Brief regering : Leveringszekerheid van elektriciteit

Nr. 529
BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 10 december 2024

De leveringszekerheid van elektriciteit, en het in voldoende mate borgen daarvan,
is van groot belang voor de Nederlandse samenleving en economie. Naast de jaarlijkse
monitoring door TenneT via de Monitor Leveringszekerheid (hierna: MLZ1) wordt de leveringszekerheid ook op Europees niveau jaarlijks gemonitord in de European
Resource Adequacy Assessment (hierna: ERAA)2. In de meest recente versie van de MLZ van mei 2024 (hierna: MLZ 2024) is beschreven
dat voor 2028 tot en met 2030 geen leveringszekerheidsrisico verwacht is. Voor het
jaar 2033 wordt echter voor de eerste keer een aanzienlijke overschrijding van de
streefwaarde en daarmee wel een risico voor de leveringszekerheid geconstateerd.

Met deze brief informeert het kabinet de Kamer over zijn inzet voor de borging van
de leveringszekerheid elektriciteit. Hiermee wordt invulling gegeven aan de op 5 maart
2024 aangenomen motie van de leden Erkens en Grinwis3 en de toezegging in de brief van 11 maart 2024 van de Minister voor Klimaat en Energie
over dit onderwerp4.

Flexibiliteit is van essentieel belang voor het borgen van de leveringszekerheid.
De opschaling van flexibiliteit is echter ook voor andere doelen belangrijk. Flexibiliteit
kan bijvoorbeeld ook worden ingezet voor het oplossen van problemen met netcapaciteit
en het beter benutten van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen. In het voorjaar
van 2025 zal het kabinet hierop terugkomen in een visie op de benodigde opschaling
van flexibiliteit in een CO2-vrije elektriciteitsketen in Nederland. Dan zal ook nader worden ingegaan op de maatregelen
die het kabinet neemt om de opschaling van flexibiliteit te versnellen.

Het begrip leveringszekerheid elektriciteit

Om de elektriciteitsvoorziening aan verbruikers op ieder moment te kunnen garanderen
moet onder andere aan de volgende voorwaarden zijn voldaan:

1. Evenwicht tussen vraag en aanbod: het totaal beschikbare aanbod van elektriciteit moet op ieder moment voldoende zijn
om aan de vraag naar elektriciteit in Nederland te kunnen voldoen. Dit aanbod bestaat
uit de elektriciteitsproductie in Nederland, het aanbod van buitenlandse productie
via interconnectie5 en opslag. Bij het vaststellen van de vraag wordt ook de inzet van vraagrespons,
in de vorm van vrijwillige verlaging van het elektriciteitsverbruik bij hogere elektriciteitsprijzen,
meegenomen. In het Engels wordt deze vorm van leveringszekerheid vaak aangeduid met
resource adequacy.

2. Voldoende transportcapaciteit: de landelijke- en regionale elektriciteitsinfrastructuur moet in staat zijn om het
aanbod van elektriciteit op ieder moment naar de verbruiker te transporteren.

Voor de verbruiker is het niet zo relevant waardoor een onderbreking van de elektriciteitsvoorziening
wordt veroorzaakt. De beleidsinzet ten aanzien van het evenwicht tussen vraag en aanbod
en voldoende transportcapaciteit is echter dermate verschillend dat we er in Nederland,
net als in andere Europese landen, voor kiezen om hierin een onderscheid aan te brengen.
Dit onderscheid volgt ook uit de Elektriciteitsverordening6.

In de MLZ en in deze brief wordt gekeken naar de eerste voorwaarde, namelijk het evenwicht
tussen vraag en aanbod. In het vervolg van deze brief wordt de invulling van deze
voorwaarde aangeduid met het begrip «leveringszekerheid». Voldoende transportcapaciteit
is geen onderdeel van deze brief. Over netcongestie wordt de Kamer separaat geïnformeerd
door middel van halfjaarlijkse rapportages, de eerstvolgende in maart 2025.7

Nadere beschouwing resultaten MLZ

TenneT kijkt in de MLZ ongeveer tien jaar vooruit. In de MLZ en ERAA wordt de toekomstige
ontwikkeling van de leveringszekerheid zo goed mogelijk ingeschat. Daarbij wordt gebruik
gemaakt van veel aannames die een sterke mate van onzekerheid kennen. In de MLZ wordt
de leveringszekerheid voornamelijk beoordeeld aan de hand van de Loss-of-Load Expectation (hierna: LOLE). Deze indicator representeert hoeveel uur per jaar er naar verwachting
gemiddeld onvoldoende aanbod is om aan alle elektriciteitsvraag in Nederland te voldoen.
In de MLZ wordt een risico voor de leveringszekerheid geconstateerd als de LOLE de
voor Nederland gehanteerde streefwaarde van 4 uur per jaar overschrijdt.

De meest recente versie van de ERAA uit 2023 laat voor de jaren 2025, 2028, 2030 en
2033 zien dat Nederland aan de streefwaarde voldoet. De meer recente MLZ 2024 bevat
een analyse van de leveringszekerheidssituatie voor de steekjaren 2028, 2030 en 2033.
Hierin wordt voor de eerste keer in het bestaan van de monitor een ruime overschrijding
van de streefwaarde geconstateerd. De voor het laatste zichtjaar (2033) berekende
LOLE bedraagt 14,2 uur/jaar. Daarmee wordt voor dat laatste zichtjaar een risico voor
de leveringszekerheid voorzien. Voor de jaren 2028 en 2030 blijft de berekende LOLE
met 0 respectievelijk 1,4 uur/jaar ruim onder de streefwaarde.

Voor het bepalen van de beleidsinzet van het kabinet is het van belang om de resultaten
van de MLZ 2024 goed te kunnen duiden en scherp te krijgen wat er in de praktijk zou
gebeuren als zich daadwerkelijk momenten van schaarste voordoen. Onder meer hierover
is, na de publicatie van de MLZ 2024, vanuit het Ministerie van KGG nader overleg
gevoerd met TenneT en de ACM.

In tijden van schaarste geeft de prijs sterke prikkels voor de inzet van de op die
momenten voor de leveringszekerheid noodzakelijke flexibiliteit binnen het elektriciteitssysteem.
Als het in de MLZ 2024 geconstateerde risico voor de leveringszekerheid voor het jaar
2033 daadwerkelijk zou optreden, dan zullen in de uren van onvoldoende aanbod de prijzen
sterk stijgen. Afnemers zullen dan geneigd zijn om, nog meer dan normaal, hun vraag
te verminderen en producenten zullen tot het uiterste gaan om op deze momenten extra
elektriciteit aan te bieden. Aangesloten partijen op het net hebben daarnaast een
sterke financiële prikkel om onbalans te voorkomen, omdat de kosten van onbalans in
situaties van krapte sterk oplopen. Ook is de verwachting dat partijen die via langetermijncontracten
elektriciteit hebben ingekocht, hun elektriciteit weer op de markt zullen gaan aanbieden
als dit financieel voordeliger is dan zelf afnemen. Het beeld van TenneT is dat deze
werking van de markt in ieder geval borgt dat er in de praktijk waarschijnlijk zelden
tot geen situaties zullen gaan ontstaan waarbij een te gering aanbod van elektriciteit
tot gevolg heeft dat TenneT zou moeten overgaan tot onvrijwillige afschakeling van
een deel van de Nederlandse vraag8. Daarbij is het belangrijk om te benadrukken dat het in de MLZ 2024 benoemde risico
slechts een beperkt deel van de totale Nederlandse vraag betreft. Desalniettemin zal
een situatie waarin het aanbod tekortschiet voor een deel van de aangeslotenen een
flinke impact hebben. Het zal gepaard gaan met een verregaand vrijwillig terugbrengen
van het stroomverbruik en met tijdelijk zeer hoge schaarsteprijzen9.

TenneT heeft benadrukt dat Nederland nog altijd een goede uitgangspositie heeft op
het gebied van leveringszekerheid, doordat Nederland ten opzichte van andere landen
vooralsnog een relatief groot aantal vrij moderne conventionele regelbare gascentrales
heeft. TenneT heeft mede daarom in de MLZ 2024 geadviseerd om mogelijke beleidsmaatregelen
te overwegen die zich richten op extra flexibiliteit. Ook heeft TenneT aangegeven
dat zij geen aanleiding ziet om op dit moment over te gaan tot verdergaande kostbare
maatregelen, zoals de inrichting van een capaciteitsmechanisme, in het Engels Capacity Remuneration Mechanism (CRM) genoemd. Zoals volgt uit het op 11 september aan de Kamer gestuurde antwoord op vraag 8
van de leden Bontenbal en Erkens10 sluit het kabinet zich hierbij aan.

Het kabinet richt zich in het vervolg van deze brief op twee sporen voor beleidsinzet:
extra flexibiliteit voor leveringszekerheid en het nader bezien en uitwerken van de
terugvaloptie van een capaciteitsmechanisme, zodat deze snel kan worden ingezet indien
dat in de toekomst mogelijk wel noodzakelijk zou blijken.

Extra flexibiliteit voor leveringszekerheid

De ontwikkeling van flexibiliteit ten behoeve van leveringszekerheid laat een positief
beeld zien. Dit beeld wordt onder andere ondersteund door de onlangs door TenneT gepubliceerde
cijfers over grootschalige batterijen11 waarvan 3 GW een realisatieovereenkomst voor de aansluiting heeft getekend. Daarnaast
is de vraagrespons van 0,4 GW in 2021 naar 1,2 GW in 2023 toegenomen volgens TenneT.12 Ondanks dat Nederland met de gascentrales een goede uitgangspositie heeft en flexibiliteit
voor leveringszekerheid zich positief ontwikkelt, zijn er nog steeds, alhoewel beperkt,
verbeteringen mogelijk ten behoeve van de ontwikkeling van flexibiliteit voor leveringszekerheid.

Met een recent door de ACM vastgestelde codewijziging is inmiddels invulling gegeven
aan één verbeteringsoptie13. Met deze codewijziging wordt per 1 december 2025 een zogenaamde schaarste component
geïntroduceerd. Deze gaat zorgen voor een hogere vergoeding voor partijen die bijdragen
aan het behouden van de balans in het elektriciteitssysteem. Dit kan de waarde van
flexibiliteit die nodig is om de leveringszekerheid te borgen vergroten.

Verder kan de toename van vraagrespons een belangrijke bijdrage leveren aan de vergroting
van de flexibiliteit voor leveringszekerheid. Ondanks deze verbetering is de ervaring
met vraagrespons nog beperkt, mede omdat situaties waarin dit aantrekkelijk is zich
nog niet vaak hebben voorgedaan. Het kabinet gaat zich actief richten op de verdere
ontwikkeling van vraagrespons voor leveringszekerheid en zal een onderzoek laten uitvoeren
naar het potentieel van vraagrespons voor de borging van de leveringszekerheid en
belemmeringen die het benutten van dit potentieel in de weg staan. De resultaten van
dit onderzoek zal het kabinet benutten bij de beleidsinzet op dit onderwerp.

Met het voorgaande wordt invulling gegeven aan het advies van TenneT om mogelijke
beleidsmaatregelen te overwegen die zich richten op extra flexibiliteit voor leveringszekerheid.

De terugvaloptie van een capaciteitsmechanisme

In de huidige situatie wordt elektriciteit uitsluitend verrekend op basis van de levering
en afname van energie (MWh), en dus niet op basis van beschikbare capaciteit (MW).
Daarentegen kenmerken alle vormen van capaciteitsmechanismen zich door het verstrekken
van een financiële vergoeding voor het beschikbaar stellen en houden van flexibele
capaciteit aan de vraag- en/of aanbodzijde, onafhankelijk van de daadwerkelijke inzet
van die capaciteit.

Steeds meer lidstaten hebben een capaciteitsmechanisme ingevoerd of daartoe besloten.
Voor deze lidstaten geldt dat er om verschillende redenen veel grotere en veel directere
risico’s voor de leveringszekerheid zijn geconstateerd dan in Nederland. Zo geldt
voor Duitsland dat het de laatste jaren alle kerncentrales heeft gesloten en het grote
aandeel kolenvermogen steeds verder uit bedrijf wordt genomen. Ook in België is, en
wordt, een groot deel van de kerncentrales gesloten die een belangrijk aandeel in
de elektriciteitsopwekking hadden. Duitsland en België hebben daarnaast relatief weinig
flexibele gascentrales. Nederland heeft met een relatief grote hoeveelheid gasvermogen
en een beperkt aandeel kolenvermogen, een aanmerkelijk gunstigere positie. Dit ondanks
het feit dat in de MLZ 2024 ook in Nederland een daling van het regelbare vermogen
is aangenomen van 22,3 GW in 2022 naar 14,5 GW in 2030, doordat ook in Nederland een
aantal oudere gascentrales, WKK’s en de kolencentrales uit bedrijf gaan.

Het belangrijkste voordeel van een capaciteitsmechanisme is dat het ervoor zorgt dat
het voor marktpartijen aantrekkelijk is, of blijft, om bestaand flexibel vermogen
te behouden of te investeren in nieuw vermogen. Dergelijke vergoedingen brengen echter
wel hoge kosten met zich mee. Deze kosten zullen via een verhoging van de nettarieven
of op een andere wijze uiteindelijk bij huishoudens en bedrijven neerslaan en komen
dan bovenop de nu al verwachte verhoging van de netkosten. De totale kosten van het
capaciteitsmechanisme in België voor het leveringsjaar 2025–2026 bedragen bijvoorbeeld
183 miljoen euro.14 Gezien de potentieel hoge kosten ziet het kabinet een capaciteitsmechanisme niet
als een no-regret oplossing. Het is verstandig om pas te kiezen voor de inzet van
een capaciteitsmechanisme als dit echt noodzakelijk is.

Er zijn veel verschillende vormen van capaciteitsmechanismen, maar de meest ingezette
vormen zijn een strategische reserve of een marktbreed centraal capaciteitsmechanisme,
waar in principe alle technologieën aan deel mogen nemen. Voor een overzicht van mogelijke
vormen van capaciteitsmechanismen wordt verwezen naar de brief van 18 september 202315 van de toenmalige Minister voor Klimaat en Energie.

Indien het kabinet – bijvoorbeeld op basis van de komende MLZ’s en/of ERAA’s – tot
de conclusie zou komen dat de invoering van een capaciteitsmechanisme noodzakelijk
is, dan ligt in eerste instantie de invoering van een strategische reserve voor de
hand. Een strategische reserve richt zich op het in stand houden van bestaand, vaak
ouder, vermogen dat zonder inzet van dit instrument uit bedrijf zou worden genomen.
De inrichting van een strategische reserve is relatief eenvoudig en het effect is
niet afhankelijk van de bouw van nieuw vermogen. De totaal verwachte doorlooptijd
is beperkt en wordt ingeschat op circa 2 à 3 jaar. Omdat het instrument zich richt
op instandhouding van bestaande capaciteit zorgt het voor een directe bijdrage aan
de leveringszekerheid. Artikel 5.12 van de voorgestelde Energiewet16 geeft de Minister van Klimaat en Groene Groei de bevoegdheid om een strategische
reserve te laten inrichten. Inzet van een strategische reserve kan problemen tijdelijk
verminderen of zelfs wegnemen. Dit geeft tijd voor inrichting van een marktbreed centraal
capaciteitsmechanisme, indien inzet daarvan in de toekomst nodig zou zijn.

Inrichting van een marktbreed centraal capaciteitsmechanisme vergt op dit moment naar
verwachting 4–5 jaar, exclusief bouwtijd. Om dit te versnellen zal de Europese Commissie
uiterlijk in april 2025 voorstellen doen om de procedure ter beoordeling van capaciteitsmechanismen
te vereenvoudigen. De stroomlijning van procedures voor beoordeling en de mogelijke
toekomstige ontwikkeling van nieuwe modellen of voorwaarden voor capaciteitsmechanismen
in EU-verband kan eraan bijdragen dat het inrichten van een marktbreed centraal capaciteitsmechanisme
in de toekomst minder tijd zal vergen.

Het kabinet heeft het voornemen om de bevoegdheid genoemd in artikel 5.12 van de voorgestelde
Energiewet via het wetsvoorstel ter implementatie van het EU Electricity Market Design-pakket
uit te breiden, zodat ook voor een centraal capaciteitsmechanisme de wettelijke basis
wordt gecreëerd.17 Tot slot heeft het kabinet met de in de vorige paragraaf genoemde beleidsinzet voor
flexibiliteit voor leveringszekerheid al een belangrijke basis gelegd voor het door
TenneT in de MLZ 2024 genoemde uitvoeringsplan, dat noodzakelijk is voor toestemming
van de Europese Commissie bij invoering van een capaciteitsmechanisme.

Om zo goed mogelijk voorbereid te zijn op een scenario dat invoering van capaciteitsmechanismen
noodzakelijk zou zijn, kiest het kabinet ervoor om nader onderzoek te laten uitvoeren
naar de invoering van capaciteitsmechanismen die geschikt kunnen zijn voor de Nederlandse
situatie. Hierin zal in ieder geval in kaart worden gebracht hoe effectief de verschillende
mogelijke vormen van een capaciteitsmechanisme zijn bij het oplossen van een leveringszekerheidsprobleem
en wat de voor- en nadelen ervan zijn. Indien mogelijk zal het kabinet daarbij ook
laten bezien wat de te verwachten kosten zijn.

Met de hierboven genoemde inzet beoogt het kabinet de benodigde tijd voor invoering
van een capaciteitsmechanisme verder te beperken.

Vervolg

In deze brief heeft het kabinet haar inzet ten aanzien van de borging van de leveringszekerheid
van elektriciteit in Nederland beschreven. Deze inzet is erop gericht om het risico
te beperken op het verregaand vrijwillig terugbrengen van het stroomverbruik en tijdelijk
zeer hoge schaarsteprijzen voor een deel van de aangeslotenen. Vanzelfsprekend zal
het kabinet de ontwikkelingen nauwlettend blijven volgen, opdat het tijdig kan besluiten
tot verdergaande maatregelen mochten deze noodzakelijk blijken te zijn. Daarbij zal
de eerstvolgende MLZ, die in mei 2025 wordt verwacht, een belangrijke indicator zijn.

De Minister van Klimaat en Groene Groei, S.Th.M. Hermans