Brief regering : Actuele situatie asielketen en Oekraïense ontheemden

36 045
Situatie in Oekraïne

Nr. 3320
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ASIEL EN MIGRATIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 december 2024

1. Inleiding

De asielinstroom in Nederland is hoger dan de Migratieketen aan kan. De Immigratie-
en Naturalisatiedienst (IND) kampt met voorraden bij de behandeling van asiel- en
nareisaanvragen en er is onvoldoende sprake van uitstroom van statushouders naar gemeenten.
De asielopvang zit door onvoldoende uitstroom en door gebrek aan nieuwe structurele
locaties overvol. De uitdaging voor én de druk op de organisaties binnen de Migratieketen
als geheel is daarmee onverminderd groot. Een toename van personen in Nederland door
migratie leidt tot een grotere vraag naar voorzieningen zoals wonen, zorg en onderwijs.
Deze situatie is zorgelijk. Ondanks dat er een lagere instroom op asiel wordt verwacht
dan eerder voorzien, ondersteunen de cijfers uit de Meerjaren Productie Prognose (MPP
2024-II) dit beeld.

Met deze brief informeer ik uw Kamer over de belangrijkste ontwikkelingen op het gebied
van instroom, doorstroom en uitstroom in de Migratieketen op basis van de meest recente
Meerjaren Productie Prognose (MPP 2024-II). Ik schets de opgave waar dit kabinet en
de organisaties in en rond de Migratieketen voor staan, de problematiek en te nemen
maatregelen. Dat doe ik door de ontwikkelingen en voortgang over de volle breedte
van het asieldomein te beschrijven, na weergave van de belangrijkste ontwikkelingen
(2), via de kopjes Grip op migratie (3), Instroom (3.1), Reguleren doorstroom (3.2),
Opvang (3.3), Uitstroom (3.4) en inzet op vertrek (3.5). Tenslotte zal ik onder (4)
opvolging geven aan de toezegging die ik deed bij de begrotingsbehandeling van 7 november
jl, mede naar aanleiding van een interruptie van het lid Bontenbal (CDA), om in deze
brief uw Kamer mee te nemen in het verwachte effect van de asielmaatregelen van dit
kabinet.

2. Belangrijkste ontwikkelingen

De Meerjaren Productie Prognose (hierna MPP) helpt inzichtelijk te maken welke ontwikkelingen
binnen het migratiedomein te verwachten zijn.

Systematiek

De MPP is een periodiek overzicht van prognoses voor een groot aantal organisaties
in de Migratieketen1, het Ministerie van Buitenlandse Zaken en de Rechtspraak. Door middel van objectieve
analyse worden verschillende scenario’s geschetst voor de toekomst voor de verwachte
instroom, doorstroom en uitstroom van verschillende onderdelen van de migratieketen.
Omdat de toekomst onzeker is, wordt er gewerkt met een bandbreedte op basis van een minimum-, medio- en maximumscenario. De cijfers die in deze
brief worden genoemd, hebben betrekking op het medio scenario van de prognose, tenzij
anders aangegeven.

Inherent aan prognoses is een zekere mate van onzekerheid. De uitkomsten van de MPP bieden geen garantie voor de daadwerkelijke ontwikkelingen die
zich voor gaan doen. De cijfers die aan de basis liggen van de MPP 2024-II zijn bijgewerkt
tot en met de maand juni van 2024. In de MPP 2024-II zijn geen maatregelen of beleidswijzigingen
meegenomen die nog niet kwantificeerbaar zijn. Omdat de te verwachten effecten van
het regeerprogramma en het Europese migratiepact nog worden uitgewerkt, zijn deze
effecten géén onderdeel van deze MPP. Zodra het mogelijk is om effecten van maatregelen
te kwantificeren zullen deze onderdeel worden van een volgende MPP. De eerstvolgende
MPP zal in het najaar van 2025 gepubliceerd worden. In januari 2025 volgt terugkoppeling
van de monitoring van de realisatiecijfers over de afgelopen maanden met de dan voorhanden
zijnde inzichten.

Asielinstroom

De verwachte totale asielinstroom voor 2024 is, ten opzichte van de vorige MPP, neerwaarts
bijgesteld. De raming voor de totale asielinstroom in 2024 was in de vorige MPP berekend
op: 49.800 (minimum), 69.800 (medio) en 78.500 (maximum). Het prognose model laat
voor 2024 nu een totaal aantal zien van 37.600 (minimum), 57.600 (medio) en 66.700
(maximum). Dit betreft eerste asielaanvragen, nareizigers, hervestigers en herhaalde
asielaanvragen.

Ondanks dat de instroom in 2025 nu lager wordt ingeschat dan in de vorige MPP, zal
naar verwachting de instroom wel hoger uitvallen dan in 2024. In de vorige MPP voor
2025 was het minimum scenario een totale asielinstroom van 49.400, in het medio scenario
76.400 en in het maximum scenario 83.400. In de huidige MPP voor 2025 is het minimum
scenario een totale asielinstroom van 45.000, in het medio scenario 66.000 en in het
maximum scenario 74.800.

AMV

Met een totale instroom die minder hard stijgt dan eerder werd aangenomen, stijgt
het aantal aanvragen van alleenstaande minderjarige vreemdelingen (amv) ook minder
hard. Desalniettemin is het de verwachting dat het aantal asielaanvragen van amv hoger
zal zijn dan vorige jaren. Hierdoor zal de druk op de IND, de opvangbehoefte voor
amv bij het COA en Nidos, de druk op de opvang van amv met verblijfstatus bij Nidos
en de druk op onderwijsvoorzieningen en zorgvoorzieningen de komende jaren aanhouden.

Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen.

De capaciteitsraming in het kader van de Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen
(de Spreidingswet) is vastgesteld op 96.000 opvangplekken. De commissarissen van de
Koning (CvdK) hebben – in hun rol als rijksorgaan – 31 oktober jl. hun provinciale
verslag met de Minister van A&M gedeeld. Per provincie zal de Minister uiterlijk 31 december
2024 een verdeelbesluit nemen waarin de benodigde opvangplaatsen per provincie voor
asielzoekers over de in het besluit aangewezen gemeenten worden verdeeld. Vanaf het
nemen van de verdeelbesluiten hebben gemeenten een wettelijke taak, en dienen zij
uiterlijk 1 juli 2025 het, aan hen toegewezen, aantal opvangplekken beschikbaar te
hebben gesteld. Over de exploitatie van de opvanglocatie maken zij afspraken met het
COA of kunnen ervoor kiezen dit onder eigen verantwoordelijkheid te doen. Het COA
bepaalt in alle gevallen welke asielzoeker waar wordt geplaatst. Zoals bekend wil
het Kabinet de Spreidingswet intrekken. Per brief op 14 november jl. is uw Kamer geïnformeerd
over de planning van de wetgeving uit hoofdstuk 2 van het regeerprogramma. Tot moment
van intrekking zal de wet – conform reactie op de motie van uw Kamer (Kamerstuk 19 637, nr. 3305) worden uitgevoerd.

COA capaciteitsbehoefte

De komende periode staan gemeenten voor een grote uitdaging om naast de opvang van
Oekraïners en crisisnoodopvang ook voldoende woningen te vinden voor statushouders.
Dit zorgt de komende jaren voor uitdagingen in het vinden van voldoende huisvesting
door gemeenten, mede vanwege de krapte op de woningmarkt. De verwachting omtrent de
uitstroom van statushouders is bijgesteld naar beneden en is lager dan in de voorgaande
MPP. Naar verwachting neemt het aantal statushouders dat wacht op huisvesting toe,
meer dan in eerdere MPP’s de verwachting was. Door een hogere instroom (onder andere
vanwege de instroom van nareizigers) en een achterblijvende uitstroom naar gemeenten
zal het aantal statushouders in de opvang toenemen. Naar verwachting is op 1 jan 2026
circa 1 op de 2 COA-bewoners statushouder. De taakstelling voor de huisvesting van
statushouders bedraagt 18.750 voor de eerste helft en 17.000 voor de tweede helft
van 2024.

Het COA gaat uit van een hierop gebaseerde capaciteitsbehoefte van in totaal 115.000
opvangplekken op 1 januari 2026. Hiervan zijn naar verwachting 7.100 amv opvangplekken
nodig op 1 januari 2026. De uit de spreidingswet voortkomende capaciteitsraming van
in totaal 96.000 opvangplekken is daarmee niet toereikend voor de verwachte totale COA bezetting op 1 januari
2026. Ik ga met het COA en de medeoverheden in gesprek hoe met deze ontwikkeling om
te gaan.

Oekraïense ontheemden capaciteitsbehoefte

In de verzamelbrief opvang Oekraïne van 11 november 20242 is uw kamer geïnformeerd over de prognose opgesteld voor de netto instroom van Oekraïense
Ontheemden voor 2024 en verder, en de opvangopgave. Uit de prognose volgt een bandbreedte
met daarin een minimum, medio en maximum scenario voor de netto instroom per week.
Voor de doorvertaling naar het benodigd aantal gemeentelijke opvangplekken is de mediaan
van de bandbreedte aangehouden. De mediaan van deze prognose gaat uit van een gemiddeld
netto instroom van ca. 350 Oekraïense ontheemden per week. Op basis van deze instroomprognose
is de verwachting dat per 1 juli 2025 ca. 135.340 ontheemden uit Oekraïne in Nederland
verblijven, dit inclusief derdelanders die onder de Richtlijn Tijdelijke Bescherming
(RTB) vallen.

Gelet op het te verwachten aantal Oekraïense ontheemden in juli 2025, is het benodigde
aantal gemeentelijke opvangplekken voor 1 juli 2025 bijgesteld tot 109.000. Dit betreft
een inspanningsverplichting. Hierbij is ook meegenomen dat we zien dat er sinds het
begin van dit jaar meer ontheemden onderdak vinden via een eigen netwerk of via particuliere
initiatieven. Zoals gebruikelijk zal het kabinet uw Kamer via de Voorjaarsnota informeren
over de wijze waarop zij de nieuwste ramingen voor asiel en ontheemden verwerkt in
de Rijksbegroting.

3. Grip op de Migratieketen

De actuele situatie in de migratieketen en de verwachting voor de toekomst, zoals
hiervoor beschreven, maken eens te meer duidelijk dat extra maatregelen noodzakelijk
zijn in de aanloop naar 2026. Hier is de inzet van het kabinet, zoals blijkt uit het
regeerprogramma, op gericht. Hieronder licht ik de aangekondigde instrumenten specifiek
toe: (1) het beheersen van de instroom, (2) het reguleren van de doorstroom, (3) het
verlichten van de asielopvang, (4) uitstroom naar gemeenten en (5) inzet op vertrek.

3.1. Instroom

Het kabinet wil dat Nederland tot de categorie lidstaten met de strengste toelatingsregels
van de Europese Unie behoort. Om de instroom te verlagen, is het kabinet voornemens
maatregelen te nemen die de asielinstroom beperken, binnen de Europese regelgeving
en internationale verdragen. Het beperken van de asielinstroom zal naar verwachting de enorme druk op de opvang op termijn helpen verlichten.

Inzet in Europa

Het kabinet zet zich ook in Europa in om de asielinstroom naar Nederland fors te beperken.
Zo heeft het kabinet reeds in Brussel kenbaar gemaakt bij verdragswijziging te zullen
pleiten voor een opt-out. Hiermee is een duidelijk signaal afgegeven. Het kabinet
is zich ervan bewust dat het realiseren van een opt-out een proces van de lange adem
is. In de tussentijd wordt ingezet op Europese maatregelen die de instroom op kortere
termijn kunnen beperken. Een onderdeel hiervan is de implementatie van het Asiel-
en Migratiepact, zowel door Nederland als door andere lidstaten. Een robuuste asielgrensprocedure
en screening aan de Europese buitengrenzen kan immers doormigratie naar Nederland
tegengaan. De handhaving van de Dublin-verordening is hierbij tevens essentieel. Verder
zal het kabinet zich hardmaken voor het versnellen van terugkeer in de EU, door te
pleiten voor een herziening van de Terugkeerrichtlijn. Ook het aangaan en verstevigen
van brede partnerschappen om irreguliere migratie tegen te gaan, terugkeer en opvang
in regio te bevorderen, inclusief out-of-the-box vormen van partnerschappen, met landen buiten Europa blijft hoog op agenda staan.
Het kabinet zal daarbij actief optrekken met gelijkgezinde lidstaten, en zich doorlopend
inzetten op alle niveaus.

Inzet op instroombeperkende maatregelen Regeerprogramma

Naast deze Europese inzet wordt ook met een stevig pakket aan nationale maatregelen
ingezet op beperking van de asielinstroom. Daartoe is in het regeerprogramma een groot
aantal tijdelijke en structurele maatregelen opgenomen, gericht op versterkt grenstoezicht,
een efficiëntie asielprocedure, sobere opvang, gerichte inzet op terugkeer en een
harde aanpak van overlast. Uitgangspunt is steeds dat Nederland niet onnodig aantrekkelijker
is dan andere EU-landen.

Beperken nareis

Het kabinet zet in op het beperken van de mogelijkheid tot nareis. Op dit moment bestaat
de mogelijkheid voor iedereen die in Nederland een status heeft verkregen om onder
minder strenge voorwaarden dan straks een ruimere groep familieleden na te laten reizen.
Het kabinet is voornemens een tweestatusstelsel in te voeren, met strikte voorwaarden op het gebied van
gezinshereniging voor subsidiair beschermden en een zo smal mogelijke invulling van
het kerngezin. Voor subsidiair beschermden wordt gezinshereniging alleen mogelijk
wanneer de referent minimaal twee jaar een verblijfstatus, over woonruimte beschikt
en een stabiel en toereikend inkomen heeft. Dit betekent een beperking van het aantal
mensen dat zich kan beroepen op nareis.

3.2. Reguleren doorstroom

Inwilligingspercentage/landenbeleid

Per brief van 5 maart jl.3 is uw Kamer geïnformeerd over verschillende maatregelen om de verschillen in de uitvoeringspraktijk
van de beoordeling van asielaanvragen tussen Nederland en andere lidstaten te verkleinen
en meer aan te sluiten bij de EU-regelgeving. Dit betrof onder meer het herzien van
het groepenbeleid, met als doel het zwaarder laten wegen van de individuele beoordeling
ten aanzien van vreemdelingen die tot deze groepen behoren. Daarnaast is het toetsingskader
ten aanzien van de bewijslastverdeling, waaronder de geloofwaardigheidsbeoordeling,
in lijn gebracht met het internationaal en Europees recht. Voornoemde maatregelen
zijn per 1 juli jl. geïmplementeerd en alle IND medewerkers zijn voorafgaand opgeleid
om de nieuwe geloofwaardigheidsbeoordeling en het groepenbeleid op correcte wijze
toe te passen.

Daar waar in 2022 uw Kamer nog kon worden gemeld dat het inwilligingspercentage bij
eerste asielaanvragen in Nederland exclusief Dublinafdoeningen rond de 85 procent
lag, is dat gedaald naar 65% in het derde kwartaal van dit jaar. Ik acht het daarbij
van belang te benadrukken dat het niet mogelijk is om op sluitende wijze te concluderen
in welke mate dit is toe te schrijven aan de implementatie van deze maatregelen. Er
zijn daarvoor te veel onzekere factoren die van invloed zijn op de uitkomst van asielaanvragen.
Zo speelt onder andere het landenbeleid en de omvang en samenstelling van de instroom
een grote rol bij de inwilligingspercentages. In het commissiedebat Asiel en Migratie
d.d. 12 september jl. (Kamerstuk 32 813, nr. 1420) heb ik toegezegd om uw Kamer per brief te informeren over de wijze waarop het landenbeleid
in Nederland tot stand komt maar ook de wijze waarop andere EU lidstaten dit doen.
In die brief zal ik uitvoeriger ingaan op het landenbeleid.

Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND)

Bij asiel- en nareisaanvragen kampt de IND al jaren met oplopende voorraden. Onbeperkt
in omvang groeien om voorraden terug te dringen en binnen de beslistermijnen te beslissen
is onhoudbaar en biedt geen soelaas. Een eenvoudige manier om op korte termijn deze
problemen op te lossen is er niet. De IND heeft de ambitie om de komende jaren in
te lopen op de voorraad en zet zich daar – samen met mijn ministerie – hard voor in.
U wordt hier voor het einde van het jaar nader over geïnformeerd. Ook ben ik bezig
met de uitwerking van het advies toekomstbestendige bekostigingssystematiek.

Een deel van de productie in 2024 op spoor 4 is gerealiseerd via het project bespoediging
afdoening asiel (BAA). In de periode van mei 2023 tot augustus 2024 heeft de IND 13.000
kansrijke zaken extra via dit project afgedaan. De BAA is inmiddels afgerond. Uit
de evaluatie van de BAA is gebleken dat er op deze doelgroep een aantal good practices zijn toe te passen. Deze good practices, maar ook andere inzichten die gedurende de BAA zijn opgedaan kunnen betrokken worden
bij het inrichten van een nieuwe asielprocedure onder het migratiepact. Te denken
valt bijvoorbeeld aan de mogelijkheid om gehoren te combineren, op locatie te horen
en de procedures meer flexibel toe te passen en meer inzet op doelgroepenbenadering
om zo efficiënt mogelijk te werken. Een aantal good practices wordt ook nu al verder ingezet, Zo wordt in een pilot gewerkt aan een afsprakenplanner,
waarmee vreemdelingen zelf een afspraak bij de IND kunnen inplannen. Ook is het aantal
administratieve handelingen teruggebracht waardoor de medewerkers zich meer op hun
kerntaak van horen en beslissen kunnen richten. Daarnaast worden daar waar mogelijk
nog steeds combigehoren toegepast4.

Nét zo belangrijk is de prioriteit die IND geeft aan zaken in spoor 1, 2, kansarme
aanvragen in spoor 4 (met name Algerijnen en Moldaviërs) en overlastgevers. De inzet
van de IND blijft om bij instroom van nieuwe zaken deze zo snel als mogelijk in te
plannen en af te handelen. Daarnaast zet de IND extra in op het afhandelen van herhaalde
aanvragen, waarbij gemiddeld wekelijks meer opvolgende aanvragen afgehandeld dan dat
er per week worden ingediend zodat de voorraad is afgenomen en de gemiddelde doorlooptijd
van opvolgende aanvragen inmiddels 41 weken is, ten opzichte van 50 weken in 20235.

De IND heeft ook blijvende aandacht voor de aanpak van de no-shows en er zijn verschillende maatregelen getroffen. Zo heeft de IND in samenwerking met
het COA erop ingezet om de planning en verhuisbewegingen beter op elkaar af te stemmen.
Ook wordt er – daar waar mogelijk – gebruik gemaakt van hosts om de vreemdelingen te wijzen op hun afspraak bij de IND. Daarbij is ook ingezet
op een betere informatievoorziening waardoor vreemdelingen ook zelf meer regie kunnen
pakken. Om de capaciteit van de IND alsnog optimaal te benutten wordt er tevens gebruik
gemaakt van een reserveplanning. Daarnaast kijkt de IND ook naar handelingsperspectieven
indien iemand zonder verschoonbare reden niet is verschenen op zijn gehoor6.

Voortgang verlenging wettelijke beslistermijn, BNTB en dwangsommen

Uw Kamer is eerder geïnformeerd dat de beslistermijn in asielzaken drie maal categoriaal
van 6 naar 15 maanden is verlengd middels WBV 2022/227, WBV 2023/38 en WBV 2023/269. Door de blijvende druk bij de IND is het van belang dat aanvragers weten waar ze
aan toe zijn. Deze categoriale verlenging is inmiddels onderwerp van twee sets prejudiciële
vragen bij het Europese Hof van Justitie (HvJEU). Wanneer het HvJEU de categoriale
verlengingen onverbindend verklaart, betekent dit dat de beslistermijn weer 6 maanden
is, wat de dwangsomprognoses flink zal doen wijzigen. Bij een maximum scenarioberekening
met peildatum 1 september 2024 waarbij alle eerdere beslistermijnverlengingen van
6 naar 15 maanden met terugwerkende kracht voor de lopende zaken ongedaan worden gemaakt
(dus 15 maanden beslistermijn heeft nooit bestaan), zal de verwachte potentiële dwangsomschuld
voor de jaren 2024 t/m 2027 in totaal gezamenlijk (dus niet per jaar) stijgen met
circa € 73,– mln. Wanneer alleen de eerste beslistermijnverlenging in stand zou worden
gelaten, zou de potentiële dwangsomschuld voor de jaren 2024 t/m 2027 in totaal (dus
niet per jaar) stijgen met circa € 62,– mln. Voor de jaren 2028 en verder heeft het
geen gevolgen, omdat de beslistermijn in alle zaken dan weer 6 maanden bedraagt. De
IND zal per kwartaal voor spoor 4 en spoor 1 de doorlooptijden online publiceren.10 Het kabinet is voornemens om de rechtelijke dwangsommen in verband met de vreemdelingenrechtelijke
procedures af te schaffen. Hiervoor zal het kabinet een wetsvoorstel uitwerken met
inachtneming van jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State.

Identificatie en registratie (I&R)

Het afgelopen jaar is flink geïnvesteerd om het proces van Identificatie en Registratie
(I&R) van asielzoekers te vereenvoudigen, te optimaliseren en anders te beleggen in
de asielketen. Het doel is om te komen tot een robuust, flexibel en schaalbaar proces,
waarin snel duidelijkheid is over identiteit en eventuele veiligheidsrisico’s van
de aanvrager voordat de asielaanvraag daadwerkelijk geregistreerd wordt. De afgelopen
periode zijn in een derde I&R-straat (naast de bestaande straten van de politie in
Budel en Ter Apel) verbeteringen te zien op het ontdubbelen van processtappen tussen
het I&R-proces en het aanmeldproces van de IND alsmede de inzet van daartoe speciaal
opgeleid burgerpersoneel om zodoende de politieorganisatie te ontlasten. In het Hoofdlijnenakkoord
is aangegeven dat de administratieve taken die de politie in de asielketen doet, worden
overgeheveld naar een andere, ter zake kundige organisatie. Concreet betekent dit
dat de I&R-taak ten behoeve van asiel wordt verzelfstandigd en op termijn, rond de
invoering van het Migratiepact, overgaat naar de IND. Hierdoor wordt de inzet van
de politie vanaf 1-1-2025 teruggebracht tot haar kerntaken die zich op de koppelvlakken
van dit proces afspelen, zoals de opvolging van strafrechtelijke signalen. Tot aan
de invoering van het Migratiepact, zal bij de verzelfstandiging van taken ingezet
worden op het implementeren van het herontworpen proces waarin verschillende optimalisaties
worden doorgevoerd met als doel een goede aansluiting op het asielproces van de IND
in juni 2026.

3.3. Opvang

De asielopvang staat al lange tijd onder grote druk. Onvoldoende uitstroom van statushouders
uit de opvang naar huisvesting is één van de oorzaken. De eerste helft van 2024 werd
afgesloten met een achterstand van circa 10.900 te huisvesten statushouders. Naar
verwachting loopt deze achterstand aan het eind van 2024 verder op. Een belangrijke
oorzaak hiervan is dat de wettelijke taakstelling voor de huisvesting van statushouders
door veel gemeenten niet wordt gehaald, waardoor te weinig statushouders uitstromen
uit de asielopvang. Het is de verwachting dat aan het eind van dit jaar ruim 37% van
de populatie in de asielopvang bestaat uit mensen die reeds een status hebben, waarvan
een deel al had moeten uitstromen naar huisvesting in gemeenten. Ook zijn de afgelopen
jaren onvoldoende nieuwe opvangplekken gerealiseerd die nodig zijn om iedereen met
recht op opvang een kwalitatief afdoende opvangplek en dito begeleiding te bieden.

Duurzame opvanglocaties

De Uitvoeringsagenda Flexibilisering Asielketen11 (hierna: uitvoeringsagenda), die eerder dit jaar met de Tweede Kamer is gedeeld,
schetst het toekomstbeeld van het asielopvanglandschap waar we naartoe willen werken.
Het realiseren van grote locaties blijft nodig om de (acute) opvangbehoefte in te
kunnen vullen. Grote locaties passen in principe binnen de kaders van de uitvoeringsagenda
en zijn aanvullend op de ruimte die het COA en gemeenten hebben om kleinschalige locaties
te realiseren.

De uitvoeringsagenda wordt uitgewerkt en geïmplementeerd in lijn met de Pact-verordeningen
en richtlijn, waaronder de herziene Opvangrichtlijn.

Het realiseren van voldoende reguliere opvangplekken is randvoorwaardelijk voor een
succesvolle implementatie van de Uitvoeringsagenda. De opvangcapaciteit dient voldoende
stabiel en flexibel te zijn om binnen aanvaardbare bandbreedtes, snel te kunnen meebewegen
met de actuele vraag naar opvangplekken. De inzet van kostbare noodopvang, cruiseschepen,
hotels en tijdelijke gemeentelijke opvang wordt zoveel mogelijk voorkomen. Bestaande
noodopvanglocaties zullen op termijn vervangen worden door structurele opvangplekken,
waaronder ook grootschalige sobere opvanglocaties. Met het COA zijn afspraken gemaakt
over het toegroeien naar en het aanhouden van een vaste voorraad van 41.000 plekken
die betaalbaarder zijn en waarmee samen met gemeenten langjarig beleid gevoerd kan
worden op en rondom een locatie, ter verhoging van lokaal draagvlak. Indien deze 41.000
plekken niet volledig nodig zijn voor asielopvang, kunnen deze worden gebruikt voor
andere doelgroepen zoals spoedzoekers. Met de vanaf 2027 beschikbare middelen in de
begroting is het nog niet mogelijk om deze stabiele capaciteit van 41.000 opvangplekken
aan te blijven houden. Daarmee is de structurele financiering van de vaste voorraad
niet geborgd in de Rijksbegroting.

Opvang alleenstaande minderjarige vreemdelingen

De druk op de opvangcapaciteit voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen (amv)
blijft reden tot grote zorg. De problematiek valt binnen de bredere context van een
tekort aan asielopvang plekken en de beperkte door- en uitstroom. Het COA zet stevig
in op de realisatie van voldoende opvangplekken voor deze kwetsbare doelgroep, maar
ondanks deze inzet blijft het tekort aan amv-plekken fors. Het COA beschikt begin
oktober over 4.130 opvangplekken voor amv, terwijl er in 2025 fors meer nodig zijn.

Proces beschikbaarheidsaanpak (PBA)

Op 1 maart 2024 heeft de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen (onder meer)
aangegeven dat de gehanteerde grondslag om een vreemdeling in de procesbeschikbaarheidslocatie
(PBL) te plaatsen onvoldoende is om de gehanteerde mate van vrijheidsbeperking te
rechtvaardigen. Hierna is veel voorbereidend werk verricht om de heropening in Ter
Apel te realiseren op een meer solide juridische basis. Er is samen met de ketenpartners
een escalatiemodel uitgewerkt en de doelgroep van de PBA is vastgesteld. Voor de heropening
in Ter Apel is één van de randvoorwaarden dat Ter Apel een maand onder de 2.000 bewoners
blijft. Daarnaast is het de bedoeling dat ook in Budel op termijn een PBA zal worden
geopend. Hiervoor lopen de gesprekken met de gemeente Cranendonck. Momenteel wordt
met de verschillende ketenpartners bezien wanneer en op welke manier ook daar gestart
kan worden met het hernieuwde concept. Het is de bedoeling dat daar gefaseerd opgeschaald
wordt naar circa 40/60 plekken. De inzet is om ook hierna meer van dit soort locaties
te realiseren.

3.4. Uitstroom

Taakstelling gemeenten

Uitstroom van statushouders naar gemeenten zorgt ervoor dat de statushouder een goede
start kan maken in de Nederlandse samenleving door integratie en participatie daarnaast
levert huisvesting van statushouders in gemeenten direct ruimte in de asielopvang
op. Op 25 oktober jl. heeft het kabinet een pakket aan maatregelen gepresenteerd om
het asielstelsel ingrijpend te hervormen en de instroom van asielzoekers te beperken.
Onderdeel van dit pakket is de maatregel dat de wettelijke taakstelling voor de huisvesting
van statushouders wordt geschrapt. Het kabinet is voornemens om sobere voorzieningen
in te willen richten voor statushouders. Het realiseren van doorstroomlocaties wordt,
vanuit een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid van gemeenten en rijk, sterk bevorderd.
De Minister van VRO zal voor de beide wetsvoorstellen betreffende de huisvestingswet,
namelijk het schrappen van de taakstelling en het schrappen van de voorrangspositie
voor statushouders, voor de jaarwisseling met een eerste procesvoorstel komen.

Voor het schrappen van de taakstelling is dus een wetswijziging nodig. Tot het moment
dat de Huisvestingswet hierop is aangepast, blijft het huidige stelsel van kracht.
De lopende taakstelling voor de tweede helft van 2024 blijft dus gelden, en ook voor
de eerste helft van 2025 heb ik de taakstelling vastgesteld. De taakstelling 2025-I is vastgesteld op 17.700 te huisvesten
statushouders. Dit aantal is berekend door te kijken naar de te verwachten inwilligingen
in de periode 1 april 2024 t/m 31 september 2024. Voor deze opgave wordt ingezet op
de doorontwikkeling van doorstroomlocaties en het beter benutten van bestaande gebouwen.

Huisvesting AMV met verblijfstatus

De statushouders die onder de taakstelling vallen betreffen voor een deel amv met
een verblijfsstatus. Deze amv worden door Nidos en haar contractpartners opgevangen.
De vastgestelde capaciteitsbehoefte van Nidos voor amv met verblijfsstatus bedraagt
in totaal ca. 3.000 benodigde plekken in de kleinschalige opvang binnen gemeenten
voor de eerste helft van 2025. Gemeenten blijven daarbij verantwoordelijk voor passende
vervolghuisvesting van de jongeren. Elke amv met verblijfstatus telt op het moment
van plaatsing in de kleinschalige opvang van Nidos of haar contractpartners mee voor
de taakstelling van de betreffende gemeente. Voor amv vanaf 15 jaar geldt dat zij
na het ontvangen van een verblijfsstatus verhuizen van de opvang bij COA naar de kleinschalige
opvang bij Nidos, of één van haar contractpartners. De jongere verblijft bij Nidos
of één van haar contractpartners totdat hij 18 jaar oud is, of maximaal tot 21 jaar
in het geval de jongere voor een langere periode begeleiding nodigt heeft en aangeeft
gebruik te willen maken van de verlengde opvang. Door een tekort aan kleinschalige
opvangplekken bij Nidos en haar contractpartners kunnen amv met verblijfsstatus al
geruime tijd niet tijdig doorstromen vanuit het COA naar de opvang van Nidos. Daarnaast
stromen ex-amv niet in alle gevallen tijdig vanuit de kleinschalige opvang van Nidos
door naar huisvesting in gemeenten. Hierdoor neemt de druk op de opvangcapaciteit
van Nidos verder toe. In de tweede helft van oktober staan er circa 450 amv met een
status op de wachtlijst voor plaatsing bij Nidos.

3.5 Vertrek

Het is de inzet om te komen tot een sneller vertrek naar het land van herkomst als
er geen sprake is van een inwilliging. Om te zorgen dat personen die niet mogen blijven
echt vertrekken, wordt de asielprocedure voor asielzoekers die een beperkte kans hebben
op een status versneld en wordt de terugkeerinzet over de hele linie versterkt, met
prioriteit voor overlastgevers. Daarnaast wordt de detentiecapaciteit uitgebreid met
50–100 plekken. Het niet meewerken aan terugkeer wordt strafbaar en beperkt zoveel
mogelijk de mogelijkheid tot herhaalde aanvragen. De rijksbijdrage aan de Landelijke
Vreemdelingenvoorziening wordt beëindigd. Er wordt in overleg met gemeenten ingezet
op de aanpak van overlast en terugkeer van mensen zonder geldige verblijfstitel. Het
frustreren van terugkeer door het stapelen van procedures zal met een pakket aan maatregelen,
waaronder het tot een minimum beperken van de rechtsmiddelen, worden aangepakt. Via
de Wet Terugkeer en vreemdelingenbewaring worden vreemdelingen verplicht medewerking
te verlenen aan de voor terugkeer noodzakelijke presentatie bij de autoriteiten van
het herkomstland.

4. Verwacht effect asielmaatregelen

Bij de behandeling van de begroting van Asiel en Migratie zegde ik, mede naar aanleiding
van een interruptie van het lid Bontenbal (CDA), toe in deze oplegbrief bij de MPP
uw Kamer mee te nemen in het verwachte effect van de asielmaatregelen van dit kabinet.

De begroting A&M voor 2025 bevat inzake de asielinstroom de volgende kengetallen:

Asielinstroom

2023

2024

2025

2026

2027

2028

50.670

69.820

76.400

78.780

24.730

24.730

Meerdere leden van uw Kamer stelden bij de begrotingsbehandeling kritische vragen
over de daling in die reeks met ingang van het jaar 2027.

Hoewel het niet mogelijk is een precieze voorspelling te geven van die instroomeffecten
van de brede kabinetsinzet op het terrein van asiel, begrijp ik goed dat uw Kamer
wil toetsen of aan hetgeen in de begroting is opgenomen een valide redenering ten
grondslag ligt.

De instroom van asielzoekers is afhankelijk van een groot aantal interne en externe
op elkaar inwerkende factoren. Naast nationale migratiemaatregelen zijn ook EU-maatregelen,
sociaal-economische ontwikkelingen en geopolitieke ontwikkelingen van belang. Deze
complexiteit betekent niet dat sturen op asielmigratie niet mogelijk is. Het betekent
eerder dat sturing niet alleen moet plaatsvinden met enkele afzonderlijke maatregelen,
maar door middel van een samenhangend pakket aan maatregelen op het brede terrein
van migratie en asiel, nationaal en in EU verband. Dit licht ik hieronder toe aan
de hand van de instroomprognose en de begrotingssystematiek.

Een essentieel aspect van de kabinetsinzet rond asielmigratie is dat Nederland moet
gaan behoren tot de categorie lidstaten met de strengste toelatingsregels van de EU.
Daartoe wordt een ambitieus wetgevingspakket opgesteld, waarvan uw Kamer op 14 november
jl. de planning heeft ontvangen (Kamerstuk 36 600 XX, nr. 52). Nog dit jaar gaan de asielnoodmaatregelenwet, met daarin een achttal maatregelen
en het wetsvoorstel tot invoering van het tweestatusstelsel naar de Raad van State.
Het asielhervormingspakket ter implementatie van het Europees Asiel- en Migratiepact
gaat nog dit jaar in consultatie. Ook dat pact met stevige maatregelen aan de EU-buitengrenzen
is essentieel om te voorkomen dat er binnen EU waterbedeffecten ontstaan als individuele
lidstaten enkel eigen maatregelen treffen. Voor de planning van de andere onderdelen
van het wetgevingsprogramma verwijs ik u naar genoemde brief.

Met het wetgevingspakket, aangevuld met meerdere beleidsmaatregelen, onder meer inzake
het reeds ingevoerde gewijzigde beoordelingskader van de asielaanvraag en het te voeren
asiellandenbeleid, zal Nederland gaan behoren tot de strengste lidstaten als het gaat
om asieltoelating. Zo geeft Nederland een duidelijk signaal af en is Nederland niet
langer aantrekkelijker dan andere lidstaten. De instroomeffecten die daar naar verwachting
vanuit gaan, moeten dan ook niet worden geduid aan de hand van de losse maatregelen,
maar juist als samenhangend pakket. Eerder hebben we in andere lidstaten kunnen zien
hoe sterk het effect is dat daarvanuit gaat. Denemarken is een vaak genoemd voorbeeld.
Maar omdat Denemarken in Europa een opt-out heeft op het terrein van asiel, zal ik
hier verder het voorbeeld van Zweden nemen. In de periode 2010–2015 nam Zweden jaarlijks
14 procent op van het EU-totaal aan asielzoekers. In 2015 kwamen zelfs rond de 160
duizend asielzoekers naar Zweden. Na 2015 greep de toenmalige regering fors in een
serie samenhangende maatregelen. In 2016 kwam nog maar 2 procent van het EU-totaal
aan asielzoekers naar Zweden en inmiddels is dat in 2023 minder dan 9 duizend eerste
asielaanvragen, 1 procent. De Zweedse regering houdt zich aan de internationale verdragen,
maar benut alle mogelijke juridische ruimte om de regelgeving zo streng mogelijk te
maken. Zonder de cijfers van dit Zweedse voorbeeld al te eenvoudig naar de Nederlandse
situatie te willen extrapoleren, geeft dit wel duidelijk aan dat met een krachtige
inzet het mogelijk is om een enorm verschil te maken als het gaat om de asielinstroom.
En het geeft aan dat het mogelijk is die kanteling in relatief korte tijd te maken.

In de tweede helft van dit jaar is een relatieve daling in de asielinstroom zichtbaar.
Daar waar in de begrotingsreeks nog werd uitgegaan van een totale asielinstroom van
76.400 voor het jaar 2025, is dat in bijgaande MPP al met ruim 10 duizend naar beneden
bijgesteld naar een medio scenario van 66.000. Een vergelijkbare daling geldt voor
het jaar 2026. Het kabinet heeft de keuze gemaakt de aangekondigde maatregelen wel
al een plek te geven in begroting. Dat effect is, vanwege het voorzichtigheidsprincipe,
vanaf 2027 verwerkt in de begroting. Vanaf dat jaar is een sterke daling te zien in
de instroomcijfers. Naast de effecten op instroom zijn ook andere factoren bepalend
voor het geheel van de begroting. Hieronder ga ik daar verder op in.

Kijkend naar de maatregelen in het wetgevingspakket is een extra argument om de sterke
daling in de instroom uiterlijk vanaf 2027 te verwachten de maatregel om te komen
tot aanpassing van het nareisbeleid. Na inwerkingtreding daarvan zullen asielstatushouders
met subsidiaire bescherming hun gezinsleden pas kunnen laten nareizen na een wachttermijn
en het voldoen aan onder meer een middeleneis en een huisvestingseis. Voor een periode
van ongeveer twee jaar vanaf inwerkingtreding van deze maatregel, zal de nareis van
gezinsleden van nieuwe subsidiair beschermden daarom naar verwachting vrijwel nihil
zijn. Over de afgelopen 12 maanden (oktober 2023 t/m september 2024) bestaat circa
23% van de totale asielinstroom uit Asiel Nareis. In de afgelopen jaren is ruim de
helft van de nareizigers ingereisd nadat de hoofdpersoon subsidiaire bescherming heeft
gekregen. Dit is dan ook de ordegrootte van de daling in het aandeel nareizende gezinsleden
van nieuwe vergunninghouders dat van deze maatregel kan worden verwacht.

Daarnaast wil ik uw Kamer nog meenemen in de ontwikkeling van het inwilligingspercentage
in asielzaken. Bij brief van 4 november 2022 (Kamerstuk 19 637, nr. 3006) is uw Kamer gemeld dat het inwilligingspercentage eerste asielaanvragen in Nederland
exclusief Dublinafdoeningen rond 85 procent lag (januari – juni 2022), terwijl dat
EU-breed op 48 procent lag. Het inwilligingspercentage in andere EU-landen, danwel
het EU-gemiddelde laat zich lastig vergelijken. Dit percentage is afhankelijk van
meerdere factoren, zoals bijvoorbeeld de (grootste) instroomlanden en de persoonlijke
profielen van de asielzoekers. Daarnaast speelt landenbeleid een belangrijke rol in
het inwilligingspercentage.

Inmiddels zien we dat het inwilligingspercentage in Nederland is gedaald naar 65%
in het derde kwartaal van dit jaar. Niet uit te sluiten is dat reeds ingezette beleidsaanpassingen
hier van invloed zijn geweest.12 Niet alleen draagt deze ontwikkeling bij aan het minder aantrekkelijk zijn van Nederland
als bestemmingsland, ook heeft het tot gevolg dat er minder nareis zal plaatsvinden
en in combinatie met minder statushouders versterkt dit het positieve effect op opvang
en huisvesting.

Met de besluitvorming bij voorjaarsnota 2024 heeft het vorige kabinet ervoor gekozen
om de middelen gebaseerd op de MPP tot en met 2026 aan de Migratieketen toe te kennen.
In 2027 is daarnaast 0,5 miljard euro en vanaf 2028 1 miljard besparing uit het hoofdlijnenakkoord
verwerkt in de begroting van de Migratieketen. Een post in de begroting die zeer omvangrijk
is, is de post voor opvangkosten. Alle inzet is erop gericht om ook deze kosten te
verminderen.

De benodigde besparingen in de keten hangen daarom niet enkel samen met de instroom,
maar evenzeer met de door- en uitstroom. De uitstroom betreft dan zowel de uitstroom
via het terugkeerproces, alsook de uitstroom van statushouders naar gemeenten. In
het regeerprogramma zijn meerdere maatregelen opgenomen om de terugkeer van vreemdelingen
verder te bevorderen, waaronder de voorgenomen strafbaarstelling van niet meewerken
aan vertrek. Ook als het gaat om de uitstroom van statushouders naar gemeenten is
aanvullende inzet essentieel, onder andere door de inrichting van sobere voorzieningen
voor statushouders en het sterk bevorderen van doorstroomlocaties vanuit een gemeenschappelijke
verantwoordelijkheid van gemeenten en rijk.

Alle inzet is er opgericht om te komen tot de in de kengetallen van de begroting opgenomen
daling van de asielinstroom per 2027. Desalniettemin benadruk ik dat op basis van
een nieuwe MPP zal worden bezien welke middelen de komende jaren nodig zijn voor de
Migratieketen. De uitvoeringsorganisaties dienen tenslotte over voldoende middelen
te beschikken voor de uitvoering van hun wettelijke taken. Bij de voorjaarsnota zal
hierover besluitvorming plaatsvinden.

Ik ga ervan uit u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd.

De Minister van Asiel en Migratie, M.H.M. Faber-van de Klashorst