door een stijgende bezetting als gevolg van langere detenties en een
toename van tbs passanten en jongvolwassenen in het gevangeniswezen1. Er is sinds eind vorig jaar sprake van een «code zwart»-situatie: concreet betekent
dit een bezetting van ruim 99,5% bij DJI2 én er blijven stelselmatig arrestanten achter op politiebureaus.3 Een aantal daarvan verblijft daar de maximale wettelijke termijn van 10 dagen en
er worden soms preventief gehechten teruggebracht naar de politiecellen vanwege een
tekort aan plaatsen in de penitentiaire inrichtingen (PI’s). In mijn Kamerbrief van
4 december jl. heb ik daarom aangegeven – indien de actuele situatie daarom vraagt
– gedetineerden vanuit PI’s niet alleen op vrijdagen drie dagen eerder heen te zenden,
maar ook op de andere dagen van de week.4 Deze maatregel heeft zoals verwacht tijdelijk verlichting geboden maar de druk op
de capaciteit is dermate toegenomen dat een aanvullende maatregel noodzakelijk is.
Er is een groeiende voorraad zelfmelders en arrestanten, een bezetting van nagenoeg
100% waardoor de instroom maar net kan worden opgevangen en de politiecellen die bedoeld
zijn als overloopcapaciteit worden structureel bezet vanwege gebrek aan plek in de
PI. Ik sta nu met mijn rug tegen de muur. Alleen hele pijnlijke keuzes kunnen ervoor
zorgen dat alle (aangehouden) veroordeelden en voorlopig gehechten nog de gevangenis
in kunnen. Als ik niets doe worden er willekeurig arrestanten en voorlopig gehechten
vanuit de politiecellen naar huis gestuurd. Een scenario dat ik te allen tijde wil
voorkomen.

Vanzelfsprekend moeten we zo snel mogelijk uit deze situatie geraken. Bij het maken
van keuzes geldt: het zoveel mogelijk recht doen aan de opgelegde straf en de veiligheid
van mijn personeel en de gedetineerden staat voorop. In deze brief geef ik aan welke
maatregelen in gang zijn gezet en dat ik inzet op capaciteitsuitbreidingen om de druk
op de capaciteit te verlichten. Vervolgens informeer ik uw Kamer over de maatregelen
die ik heb verkend maar vooralsnog zijn afgevallen en wat mijn voorkeursoptie is.

Maatregelen en resultaten tot nu toe

Het vorige kabinet had al een aantal maatregelen in gang gezet:

– Zelfmeldstop;

– Arrestantenmaatregel;5

– Incidenteel drie dagen heenzenden op vrijdag en;

– De verruiming van de termijn voor plaatsing op de beperkt beveiligde afdeling (BBA).

Ik heb mij sinds mijn aantreden maximaal ingespannen om een «code zwart»-situatie
te voorkomen. Ik heb daarom de volgende extra maatregelen genomen en dat heeft resultaat
opgeleverd:

– Nieuwe locaties voor kortgestrafte zelfmelders: PI Veenhuizen 40 plekken, PI Heerhugowaard
24 plekken;6

– In PI Alphen aan den Rijn zijn sinds eind februari circa 40 extra BBA plekken beschikbaar,
waardoor doorstroom ontstaat vanuit de normaal beveiligde afdelingen;

– Door voortdurende inspanningen van de Taskforce DJI is het tekort van 330 plekken
als gevolg van personeelstekorten teruggebracht naar circa 125 (gestart door het vorige
kabinet en voortgezet door het huidige kabinet, peildatum 4 maart);

– Het hanteren van een hogere bezettingsgraad (gemiddeld 99% in plaats van de norm van
gemiddeld 95,1%);

– Diverse pilots zijn in uitvoering of worden op korte termijn gestart, zoals het minder
aanbieden van arbeid in het Huis van Bewaring om personeel vrij te spelen en een pilot
met tablets op cel. Hierdoor kunnen sommige afdelingen open blijven;

– Drie dagen eerder heenzenden op alle dagen van de week.

Huidig beeld en capaciteitsuitbreidingen

Zelfs met al deze getroffen maatregelen houden we een tekort over oplopend tot 330
plekken eind dit jaar.

Grafiek 1. Prognose benodigde capaciteit tot eind 2025

In bovenstaande grafiek wordt de benodigde capaciteit met een bezetting van 99% en
95,1% weergegeven. De grijze kolom geeft de capaciteit weer die in januari kon worden
ingezet voor de reguliere regimes.7 De stijgende voorraad zelfmelders en arrestanten is niet meegenomen in de benodigde
bezetting, waardoor de tekorten in werkelijkheid groter zijn en er tijdelijk extra
capaciteit nodig is om deze voorraden weg te werken. De grafiek laat zien dat de beschikbare
celcapaciteit niet toereikend zal zijn.

Ik zet daarom vol in op de volgende capaciteitsuitbreidingen:

2025

– DJI blijft zich inspannen om het personeelstekort omlaag te brengen zodat zo veel
mogelijk plekken die nu wegens personeelsproblemen niet inzetbaar zijn weer operationeel
worden. Zo wordt er in april een afdeling heropend van circa 30 plekken in PI Nieuwegein
die eerder gesloten was vanwege personeelstekort. In verband met de krappe arbeidsmarkt
is het een uitdaging om dit getal verder te laten dalen;

– In PI Haaglanden worden 27 extra BBA plekken verkend;

– Optimaal inzetten van meerpersoonscellen (MPC) in bestaande gevangenissen en uitbreidingen
met MPC: ik heb DJI de opdracht gegeven om binnen de mogelijkheden te kijken wat er
nog kan. Hierbij is specifiek gekeken op welke manier extra MPC kan worden gerealiseerd
in het gevangeniswezen binnen de bestaande kaders. DJI heeft naar aanleiding van deze
opdracht alles op alles gezet om te kijken waar nog verantwoord MPC geplaatst kan
worden en waar personeel flexibel ingezet kan worden om alle cellen optimaal te benutten.
Deze inspanning zorgt dit jaar voor ruim 100 extra plekken (grotendeels MPC). Voldoende
personeel blijft randvoorwaardelijk om deze aantallen daadwerkelijk te realiseren.
Ik blijf binnen de grenzen van wat verantwoord is voor de veiligheid van personeel
en gedetineerden.

– JC Schiphol: in het kabinet is afgesproken om extra plaatsen te creëren voor vreemdelingenbewaring.
Er worden in totaal 90 plekken gerealiseerd. Oorspronkelijk was beoogd 45 plekken
per 1 mei en nog eens 45 plekken per 1 augustus te realiseren. Met de Minister van
Asiel en Migratie heb ik afgesproken om drie maanden extra de tijd te nemen om te
voorkomen dat strafrechtelijke capaciteit uit de sterkte moet worden gehaald. Per
1 augustus 2025 komen 45 plekken en per 1 november 2025 volgen nog eens 45 plekken.

– Uitbreiden capaciteit justitiële jeugdinrichtingen (JJI’s): DJI onderzoekt of voormalig
JeugdzorgPlus-instellingen kunnen worden getransformeerd tot jeugdgevangenis. Daarmee
zou het op termijn mogelijk zijn om de jongvolwassenen die nu in het gevangeniswezen
verblijven te verplaatsen naar een JJI. De afdelingen in PI Zeist en PI Almelo kunnen
dan weer voor volwassenen worden ingezet (PI Zeist is geschikt voor MPC gebruik).

– BBA en zelfmeldlocaties: er wordt voortdurend door DJI gezocht naar extra locaties.
Extra BBA plekken zorgen voor doorstroom vanuit de reguliere gevangenis en maken daarmee
plek vrij voor instroom vanuit de politie. Met de zelfmeldlocaties kan de groei van
de voorraad zelfmelders worden afgeremd.

2026

– Noodgevangenissen: ik heb aan het Rijksvastgoedbedrijf gevraagd te verkennen of er
in de PI Zuid – Oost (locatie Ter Peel) in totaal 60 extra plekken gerealiseerd kunnen
worden. Dit betreft (tijdelijke) plekken met een lager beveiligingsniveau. Dankzij
het amendement van het lid Ellian (VVD) kan hier een start mee worden gemaakt8. Er wordt gezocht naar nog een locatie voor 60 plekken;

– Nederland en Estland hebben de afgelopen periode verkend of het huren van cellen in
Estland mogelijk is. Qua feitelijke uitvoering lijkt dit kansrijk te zijn. Uit deze
verkenning is echter duidelijk geworden dat de Estse Grondwet niet toestaat dat de
Nederlandse Penitentiaire beginselenwet (PBW) wordt toegepast op Ests grondgebied
en dat Nederland verantwoordelijk blijft voor de tenuitvoerlegging van de straffen.
Het verantwoordelijk zijn en blijven voor de tenuitvoerlegging van Nederlandse vonnissen
is een fundamenteel uitgangspunt voor Nederland, vergelijkbaar met hoe dit was overeengekomen
bij het beschikbaar stellen van Nederlandse gevangenissen aan België en Noorwegen.
Er is aan Estland gevraagd om met een gewijzigd voorstel te komen passend bij onze
voorwaarden. De onderhandelingsfase met Estland wordt daarom voor nu niet gestart.
Mocht daar verandering in komen, dan zal ik uw Kamer daarover informeren.

Na 2026

– DJI verkent de mogelijkheden om PI Almere te heropenen, mogelijk tot 300 plekken.

– JC Vlissingen (bouwen nieuwe gevangenis waaronder een tweede EBI), 192 plekken en
24 plekken voor de EBI (2030);

– Er wordt gewerkt aan de uitwerking van «Straffen op maat» samen met de Staatssecretaris
voor Rechtsbescherming.

Zoals aangeven komen prognoses eind dit jaar uit op een tekort van circa 330 plekken,
ondanks alle maatregelen. Het tekort aan het einde van dit jaar lijkt dankzij de capaciteitsuitbreiding
van ruim 100 extra plekken te dalen naar een tekort van naar verwachting circa 230
plekken. Al deze extra beschikbare capaciteit is een breuk met het verleden. We gaan
daarmee van een periode van gevangenissen sluiten naar het creëren van meer capaciteit.
Daar knok ik met alle betrokken partijen keihard voor. Dit kost alleen wel tijd: ik
kan niet zomaar nieuwe gevangenissen (her)openen. Zo zijn er bouwkundige en veiligheidseisen
waar PI’s aan moeten voldoen, moeten vergunningsprocedures worden doorlopen en zal
personeel moeten worden geworven en opgeleid. Sommige maatregelen, zoals bij het realiseren
van noodgevangenissen, zijn daarom pas op een termijn van 1 tot 2 jaar te realiseren.

Ik heb geluisterd naar de geluiden uit de samenleving en de Tweede Kamer en heb samen
met DJI alles op alles gezet om cellen zo optimaal mogelijk te benutten en MPC te
plaatsen waar dat mogelijk is en verantwoord kan. DJI heeft alle mogelijkheden onderzocht
om zo veel mogelijk MPC plekken te realiseren en zien nu geen verdere mogelijkheden.
Ik wil daarbij mijn dank en waardering uitspreken aan al het DJI-personeel: ik realiseer
me dat zij nu al onder grote druk hun werk uitvoeren. Meer MPC is binnen de bestaande
gevangenissen niet mogelijk omdat het uitgangspunt is dat de veiligheid van personeel
en gedetineerden geborgd moet blijven. Dat wil zeggen dat de criteria voor MPC plaatsingen
gehandhaafd blijven, evenals de minimale gebouwelijke vereisten (zoals voldoende ventilatie).
Bovendien is er voor meer MPC ook meer personeel nodig.

Ten slotte is er voor veel van de genoemde maatregelen geen aanvullend (structureel)
budget beschikbaar en moet er momenteel primair gekeken worden naar wat er binnen
bestaande budgetten mogelijk is. De korte termijn maatregelen in 2025 kunnen worden
gedekt uit de bestaande budgetten en uit het amendement van het lid Ellian (VVD).

Extra noodmaatregel nodig

Ondanks al deze maatregelen en voorgenomen capaciteitsuitbreidingen hebben we nu te
maken met een code zwart-situatie. Daarbij is er een groeiende voorraad zelfmelders
en arrestanten, een constant te hoge bezettingsgraad bij DJI en zijn politiecellen
bezet terwijl dit bedoeld is als overloopcapaciteit. Ik moet daarom met pijn in het
hart een extra maatregel nemen om het tij te keren. Ik heb onlangs meerdere maatregelen
verkend.9 Ik geef hierbij aan welke maatregelen vooralsnog zijn afgevallen en welke optie mijn
voorkeur heeft.

Afgevallen maatregelen

Defensiepersoneel

Er is bekeken of Defensiepersoneel ingezet kan worden bij DJI. Defensie komt echter
niet in beeld voor deze taak, gezien de reguliere taakuitvoering van Defensie en de
prioriteit die ligt bij gereedstelling en inzet. Tevens is Defensiepersoneel niet
opgeleid en niet bevoegd voor de DJI-taak. Deze maatregel valt daarom vooralsnog af.

Strafonderbreking

Ook is gekeken naar strafonderbreking voor bepaalde tijd. Strafonderbreking is de
wettelijke mogelijkheid om wegens uitzonderlijke gevallen in de persoonlijke sfeer
van de veroordeelde tijdelijk een vrijheidsstraf te onderbreken (artikel 6:2:4 van
het Wetboek van Strafvordering). Onderzocht is of ruimere toepassing hiervan zou kunnen
bijdragen aan het tegengaan van de capaciteitsproblemen. Dat blijkt niet het geval
te zijn. Bij een langere periode van strafonderbreking zou zicht moeten zijn op het
hervatten van de tenuitvoerlegging aan het einde van de vooraf bepaalde termijn van
strafonderbreking. Aangezien er voorlopig geen zicht is op wanneer de capaciteitsproblemen
zijn opgelost is dit kwetsbaar. Daarnaast is een nadeel dat er bij deze maatregel
sprake is van voorraadvorming. Het strafrestant dient immers op een later moment alsnog
te worden uitgezeten.

Capaciteitsverlof onder elektronisch toezicht

Vorig jaar is het capaciteitsverlof onder elektronisch toezicht ingevoerd waarbij
het mogelijk was om gedetineerden, die de laatste fase van hun straf ingaan, met een
enkelband thuis hun straf te laten uitzitten. Conform een motie van de leden Bruyning
(NSC), Ellian (VVD) en Eerdmans (JA21) is deze maatregel beëindigd per 31 december
2024.10 De aantallen van deze maatregel vielen fors lager uit dan eerder verwacht werd, onder
andere vanwege de strenge criteria om in aanmerking te komen voor elektronisch toezicht
en de benodigde tijd om gedetineerden op geschiktheid voor te selecteren. Er is onderzocht
of deze maatregel opnieuw ingevoerd zou kunnen worden maar dan voor maximaal veertien
dagen. Dit blijkt lastig uitvoerbaar omdat er bij elke gedetineerde een individuele
afweging moet plaatsvinden of hij hiervoor in aanmerking komt (onder andere of iemand
een huisadres heeft). Deze uitvoeringsconsequenties staan niet in verhouding met maximaal
twee weken verlof. Daarom is ook deze maatregel voor nu afgevallen.

Uitbreiden arrestantenmaatregel

Om de instroom te beperken kan de arrestantenmaatregel worden uitgebreid door niet
alleen arrestanten tot 60 dagen maar helemaal geen arrestanten meer aan te houden.
Dit zou betekenen dat daders van ernstige delicten vrij rond blijven lopen en een
gevaar zijn voor de samenleving.

Het enige voordeel van de arrestantenmaatregel is dat het op (zeer) korte termijn
in werking kan treden. De nadelen van deze maatregel zijn echter te groot: bijna alle
type delicten zitten in deze arrestantengroep en het is nagenoeg onmogelijk om delicten
uit te sluiten.11 De groep arrestanten die bij het uitbreiden van deze maatregel niet wordt opgepakt
heeft een substantiële openstaande straf waarvan bij een deel sprake is van meer dan
60 dagen. Dit brengt (aanzienlijke) maatschappelijke verontwaardiging en risico’s
met zich mee. Daarnaast bestaat het risico als arrestanten niet snel worden opgepakt,
zij onvindbaar worden of een nieuw delict plegen. Dit is gezien de verschillende type
delicten zeer onwenselijk. Deze maatregel zorgt bovendien voor nog meer voorraadvorming.
Ik kan daarom niet anders dan concluderen dat het uitbreiden van de arrestantenmaatregel
geen reële optie is.

Maximaal veertien dagen eerder heenzenden

Om de uitstroom te bevorderen kunnen gedetineerden standaard maximaal veertien dagen
eerder heen worden gestuurd. Alleen gedetineerden met een straf tot maximaal 1 jaar
komen hiervoor in aanmerking.12 Voor het introduceren van deze optie moet de Regeling tijdelijk verlaten inrichting
(Rtvi) worden aangepast.13 Dit kan binnen enkele maanden worden gerealiseerd.

Met maximaal veertien dagen eerder heenzenden wordt straffeloosheid zoveel mogelijk
voorkomen: een groot deel van de straf wordt in de PI uitgezeten en bij nieuwe strafbare
feiten of incidenten tijdens de periode van eerder heenzenden wordt de veroordeelde
teruggeplaatst in de PI. Daarnaast heb ik de mogelijkheid om bepaalde delicten (zeden
en ernstig geweld) uit te sluiten. Een voordeel van deze optie is dat er geen sprake
zal zijn van extra voorraadvorming die later weer voor meer druk op de capaciteit
zal zorgen. Daarnaast is deze regeling voor de uitvoering goed hanteerbaar en uitvoerbaar,
omdat het om vaste termijnen gaat. Nadelen zijn dat deze optie afdoet aan de straf
die de rechter heeft opgelegd. Omdat de tenuitvoerlegging van de straf doorloopt behoudt
DJI zorgverantwoordelijkheden met betrekking tot die gedetineerden, waardoor DJI moet
zorgdragen voor bijvoorbeeld leefgeld en medische zorg. Een ander nadeel is dat gedetineerden
met een straf tot 1 jaar (zeden en ernstige geweldsdelicten uitgesloten) standaard
eerder heen worden gestuurd, ook al is dit voor de bezetting niet in alle gevallen
noodzakelijk. Deze nadelen leiden ertoe dat deze optie niet mijn voorkeur heeft.

Voorkeursoptie:

Heenzenden indien noodzakelijk (maatwerk)

De uitstroom kan ook worden bevorderd door gedetineerden alleen indien noodzakelijk
heen te zenden, waarmee maatwerk wordt toegepast. Alleen als er voorzien is dat er
geen plek is, wordt besloten om veroordeelden eerder heen te zenden. Dit wordt periodiek
beoordeeld. De duur wordt op maat bepaald. Het adagium is zo kort mogelijk, maar wordt
gemaximeerd tot 14 dagen.14 Ook voor deze optie moet de Rtvi worden aangepast. Straffen van meer dan een jaar
en zeden en ernstige geweldsdelicten worden uitgesloten.

De voor- en nadelen voor deze optie zijn grotendeels overeenkomstig als bij maximaal
veertien dagen heenzenden. Een nadeel van deze optie is dat het minder voorspelbaar
is voor gedetineerden, omdat er maatwerk wordt toegepast. Ook vraagt deze optie meer
van de uitvoering bij DJI en het CJIB omdat steeds moet worden beoordeeld of inzet
van de maatregel noodzakelijk is en voor hoeveel dagen. Een voordeel ten opzichte
van het heenzenden met veertien dagen is dat er niet meer gedetineerden eerder worden
vrijgelaten dan echt noodzakelijk is.

Ik ben mij er zeer van bewust dat alle opties maatschappelijke impact hebben en onwenselijk
zijn. Voor slachtoffers en nabestaanden zijn deze maatregelen enorm ingrijpend en
pijnlijk. Ik moet alleen nu een keuze maken omdat het in de uitvoering niet langer
gaat. Alles overwegende ben ik tot de afweging gekomen dat deze optie, waarbij alleen
wordt heengezonden indien noodzakelijk, het minst pijnlijk is. Bij deze optie is er
geen aanvullende voorraadvorming, wordt een groot deel van de straf uitgezeten en
worden gedetineerden alleen eerder heen gestuurd als er ruimte vrij gemaakt moet worden
voor nieuwe gedetineerden. Ik kan niet genoeg benadrukken dat er zo snel mogelijk
weer toegewerkt moet worden naar een situatie waarin iedereen zijn hele straf uitzit.
Als er geen keuze gemaakt wordt, zullen willekeurig voorlopig gehechten en veroordeelden
vanuit politiecellen naar huis worden gestuurd, met alle gevolgen van dien. Ik ga
hierover graag met uw Kamer in gesprek. Ik geef DJI en het CJIB vooruitlopend hierop
wel de ruimte om het eerder heenzenden alvast toe te passen als de situatie daarom
vraagt.

Tot slot

De keuzes die ik moet maken om het probleem op te lossen zijn extreem pijnlijk maar
noodzakelijk. Ik blijf mij daarom maximaal inspannen om structurele oplossingen voor
de lange termijn te realiseren. Het aanpakken van het capaciteitstekort bij DJI heeft
namelijk mijn topprioriteit. Ik houd uw Kamer op de hoogte via de voortgangsrapportages.
De vierde voortgangsrapportage capaciteit DJI ontvangt uw Kamer in april dit jaar.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, I. Coenradie

BIJLAGE 1. VKC-VERZOEK NSC

Het betreft hier de totale capaciteit en bezetting van het gevangeniswezen. Plaatsen
kunnen om verschillende redenen niet bruikbaar zijn: ze kunnen bijvoorbeeld aangewezen
zijn als buffercapaciteit, tijdelijk niet bruikbaar om bouwkundige, personele of organisatorische
redenen of vanwege contra-indicaties voor plaatsing op MPC. Daarnaast is er leegstand
op specifieke regimes (bijvoorbeeld op de EBI of de TA) en is er af en toe leegstand
op meetmomenten vanwege in- en uitschrijvingen bij nieuwe instroom en overplaatsingen.