Brief regering : Intrekking van de Archiefwet 1995 en vervanging door de Archiefwet 2021 (Kamerstuk 35968)

Nr. 28 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 10 februari 2025

Op donderdag 30 januari jl. heb ik met uw Kamer gedebatteerd over het wetsvoorstel
tot intrekking van de Archiefwet 1995 en vervanging door de Archiefwet 2021 (hierna:
de Archiefwet 20xx). De eerste termijn van de plenaire behandeling is toen afgerond,
waarbij het debat een vervolg krijgt met de tweede termijn op dinsdag 11 februari
aanstaande.

Ik wil graag nogmaals mijn dank uitspreken voor de buitengewoon kundige en inhoudelijke
wijze waarop uw leden dit debat met mij hebben gevoerd. De modernisering van de Archiefwet
is geen eenvoudig, maar wel een heel belangrijk onderwerp. Ik waardeer de inzet van
de Kamerleden dan ook zeer. Met het oog op de voortzetting van de plenaire behandeling
van het wetsvoorstel informeer ik u graag over mijn appreciatie van de reeds ingediende
amendementen ter voorbereiding op het vervolg van de plenaire behandeling, in aanvulling
op wat ik daarover mondeling al met uw Kamer gewisseld heb. De voorliggende brief
ontvangt u mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Amendement nr. 27 – Gewijzigd amendement van de leden Mohandis en Beckerman ter vervanging
van nr. 18 over het handhaven van de opleidingseis (oordeel kamer tenzij)

Door de Kamerleden Mohandis en Beckerman is een amendement ingediend dat voorstelt
om een diploma-eis te handhaven in de Archiefwet 20xx, om op die manier te garanderen
dat er specifieke eisen worden gesteld aan de kennis en kunde van archivarissen die
worden aangesteld voor de Rijksoverheid en bij decentrale overheden.

Omdat in het amendement een diplomavereiste in generieke zin wordt benoemd en er wordt
voorgesteld om een wetsartikel toe te voegen waarin wordt aangekondigd dat de diploma-eis
nader wordt uitgewerkt in een algemene maatregel van bestuur (hierna: AMvB), kan ik
het amendement oordeel Kamer geven. In de AMvB kan dan in afstemming met de sector
en de decentrale overheden nader worden uitgewerkt welke onderwijsdomeinen – waaronder
Archivistiek – op hbo- en wo-niveau relevant zijn om het vak van archivaris adequaat
te kunnen uitvoeren.

De opleidingen Archivistiek die nu aangewezen zijn, zullen overigens ook na inwerkingtreding
van de nieuwe wet blijven bestaan, omdat deze opleidingen structureel gefinancierd
blijven worden. Verder is van belang dat dit wetsvoorstel – anders dan de Archiefwet
1995 – in artikel 6.3, vierde lid, expliciet voorschrijft op grond waarvan iemand
als archivaris kan worden benoemd. Daarnaast zet ik in op flankerend beleid op het
gebied van leren en ontwikkelen dat gaat zorgen voor kwaliteitsborging voor het vak
van archivaris via de volgende aanvullende maatregelen:

• Het stimuleren van voldoende en actueel aanbod in het bekostigd onderwijs, waarbij
de huidige opleidingen Archivistiek zoals gezegd ook blijven bestaan;

• Het stimuleren van na- en bijscholingsaanbod voor omscholers en archivarissen bij
overheidsorganen die hun kennis actueel willen houden;

• Het verder laten ontwikkelen van beroepsprofielen door de beroepsvereniging KVAN,
waarbij de profielen – voor zowel de archivaris als de (decentrale) overheid – inzichtelijk
maken wat een archivaris moet kennen en kunnen.

Amendement nr. 22 – Amendement van de leden Van Vroonhoven en Koops ter vervanging
van nr. 15 over het introduceren van de bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te
leggen (oordeel Kamer)

Door de Kamerleden Van Vroonhoven en Koops is een amendement ingediend dat het beschikbare
sanctie-instrumentarium in het kader van het toezicht op de naleving van de Archiefwet
uitbreidt met de mogelijkheid om een bestuurlijke boete op te leggen. Op basis van
het amendement kan de «Minister een verantwoordelijk overheidsorgaan een bestuurlijke boete opleggen van
ten hoogste de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek
van Strafrecht». Ik steun dit amendement. Ik ben het met de indieners eens dat een volledig sanctie-
en handhavingsinstrumentarium bijdraagt aan de handhaving en naleving van de Archiefwet
20xx. De voorgestelde bestuurlijke boete beschouw ik als een aanvullend instrument,
naast de al uit het wetsvoorstel voortvloeiende (op herstel gerichte) sancties van
de last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom.

Met name in situaties waarin sprake is van ernstige, onherstelbare overtredingen kan
de boete – zoals de indieners terecht aangeven – een effectief aanvullend instrument
zijn ten opzichte van deze al beschikbare sanctie-instrumenten. De last onder bestuursdwang
en last onder dwangsom kunnen in dergelijke gevallen niet worden ingezet, omdat zij
zijn gericht op herstel. Deze sancties zijn daarom van beperkte betekenis, indien moet worden opgetreden
tegen een reeds begane, onherstelbare overtreding. Met deze drie sanctie-instrumenten
beschouw ik het handhavingsinstrumentarium in het wetsvoorstel als compleet. De Inspectie
Overheidsinformatie en Erfgoed acht dit amendement ook uitvoerbaar.

Amendement nr. 23 – Gewijzigd amendement van de leden Van Vroonhoven en Mohandis ter
vervanging van nr. 16 over het bij de rijksarchivaris beleggen van de bevoegdheid
ontheffing van de overbrengingsverplichting te verlenen (Kamerstuk 35 968, nr. 23) (oordeel Kamer)

Door de Kamerleden Van Vroonhoven en Mohandis is een amendement ingediend dat de bevoegdheid
om te beslissen over een aanvraag voor ontheffing van overbrenging – voor zowel de
centrale als de decentrale overheid – belegt bij de rijksarchivaris. Daarbij worden
in het amendement de eisen aan de te treffen adequate voorzieningen uitgewerkt. Dit
onderdeel regelt onder andere dat documenten, waarvoor een ontheffing is gegeven,
voor eenieder kosteloos toegankelijk moeten zijn. Tegelijkertijd houdt het amendement
daarbij rekening met wettelijke voorschriften die nopen tot afwijking van dit uitgangspunt.
In de toelichting bij het amendement is echter nog onduidelijk om welke wettelijke
voorschriften het hierbij kan gaan. Het is mijns inziens bijvoorbeeld belangrijk dat
er ruimte is voor organisaties die op grond van wettelijke voorschriften tarieven
in rekening moeten brengen, zoals het Kadaster, of organisaties die gegevensverzamelingen
onder zich hebben waarin – bijvoorbeeld op grond van de Algemene Verordening Gegevensbescherming
(AVG) – gegevens moeten worden afgeschermd, zoals het CBS. In de toelichting bij het
amendement zou verhelderd kunnen worden dat deze afwijkingen mogelijk zijn. Als dit
valt binnen de reikwijdte van het amendement, dan wil ik hem oordeel Kamer geven.

Amendement 24 – Gewijzigd amendement van de leden Diederik van Dijk en Van Zanten
ter vervanging van nr. 21 over het zo spoedig mogelijk treffen van een voorziening
om documenten uit oorlogsarchieven na 75 jaar openbaar en digitaal raadpleegbaar te
maken met de mogelijkheid van een belangenafweging in bijzondere gevallen (Kamerstuk
35 968, nr. 24) (ontraden)

Door de Kamerleden Diederik van Dijk en Van Zanten is een amendement ingediend om
het mogelijk te maken dat oorlogsarchieven na 75 jaar digitaal openbaar worden gemaakt.
Ik onderschrijf de noodzaak voor het creëren van een wettelijke grondslag voor het
online toegankelijk maken van archieven – zoals het Centraal Archief Bijzondere Rechtspleging
(CABR) – volledig. Het is echter zowel sneller als zorgvuldiger om deze wetswijziging
apart voor te bereiden en te behandelen in uw Kamer. Een aparte wetswijziging is zorgvuldiger
omdat dit een kleine, maar absoluut géén eenvoudige wijziging is. Bij deze wetswijziging
zijn namelijk grondrechten in het geding, die maken dat de wetswijziging precies en
afgewogen moet worden vormgegeven. Het is belangrijk daarvoor het geijkte proces te
doorlopen, zodat zeker is dat de goede balans wordt gevonden tussen openbaarheid en
privacy van de betrokkenen.

Zoals ik uw Kamer op 28 januari jl. heb laten weten in antwoord op de Kamervragen
van de leden Paternotte, Van der Wal, Diederik van Dijk en Mohandis,1 heb ik de aparte wetswijziging reeds voortvarend ter hand genomen. Voor dit aparte
wetsvoorstel zal eind maart een consultatiefase gestart worden met een internetconsultatie,
en een adviesaanvraag aan de Autoriteit Persoonsgegevens (hierna: AP), de algemene
rijksarchivaris en het Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding (ACOI).
Daarna volgt ook nog advies van de Afdeling advisering van de Raad van State. Dit
is belangrijk, want hoewel de AP heeft aangegeven dat er mogelijkheden zijn voor een
wettelijke grondslag, is het essentieel dat deze grondslag in zijn uitwerking goed
aansluit op de AVG. Daarbij wordt uiteraard zoveel mogelijk spoed betracht, maar,
zoals eerder ook aangegeven, is hierbij tevens een zorgvuldig voorbereidingsproces
– met voldoende tijd voor advies door de AP en de Raad van State – randvoorwaardelijk.
Een amendement waarvoor dit zorgvuldige proces niet kan worden doorlopen, acht ik
zeer risicovol. Ik wil voorkomen dat er verwachtingen gewekt worden bij nabestaanden
die alsnog niet waargemaakt kunnen worden.

Ik heb op donderdag 6 februari het advies van de AP op het amendement ontvangen dat
ik op verzoek van het Kamerlid Diederik van Dijk direct na afloop van de eerste termijn
heb aangevraagd. Het advies is ook in afschrift naar uw Kamer verzonden. Naar het
oordeel van de AP leidt het amendement niet tot een wettelijk stelsel dat onder het
regime van het Handvest van de grondrechten van de EU en de AVG toelaatbaar is. Dit
sterkt mij in mijn overweging het amendement te ontraden. Ik zal de overwegingen die
de AP meegeeft in de brief betrekken bij de voorbereiding op de wetswijziging waar
ik aan werk.

Hierbij is van belang dat het in zo’n geval zeer onwenselijk zou zijn om een aangenomen
amendement niet in werking te laten treden, omdat dit op gespannen voet staat met
artikel 88 van de Grondwet.2 In zo’n geval zou herstel via een novelle kortom noodzakelijk zijn, ook om te voorkomen
dat de Eerste Kamer gedwongen is om te stemmen over het wetsvoorstel, met inbegrip
van de artikelen die bij nader inzien in strijd met de AVG worden geacht. Dit zou
leiden tot vertraging, zowel voor de oplossing voor het CABR als voor de Archiefwet
20xx. Als gezegd werk ik daarom met spoed aan de losse wetswijziging van de Archiefwet
1995,3 die de benodigde grondslag gaat bieden voor het online toegankelijk maken van archieven
zoals het CABR.

Amendement nr. 25 – Amendement van het lid Mohandis over de archivaris na raadpleging
van het verantwoordelijk overheidsorgaan te laten besluiten over toegang tot beperkt
openbare documenten (Kamerstuk 35 968, nr. 25) (ontraden)

Bij drie beperkingsgronden in dit wetsvoorstel is het de archiefvormer die bij overgebrachte
documenten besluit over toegang tot documenten of een dossier, op basis van het wettelijke
regime dat zonder overbrenging zou hebben gegolden. Dit geldt voor beperkingen die
gesteld zijn ter bescherming van (kortgezegd) (i) de eenheid van de Kroon, (ii) de
veiligheid van de Staat, en (iii) internationale betrekkingen. Bij de andere beperkingsgronden
is het de archivaris zelf die beslist over toegang. De huidige Archiefwet 1995 kent
hetzelfde bijzondere regime.

Dit amendement legt de bevoegdheid voor het geven van toegang tot documenten met deze
beperkingen neer bij de archivaris in plaats van bij de archiefvormer. De archivaris
moet dit wel (blijven) doen op basis van het wettelijke regime dat zonder overbrenging
zou hebben gegolden, en de archiefvormer moet daarbij worden gehoord.

Het bepalen of toegang mogelijk is of niet, vereist bij deze beperkingsgronden zéér
specialistische kennis. Oudere dossiers die bijvoorbeeld raken aan staatsveiligheid
kennen vaak ook een direct verband met actuele dossiers. Dat inzicht, en de kennis
over die dossiers, is enkel beschikbaar bij de archiefvormer. Daarbij zijn de belangen
die met deze beperkingen beschermd worden in sommige gevallen zeer groot. Daar kan
de archivaris in mijn optiek in redelijkheid niet mee worden belast. Ik ontraad daarom
dit amendement.

Amendement nr. 26 – Amendement van het lid Diederik van Dijk c.s. over het schrappen
van de beperkingsgrond bescherming van het milieu (Kamerstuk 35 968, nr. 26) (ontraden)

Tijdens de eerste termijn van de plenaire behandeling van het wetsvoorstel zijn verschillende
vragen gesteld over de mogelijkheid die het wetsvoorstel biedt om de openbaarheid
van documenten te beperken, indien het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen
het belang van de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft
(hierna: de beperkingsgrond).4 Door de Kamerleden Diederik van Dijk, Koops en Beckerman is een amendement ingediend
dat deze beperkingsgrond uit het wetsvoorstel zou laten vervallen. Hieronder geef
ik een nadere toelichting bij deze beperkingsgrond en geef ik vervolgens mijn appreciatie.

Zoals ik reeds mondeling heb toegelicht, is de beperkingsgrond in het wetsvoorstel
opgenomen in het kader van de harmonisatie van het openbaarheidsregime van de Wet
open overheid (hierna: de Woo) en het openbaarheidsregime van de Archiefwet.5 De beperkingsgrond in de Woo komt op zijn beurt voort uit de implementatie van het
Verdrag van Aarhus6 en de Europese Aarhus-richtlijn.7 Het Verdrag van Aarhus heeft ten doel om «bij te dragen aan de bescherming van het recht van elke persoon van de huidige en
toekomstige generaties om te leven in een milieu dat passend is voor zijn of haar
gezondheid en welzijn».8 Het verdrag draagt daar specifiek aan bij door voor milieuaangelegenheden te voorzien
in rechten op toegang tot milieu-informatie, inspraak in de besluitvorming en toegang
tot de rechter.9 Het verdrag bevat een gelimiteerd aantal gronden op basis waarvan milieu-informatie
kan worden geweigerd. Eén van deze gronden is dat milieu-informatie kan worden geweigerd,
indien de bekendmaking nadelige gevolgen zou hebben voor het milieu waarop deze informatie
betrekking heeft. Deze beperkingsgrond is geïmplementeerd in artikel 5.1 van de Woo
en artikel 7.2 van het wetsvoorstel.

Tijdens de plenaire behandeling stelden de Kamerleden Diederik van Dijk en Koops de
vraag in welke gevallen deze beperkingsgrond toepassing zou kunnen vinden. In het
verdrag zelf wordt mogelijke schade voor de voortplantingsgebieden van zeldzame soorten
als concreet voorbeeld genoemd van een geval waarin een verzoek om milieu-informatie
kan worden geweigerd. Ook kan worden gedacht aan informatie waaruit de locatie van
scheepswrakken blijkt, en waarbij het milieu rondom het scheepswrak door geïnteresseerde
(schat)duikers zou worden bedreigd.

Het Verdrag van Aarhus biedt de expliciete mogelijkheid om deze beperkingsgrond op
te nemen, maar verplicht er niet toe. Dat het verdrag in deze mogelijkheid voorziet,
is goed te begrijpen als wordt gekeken naar de inleidende overwegingen bij het verdrag.
In deze inleidende overwegingen bij het verdrag wordt het belang van de bescherming
van het milieu als zodanig meermalen benoemd. Wanneer door de openbaarmaking van milieu-informatie
het milieu in gevaar zou worden gebracht, zou kortom een resultaat worden bereikt
dat strijdig is met de achterliggende intenties op basis waarvan het verdrag gesloten
is.

Tijdens de plenaire behandeling vroeg het Kamerlid Beckerman aandacht voor de vraag,
hoe de beperkingsgrond zich verhoudt tot de aanbevelingen uit het Evaluatierapport
over de implementatie van het Verdrag van Aarhus.10 In het evaluatierapport wordt aandacht gevraagd voor het feit dat niet alle overheidsinstanties
die milieu-informatie onder zich hebben, rechtstreeks onder de Woo vallen. Dat niet alle «overheidsinstanties» in de zin van het Verdrag
rechtstreeks onder de Woo vallen, komt omdat «overheidsinstanties» niet altijd ook
«bestuursorgaan» zijn in de zin van de Algemene wet bestuursrecht, terwijl de Woo
zich primair tot bestuursorganen richt.

Op basis van de Woo kan weliswaar ook een verzoek om publieke informatie worden gericht
aan niet-bestuursorganen, maar dat kan alleen voor zover sprake is van «onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instellingen, diensten,
of bedrijven». In zo’n geval wordt niet op het verzoek beslist door de desbetreffende overheidsinstantie
(niet zijnde een bestuursorgaan), maar door het bestuursorgaan onder wiens verantwoordelijkheid
deze overheidsinstantie werkzaam is.11 In het evaluatierapport worden over deze systematiek verschillende aanbevelingen
gedaan. In de eerste beleidsreactie op het rapport van 20 december jl. is een reactie
op deze aanbevelingen opgenomen.12 Bij dit vraagstuk gaat het in wezen over de kring aan organisaties waar de Woo (rechtstreeks
of indirect) op van toepassing is. Dit staat derhalve los van de beperkingsgrond die
in het wetsvoorstel is opgenomen. Daarbij speelt dit vraagstuk voor de Archiefwet
niet, omdat alleen bestuursorganen – alsmede de overheidsorganen die in artikel 1:1,
tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht van het bestuursorgaanbegrip zijn uitgezonderd –
onder de reikwijdte van de Archiefwet vallen.

Zoals in de nota naar aanleiding van het nader verslag is geantwoord, zal deze beperkingsgrond
bij overbrenging naar een archiefdienst na tien jaar naar verwachting slechts hoogstzelden
toepassing vinden. Tegelijkertijd kan echter niet worden uitgesloten dat deze beperkingsgrond
na tien jaar nog aan de orde zou zijn. Dit is niet te voorzien, in het bijzonder omdat
de overbrengingstermijn met dit wetsvoorstel naar tien jaar wordt verkort, en dus
ook jongere documenten de archieven bereiken. Omdat niet ondenkbaar is dat de beperkingsgrond
moet worden toegepast, kan de grond mijns inziens niet uit het wetsvoorstel worden
geschrapt. Nog los van het belang van harmonisatie met de Woo, vind ik het belangrijk
dat de openbaarheid van documenten kan worden beperkt, indien het milieu daadwerkelijk
door de (volledige) openbaarmaking van die documenten in gevaar zou worden gebracht.
Het schrappen van deze beperkingsgrond zou dat volledig onmogelijk maken. Hierbij
is van belang dat de eerdere restgrond «onevenredige benadeling» al bij nota van wijziging
uit het wetsvoorstel is geschrapt.

Anderzijds schaadt het enkele feit dat de beperkingsgrond in het wetsvoorstel is opgenomen
de openbaarheid niet. De beperkingsgrond kan immers uitsluitend worden toegepast indien
het door de beperkingsgrond te beschermen belang daadwerkelijk aan de orde is, en
bovendien zwaarder weegt dan het belang van de openbaarheid van de in de documenten
opgenomen informatie. Het publieke belang van openbaarheid moet hierbij zwaar wegen.
Het verantwoordelijk overheidsorgaan moet dit op grond van het wetsvoorstel uitdrukkelijk
motiveren, waarbij ook aandacht moet worden besteed aan het tijdsverloop.13 Hierbij heeft de archivaris een adviserende rol, en kan op Rijksniveau de Inspectie
Overheidsinformatie en Erfgoed toezicht houden. Daarbij komt dat een gestelde beperking
die na overbrenging door tijdsverloop niet meer van toepassing is – of zelfs een beperking
die ten onrechte is gesteld – er niet aan in de weg staat dat de archivaris toegang
geeft tot de desbetreffende documenten. De archivaris maakt op grond van artikel 8.3
van het wetsvoorstel namelijk een zelfstandige belangenafweging.14

Samenvattend maakt het amendement het onmogelijk om een openbaarheidsbeperking te
stellen, indien dat noodzakelijk is om het milieu te beschermen. Daarnaast zal de
beperkingsgrond maar hoogstzelden toepassing vinden en zal het schrappen van deze
grond dan ook niet kunnen leiden tot een wezenlijk vergroting van de openbaarheid.
Gelet op deze overwegingen ontraad ik het amendement.

Ik kijk ernaar uit om de gedachtewisseling met uw Kamer op dinsdag 11 februari aanstaande
te vervolgen.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, E.E.W. Bruins