Brief regering : Evaluatie 2024 Leegstandwet

Nr. 54
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING EN RUIMTELIJKE ORDENING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 december 2024

Inleiding

Om leegstand van winkels, kantoren en woningen aan te pakken kunnen gemeenten gebruik
maken van de Leegstandwet. Deze wet bestaat grofweg uit twee delen. Gemeenten kunnen
een leegstandverordening instrumenten gebruiken om inzicht te krijgen in leegstand.
Ze kunnen dan eigenaren van vastgoed bewegen deze leegstand op te heffen dan wel zelf
een huurder voor te dragen.

Daarnaast kunnen eigenaren in bepaalde gevallen een vergunning aanvragen voor tijdelijke
verhuur op basis van de Leegstandswet. Dit kan bij de gemeente, ook als die geen leegstandverordening
heeft.

Voorgeschiedenis

In 2015 is de Wet kraken en leegstand geëvalueerd1 en daarmee de instrumenten die gemeenten destijds hadden om leegstand aan te kunnen
pakken. Vervolgens is in 2016 de verruiming van de mogelijkheden voor tijdelijke verhuur
onder de Leegstandwet geëvalueerd.2 Mijn ambtsvoorgangers hebben uw Kamer hierover respectievelijk op 1 februari 20163 en 22 december 20164 geïnformeerd. Beide evaluaties gaven destijds geen reden tot beleidswijzigingen.
Om gemeenten meer slagkracht te geven leegstand te bestrijden zijn per april 2021
wel extra (tijdelijke) mogelijkheden gecreëerd onder de Crisis- en Herstelwet (hierna:
Chw) in de vorm van een experiment met de Leegstandwet.5 Voorgaande instrumenten en mogelijkheden worden verderop in deze brief toegelicht.

Naar aanleiding van de gesprekken die met uw Kamer zijn gevoerd over de mogelijkheden
om leegstand te bestrijden, heeft mijn ambtsvoorganger toegezegd dat de Leegstandwet
en de extra instrumenten onder de Chw in 2024 zouden worden geëvalueerd en hierbij
ook de (on)mogelijkheden van een leegstandheffing te onderzoeken en hierbij eveneens
te kijken naar het Vlaams model. Hiermee geef ik invulling aan de toezeggingen aan
de heer Paternotte en de heer Grinwis over het uitvoeren van een evaluatie van de
Leegstandwet en daarbij een leegstandheffing te betrekken naar Vlaams model respectievelijk
gedaan tijdens de voortzetting van het commissiedebat woningbouwopgave en koopsector
van 21 maart 2024 (Kamerstuk 32 847, nr. 1185) (TZ202404-177) en het commissiedebat Staat van de volkshuisvesting van 27 september
2023 (Kamerstuk 32 847, nr. 1104) (TZ202310-003).

Als bijlage bij deze brief bied ik u het evaluatierapport van de Leegstandwet aan.
Dit rapport: «evaluatie van de Leegstandwet 2024» (hierna: de evaluatie), verricht
door het onderzoeksbureau RIGO, richt zich op de werking en effectiviteit van de Leegstandwet,
de Chw en de (on)mogelijkheden van een leegstandheffing. De onderdelen zijn ook in
samenhang geëvalueerd. Het onderzoek is met name gebaseerd op (telefonische) interviews
met gemeenteambtenaren, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), de Woonbond,
leegstandbeheerders en verhuurders die betrokken zijn bij het maken van leegstandbeleid
of de uitvoering daarvan.

Ontwikkelingen van leegstand

Uit de evaluatie

Om een goed beeld van de leegstand in de afgelopen jaren te krijgen, heeft RIGO in
het onderzoeksrapport gekeken naar de cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek
(CBS). Die staan in een tussentijdse monitor die op 1 mei 2024 is gepubliceerd.6 In de afgelopen drie jaar is een lichte daling te zien bij de totale leegstand van
kantoren en winkels en is de leegstand van woningen licht gedaald zoals in onderstaande
figuur is weergegeven.

Figuur 1. Administratieve leegstand objecten van verschillende typen vastgoed in Nederland
volgens IIS-WOZ (niet onderbroken) en LV-WOZ (onderbroken), 2015–2023 en 2024* (Bron:
CBS, 2024 bewerkt door Rigo) *cijfers voor 2024 zijn van de voorlopige leegstand van
het CBS, gepubliceerd op 1 mei 2024.

Leegstandmonitor CBS 2024

Aangezien de evaluatie is opgeleverd vóór het verschijnen van de definitieve monitor
20247, en ik uw Kamer heb toegezegd nader in te zoomen op de redenen waarom woningen langer
dan een jaar leegstaan, wordt hier op basis van de definitieve monitor nader ingegaan
op de structurele leegstand van woningen op peildatum 1 januari 2024. Het aantal langdurig
leegstaande woningen is met circa 64.000 woningen die een jaar eerder ook leeg stonden
de afgelopen jaren stabiel gebleven. Een groot deel van die 64.000 langdurig leegstaande
woningen verbruikt volgens het CBS toch nog energie en zijn derhalve (deels) in gebruik.
Als daarvoor wordt gecorrigeerd staan begin 2024 circa 30.000 woningen administratief
langdurig leeg.

Separaat aan de evaluatie heb ik het CBS gevraagd een nadere analyse te maken over
mogelijke redenen waarom de genoemde 30.000 woningen langer dan een jaar leegstaan
en deze bevindingen aan de jaarlijkse monitor toe te voegen. In de meest recente leegstandmonitor
zijn de meest voorkomende redenen voor de langdurige leegstand na correctie voor energieverbruik
als aparte tabel toegevoegd. Hieruit is op te maken dat dit met name te maken heeft
met sloop/verbouwing, dat de eigenaar ergens anders woont, het ligt in een krimpgebied
of dat de laatste bewoner is overleden. Deze langdurig leegstaande woningen staan
dus veelal om een begrijpelijke reden leeg en zijn derhalve niet (direct) te benutten.
Als hiervoor wordt gecorrigeerd blijven er circa 12.600 langdurig leegstaande woningen
over die mogelijk aan de woningvoorraad zouden kunnen worden toegevoegd. Voorgaande
is in onderstaande figuren grafisch weergegeven.

Figuur 2. Leegstand van woningen «afgepeld», 1 januari 2024, als aandeel van onderzoekspopulatie
(bron: Leegstandmonitor 2024, CBS, 29 november 2024; bewerking RIGO)

Figuur 3. Mogelijke verklaringen structurele leegstand na energiecorrectie, in aantallen
woningen die aan één of meer verklarende kenmerken voldoen (bron: Leegstandmonitor
2024, CBS, 29 november 2024; bewerking RIGO)

Hiermee geef ik invulling aan de toezegging aan mevrouw Beckerman over een onderzoek
naar verklarende kenmerken bij structureel leegstaande woningen voor het einde van
2024, gedaan tijdens het commissiedebat over ruimtelijke ordening van 2 oktober 2024
(TZ202410–049).

Onderzoeksresultaten gemeentelijke instrumenten

Op grond van de Leegstandwet kunnen gemeenten in een leegstandverordening een meldplicht
voor leegstand instellen waardoor een gemeente inzicht krijgt in de leegstand. Hierdoor
kan een gemeente beter bepalen of verdere stappen noodzakelijk zijn. Dit kan in de
vorm van een verplicht gesprek met de eigenaar. Als dit niet tot het gewenste resultaat
leidt, kan de gemeente een huurder conform de bestemming voordragen.

Momenteel hebben 26 gemeenten een leegstandverordening. In hoeverre de leegstand in
gemeenten met een verordening is afgenomen, is volgens de evaluatie niet vast te stellen.
Dat komt omdat de leegstand ook van veel andere factoren afhankelijk is. Niet elke
gemeente maakt actief gebruik van de verordening. Gemeenten met een verordening geven
volgens de evaluatie aan dat andere methoden om leegstand te bestrijden succesvoller
kunnen zijn. Het gaat dan om de inzet van een leegstandmanager of subsidiemogelijkheden om leegstand tegen te gaan. De uitvoering van de
verordening kost bovendien veel ambtelijke capaciteit en de effectiviteit van de instrumenten
is nu nog onvoldoende. Gemeenten zijn wel enthousiast over de meldplicht in de verordening
omdat dit hen een beeld geeft van de aanwezige leegstand. Dit geldt eveneens voor
het verplichte gesprek waarin gesproken kan worden met de eigenaar hoe met de leegstand
om te gaan dan wel op te heffen.

Onderzoeksresultaten experiment

Alleen de gemeenten Amsterdam en Utrecht kunnen gebruikmaken van de mogelijkheden
van het experiment onder de Crisis- en herstelwet8. Amsterdam doet dit sinds 1 december 2022 en Utrecht sinds 1 oktober 2023. Het experiment
maakt het mogelijk om tijdelijk extra bepalingen aan de leegstandverordening toe te
voegen, of past bestaande onderdelen aan. In het kort maakt het experiment kortere
termijnen mogelijk voor de meldplicht en het verplichte gesprek, waardoor er sneller
op leegstand geacteerd kan worden. Daarnaast hoeft de gemeente geen gebruiker meer
voor te dragen, maar kan de verhuurder een termijn opleggen waarbinnen de woning weer
in gebruik moet zijn genomen als deze voor bewoning geschikt is (waarbij ook de huurprijs
kan worden bepaald). Oftewel, de gemeente heeft niet meer de rol van makelaar. Een
last onder dwangsom kan ingezet worden om naleving van een leegstandbeschikking af
te dwingen. Dit kan volgens de evaluatie een afschrikwekkend effect hebben.

De ervaring van de gemeente Amsterdam en Utrecht wijst op een grotere slagkracht bij
het tegengaan van leegstand door de extra mogelijkheden. In Amsterdam is het aantal
meldingen toegenomen en zijn er sinds de toepassing van het experiment 430 woningen
weer regulier bewoond. De gemeente Utrecht heeft veel meer inzicht in leegstand van
woningen gekregen op basis waarvan verdere stappen worden gezet en thans gesprekken
met de betreffende eigenaren worden gevoerd. Het is volgens de evaluatie niet zeker
of dit het gevolg is van wijzigingen in de verordeningen of door de grotere bekendheid
die deze lokaal gekregen heeft.

Onderzoeksresultaten tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet

Vooral woningcorporaties maken gebruik van de mogelijkheid om leegstaande woningen
tijdelijk te verhuren onder de Leegstandwet. Zij zien dit als een instrument wat goed
werkt om de bestaande voorraad beter te benutten. Woningcorporaties gebruiken de mogelijkheid
vooral bij renovatie- en sloop-nieuwbouwprojecten. Particuliere eigenaren maken weinig
gebruik van de mogelijkheid bij te koop staande woningen aangezien woningen in de
huidige marktomstandigheden snel worden verkocht.

De (on)mogelijkheden van een leegstandbelasting

De wijze waarop Vlaanderen een leegstandbelasting toepast heeft de interesse gewekt
of een dergelijk model ook zou kunnen werken in Nederland. Volgens de evaluatie verschilt
de bestuurlijke context in Vlaanderen sterk met die van Nederland. Gemeenten in België
hebben bijvoorbeeld een grotere autonomie over hun fiscaal beleid. De evaluatie toont
daarnaast aan dat leegstand vele oorzaken kan hebben en dat speculatie slechts in
beperkte mate voorkomt. Daarmee is het de vraag in hoeverre een financiële prikkel
effectief zal zijn in het verminderen van leegstand en of een leegstandbelasting die
op gemeentelijk niveau wordt toegepast, met een grote mate van flexibiliteit en maatwerk,
niet sterk overeenkomt met het huidige instrumentarium in combinatie met het Chw-experiment
zoals toegepast in Amsterdam en Utrecht. Ook hoeft een dergelijke toepassing van een
leegstandbelasting volgens de evaluatie niet te leiden tot een kleinere inzet van
ambtelijke capaciteit dan de huidige leegstandverordening in combinatie met het Chw-experiment.

Aanbevelingen uit de evaluatie

In de evaluatie worden door Rigo ook aanbevelingen gedaan. Rigo adviseert om de Leegstandwet
op enkele punten te wijzigen. Eén van deze aanbevelingen is om de tijdelijke extra
mogelijkheden onder het Chw-experiment te verankeren in de Leegstandwet. De positieve
ervaringen van in de gemeenten Amsterdam en Utrecht vormen de aanleiding hiertoe.
Ook doet Rigo de aanbeveling om raamvergunningen mogelijk te maken voor tijdelijke
verhuur onder de Leegstandwet. Met zo’n vergunning kan op het niveau van complex de
vergunning in één keer worden afgegeven. Het zetten van deze stappen is volgens Rigo
doeltreffender dan het invoeren van een leegstandbelasting. Rigo adviseert een dergelijke
belasting pas te overwegen als blijkt dat de hierboven genoemde aanpassingen van de
Leegstandwet tot onvoldoende resultaat leiden.

Conclusie en beleidsvoornemens

Op grond van voorgaande concludeer ik dat leegstand van woningen en niet-woningen
nog steeds aanwezig is maar de mate waarop dit als problematisch wordt ervaren per
gemeente verschilt. Hoewel de langdurige leegstand van woningen volgens het CBS veelal
te verklaren is en het uiteindelijke potentieel van 12.500 woningen erg klein, ben
ik van mening dat elke woning die weer regulier verhuurd kan worden van meerwaarde
is: iedere woning is er immers één.

Uit de evaluatie blijkt dat de gemeenten Amsterdam en Utrecht het experiment met de
Leegstandwet optimaal benutten waardoor langdurig leegstaande woningen weer regulier
kunnen worden bewoond. Ook de gemeente Den Haag heeft aangegeven hiermee aan de slag
te willen. Ik juich dit toe en daarom neem ik de aanbevelingen uit de evaluatie over
en werk ik hiertoe een wetsvoorstel uit waarmee ik de Leegstandwet wil aanscherpen
met extra instrumenten dat een eigenaar het pand weer in gebruik moet nemen en de
gemeente daarbij de huurprijs kan bepalen aangezien is gebleken dat de reeds bestaande
meldplicht, het verplichte gesprek en de voordracht van een huurder niet voldoende
is voor de gemeenten. Deze aanscherping van de Leegstandwet is het structureel verankeren
van wat tijdelijk al kan in het experiment van Amsterdam en Utrecht maar dat ziet
alleen op woningen. Om gemeenten meer slagkracht te geven ben ik daarnaast voornemens
de Leegstandwet zo te wijzigen dat de genoemde extra instrumenten ook ingezet kunnen
worden voor niet-woningen. Dit is ook gunstig voor ander leegstaand vastgoed zoals
winkels en kantoren. Dit type leegstand wordt door gemeenten als meest problematisch
ervaren. Zo kunnen zij bijvoorbeeld vastgoedeigenaren stimuleren hun pand in gebruik
te nemen of te laten transformeren naar woning(en). Ook neem ik de aanbeveling over
om te voorzien in raamvergunningen voor tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet en
zal ik enkele andere aanbevelingen op dit punt betrekken bij de verdere uitwerking
hiervan. Ik hecht waarde aan het gebruik van tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet
aangezien panden dan niet onnodig leeg hoeven te staan en eigenaren tijdelijk huuropbrengsten
kunnen ontvangen.

Tot slot is in het ontwerpbesluit versterking regie volkshuisvesting een verplichting
voor gemeenten opgenomen om in het volkshuisvestingsprogramma beleidsmaatregelen te
beschrijven voor het beter benutten van de bestaande voorraad. De bestrijding van
leegstand maakt daarvan onderdeel uit. Gedacht kan worden aan het schetsen van een
integraal kwantitatief beeld van leegstand, uitgesplitst naar de aard van het vastgoed.
Als er een leegstandverordening is in de gemeente, kan de gemeente in het volkshuisvestingsprogramma
aangeven welke instrumenten in dat geval door de gemeente worden ingezet. Gemeenten
die geen leegstandverordening hebben worden aangespoord om te beschrijven welke andere
middelen zij inzetten om leegstand te bestrijden. Naast het gebruik van het wettelijk
instrumentarium vind ik het namelijk van belang dat gemeenten en eigenaren van vastgoed
ook andere instrumenten gebruiken zoals het inzetten van een leegstandmanager of een
leegstandbeheerder.

Op basis van deze voornemens zie ik, conform het advies van Rigo, geen nut of noodzaak
om over te gaan tot een vorm van een leegstandbelasting waarbij een eigenaar na bijvoorbeeld
anderhalf jaar leegstand voor een vastgesteld bedrag door de gemeente wordt belast
of procentueel via de OZB of anderszins. Pas als voorgaande beleidsvoornemens niet
tot resultaat leiden zal ik een vorm van leegstandbelasting nader overwegen. Hiermee
geef ik invulling aan de toezegging aan mevrouw Maatoug of een leegstandbelasting
geregeld zou kunnen worden via de OZB, gedaan in de kamerbrief schriftelijke antwoorden
op de vragen die zijn gesteld tijdens het wetgevingsoverleg van donderdag 24 oktober
2024, over de wetsvoorstellen ten aanzien van de huurtoeslag, bij het Belastingplan
2025.

De Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, M.C.G. Keijzer